关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知[定稿]

第一篇：关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知[定稿]

关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知

据中国政府网消息，国务院下发关于加强地方政府融资平台公司 管理有关问题的通知。通知全文如下：

国务院关于加强地方政府融资平台公司

管理有关问题的通知

国发〔2010〕19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，地方政府融资平台公司(指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体)通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：

一、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。

对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。

地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

二、对融资平台公司进行清理规范

在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

三、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理

融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

四、坚决制止地方政府违规担保承诺行为

地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

五、加强组织领导，确保工作落实

各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。

各省(区、市)人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银监会。

国务院

二○一○年六月十日

第二篇：《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》

国发〔2010〕19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：

一、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。

对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。

地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

二、对融资平台公司进行清理规范

在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

三、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理

融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

四、坚决制止地方政府违规担保承诺行为

地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

五、加强组织领导，确保工作落实

各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。

各省（区、市）人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银监会。

国务院

二○一○年六月十日

新华网消息 中国政府网今日发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。

通知指出，近年来，地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入

土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司

全面清理核实并妥善处理融资平台公司债务

通知要求，地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。

对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。

地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

对融资平台公司进行清理规范

通知强调，在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

加强融资管理和银行业金融机构等的信贷管理

通知要求，融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

坚决制止地方政府违规担保承诺行为

通知强调，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

加强组织领导，确保工作落实 通知要求，各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

融资平台整肃遭遇执行难

国务院19号文下发各地已一月有余，各地努力在“边研究边执行”，但因缺乏可操作性的细则，遭遇执行难

国务院关于地方融资平台的整肃文件出台已经一月有余，但却遭遇执行难题。不少地方对此仍处于研究阶段，行动起来则感觉无所适从。

“我们仍在研究国务院的19号文，目前还没有形成具体的操作方案。”天津银监局人士告诉记者。据了解，“仍在研究”的并非天津一个地方，无操作方案的原因也大体相同——如何落实19号文？“19号文只是个原则性的文件，很难操作，具体还得等细则出台。”一位地方金融办人士告诉记者。

19号文全称为《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010] 19号），由国务院于6月10日发布，是中央关于地方融资平台清理整顿的“最权威文件”。其主要内容包括：地方各级政府要对融资平台公司债务进行全面清理，将平台公司分为公益性和非公益性，公益性项目要剥离融资业务，不能再保留融资平台的功能，鼓励民间资本参与平台公司融资，禁止政府违规担保，实现平台公司风险内部化等。

据《财经国家周刊》记者了解，财政部、发改委、银监会、央行等正在着手制定19号文的细则，截至7月28日，还没有确切的出台时间。

7月20日，银监会召开的季度经济形势分析会上，地方融资平台风险问题再次被着重提出，会议重申贯彻落实19号文精神，要求银行切实控制风险。

执行难，待细则 据中国银监会的统计数据，至今年6月末，地方政府融资平台贷款余额为7.66万亿元，同比增长70.4%；在2010年一季度的银行新增贷款中，仍有40%流向地方政府融资平台，规模在1.35万亿元左右。

地方融资平台的快速扩张带来了中央对地方政府偿债能力的担忧。

2009年底，银监会开始向商业银行提示地方投融资平台的贷款风险；2010年初，国务院着手研究地方融资平台风险问题，并要求银监会、财政部、审计署等部门展开调查审计，地方融资平台的融资由此陷入收紧状态。

随后，19号文下发，迅速成为地方政府进行融资平台清理整顿工作的权威指导意见，但因缺乏细则，实际执行面临困难。

执行难的一个重要原因是融资平台的统计口径不统一。

“各个部门有不同的口径，到底哪些是符合国务院所说的融资平台，这个需要统一起来，否则没有操作的基础。”一位地方银监局人士表示，即使是银监局与财政局、金融办等统筹工作的地方部门，统计数据也并不一致，而19号文并没给出统一口径。

天津金融办人士告诉记者，另外一个执行难题在于融资平台的构成复杂、性质不一。天津最后整合确定的43家特殊目的公司（即地方融资平台公司）性质也不一，其中包括商业化运营的甚至是上市公司，如天津港，“因为他们也承担了部分为政府项目融资的功能。

在此情况下，“由于各家的统计口径不一致，所以现在谁也不敢从名单往外剔除公司。”上述人士说。按照19号文的规定，这些商业化企业运营的公益性项目应该剥离出去，不允许贷款。

“如何剥离，资产剥离到哪，剥离给谁？”上述地方金融办人士说，简单谈剥离并不具有操作意义，一家平台公司，它的职能不能局限于管理存量、偿还贷款。平台公司下面有多家的分公司、子公司，如果将其融资功能剥离出去，无疑将影响公司的整体经营。

此外，被剥离融资功能的企业，后续还款很可能无法保证，而这正是监管层担心的风险所在。某地方金融办人士告诉记者，如果将公益性项目融资功能完全剥离，很难保证政府能够完成还款，“政府的偿债能力都是没有公开的，你没有办法预测”。

关于19号文所提的引导民间资本进入投融资平台，对于如何操作、效果如何，地方政府部分人员也存有疑虑。

“只是个方向性政策，基础设施的资金规模很大，民营资金不一定能进入，进入了，如何确保各方权益也是个问题。”上述金融办人士表示，需要有更细的规定，便于地方统筹。

地方监管难题

“融资平台的整合还有一个难以解决的问题，就是政府各部门的统筹协调。”另一位地方金融办人士向记者说。目前各地方对融资平台清理工作主要是多部门协调，统筹工作。以天津为例，金融办对平台公司进行管理，财政局对平台公司进行财务管理，包括未来的债务偿还、资金分配等，而央行和银监局主要从外围，以中央派出机构的身份对对口金融银行业进行监督管理。

作为当地主要对融资平台公司进行清理整顿的职能部门，金融办被当地政府赋予的职责很大，实际上却很难得到其他部门的大力支持。

“财政局掌握着融资平台的各项真实数据，但到现在也并未向我们提供，我们很难了解更清晰的情况。如何配合？”上述地方金融办人士表示。

当地银监局也表达了类似的观点，部门统筹协调不力，各部门以自身的利益出发，很难协调。不仅是政府部门与部门之间统筹协调困难，商业银行的监管方也很难对商业银行做到彻底的监管，要完全做到融资平台贷款的“解包还原”，困难重重。

目前，银行贷款仍是地方投融资平台主要的资金来源，据天津市金融系统的一位人士估算，贷款占到了各地融资平台获取资金量的90%以上。

“商业银行的认知有偏差，他们并不认为融资平台的贷款有风险。”天津银监局人士表示，他们认为钱贷给政府比贷给企业更安全，至少政府不会倒闭，不会赖账。

而金融危机的大背景也加深了商业银行的这一认识，“放给企业可能就会黄，而放给政府不会马上黄。”

如何善终?

就地方政府而言，清理、整顿投融资平台更多是规范、促进其发展，使它们能支持地方建设，地方领导也不希望本地融资平台出现债务危机，以防被“摘帽子”。

这面临着两难境地：如何既让融资平台公司促进地方经济和基建设施快速发展，又能够按照19号文的要求将平台公司有效规范。

一位参与天津融资平台整合工作的人士向记者表示，建议设立一个由政府牵头的领导小组，建立专门针对平台公司的一套工作机制，还将从金融办、银监会、财政局、当地人民银行等不同部门抽调一些人集中起来专门研究平台公司的规范、整顿、清理，包括相关后续的一些处置，同时引入作为债权人的金融机构介入投融资平台债务的处理。

“要只是几个政府部门一起搞一些宏观的东西，不一定有多大用处，最终平台公司清理还需要做些特别微观的事情。让各个部门从自己的角度考虑和解决问题，难以成事。”他认为。

据其介绍，天津银监局正在推行牵头行的做法，由牵头行来对平台公司贷款使用情况进行详细的调研。具体做法是：针对一家平台公司，推举一家对其贷款量最大的银行作为牵头行，然后再推一个副牵头行，两家配合起来专门调研这一公司的债务状况、偿还能力，还包括全面分析所有银行在这个公司的贷款情况。

“这是一个非常细致的工作。”上述人士表示，对一家大的平台公司进行完全的清查不容易。事实上，在2010年对于地方融资平台的贷款收紧之后，地方融资平台贷款并不容易，在19号文下发之后，部分平台公司的融资更面临被“卡死”的压力。

贷款融资的紧张迫使投融资平台尝试其他的融资途径。以天津为例，从2009年开始，即在吸纳基金公司、保险公司的资金，发行城投债和中期票据等，尽管目前这几项占比不高，也不失为有益的多元化融资尝试。

在19号文将公益性项目的银行信贷融资路径收紧之后，如何解决城市和基建资金来源仍然是地方政府的一大难题。有专家提议称，非公益性的项目将更多走向市场化，集中更多财政资金可用于补充公益性项目的建设，不足部分通过发行地方债、城投债等方式来解决，从而使其更加规范而便于统筹。

也有专家认为，要化解地方融资平台风险，根本性的办法是调整现行分税制或加大转移支付比例，平衡地方政府事权和财权。

第三篇：地方政府融资平台问题探究

地方政府融资平台问题探究

摘要：自2010年审计署开始对地方政府债务进行审计以来，我国巨大的地方政府债务开始浮出水面。其中，又以融资平台为代表的隐性债务难以计量，所以处理的难度也相对较大。文章从地方政府融资平台的发展过程进行探讨，指出了目前融资平台存在的问题，最后对解决这些问题提出了建议。

关键词：地方政府债务；融资平台；治理

一、政府融资平台发展过程

我国地方政府融资平台的发展大致经历了四个阶段

（一）萌芽阶段（20世纪80年代末至1993年）

地方政府融资平台最早成立于20世纪80年代末期。各地的城市化发展正处于起步阶段，为了弥补资金缺口，一些地方政府成立了一些诸如“城建公司”等法人机构，其目的是以市场经济手段代替传统的行政手段和财政手段。

（二）起步阶段（1994年至1997年）

1994年分税制改革以后，地方政府融资平台开始了真正的发展。分税制以后，地方政府从经营城市的角度出发纷纷建立了一些专门的部门以对辖区的基础设施建设进行统一的计划和管理。在这一阶段，融资平台吸引市场资金参与基础设施的职能还没有发挥出来。其功能更多的体现在简化审批环节和明确领导责任单位等方面。但是，此时的融资平台在转变政府的职能和角色方面却起到了重大的作用，为日后融资平台的发展奠定了坚实的基础。

（三）稳步发展阶段（1998年至2008年）

1997年的东南亚经济危机进一步促进了融资平台的发展，为减轻金融危机对我国的冲击，我国政府实施了积极的财政政策，而基础设施建设更是其重点内容，但是，由于预算平衡以及有关法规不允许地方政府发行债务的相关规定，地方政府面临了巨大的资金缺口。为弥补这一缺口，地方政府大量建立了各种公司，借助政府的信用向银行进行融资以弥补基础设施建设的资金缺口。这一时期融资平台也发生了相应的变化，对之前分散于各有关部门的公共资源和企业的经营权进行了重新的调整，极大程度上解决了基础设施开发建设环节中审批程序繁琐的问题。提高了基础建设项目的开发速度。

（四）快速扩张阶段（2009年至今）

在2009年后地方融资平台进入了快速扩张阶段。2008年末，为减轻金融危机对中国的负面影响，我国政府开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以达到刺激经济的目的。此时地方政府加大力度建设地方融资平台，不断强化融资平台的功能。与此同时，地方政府也将国有土地、学校，公用地等都纳入融资平台资本金之中以进一步扩大融资平台可支配资源。

在这种情况下，融资平台的数量和贷款的规模取得了较大的增长。与此同时，商业银行也开始大规模的进入地方融资平台。但由于融资平台的特殊性，大多数商业银行并不能够对融资平台的信用信息进行有效的分析，这就导致了对融资平台的贷款审核的无序化，导致地方政府的违规担保现象频繁发生。

二、地方政府融资平台存在的问题

（一）债务规模仍将继续增长。

尽管社会各界已经对地方融资平台给予了较大的关注。但是由于投融资平台的特殊性，地方政府无法摆脱对其的依赖，仍然需要融资平台为保障房建设等基建项目筹措资金。所以，融资平台带来的隐性债务的规模仍将进一步扩大。

（二）债务结构不合理

1.债务来源以银行借款为主。

目前我国地方融资平台的资金来源主要有以下三种：一是发行城投债；二是从银行取得贷款；三是采取资本市场融资，如融资租赁等。银行贷款所占的比例在这几种融资方式中是最高的。到2011年6月30日，中国银行平台贷款余额为5315亿元 民生银行平台贷款余额为1721亿元 而中国建设银行的平台贷款余额达到5800亿。

2.借债主体结构中市级县级融资平台增多

在2007年之前，发债主体主要为省一级投融资平台。自2007年起，市县级融资平台开始增加。除直辖市以外，2008年共发债14只。其中，县级融资平台仅有一个，而从数量上来看县级融资平台占到了当年融资平台发行债券总量的45.5%；而截止到2010年，这一比例提升到了70.3%。县级融资平台的发行数量也达到了5只。但是在我国目前的财政体制下，县级政府的自有收入十分有限，非常依赖中央的转移支付，这也表示那些县级的融资平台具有更大的风险。

3.债务期限结构的集中到期率高

在已发行的城投债中，还款期的年限为3-20年，其平均年限为8.5年，不难看出这些债券是以中短期债券为主的。由此推算，2015-2017年将进入到还债的高峰期，其中2016年到期的债券有97支，金额将达到1330亿元。而另一些机构则认为还款的高发期将会在2012年到来。

三、解决地方政府融资平台问题的政策建议

（一）逐步摆脱对土地出让金的依赖，建立稳定的地方税体系。

在现有的财政分权体制下，若要使地方政府摆脱对于土地出让收入的依赖，进而降低融资平台隐性债务的风险，则必须为地方提供稳定且金额足够的收入来源。其中，房产税是目前世界各国较为通用的一个选择，而目前我国的房产税不重视对保有环节征税，仅在流转环节课征。这样不利于将土地的增值收益进行公平的再分配。所以，应该将房产税同世界主要国家接轨，在保有环节进行课征，且与房产价值直接挂钩。

（二）加强土地管理，规范政府行为

由于我国相对特殊的土地制度，政府垄断了土地使用权市场，低价从农民手中获得土地，然后在作为商业用地或工业用地进行出让。由此赚取差价已获得资金进行基础设施的建设。但由于地方政府的垄断地位，这些土地在作为融资平台抵押担保物的时候其价值通常会被高估。而一旦融资平台出现违约等现象，土地是否会真正被抵押出去也是不确定的。所以，必须改革现有土地制度，让土地价格市场化、透明化。同时对地方政府的行为进行规范，防止其利用权力影响土地价格。

（三）赋予地方政府一定的发债权

目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融资平台，其中一个主要的原因就是在如今的预算法下，地方政府不能合法的发行地方政府债券便只能通过其他手段取得收入。所以，解决隐性债务的一个有效途径就是允许地方政府进行发债，同时建立相应的债务规模控制机制和风险预警体制。对债务地方政府债务进行有效的管理和控制。（作者单位：中南财经政法大学）

【基金项目】中南财经政法大学“研究生创新教育计划”资助项目（2013S0304）

参考文献

[1]贾康，决地方举债的治本之策，中国改革，2009年第12期

[2]梅建明，关于地方融资平台运行的若干问题，财政研究2011年第5期

[3]时红秀，地方政府债务出路问题再讨论，银行家 2010年第3期。

第四篇：国发〔2010〕19号《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》全文

国务院发文加强地方政府融资平台公司管理

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司

中国政府网2010年06月13日发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（下称通知）。要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。(本文来源于《财经网》)

通知指出地方政府融资平台公司一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。

银监会统计数据显示，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%。在2010年一季度的银行新增贷款中，仍有40%流向地方政府融资平台，规模在1.35万亿元左右。

通知要求对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。

通知要求今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

国金证券报告显示，地方融资平台贷款严重依赖土地收入，而不是自身项目的现金流。在统计的地方融资平台的余额中，大概有75%与土地挂钩，剩下的25%仅仅靠地方财政支撑。

通知强调，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

财政部此前发布公告称，将首次启动今年的地方政府债券发行计划，规模为438亿元。■

国务院关于加强地方政府融资平台公司

管理有关问题的通知

国发〔2010〕19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：

一、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。

对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。

地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

二、对融资平台公司进行清理规范

在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

三、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理

融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

四、坚决制止地方政府违规担保承诺行为

地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

五、加强组织领导，确保工作落实

各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。

各省（区、市）人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银监会。

国务院

二○一○年六月十日

第五篇：地方政府融资平台

地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。

从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。

随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。