关于地方政府融资平台贷款的深层思考

第一篇：关于地方政府融资平台贷款的深层思考

关于地方政府融资平台贷款的深层思考 地方政府融资平台是地方政府为了加快城市基础设施的投资建设,通过划拨土地等资产,组建一个或多个资产和现金流可以达到融资标准的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司,以政府的名义担保进行融资,并在必要时以财政补贴等作为还款承诺的载体。虽然各级政府融资渠道各不相同但最终都将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。在投入市政和公共事业的资金中地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资,其余筹资则主要来自于政府融资平台的贷款。

一、地方政府融资平台贷款:必须引起高度关注的经济现象

(一)地方政府融资平台贷款数量大,增长速度快。地方政府融资平台数量很多,统计资料显示,全国共有各级地方政府融资平台8000多家。其次,地方政府融资平台贷款数量大,2009年人民币各项贷款增加9.59万亿元;非金融性公司及其他部门贷款增加7.14万亿元,其中,短期贷款增加1.38万亿元,中长期贷款增加5万亿元;由于地方政府融资途径主要靠银行贷款,这里的中长期贷款多数投向地方融资平台,其贷款总量近3.8万亿元,地方政府融资平台贷款占银行贷款比例上升,占新增贷款总量比约40%。地方政府融资贷款中项目贷款占多数,占全部融资平台贷款比例已超过80%,即项目贷款余额近5万亿元。

(二)地方政府融资平台风险逐步凸显。地方政府融资平台对促进经济发展发挥了一定的积极作用,但随着融资规模的扩大,贷款总量的急剧增长,风险逐步凸显。

一是政府信用风险。由政府建立的融资平台主要的经济活动是以政府或相关部门为负责人以政府信用为基础进行融资贷款,随之而来的也就是由政府财政承担的还债责任。但此类融资平台累积的巨大融资规模使得政府隐性债务负担过重,甚至完全脱离了财政的实际承受能力,资金链断裂的问题随时都可能出现。基于地方政府融资平台的数量和融资规模暴涨,地方政府债务负担加重,就县乡级投融资平台而言其2009年造成的新债务增加了5万亿元,历年累计债务合计达到了11万亿元,地方政府融资平台的贷款已占地方政府收入的240%,地方财政赤字率高升。

只要政府负担的这部分债务得不到及时偿还就会打破政府融资平台的正常运转,影响政府信用度,损害政府形象,使得政府信用面临巨大风险。

二是资金信贷风险。银行在与这些平台合作过程中,即便面对的是财务不透明、信息不对称的融资平台公司,但因为其是政府背景贷款也会提高对此类融资平台偿债能力的信任度,导致出现了重复抵押、虚拟抵押等问题,使银行资金面临较大的风险。地方政府无论是依靠财政偿还还是依靠土地运作都根本不能满足偿债的需要,即便通过转期等手段违规操作也只是暂时缓解,风险并不能消除。

三是社会稳定风险。大量的贷款资金涌入地方政府融资平台,挤出了经营性企业的贷款资金需求;土地运作贯穿于地方政府融资的全过程,耕地保护风险加大,十八亿亩耕地红线将面临极大的挑战。在后危机的经济不稳定时期,宏观经济一旦反复必然冲击政府财政,严重影响居民消费水平和就业率,无节制扩张的地方政府融资平台隐藏着巨大的社会稳定风险。

(三)地方政府融资平台已引起监管层和社会各界的高度关注。地方政府融资平台隐藏着多方风险,已引起监管层以及社会各界的高度关注。2009年7月国家银监会就正式发布《固定资产贷款管理暂行办法》与《项目融资业务指引》,确保固定资产贷款资金真正用于实体经济需要,防止贷款被挪用,并严格防范项目融资风险,此外还严格规定贷款资金凡单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元的,必须采用贷款受托人支付的方式,规范了信托、银行、政府三方的大部分政信合作项目。2010年1月19日温家宝总理主持召开了国务院第四次全体会议,会议提出要更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用,尽快制定规范地方政府融资平台的措施,防范潜在的财政风险。同时中国人民银行行长周小川在央行2010年工作会议上指出,要合理评估和有效防范地方政府融资平台信用风险。社会各界也通过不同形式,表达了对地方政府融资平台融资的担忧。

二、关于地方政府融资平台经济现象的争论

(一)关于地方政府融资平台的合法性。认为地方政府融资平台融资合法并有法可依的根据是:2009年3月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。从商业银行角度来说,地方政府融资平台是地方政府筹组的具有独立法人资格的投资公司、开发公司作为融资载体的一种形式,满足了向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人的要求,所以地方政府融资平台是具有法人基础的,合法的独立法人,可以从银行贷款。

认为地方政府融资平台贷款法律依据不充分,贷款债权难以主张,地方政府融资平台贷款实质是区域之间利益的一种再分配,法律基础不足。从政府融资平台贷款的担保模式看:一种是以“打捆贷款”为代表,这是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式。按照法律规定“打捆贷款”这一财政承诺方式的实质就是一种特殊的“保证担保”,而我国《担保法》第二章第八条明确规定,“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”,可见“打捆贷款”不符合国家机关可以成为保证人的范畴,地方政府以财政承诺的方式还款违反法律的强制性规定,是国务院严禁办理的,银行也无从根据协议通过法律维护自身的利益。另一种是以“土地转让收益权质押”为主要方式的权利抵押担保模式。地方政府融资平台公司通过质押具有财产性和可转让性的土地转让收益权向银行贷款。虽然作为债权但质押标的没有特定化,是不具有很大的确定性的可能债权,按照现行法律,不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定,也是国务院所禁止的,因为质押标的一旦缺失,地方政府融资平台公司就不能按期还款,银行贷款无担保可言,而且也无法通过申请法院强制执行收回贷款。

（二)关于地方政府融资平台的风险性分析。认为地方政府融资平台贷款风险较大的依据主要有五点:

1、投融资模式趋于多元化

2008年以前，绝大多数地方政府投融资平台的主体为政府的一个或两个部门，政府资源分散在各投资公司，运作主体分散，存在从本部门利益出发争项目现象，造成资源使用效率低下，而且当债务到期还不起债时，只能由财政部门归还。之后，地方政府在创立投融资平台时，普遍强调从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。不少地方政府已开始对各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行整合、协调和重新分工，重塑地方政府投融资体制。目前，地方政府投融资平台越来越多地采用PPP(Public(政府)——Private(私人)——Partnership(合作))模式，这种公共部门与私人企业合作模式是基于地方政府掌控大量公共资源与市场力量有效结合的一种方式。除此之外还有BT(Build(建设)——Transfer(转让))、BOT(Build(建设)——Operate(经营)——Transfer(转让))、IOT(Invest(投资)——Operate(经营)——Transfer(转让))、BLT(Build(建设)——Lease(租赁)——Transfer(移交))等模式，这使大量社会资本参与公共基础设施的投资运营，提高了国有资本的带动作用及运营收益，最终建立起政府、企业、金融机构与社会资本有机结合的多元化投融资体系。

2、资产规模差异化

2009年5月末，全国共有地方政府投融资平台3 800多家，其中70％以上为县区级平台，资产规模小，注册资金少。小规模的投融资公司经营实力有限，难以承接大型项目的投资建设，所发挥的投融资能力和经营实力都有限。针对这种状况，各地政府纷纷出谋划策，扩大公司规模，增强其融资能力。如，河南省整合政府资源，搭建投融资大平台，成立河南省投资集团，经营省政府授权范围内的国有资产，成为省政府的投融资主体。公司注册资本120亿元，集团本部总资产220亿元，合并报表总资产504亿元，集团作为大型投融资平台，有效壮大了政府的投融资能力。而小规模的投融资公司也可通过联合的方式，壮大公司规模，寻求更好的发展。如，河北省邯郸市采用“决策(委员会)+监管(委员会办公室)+平台(5家投资公司)”的模式，决策委员会独立于各部门之上，实现资源统一调配、项目统一谋划、风险统一控制；监管委员会实施监督；5大平台负责项目的具体实施。虽然投融资公司的规模不大，但通过这5大平台统一管理的投融资体制改革，使邯郸市投融资平台的经营能力和融资能力得到较大提升，通过投融资平台投资的石(家庄)武(汉)铁路客运专线，已从银行获得3亿元贷款，并得到贷款利率下浮10个百分点的优惠。

3、我国现阶段缺乏财政收入与债务的关联性制度安排,缺失债务风险评估及债务偿还机制,管理难度较大。当地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,按照现行的地方政府财政破产制度,一旦地方政府融资平台破产,所有的贷款将因为没有偿还主体而成为银行的坏账。

可见,地方政府融资平台风险与金融风险息息相关,财政出资担保与银行信贷密切相连,一定程度上放大了风险倍数,地方政府融资平台风险具有隐蔽性和长期化的趋势。

认为地方政府融资平台贷款的风险相对较小是因为其贷款的实质主体与一般的中小企业不同,政府作为其贷款真正主体比一般的企业法人更具有特殊性,其依据也有五点: 1.从政府不会倒的前提看,在金融危机时期经济面临下行的预期下,无论何种投资都充满风险,而地方政府融资平台贷款由政府背书,增加了还贷的信用额度。由于地方政府融资平台贷款以政府作为第三方担保,只要政府不倒就有还款的可能性。

2.从风险爆发的集中度看,为了满足城市基础设施建设需要,地方政府融资平台贷款的数量增加,大多贷款都是中长期贷款,而且是按照惯例分期还款,并非一次性还款,风险被逐年分散,并不会发生风险集中爆发的现象,从这一层面看,商业银行把贷款给地方政府融资平台是一种理性行为。

3.从贷款的偿还责任主体看,地方政府融资平台的贷款作为一种政府行为,实际工作中很少追究个人责任;更何况融资规模大,贷款金额多,没有人能承担得起如此重大的责任,所以商业银行内部追究责任是不可落实到个人的。当前经济保持快速发展的大背景下,各级地方政府的财政实力均有大幅提高,政府偿付能力不断增强,贷款风险短期内爆发的可能性不高,所以,对政府财政支付能力是否能担当起地方政府融资平台贷款风险的担忧可以在短期内消除。

4.从贷款风险的监管看,目前由财政部门设立的政府投融资决策委员会和监督委员会及办公室提前介入,负责对政府的投资需求、融资方向和方式、风险测控等进行分析、研究,一定程度上控制了地方政府投融资风险。

5.地方政府融资平台贷款风险比中小企业贷款风险小。中小企业受其资产规模的限制,抗风险能力较弱,经营效益不稳定,一旦社会经济出现波动或行业政策进行调整,极易影响小企业的生存和发展,退出市场的概率较高,缺乏还贷保证,即便中小企业实体找到担保方也不可能比政府的信用额度和资金实力还高,所以,地方政府融资贷款的风险相对于中小企业较小,是商业银行信贷对象区间内的择优选择。

(三)关于地方政府融资平台效用的评价争论 1.地方政府融资平台具有积极正面效果,利多弊少。第一,在新一轮的经济建设中全国各地积极投资项目建设,各级政府不断设立融资平台扩大融资规模,将更多资金投入到铁路、公路、航空、电信、电力、城市供水等各个公共设施行业以及国家重点投资项目。通过投融资平台的建设,可以有效地将经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源整合起来,提高公共资源使用效率。我国的固定资产投资规模尤其是涉及民生领域的投资明显加快,2009年全社会固定资产投资224846亿元,比上年增长30.1%,增速比上年加快4.6个百分点,全年基础设施(扣除电力)投资41913亿元,增长44.3%。实际上当前大规模的投资和迅速增多的基础设施,扩大了基础设施建设,增加了短缺产业的投入,加快了公共环境的改善,一定程度上惠及百姓生活,为下一步经济的转型发挥了积极的作用,为消费增长创造了更好的条件。

第二,通过地方政府融资平台扩大内需,保持经济平稳增长,推进内需结构调整。政府投资在建的项目持续的资金投入,要求资金渠道突破银行信贷,扩展到资本市场、信托计划等融资方式,减少了大量在建项目的融资需求与实体经济的挤出效应,带动民间投资需求,拉动经济复苏。市场驱动的民间投资增长是经济趋势性复苏的关键。

第三,地方政府投融资平台通过创新协调政府的建设职能,可以现实政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合,使投资、融资、项目规划、项目管理、项目维护等在统一的政府投融资体制机制下协调运行。

2.地方政府融资平台具有消极负面作用,弊多利少。第一,当前地方政府融资贷款责任制度并不明确,由此导致投资超过财政能力的增长,而且债务的增长缺乏长期有效的管理机制。贷款的偿还期限可能与政府任期不相一致,现任地方政府的债务规模远远超出其当前的财力,债务水平与偿还能力不相匹配,地方政府担保行为的有效力值得质疑。再加上地方政府通过融资平台贷款的信息披露严重不透明,进而形成隐性负债而非合规的显性负债。高居不下的地方债务会对地方政府的信用造成负面影响,由于传导和贯通机制存在,地方政府融资平台信用问题也会对中央政府产生影响。

第二,对其它贷款主体的挤出效应。银行为了防止已经发放的贷款成为不良贷款,集中把经过严厉控制之后的贷款投放到已经开工的基础设施项目,其他经营性企业遭到信贷的打击,新增贷款中,其它类贷款占比相对下降。

第三,地方政府主要依靠土地收入来偿还地方投融资平台的负债,因此在客观上推高土地价格,从而显著推动了房地产泡沫的形成,对社会经济产生严重影响。一旦地方政府融资平台破产,负债膨胀迫使地方政府选择加税,将会造成挤出民间资本、企业利润下降、失业增加、社会不稳定等负面影响。

第四,地方政府融资平台贷款属于地方政府的短期行为。目前GDP在我国政府官员的政绩考核指标中仍然占有重大的比重,地方政府官员在政绩观等的驱动下,通过进行基础设施及其它投资创造GDP政绩。进而地方政府官员在任期内通过各种形式的大规模举债筹集基础设施建设资金,形成了与财政偿还能力不匹配的债务。由于官员任期制度缺少对债务的负责机制,缺失债务偿还机制,各任期官员只管以贷款方式获得所需的巨大资金,盲目举债,对于前任债务偿还问题不重视,导致债务的增长缺乏有效的管理机制,债务蔓延积累成为政府重负。

第五,从当前地方政府融资平台贷款现状看,银行信贷资金已经脱离信用的基本规则和属性,充当财政资金职能用于城市基础设施建设与城市开发。信贷资金财政化的现象严重,一方面扩大了财政赤字规模,财政入不敷出,若再继续下去将会引起财政危机和政府信用的丧失;另一方面影响信贷规模的控制,赤字财政导致货币需求总量增加,在收紧货币政策条件下货币供给量却不增加,使经济产生一种通货膨胀缺口,引起价格水平提高,不利于宏观经济发展

(四)关于化解地方政府融资平台风险的路径 1.利用资产证券化化解地方政府融资平台风险。针对地方政府融资平台的风险如何化解,一种观点主张资产证券化化解地方政府融资平台风险。商业银行的信贷资产证券化可以保持或者提高核心资本充足率又将表内的部分风险资产移到表外。对于地方政府融资平台带来的风险,对于“增量”首先要规范,即在制度安排、产品设计上“开正门”,允许符合条件的地方政府发行市政债。对于“存量”由于各部门在定义上有差异,对统计也有差异,但“存量规模极其巨大”。通过使其进入债券市场来解决巨大的存量问题,使得存量巨大的政府融资平台贷款与债券市场对接起来,进行资产证券化。即将现有大量政府融资平台贷款进行证券化,增加债券市场的流动性,由市场发现价格,从而促进债券市场的发展。对利用资产证券化化解地方政府融资平台风险的现实性问题也有专家提出质疑,每一个国家的财政所能承受的赤字规模都有客观的界限,主要取决于发债规模、用途以及在运行中的管理和风险控制的问题。如果地方政府融资平台进行证券化,存在着导致经济震荡和货币危机的风险性。对于证券的认购,认购人的还债能力认证和风险的控制主体等问题,我国目前的证券市场成熟度还不能保障。最终可能新债压旧债,影响地方的长治久安和经济的持续健康发展。

2.主张运用财力消化负债还贷还息。加快地区经济发展速度,努力拓展财政增收空间,积累财政实力用于消化贷款欠款,树立新增财力首先用于消化赤字债务的意识。实行规范的部门预算和综合预算,并严格按预算执行。结合地方政府财政资金状况,区分轻重缓急,合理安排预算支出,适当安排财政专项还贷资金,制定新旧贷款本息还款计划,每年在预算内安排一定数量的资金用于偿债,并根据财政情况和还债需要逐年增加,逐步偿还地方政府融资平台的贷款本息。

对于地方政府是否有财力消化这个巨大的债务否定者也提出质疑,仅2009年上半年,地方融资平台的总资产达8万亿元,负债已经高达5.26万亿元,而这其中只有20%是地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资,其余筹资则主要依靠银行贷款,面临严重财政赤字的地方政府其财力不足以偿还融资平台欠下的银行贷款。

3.控制地方融资平台的新增银行贷款规模。将信用等级评价引入地方政府融资平台,限制地方政府融资平台作用的领域和范围,控制地方政府融资平台的银行贷款规模。对于新增的项目,央行和银监会将对商业银行给地方政府融资平台新增贷款进行严格控制,以控制风险,保障对实体经济的信贷投入。银行应当审慎的将地方政府融资平台纳入风险管理体系。严格监控项目资本金,深入分析实体企业贷款偿还能力,实时跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力,综合把握融资平台的还款能力和贷款风险。对于巨大的债务存量问题可以通过债务重组的方式进行化解,重点明晰债务责任,分期偿还,分期调减,地方政府可根据具体情况酌情负责担保或划拨应急专款。

4.中央财政解决地方政府融资平台贷款负债。财政始终是政府履行职责的重要基础,是宏观调控的重要杠杆。财政支出是促进经济平稳较快发展直接和有力的手段,确保已经出台的各项政策尽快落实到位。当前地方政府融资平台贷款风险已上升为影响经济金融的重大威胁力量。财政支出应当把握重点,探索创新,推进财税重点改革,完善地方政府融资平台贷款偿还机制,更好地发挥财政保增长、保民生、保稳定的作用。但也应看到我国财政的现状,据财政部公布:2009年1-12月累计,全国财政收入统计数为68477亿元,同比增长19.5%;全国财政支出为75874亿元,同比增长25.4%;财政赤字约为7397亿元,较2008年我国财政赤字1110亿元而言我国财政赤字存量在增加。中央财政更应作用于拉动经济增长,例如加大对经济结构战略性调整力度,着力扩大内需,促进消费、投资、出口协调,毕竟经济力是综合国力的主要组成部分。

三、地方政府投融资平台存在的问题

(一)地方政府新增债务以投融资平台为主。债务风险急剧扩大

截止2009年5月，全国地方政府投融资平台的负债已达到5万亿元以上，这组数据只是估算。实际上，地方投融资平台的融资状况很不透明，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得贷款，债务管理也分布于不同的部门，造成地方政府不清楚不同层次政府投融资平台的负债和担保状况。地方政府投融资平台绝大部分项目为基础设施建设，投资金额大、投资回收期长、收益率低、见效慢，一旦投融资平台不能偿还贷款，便转化为地方政府的负债。当地方财政出现偿还困难时，或将转嫁为商业银行的不良资产，或最终将由中央财政偿还。

(二)投融资风险高度集中于银行等金融机构 尽管地方投融资平台可以通过发行企业债券、中期票据等方式，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，但从实际情况看，大多数地方政府投融资平台的财务状况不佳，资产负债率极高，不具备发行债券的资格。能达到上市融资条件的投融资公司也只有极少数，绝大多数投融资公司只有通过银行等金融机构贷款解决资金短缺问题。据测算，我国地方政府投融资平台的负债中80％都是通过银行信贷获得的资金。2009年8月。国家审计、银行监管等多部门密集调研政府投融资平台的授信总额、已发放贷款、贷款利率、贷款期限、资产负债情况及该级地方财政收入、当地GDP等信息。政府投融资平台之所以成为审查对象，与其在2009年上半年新增贷款中占比较大及其潜在的风险密切相关。

(三)地方政府对投融资平台的管理混乱

近年来，地方政府设立的各类投融资平台行政色彩普遍较浓，各投融资平台往往由不同的行政部门组建管理，条块分割严重。虽然各地方政府都强调构建“借、用、管、还”一体化、安全、高效的投融资平台，但在实际操作时，常常出现借、用、管、还分离的问题。通常发改委规划哪些项目需要举债；财政厅(局)、人民银行负责贷款项目的审核；发改委和国资委负责监督、管理资金的使用情况；而举债的资金几乎都由财政部门偿还。各投融资平台不负责向财政部门报送财务报表，最终导致财政部门不了解各投融资平台的负债情况，各地投融资平台管理混乱的现象非常普遍。

四、促进我国地方政府投融资平台健康发展的对策 目前，全国地方政府投融资平台的运行情况要求我们构建符合中国国情的法律规范和管理机制，以使地方投融资在地方经济发展中发挥更大作用。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。针对我国地方投融资平台出现的问题，提出以下几点建议。

(一)制定投融资法律

随着投融资平台的不断发展，各地方政府都在积极探索、创新投融资模式，纷纷出台相关文件，规范本地区的投融资业务，但还没有制定统一的法律法规。目前，最紧迫的任务就是尽快出台投融资法律法规，为加强地方政府投融资工作提供可靠的法律依据，使投融资业务的开展有法可依、有章可循。具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范。

(二)健全投融资平台管理体制，规范运作机构 投融资平台的运作效率如何，很重要的一点是管理体制是否健全，运作机构是否规范。鉴于投融资平台在国家经济发展中所发挥的巨大作用，应建立中央和地方两级投融资管理体制，中央政府应成立中央投融资管理部门，负责全国性投融资业务，确定资金投放的方向和重点，指导和协调地方投融资工作，监督资金的使用和债务管理；地方政府设立专门机构统一管理各平台的投融资和债务问题，接受中央投融资管理部门的监督检查，负责向中央报送财务报表，便于中央掌握全国投融资动向及债务规模，及时根据经济发展需要调整我国的投融资政策。

(三)理顺投融资平台的债务管理体制

对投融资平台债务必须统一管理，扭转多头举债、分散使用、财政兜底的被动局面。在目前未成立中央投融资管理机构前，可由财政部门统一管理，成立专门投融资管理机构后，由中央投融资管理机构负责，各投融资公司定期向中央投融资管理机构提交财务报告，中央投融资管理机构向财政部报告，并接受审计部门的检查。针对目前地方政府投融资平台负债规模过大的情况，商业银行可对投融资平台的贷款进行贷款证券化，通过使其进入债券市场来解决巨大的存量问题。对未来地方投融资平台的筹资渠道，可采用发行地方债券、上市融资等方式。政府在发行债券时应首先考虑自身偿债能力，国际上一般认为，一个国家的外债余额不应超过当年出口收入的20％。据此，我国地方政府的债务规模也应限制在当年税收收入的20％以内。对规模较小的平台可通过兼并重组或控股等方式，扩大规模、创造上市或发债条件，并实现规模效益。此外，地方政府投融资平台应尽可能采取多种方式使社会资本参与公共基础设施投资运营 参考文献：

[1]政府融资平台面临机遇和挑战对话南开大学教授刘晓欣[N].金融时报，2009.[2]人民论坛编辑部.专家称地方政府投融资平台应尽快规范[J].人民论坛，2010.[3]湖北省人民政府研究室.河南省搭建投融资大平台的做法与启示[J].今日财富，2008.[4]霄汉发.河北邯郸营造“绿色”投融资平台[N].经济日报，2009.[5]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融，2009.[6]黄全样.地方政府投融资平台的运行方式与问题——以四川省绵阳市为例[J].西南金融，2009.

第二篇：地方政府融资平台

地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。

从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。

随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。

第三篇：地方政府平台贷款

融资平台贷款再掀清理风暴

根据国家审计署的统计，11-13年将有超过 35%的地方性债务到期，其中 2012、2013 年到期的额度分别约为 1.8 万亿 元和 1.2 万亿元，合计占 2010 年底债务余额 28%左右。银监会副主席周慕冰认为，近两年是平台贷款集中到期的时段，加上地方政府换届，平台贷款“降旧控新”的任务十分艰巨。“现在看来，虽然今年地方政府融资平台风险总体可控，但一些市、县级的部分地方政府融资平台项目的确也面临着较大还款压力。

一、湖南省政府投融资平台基本情况

（一）湖南省政府投融资平台构成。目前湖南省各级政府投融资平台主要有五种类型：一是公益性投融资平台，负责公益性项目融资、建设、运营及还本付息，还贷资金主要来源于财政收入。二是经营性投融资平台，负责基础性项目融资、建设、营运及还本付息，还贷资金主要来源于土地升值和项目未来收益等。三是综合性投融资平台，兼具公益性和经营性平台特点，其公益性项目还贷资金主要来源于政府回购，而经营性项目主要源于土地开发。四是财政性融资平台，没有具体项目，主要是通过向银行借款弥补财政收入暂时缺口。五是“转贷”融资平台，负责将贷款转贷给项目，不参与项目建设、运营和还贷，平台仅承诺担保还款责任。

（二）湖南省政府投融资平台特点

1.平台特点。据统计，湖南省共有政府投融资平台385家，其中省级13家、市级101家、县级271家。其平均资产负债率为58.2%，资产利润率为1.03%，撬动信贷资金的杠杆比例达到4.9倍。主要特点包括：

从平台形式看，城市建设投资公司占42.1%，开发区（园区）占13.5%，工资税务中心占11.7%，土地储备中心占7%，交通运输类公司占6.8%；

从出资方式看，划拨土地和财政资金出资分别占43.2%和33.6%，路桥管网等公益性股权、经营性股权出资分别占17.6%、2.3%；

从筹资渠道看，银行贷款占89.7%，发行企业债券占5.2%； 从资金投向看，74.6%投向政府公益性项目，9%投向政府经营性项目，其余16.4%为非政府项目。

2.贷款特点。2008年末以来，湖南省政府投融资平台贷款呈现投放多、增长快的态势。截至2009年末，湖南省政府投融资平台贷款呈现以下特点：

从投放对象看，主要投向城市建设投资类平台和交通运输类平台，分别占38.3%和19.8%； 从贷款品种看，72.9%为项目贷款，27.1%为流动资金贷款；

从贷款投向看，主要投向水利、环境和公共设施管理业、交通运输业、公共管理和社会组织业，上述3大行业贷款占77.1%；

从贷款期限看，中长期贷款占93.4%，短期贷款仅占6.6%；

从贷款方式看，抵质押类贷款占50.4%，保证类和信用类贷款分别占16.9%和29.9%。

二、湖南省政府投融资平台风险分析

案例——湖南高速10亿资金负债1600亿 政府如何还账成忧

尽管监管部门反复申明10万亿地方政府融资平台贷款风险可控，然而，平台公司流动性饥渴却是不争事实。

7月12日，接近湖南省高速公路建设开发总公司（以下简称湖南高速）的人士透露，在短短1个月后，湖南高速又开始谋划发行新一期的短期融资券发行事宜，额度超过此前的9亿元。

一名银监系统中层人士称，湖南高速在去年末被整改为一般性公司，退出平台类公司管理，但仍属于地方政府融资平台公司。

这家以10亿元资本金撬动1600亿资产规模的公司，在中国高速公路发展史上正在谱写“奇迹”。以其为主体的湖南高速系统，在建里程4064公里，全国排名第一；在建和通车总里程达6450公里，从2007年全国排名第17位一跃至全国前三。

然而，作为湖南高速大债主的国开行、建行、工行、中行、交行等10家债权银行对该公司应该绷紧神经。多名债权银行人士称，今年对融资平台贷款控制严格，不会再对湖南高速等此类融资平台公司放款，平台贷款如到期，银行会及时收回不予续贷。

“发短期融资券是为了解决流动性问题，申请了多笔短期贷款也是这一目的。”湖南高速一位内部人士张明（应对方要求，不透露对方姓名，文中用化名）透露。该公司提供的数据显示，截至2011年3月31日，公司短期借款、一年内到期的长期借款分别为410.12亿元、6.57亿元。一名商业银行投行人士直言，湖南高速在建项目太多，短期难以产生足够现金流，还款压力极大，短贷长用的风险隐患不容小觑。

此外，湖南高速还拥有对外担保9.25亿元，对内担保302.6亿元的或有债务。借贷额加上担保额，湖南高速的负债共1625亿元，几乎与总资产相当。

160倍杠杆

仅以10亿的资本金，撬动1600亿元的天量资产规模，比较罕见。湖南高速1993年3月19日成立，初始注册资本金1亿元，后陆续增资至9.96亿元。

财报显示，从国家四万亿投资计划公开伊始，湖南高速资产规模飞速膨胀，2008年-2010年分别为588.03亿元、1061.80亿元和1515.44亿元，截至2011年3月末，公司总资产1633.75亿元。负债方面，2008-2010年及2011年3月末，湖南高速负债分别为417.31亿元、808.64亿元、1211.19亿元和1322.47亿元。

3月末，该公司资产负债率高达81%。截至2010年末的负债中，银行贷款占比高达89.32%至1181亿元，融资结构单一风险较高，涉及到的银行主要包括国开行、招行、建行、邮政储蓄银行、工行、中行、交行、华融湘江银行、民生、中信等10家。其中，国开行以近300亿元规模为最大，建行贷款量79亿元居第二位。

某股份制银行当地公司部人士说，暂时未发现有湖南高速重大经营变更或债务恶化，但出于对平台公司的谨慎，其会密切关注其财务和还款状况。

张明对记者称，银行中长期贷款审批及用款流程较为复杂，而公司在建工程较多，为解决资金周转问题，同时降低融资成本，所以大量借入流动资金贷款。在他看来，经过与银行沟通，这些短期贷款一般都会滚动放贷，但记者询问其是否得到确定承诺时，其不置可否。

该公司短贷长用早有征兆。财报显示，2008年-2010年湖南高速短期贷款分别为114.28亿元、191.74亿元和365.97亿元，2010年末公司短期借款比2009年末增加90.87%。

短融券救急

湖南高速缺钱当地银行界共知。

资料显示，湖南高速近年来新建项目较多，每年资本支出较大，对公司资产负债率和还本付息产生较大压力。2010年，公司及下属子公司开工高速公路5条，目前以公司为建设开发主体的在建高速公路项目共34个，其中收费还贷性的政府项目22个，经营性项目12个，总里程达到2594.99公里，总投资为2150.59亿元。

从2007年开始，湖南高速新建项目较多，经营性现金流入较少，在贷款本息支付上存在巨大压力。2009年、2010年，该公司财务费用分别达到24.54亿元、21.46亿元，营业成本为39.05亿元、51.94亿元。

2009年-2010年，公司主营业务收入56.28亿元、77.28亿元，以通行费为主的，各收入39.64亿元、47.92亿元。

10亿撬1600亿湖南高速遭遇资金烦恼

“目前盈亏勉强平衡，但明后年多条高速公路竣工后，银行贷款还本期到来，公司将面临巨大的压力。”一名接近湖南高速的人士指出。

张明自称，2007、2008年开工建设的多个项目将在2012年、2013年集中建成通车，届时除了归还当年利息外，还进入每年还本期。根据内部测算，湖南高速未来现金流能覆盖贷款本息。

此所谓“现金流”包含了湖南省政府对湖南高速的补贴。财报显示，2009-2010年，公司补贴收入占利润总额的比例分别为200.41%和90.17%，补贴金额分别为13.73亿元、45.16亿元。

值得关注的是，按照2010年12月3日“银监发（2010）103号文”《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》，各机构要本着风险早期暴露、审慎经营、科学负担三大原则，对包括平台贷款在内的中长期贷款进行统一规范，不得集中在贷款到期时偿还；要合理确定还款方式，实行分期偿还，做到半年一次还本付息。以此来看，湖南高速以往采取的先还息不还本的做法在今年不再可行，其偿还本息的压力陡增。

商业银行人士透露，截至2011年6月末，湖南高速对外借款余额约891亿元，与去年末接近1200亿元的余额相比，缩减了300亿元左右，意即湖南高速上半年净还款300亿元，充分彰显了银行的催逼之力。

一名评级公司人士提示风险称，湖南高速在建工程较多，多条新建成高速公路目前正处于车流量培育期，整体盈利规模较小，盈利能力偏弱。

如何还账：政府之忧

银监会对政府融资平台类新增贷款监管日益严厉，给湖南高速带来空前高压。

一名地方银监局中层人士解析，要将一家平台贷公司贷款整改为一般公司贷款，需要满足3个原则，一是现金流能全覆盖贷款本息，二是银行、地方政府、平台公司签订了三方还款协议，三是所有债券银行定性一致，同意按非平台公司贷款对待。

“现金流全覆盖是指在每一个还款时点上，收入都能覆盖贷款本息，不过此处所指的现金流可以包括政府补贴收入。”

张明说，湖南财力紧张，政府欠了湖南高速20多亿元的资本金一直未给，公司在建项目多，政府缓发资本金影响项目建设，也增加了融资困难。

吴盛光表示，平台还贷资金中，39.31%来源于企业自身盈利或项目收益，26.13%来源于政府回购，其他主要来源于财政收入、质押物偿还和担保人偿还等。“一旦财政收入状况恶化，尤其是经济欠发达县市，就可能出现信用风险，而银行也难以监管该类贷款资金去向，存在资金挪用风险。”

“与其他多数平台公司一样，湖南高速单靠自身偿还贷款很有难度，并且，从2010年开始，湖南高速开始12个经营性项目建设，规模很大，这些项目原则上政府是不兜底的，目前其融资困难，通车后车流量还处于培育期，还款风险突出。”

记者通过湖南高速6月份发布的短期融资券募集说明书发现，该公司运营的部分高速公路，车流量呈下降趋势，带来未来现金流压力。比如，常张高速2010年车流量为7965辆/日（标准小车），今年一季度降为2210辆/日。衡枣高速2010年车流量为21370辆/日，今年一季度降为5342辆/日。

业内人士介绍，一般而言，一条高速公路日车流量超过1万辆，才可盈利，但记者发现，至2011年一季度，湖南高速正运营的11条高速公路，仅耒宜高速、临长高速的车流量超过1万辆。

信贷融资成为湖南高速暂时缓解资金紧张的通道。然而，在银行贷款收紧之后，基建信托如果随之收紧，湖南高速又将面临新的融资难题。

但，为了避免出现坏账，某银行公司部总经理坦言，如果在某个时间段高速公路项目现金流显露危机，商业银行一般都会调整一次负债期限。

“长远来看，真正令人担心的是，未来中国的高速公路收费政策问题，是否大部分甚至全部的高速公路都要成为公益性公路？转为公益性后，公路的使用是否是最有效率的，政府能否经营好？”上述人士认为，一旦大部分高速公益化，政府很难承担如此巨大的还款压力。

解决资金困境的通途是否就是高速公路民营化？上述人士提出，融资平台公司可把股权卖掉，引入国内外投资者，归还银行贷款。然而，另有银行业界人士反驳，数年前，刘根山等“公路大王”经济案件频发，致使政府对民营资本进入高速公路产生质疑和反思，高速公路“国进民退”，为防范风险，目前各地方政府的主导思路还是以政府投资为主。宏观紧缩持续，高速公路投融资终将陷入两难，道阻且长。

一、湖南地方政府投融资平台发展存在的突出问题

目前，湖南各级平台非理性发展过程中，不仅表现为平台多、融资渠道单

一、债务风险巨大等，还折射其存在的内在深层次问题，具体表现在：

1、平台过多、过滥，折射出平台组建过程中的随意性

据相关部门统计显示，截至2009年末，湖南各级平台共计385家，其中省级13家、市级101家、县级271家。全省14个地州市、86个县（市），近70%的县市拥有多家平台，平均每个地州市就有多达7.21家，平均每个县（市）亦有3.15家；有的县市最多拥有9家平台，而有的平台下又设有多个子平台。

各级平台过多、过滥，折射出地方政府组建平台的随意性。一是先有项目后设平台等问题严重。平台组建时往往定位模糊，职能交叉重复。调研中曾发现，某市存在7家投融资平台，其中5家都定位于服务地方基础设施建设。有的地方甚至存在上马一个项目，即组建一家平台现象。二是政企关系交织、职责权限模糊等问题严重。平台“董事长”大多是各级政府指定或委派兼职人员，政府官员即是决策制定者，也是平台经营者，政企关系交织，职责权限模糊，“一套人马，两块牌子”现象突出。

2、平台普遍亏本经营，折射出平台投资过程中的低效性

目前，我省各级平台普遍经营状况不佳，多达22.4%的平台资产负债率在80%以上，平均资产负债率为58.2%；而长期处于亏损状态的平台比例高达21.1%，资产利润率处于0-5%之间的投融资平台占47.2%，资产利润率在5%以上的平台不到1/5，为占16.1%，全省平均资产利润率仅为1.03%。

平台普遍亏本经营、资不抵债，一方面源于平台出资不实、债务太重等因素；另一方面也折射出平台经营的低效性。一是平台实际参与项目程度不高。目前，省内大多数平台仍然是单纯作为政府借款机构，项目建成后，要么直接移交相关政府部门，要么仅仅作为资产登记单位，实际参与项目程度极低，极易造成资金违规挪用等现象。二是项目管理体制不健全。平台普遍未建立起动态的、精细化的管理体制，对项目前期的科学论证、建设中的质量监督、建成后的运行管理缺乏科学有效地管理体制，导致平台的效率低下，投入产出效率过低。

3、平台“钟情”于银行贷款，折射出平台融资过程中的不规范性

银行贷款一直是地方平台中最主要的资金来源。据央行长沙中心支行统计显示，湖南各级平台在融资过程中，银行贷款占全部资金来源的89.7%，发行企业债券筹集资金的仅占5.2%。而从银行贷款期限来看，中长期贷款占贷款总额的93.4%，短期贷款仅占6.6%；从银行贷款方式来看，抵押质押类贷款占50.4%，政府信用、保证类贷款方式分别占29.9%和16.9%。

平台资金来源中银行贷款占比过高、融资结构过于单一，一方面源于平台直接融资渠道不畅、政府发债功能限制等体制机制问题；另一方面也折射出平台融资过程中的不规范性。一是贷款违规、变相担保等现象严重。调研发现，全省243家平台中，21.3%的被担保金额来自政府部门担保或出具承诺函；且贷款中多数为中长期贷款，往往纵跨几届政府，一旦政府换届，容易引发信贷风险。二是银行风险意识薄弱。全省多达32.5%的政府平台存在多家银行授信问题，最多的达9家。有的银行对平台的贷款金额远超期资产总额，有的银行甚至降低贷款门槛，放松对资本金的管理等，风险意识薄弱。

4、平台债务巨大且难以评估，折射出平台管理过程中的无序性和偿债过程失责性 目前，平台的债务情况已成为社会各界讨论的热点。从公开资料看，平台债务规模到底有多大，各有关部门尚缺乏准确的数据信息。据央行统计显示，至2009年5月末，全国地方政府投融资平台负债规模为5.26万亿元；银监会数据显示，至2009年末，平台贷款余额高达7.38万亿元；财政部相关人士介绍，至2010年初，平台债务总规模估算将达8万亿甚至更高。

平台债务情况的难以评估，一方面折射出平台管理的无序性。财务信息不透明。公司财务制度普遍不健全，尤其是一些县（市）平台财务报表不完整、不真实的现象突出，政府债务信息难以把握和核实。调研发现，全省243家平台公司中，有82家没有财务报表数据，占总数的33.74%。另一方面也折射出平台偿债过程中的失责性。目前，各部门对投融资平台的定义模糊，债务责任主体的划分、债务种类的区别及其相关管理，无法明确进行界定，进而造成部分政府领导为追逐政绩工程或某些个人利益，对于债务偿还随着官职的调任而转移至下届领导，“新官不管旧账”的现象十分严重，这无疑增大了地方政府无限制的融资冲动。

二、湖南地方政府投融资平台发展面临的主要难点

目前，各级政府普遍认识到暗藏在地方投融资平台中的巨大风险，且国务院也开始出“重拳”加以整治。但在对湖南地方投融资平台的治理过程中又陷入两难局面，不整顿不行，整顿又怕“投鼠忌器”。从湖南实际出发，当前平台发展过程中主要面临三个难点：

1、难点一：资金缺口的矛盾

随着平台债务风险的日益加大，根据近日国务院出台《通知》，目前，我省地方政府投融资平台，特别是市县平台普遍存在职能交叉重复、经营状况不佳、债务偿还对地方财政过度依赖等现象，市县级政府投融资平台将成为此次清理规范的重点。但目前，湖南县域发展，特别是农村偏远地区，由于自身财力的严重不足，以及在公共产品配置上负担过重，基础设施十分落后。而单纯对各级财政的“等、靠、要”，无法从根本上解决农村经济发展和社会建设等问题，城乡差距进一步加大。随着平台清查力度的加大，未来如何解决地方政府在经济发展、城市建设中所存在的巨大资金矛盾？这将是各级政府必须面临的一个现实问题。

2、难点二：风险防范的矛盾近年来，在湖南推进工业化、城市化的进程，各级政府投融资平台发挥了极其重要的作用。以政府投资主导的基础设施建设和公共服务建设，不仅推动经济的快速发展，也提高了人民的生活水平。湖南地方政府投融资平台的产生、成长和发展，有其客观必然性和内在合理性。但是地方平台的非理性发展却造成了巨大的风险隐患。虽然目前湖南地方投融资平台的债务风险尚属可控范围之内，但部分平台自身资本金不实、贷款违规操作等行为亦较为突出，且随着国家对地方投融资平台清查力度的逐步加大，各项政策收紧使得项目资金难以为继，极有可能造成政府隐形债务的集中爆发，如何在防控平台债务风险和促进地方经济发展中实现平衡状态，对加快地方平台的可持续发展有着极为深刻意义。

3、难点三：实现社会效益和追求经济效益的矛盾

地方政府投融资平台的职能主要是承担地方政府在基础设施、公共服务项目投融资功能，因此，地方投融资平台具有明显的政策性和公益性特征。“十二五”期间，是湖南加快发展、实现科学跨越的战略机遇期和矛盾凸显期。随着湖南工业化、城镇化、信息化和农业现代化程度的不断提高，能源、交通、水利、环保、文化教育等基础设施和公共服务等社会建设将进一步加大。

各级平台在承担政府公益性投资项目过程中，大部分项目往往是周期长、投资大、收益低，社会效益高于经济效益。但地方投融资平台作为企业，在加大社会公共事业投入的同时，还要追求经济效益，如何让平台在追求社会效益中创造经济效益，实现平台社会效益和经济效益的有机结合，是当前转变湖南平台发展方式的一个重要内容。

第四篇：地方政府融资平台梳理

一、银监会地方政府融资平台

地方政府融资平台是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。监管部门和各银行业金融机构按包含退出类和仍按平台贷款处理两大类的全口径统计平台贷款。退出平台整改为一般公司类贷款的，银行可按照商业化原则自主放贷、自担风险责任；仍按平台管理的，如符合条件可以新增贷款。

（一）、事件发展

2008年年底，中央出台四万亿应对金融危机的方案，地方政府面临大量的资金配套的任务，地方融资平台成为主要的融资工具。

2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿至7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到峰值，为9.8万亿。

2010年6月银监会为地方融资平台贷款划定三红线，即严禁发放打捆贷款；不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议；对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。要求银行要借助当前地方政府对自身债务进行清理的契机，对原有政府融资平台贷款逐笔打开梳理，按项目开展重新评审和严密的风险排查。

2010年6月10日，国务院颁发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

2010年7月30号，财政部、发改委、央行和银监会四部委联合下发《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，进一步加强地方政府融资平台公司管理。《通知》中规定“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”，是指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。

2010年9月29号，财政部、发改委、人民银行和银监会共同签发《融资平台债务清理核实情况表的通知》，要求填写包括地方融资平台成立时间、主管部门、级别以及2009-2010年6月间的所有负债、资产负债率债务余额等详细数据说明。

8月19日财政部等四部委发布了地方政府融资平台清理的实施细则，要求各地财政部门在10月31日前上报地方融资平台公司债务清理核实情况。11月10日，银监会正式签发《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》(以下简称《通知》)并下发到各商业银行。2011年开始,除了原有存量平台贷款陆续到期外,银行新发放给平台公司的贷款将与公司类贷款一视同仁,按照公司类贷款的审批条件和程序发放。银监会已要求商业银行明确平台贷款名单、贷款金额和还款来源，纳入银监会调查统计的平台贷款调查名单由各地银监局确定，同一平台公司旗下跨多种主营类型的贷款都要统计。

2011年8月，平台贷实施交叉监控，一项违约所有银行贷款连坐。

2012年2月21日，银监会下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，要求各银行原则上不得新增融资平台贷款。

（二）、主要文件

中国银行业监督管理委员会于2012年2月21日下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号），以下简称12号文件，是当前地方融资平台监管工作的指导性文件。

（三）、主要内容

1、关于对存量贷款的“五分法”处置措施。

对于融资平台的存量贷款，12号文件要求在“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则下，根据现金流覆盖与项目本身的情况，按照以下五种情形分别处理。

一是对于自身现金流100%覆盖贷款本息，且项目已建成达产、形成了经营性现金流的融资平台，要以现金流来源为基础，制定均衡的分期还贷计划，并专户集并、封闭现金流收入，按照原来约定及时清收贷款；

二是对于现金流100%覆盖，项目已建成但尚未达产形成经营性现金流的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的情况下，经各银行总行审批，可在原有贷款额度内进行再融资，也即“收回再贷”；

三是对于现金流100%覆盖，贷款到期而项目尚未建成的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批后，可按照工程建设实际周期合理确定贷款期限，一次性修订贷款合同，使贷款期限符合项目建成要求；

四是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，但项目能够吸引社会资金投资的融资平台，在现有贷款余额不增加的前提下，通过资产重组、合并、转让或引入新投资者、项目出售等市场化处置方案，引进资金用于还贷。

五是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，且工程项目不宜吸引社会资金投资的融资平台，银行只收不贷，并要求地方政府将贷款纳入财政预算，分期清收贷款，不得展期。

2、严控新增融资平台贷款。

实行信贷分类制度。各银行应在平台贷款原有的“名单制”管理基础上,对融资平台按照“支持类”、“维持类”和“压缩类”三种情况进行信贷分类。将从“压缩类”平台中减少的贷款额度用于投向“支持类”平台,以在融资平台总量不增加的情况下实现贷款结构调整。支持类：指符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好，可以新增贷款的融资平台；维持类：指不完全满足融资平台贷款的新增条件，但未超越银行风险容忍度，可以为保项目完工进行再融资但贷款余额不得超过年初水平的融资平台；压缩类:指既不符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策，又超越银行风险容忍度，贷款余额不得增加且不得以任何形式新发贷款的融资平台。

新增贷款投向及要求。融资平台新增贷款应优先保证重点在建项目需求，既要避免重点项目出现“半拉子”工程，又要防范融资平台假借“保续建”之名套取贷款。仍按平台管理类的新增贷款的投向主要为五个方面：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是经国务院审批或核准的且资本金已到位的重大项目；三是土地储备和保障性住房建设项目；四是农发行支持且符合中央政策要求的农田水利建设项目；五是工程进度达到60%以上且现金流达到全覆盖的在建项目。

12号文件规定新增平台贷款要满足5个前提条件：一是公司治理完善；二是现金流全覆盖；三是抵押担保符合现行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；四是借款人资产负债率低于80%；五是平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源。

强化授信审批制度。各银行应按照“统一授信、总量控制、逐笔审批、监督支付”的原则，加强总行对仍按平台管理类贷款的集中审批和管理，对于新增贷款，由总行统一授信、逐笔审批，加强支付监督，防止贷款挪用。

严控新发放融资平台贷款。对于存在以下情形的融资平台，各银行一律不得新发放任何形式的贷款：一是信贷分类结果为“压缩类”的；二是借款人为异地平台的；三是所在地区地方政府债务规模达到或超出限额的；四是地方政府以直接或间接形式提供担保承诺的；五是以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的；六是以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为质押的；七是存量贷款担保抵押、贷款合同等方面整改不到位的；八是资产负债率和现金流覆盖率不符合规定要求的。

3、严格平台退出程序。12号文件要求，融资平台退出必须严格遵循“牵头行发起—贷款行(总行)审批—三方签字—退出承诺—监管(局)备案”五项程序；与此同时，必须符合公司治理健全、资产负债率在70%以下、现金流100%覆盖贷款本息、存量贷款已整改合格、无违约记录等5项条件。对于退出类平台贷款实施动态监测，对五项条件之一低于监管要求和违背退出承诺的，要重新纳入平台管理。退出类新增贷款应严格遵循产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件，实行“谁贷款，谁承担风险”的责任追究机制。不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。

二、发改委关于企业债的规定

12年4月，发改委有关部门以口头通知的名义传达，按照银监会《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号）有关融资平台监测类和监管类两分法，原则上不再批准监管类平台的发债申请，而被列为退出类平台的，则可继续发债。针对发行人已退出平台，而下属子公司尚未退出平台的，交易商协会允许其申请注册，但募集资金不能用于尚未退出平台子公司的项目。

交易商协会也向各主承销银行发布了“地方政府融资平台企业注册要点”，明确申请企业须在2011年底前退出银监会地方政府融资平台名单；且同时必须具备真公司、真资产、真项目、真支持、真偿债、真现金流等“六真”原则。

在12年7月，为落实“稳增长”的政策精神，进一步发挥债务融资工具市场对实体经济的作用，协会对相关企业发债的要求做出调整。如按照协会此前的要求，企业发债前须先退出银监会地方政府融资平台名单，现有望放宽该项要求。目前在银监会地方政府融资平台名单内的企业，有四类将可以直接公募发债，包括符合六真原则的产业类公司，如高速、铁路等；因全民所有制企业而进名单的；曾经退出银监会的名单，但因为承建地方保障房项目又进入的；国发19号文可以继续融资的，比如地铁、快速轨道等。”

三、政策解读

1、名录：各银行应建立符合自身经营实际情况的融资平台“名单制”管理系统。由银行法人总行（部）统一规划，合理确定融资平台客户名单，适时动态调整，并向监管部门备案。不得向该名单之外的融资平台发放贷款。

2、进入、退出平台的区别：退出平台的贷款按照一般公司贷款原则，但无法获得保障性住房和其他公益性项目贷款。平台类公司贷款的限制、要求更多，且必须在“名单”内。

3、平台已有贷款即存量贷款是否展期的处理方法——五分法，分类依据：现金流100%覆盖的项目是否建成投产以及现金流无法100%覆盖的能够引入社会资金；新增贷款处理方法——名单制基础上的信贷分类制度（支持类、维持类、压缩类），分类依据是否符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好。

4、贷款审核主体——主评审行（如在两家及两家以上银行办理业务，采取主评审行制度，参与行及时准确向主评审行提供有关数据和信息）。

5、母公司未出融资平台，子公司能否贷款——按照一般公司贷款进行。

6、融资平台内的企业只有符合相关条件的才可以发债。

7、母公司退出融资平台，子公司未退出平台，母公司可作为发行人发行企业债，但所筹资金无法用于子公司项目。

第五篇：地方政府融资平台最新政策法规

地方政府融资平台最新政策法规汇编

按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）的定义，地方政府融资平台是指由地方政府或其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

作为中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，地方政府融资平台伴随中国经济特别是基础建设事业的发展，经历了2000年前的蹒跚起步阶段、2009年前的缓慢上升阶段、2009年开始的迅猛增长阶段、2013年进入的调整发展阶段，最终在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）后不可避免的迎来了淡出转型阶段。

编者梳理了近年来相关的政策文件，供读者参考。

说明：

1、汇编文件截止于2014年12月10日；

2、限于水平，疏漏难免，望读者不吝批评指正；

3、编者力求但无法保证汇编文件的准确性和完整性，因此本汇编仅供参考，请读者甄别使用；

4、本汇编欢迎转发，请保留作者署名，谢谢！

一、国务院发布：

1、国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）及答记者问、解读

2、国务院办公厅《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）

3、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

4、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）

二、部委联合行文：

1、财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）

2、国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）

3、财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）

4、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、国家外汇管理局《关于规范金融机构同业业务的通知》（银发〔2014〕127号）

三、发改委发布：

1、国家发展改革委《关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》（发改财金〔2004〕1134号）

2、国家发展改革委《关于推进企业债券市场发展简化发行审核程序有关事项的通知》（发改财金〔2008〕7号）

3、国家发展改革委办公厅《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）

4、国家发展改革委办公厅《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1388号）

5、国家发展改革委办公厅《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1765号）

6、国家发展改革委办公厅《关于加强企业发债过程中信用建设的通知》（发改办财金〔2012〕2804号）

7、国家发展改革委办公厅《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金〔2012〕3451号）

8、国家发展改革委办公厅《关于开展保障房项目企业债券募集资金使用情况检查的通知》（发改办财金〔2013〕742号）

9、国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》（发改办财金〔2013〕957号）

10、国家发展改革委办公厅《关于企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知》（发改办财金〔2013〕1177号）

11、国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》（发改办财金〔2013〕1890号）

12、国家发展改革委办公厅《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》（发改办财金〔2013〕2050号）

13、国家发展改革委办公厅《关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》（发改办财金〔2014〕1047号）

14、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）

四、银监会发布：

1、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》（银监办发〔2009〕155号）

2、中国银行业监督管理委员《关于加强当前重点风险防范工作的通知》（银监发〔2010〕98号）

3、中国银行业监督管理委员《关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发〔2010〕103号）

4、中国银行业监督管理委员会《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发〔2010〕110号）

5、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发〔2010〕309号）

6、中国银行业监督管理委员《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》（银监发〔2011〕7号）

7、中国银行业监督管理委员会非银部《关于做好信托公司净资本监管、银信合作业务转表及信托产品营销等有关事项的通知》（非银发〔2011〕14号）

8、中国银行业监督管理委员会非银部《关于进一步落实信托公司、金融租赁公司地方政府融资平台清查工作的通知》（非银发〔2011〕15号）

9、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号）

10、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明通知》（银监办发〔2011〕91号）

11、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于进一步加强地方政府融资平台数据报送的通知》（银监办发〔2011〕190号）

12、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》（银监办发〔2011〕191号）

13、中国银行业监督管理委员会办公厅《于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》关（银监发〔2012〕12号）

14、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于规范同业代付业务管理的通知》（银监办发〔2012〕237号）

15、中国银行业监督管理委员会《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》（银监发〔2013〕8号）

16、中国银行业监督管理委员会《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）

17、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于地方政府融资平台全口径统计的通知》（银监办发〔2013〕175号）

18、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于2014年银行理财业务监管工作的指导意见》（银监办发〔2014〕39号）

19、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于信托公司风险监管的指导意见》（银监办发〔2014〕99号）

20、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于规范商业银行同业业务治理的通知》（银监办发〔2014〕140号）

21、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于开展银行业金融机构同业新规执行情况专项检查的通知》（银监办发〔2014〕250号）

五、财政部发布：

1、财政部《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》（财预〔2009〕388 号）

2、财政部《关于印发<地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法>的通知》（财会〔2010〕22号）

3、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）

4、财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）

5、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（实行）的通知》（财金〔2014〕113号）

6、财政部《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》（财预〔2014〕351号）

六、其他部门：

1、中国证券登记结算有限责任公司《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》（中国结算发字〔2014〕149号）

七、待明确文号或出处的发文：

1、《关于2012年地方政府融资平台贷款风险监管政策有关问题的说明》

2、《2012年地方政府融资平台贷款风险监管工作会议强调深化整改缓释风险 推进地方政府融资平台贷款清理规范工作》

3、国家发展改革委财金司《关于规范平台公司发行企业券有关审核标准的工作指引（初稿）》

4、国家发展改革委员会财金司《关于实行全面加强企业债风险防范的若干意见的函》

5、《整改为一般公司类贷款的有关要求》

6、《地方政府融资平台公司管理暂行办法》

7、《关于99号文的执行细则》

8、《企业债券审核工作手册》

9、《地方政府融资平台全口径融资统计表（截至2014.9.30）》 来源：高杉LEGAL