地方政府融资平台贷款的潜在风险及对策

第一篇：地方政府融资平台贷款的潜在风险及对策

地方政府融资平台贷款的潜在风险及对策

摘要：本文分析了地方政府融资平台贷款的现状及其风险并提出了相应的管理对策。

关键词：地方政府融资平台贷款

风险

对策

在国际金融危机不断冲击的大环境之下，自2008年来，我国中央政府便进行了大规模的刺激经济政策的出台，政府在一定程度上放宽了地方政府的融资政策也使得各地方政府快速发展了其融资平台。地方政府融资平台贷款的现状

为和那时积极的财政政策进行配合，我国地方政府融资平台由上世纪90年代应运而生，于是，地方政府便经由各种各样的平台公司来为地方政府的城建、交通、水利等基础设施以及公共事业项目进行融资。2010年之后，国家便对银行流动性还有地方政府融资平台的清理规范进行了缩紧，地方政府融资平台的数量以及融资规模都有所下降。可知河北省内的现今的大多商业银行对于地方政府融资平台贷款采用“降旧控新”的政策，严格控制新增投放，大多实行总行审批，主要是保证在建项目的资金需求。银监会在2012年地方政府融资平台贷款风险监管工作会议强调要深化整改，缓释风险，进一步推进地方政府融资平台贷款清理规范工作。依照可靠数据，截至到2012年3月末，河北省内的融资平台共有361家，贷款余额是3684.55亿元，这个数据与年初相比来看增加了2.35亿元，占据到了所有贷款的16.5%。

目前，随着河北省地方政府融资平台地方经济的不断回升，城市化进程的逐渐加快，基础设施建设投资规模的不断扩大，对基础设施项目的资金需求也随之加大，导致政府融资平台快速增长，贷款投放呈现出积极变化。

1.1 地方政府融资平台数量众多，形式多样

现今的地方政府融资的特点是：平台数量众多，形式多样，其运作模式的差异也较大。事业法人是现在的地方政府融资平台的性质的主要形式，且其中大多是公益性融资平台，地方市级融资平台是借款主体。还款来源是财政补贴资金的无覆盖贷款还贷压力较大（2012年地方政府融资平台贷款到期应还款项中），而这当中的一些机构表示为部分贷款还贷困难，并对银行提出借新还旧和办理展期一起重新约期等等。除此之外，在到期贷款当中，土地抵押贷款以及土地收益权质押贷款所占据的比重也是相对来说比较大的，下游地产市场会很大程度地影响到土地交易的价格，并且处于国家大力地调控房地产这样的形势下，单纯是以土地抵押作为依靠的的平台贷款的风险也会越来越明显。最后，对交通类平台贷款，由于交通局财务实行统收统支，也存在还款资金不能及时到位的风险，而且有的银行前两年发放的贷款至今尚没有办理公路收费权质押手续，对到期贷款清收还需采取积极的措施。

1.2 贷款发放集中度高，政府偿还压力大

河北省内的各级金融机构自2011年以来便与自身的实际情况进行结合将稳健的货币政策进行了积极的贯彻实施，并且逐步把工作重点放在了信贷支持地方经济发展上面，不仅仅如此金融机构还逐步的对地方政府融资平台贷款的投放力度进行不断地加大，为了促进地方经济的不断向前发展提供了持续的信贷支持。国家开发银行河北省分行和工商银行河北省分行是平台贷款存款占比最大的两家金融机构，两家在2013年前到期的平台贷款分别占存量平台贷款的16.2%和27.8%。2010年至2015年，地方政府偿债率基本保持在了25%的警戒线之内，2011年至2013年是偿债的高峰期，地方政府偿债率最高已经达到area（30.03%，36.03），具体数据详见下表：

地方政府偿债覆盖率预测简表

（单位：万亿元）

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1.3 贷款投向重点突出

国家规范并且清理地方政府融资平台贷款是现在的一个发展趋势，新增融资平台的风险基本被覆盖。各金融机构对现金流充足的交通，土地储备类平台予以支持，对无现金流入，单纯依靠财政的予以压缩。截至2012年一季度末，河北省融资平台贷款不良总额和不良率较2010年末实现了持续双降。现金流充足的公路类平台贷款存量占比60%左右，关注类贷款占比为10%，较去年同期上涨了1.1个百分点。河北省银行业对全省融资平台新发放贷款95.89亿元，其中高速公路建设领域41.98亿元，占比43.78%，土地储备中心13.89亿元，占比14.49%;市政基础设施领域11.10亿元，占比11.58%;园区10.01亿元，占比10.44%，有力保障了地方基础设施建设项目信贷需求。

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2011年河北省银行业对全省平台贷款分布

1.4 贷款以中长期贷款为主，抵质押贷款占比大

河北省地方政府平台贷自2010年来主要都是长期贷款。可靠数据表明，河北省政府融资平台贷款（至2011年末），1年内（含1年）的到期贷款已经占据了全部地方政府融资平台贷款的4.82%，余额是165.79亿元;1至5年（含5年）所占据的比重为20.81%，到期贷款余额是715.81亿元;5年以上所占据的比重是74.37%，到期贷款余额是2557.53亿元。从担保方式上看，抵质押贷款占比较大，河北省政府融资平台抵质押贷款余额到了2011年末所占据的比重是42.04%，是1445.75亿元，;信用贷款余额占据了29.07%的比重，是999.87亿元;其他贷款余额占据了28.89%的比重，为993.51亿元。据对唐山地区的调查，在2011年末的存量贷款中，地方政府及其部门、机构以直接或间接形似提供担保的不合规保证贷款占18.3%，担保和抵质押品需要整改的贷款占21.8%。地方政府融资平台贷款的风险

2.1 政府融资平台和地方财政偿债能力不匹配

这首先就表现为过度负债符合争夺资源份额最大化。资源的有限性使得对资源份额争夺已经逐渐进入了白热化的阶段。对资源份额的争取便日益成为地方政府间经济增长的竞争本质，但是我们都知道，地方经济的持续高速的发展对资金有着有强大的需求，地方政府融资平台便有了过度负债的冲动。

其次便是地方政府融资平台本能追求扩大贷款规模以及银行出于自身经营还有发展的压力向政府融资平台贷款等等。

2.2 政府有效担保的缺乏，债务违约风险逐步加大

处于对贷款安全性的保障，银行大多会要求融资平台借款有政府的财政担保，承诺将还本付息支出做出预算支出，但是地方政府所出具的担保函以及还款承诺函是没有法律效力的。依照可靠的统计数据可以知道，实际上的平台贷款的抵押担保烦人相当部分贷款缺乏实物亦或是实力机构担保，缺乏贷款第二还款来源。以土地、股权、房地产这样的担保品担保的在河北省地方政府融资平台贷款中所占据的比例是比较小的，而占比重相对比较重的是政府组建的担保公司等政府信用类担保，实际上贷款处于担保不实还有无担保状态的比例是很高的。这便很大程度上对银行贷款及利息的偿还产生十分不利的影响。

2.3 融资责任主体较为模糊，风险控制机制匮乏

大多的地方政府融资平台的主体都是国有独资公司。融资平台的话语权是相对来说较弱的。平台主要只是负责融资这个方面，关于管理具体的项目这个方面是由法人来进行负责的，责任主体相对模糊在很大的程度上会致使其之间产生较高的协调成本，从而会导致较大的政策风险性，融资平台之间所取得的的银行贷款也相对比较不易统计，这样财政负债能力便会在很大程度上受到威胁。许多的融资平台缺乏相应灵活以及切合自身实际的风险管理控制制度，所以一些项目上的管理规定等一系列的问题便层出不穷，时有发生。

2.4 地方政府融资平台存在信用风险

在一般情况下，政府是不会为银行提供详细的财政收支变化还有政府融资平台总贷款额等这些情况的，这样便会造成银行没有办法实时和整体了解当地的财政收支这些极为重要的信息的。本级政府的财力直接决定了银行对政府融资平台的信用评价，所以银行是必须要对政府财政收支还有财政偿还能力进行全面的了解和把握的，但是，遗憾的是，银行在很多情况之下也仅仅是借助片面的和残缺的资料来进行评价。信息的极大不对称造成了银行做不到对政府融资平台跨银行的资金流向的监控，也就不必说对融资平台的资本金的源头的全面把握了，甚至在一些情况对于了解本行贷款的实际用途都是一件“难于上青天”的事情。每个银行也只能了解和它存在借贷关系的公司的融资情况还有那些在本行的资金流向。实际上按照理论来说，银行可以控制自身对于地方政府融资的总量，即经由设定一个总授信额度来对政府融资平台的过度融资进行把控，但是，实际上，这样却是很难实现的。

2.5 不健全的公司治理结构

不管是企业法人抑或是机关法人，财政注入还有次能量公共资产拼凑注入是其资本的最主要来源;公司的董事会还有监事会的组织运作方式缺乏规范性，并且没有相对完善的投资决策机制等等;政府有关部门指派的人员抑或是政府有关人员相对来说是没有系统的或者成熟的市场经营理念的，他们的投融资能力很大情况下或造成一旦出现政策性破产，银行便会很难追索的窘况。还有值得注意的一点是，政府财政收支较大波动的出现都和国家政策的改变息息相关，这也一定程度上影响金融机构贷款的正常偿还。地方政府融资平台贷款风险的管理对策

3.1 政府层面

3.1.1 合理控制融资规模，完善偿债保障机制

各级政府应当要量力而行和规模适度的准则来建立债务动态监测机制，将融资规模以及数量等等都控制在其可承受的范围之内。同时，可以进行作为平台贷款的辅助还款来源的政府偿债专项资金的设立。

3.1.2 规范平台自身投资行为，建立债务总量控制机制

政策性的市场投融资主体是平台的的主要定位点，平台公司要对种子资金效应进行科学合理的利用并以此来对社会资金投资创业企业进行积极引导，并且做到基于该定位以及职能来分类管理各个项目，从而进行流畅的运行的经营模式的建立。打个比方说，在对发行市政债券、中央资金、国有企业分红以及国有资产转让这些途径进行争取之外，一些非营利性的公共服务项目还有基础设施还可以更大程度上对政府配套的土地资源的整体开发经营一祸首特许经营权进行利用;对一些相对来说较为重大的产业化项目而言，平台企业应在自己投入之后继续来对项目的建设情况进行实时的监控，之后可以采取资产证券化和逐年分红以及产权转让这样的一些方式来进行资金的回收等等。

3.1.3 拓宽地方政府融资渠道，发展多元化融资方式

银行贷款是现在的地方政府融资平台的一条最为主要的融资渠道，在这样的情况之下，地方政府要做到对债务的规模以及可支配的财政收入的合理的预测，将发展的眼光置于多元化政府融资市场的推进。首先，其应当更大程度上加强和金融机构合作，除此之外，还应当鼓励地方政府融资平台经由资本市场来对其融资结构进行科学合理的改善。

3.1.4 提高融资平台信息披露透明度

应当以地方政府部门作为领头者，来建立健全相关的部门以及银行一起都参与的融资平台贷款监测制度，并对加强监测的办法以及措施进行细致的研究，并且做到在第一时间将地方财政的举债能力以及来源还有用途等诸如此类的情况进行公布，这样做可以在很大程度上方便各方对地方政府融资风险进行防范以及判断工作。一些相关的部门还要做到对在其管辖的范围内的融资平台信息发布的及时督促，一定要确保这一点――相关信息的及时公开和全面披露，这样做会对有利于地方政府融资平台的隐形负债向着合规的显性负债的积极转变的推动。

3.2 银行层面

3.2.1 加强财政金融监管层之前的沟通协调

现在，政府融资平台企业的融资渠道就是银行贷款，基于这一点便要求了商业银行要尽快实施相对之前而言愈加审慎的风险管理框架，对贷前审查还有贷后跟踪进行加强，不同的地方政府的偿债能力及其负债状况也要做到及时的密切的跟踪。还需注意的一点是，金融监管部门以及财政部和地方财政部彼此还应当加强沟通，只有这样才可以建立起更加完善的一套共享机制。还有很重要的一点，针对未来货币政策趋向紧缩这一大的形势之下，地方政府的融资制度都应当向着市场化以及阳光化的路径发展。

3.2.2 积极掌握平台公司财务信息有效监控信贷风险

作为银行，是一定不可以仅仅因为利润而将贷款投向政府融资平台并降低本应从严的一系列审查的标准，且银行也不可以仅仅是出于对风险的恐惧而迟迟不肯向前迈步。银行要做的是基于政府融资平台项目贷款模式的贷款主体等等的一些列特性，将自身融入项目的评审中，并对贷款的方式进行深入的分析以及理论研究，这样才可以最终做到将贷款风险进行有效的避免。不仅仅如此，其还应当循序渐进地进行较为完备的政府背景类贷款风险评估体系的建立和健全，从而达到对地方经济发展的预测以及分析能力的的加强，并且针对其发放的贷款项目未来现金流量的具体变化情况展开实时的评估还有追踪，做到严密监控以及全程紧密跟踪和贷款的实际使用情况，还要做到对私自将贷款挪作它用的平台公司进行信贷制裁等等。

3.2.3 加强对地方政府债务风险的监测和研究

协调机制的建立以及健全是需要银监部门还有人民银行的带动的，需要做到把地方政府债务负担的实际情况及时摸清楚，除此之外，还应当把当地政府债务链以及债务的规模的现实情况进行全面的把握。不仅如此，还要关注银行放贷冲动下的风险隐患集聚，要第一时间指导金融机构坚守风险管理底线，要防止金融机构过盲目参与抑或是过度竞争，要将可能因为信贷资产的异常集中所带来的系统性风险进行及时避免。以对金融系统安全的保障作为其出发点，并且利用金融媒体言论以及联席会议这样诸如此类的方式来达到及时加大宣传力度的目的，从而形成对政府投融资平台理性发展的良性制衡。

3.2.4 实行资产证券化，化解银行信贷风险

银行系统可以在一切与之息息相关的环境成熟的时候把部分中长期贷款进行资产证券化，银行系统完全可以借助债券市场进行巨大的存量的分解。从一定程度上讲，这样做可以使得商业银行经由资产证券化来把其表面的部分风险资产转移到表外，从而达到了化解自身的贷款风险的目的;不仅仅如此，要想提高核心资本充足率，其中的及其重要的一项措施便是使当前资产证券化，因为当前资产证券化不仅仅对全面提升银行资本充足率的水平是极为有利的，而且又可以从全面地化解因为中长期贷款而导致的引流动性风险。结论

本文是以河北省地方政府融资平台贷款存在的潜在风险为研究对象的。其在促进经济发展、推动城市化进程中发挥了巨大的作用，特别是在地方公益性基础建设项目中发挥了举足轻重的作用。本文从河北省地方政府融资平台贷款的现状入手，点面结合的介绍了地方政府融资平台的贷款情况，通过分析，指出平台贷款中存在的潜在风险，这些风险引来了全社会对融资平台的关注，如果不采取措施防范，会阻碍其未来的发展。针对融资平台存在的风险，从银行和政府两个方面提出了对策建议，对加强融资平台贷款风险管理有一定的现实意义和借鉴作用。由于个人能力有限，只是提出了一些浅显的看法，敬请老师指正。

参考文献：

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第二篇：当前地方政府融资平台运行的潜在风险及防范策略

当前地方政府融资平台运行的潜在风险及防范策略

2010年07月12日00:00 金融会计 [陈鸿祥]

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2008年底以来,为应对国际金融危机,我国决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,出台了4万亿元的大规模经济刺激计划。受政策推动,各级地方政府扎堆上马基础设施项目,地方政府融资平台大量涌现,债务规模飙升,地方政府融资平台在城市基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极作用。但是,不管从微观风险管理角度,还是从宏观经济运行角度,地方政府融资平台隐含的潜在风险正逐渐显现,2009年底迪拜危机的爆发对我国地方政府过度依靠融资平台大举借债敲响了警钟。因此,如何规范地方政府融资平台运行,实现健康运行与风险防范有机结合已经成为当前亟待解决的难题。

一、地方政府融资平台的产生背景

所谓地方政府融资平台,是指由地方政府组建的不同类型公司,主要包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司(在各地的具体名称不同)等。主要运作流程:地方政府通过财政拨款、土地划拨、股权投资等方式出资,组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时辅之以财政补贴、“信用安慰函”等手段作为还款保证,主要向商业银行申请贷款,重点投向市政建设、公用事业等项目。

从20世纪90年代后期开始,我国东部沿海地区一些地方政府为了突破资金瓶颈和法律障碍,开始建立了—系列的专业投融资公司适度承接信贷资金或信托资金,进行城市公共基础设施建设。毫无疑问,地方政府融资平台对于推动地区城市化和工业化发展的确发挥了不可磨灭的积极作用,然而这一时期地方政府融资平台的发展规模并不大。

进入2008年下半年,美国次贷危机爆发,引发国际金融危机,并对我国宏观经济造成了重大影响。为防止经济出现大幅下滑,中央及时而果断地实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。2009年3月,人民银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,鼓励地方政府设立合规的融资平台,吸引和激励金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度,支持有条件的地方政府组建投融资平台,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。各级地方政府紧紧抓住适度宽松货币政策机遇,加快融资步伐,组建的融资平台如雨后春笋。据央行2009年第四季度披露的数据,全国3800多家地方融资机构,管理总资产8万亿元,地方政府的负债已达5万亿元,负债规模急剧扩大,地方融资平台的数量和融资规模在过去1年中激增。由于融资途径主要靠银行贷款,在2009年全国9.59万亿元的新增贷款中,投向地方融资平台的贷款占比高达40%,总量近3.8万亿元。

二、地方政府融资平台的积极作用

地方政府融资平台通过大规模融资,发挥了财政资金的杠杆作用,有力地推动城市化建设,促进当地基础设施和公用事业发展起到了积极作用,并为应对国际金融危机、实现“扩内需、保增长”方面发挥了积极作用。

(一)加快基础设施建设,推进城市化进程

在现行财政分税制下,中央政府和地方政府的事权和财权分配出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移,导致地方政府事权、财权不对等,在城市化加快发展阶段,地方基础设施建设投入较大,大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,寻求外部融资成为必然,地方政府通过设立大量融资平台进行融资,加快城镇基础设施建设,有力推进了城市化进程。

(二)扩大国内需求,保持经济平稳运行

受国际金融危机影响,国外需求锐减,国内一些出口加工企业出口订单减少,面临减产、停产的局面,地方政府利用融资平台迅速启动了内需,形成了新的国内有效需求,使企业的生产能力能够正常发挥,使国内就业少受或不受国际金融危机的影响,国内商业银行也迎来了一次难得的发展机遇,全社会树立了信心,保持了社会经济生活的正常运行。银监局相关数据表明,2009年全国金融机构发放的贷款中有近40%投向了各级地方政府的融资平台公司,还有相当数量的生产流通企业因政府融资平台的投资需求扩大而增加了新的银行贷款。

三、地方政府融资平台运行的潜在风险

地方政府融资平台在促进地方城市化建设和应对国际金融危机方面发挥了积极作用,但在其迅速发展过程中,形成巨大融资规模,蕴藏的潜在财政风险、金融风险也正逐渐显现。具体表现为:

(一)融资责任主体模糊,缺乏风险控制机制

地方政府融资平台基本上属于国有独资公司,无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府实际控制。资产管理在国资委,人事任免在地方政府党委,项目选择在发改委,资金管理在财政,融资平台话语权较弱,责任主体模糊,在实际融资过程中,协凋成本高,且存在较大的政策风险,不同融资平台获取的银行贷款难以汇总统计,对财政负债能力构成威胁。多数融资平台没有建立和执行严格的风险管理控制制度,不按贷款用途使用贷款或随意改变贷款投向、以其他项目贷款作为建设项目的资本金、因为项目规划不当造成信贷资金闲置等损失浪费和违反建设项目管理规定等问题时有发生。

(二)设立门槛低,运作不规范

有些地方政府财力不足,拿不出更多的资金作融资公司的注册资金和项目资本金,用一笔资金来回转,当做几个公司的注册资金、几个项目的资本金;有些地方政府挪用贷款,将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款挪用充作资本金;有些地方政府给融资平台注入没有经济收益的实物资产充当资本金,甚至把政府部门办公楼、城市公共设施等充当资本金,甚至连资产转移、产权过户等手续也不办理。由于缺乏有效约束,较低设立门槛使得地方政府融资平台大量增加,在这种情况下,担保单位的担保能力、代偿能力普遍下降,且融资平台之间普遍存在互保现象,出于竞争一些银行放松贷款审查,加剧银行贷款的潜在风险。

(三)信息不对称,评估和防范信用风险困难

地方政府融资平台资金纳入预算外管理,游离于公共监督体系使得财务信息缺乏透明度,成为地方政府的重要激励因素。银行是针对具体融资平台法人或项目放贷,难以了解辖区融资平台总体融资情况和偿还安排,随着政府融资平台的规模增加,地方政府的隐性负债难以掌握、真实财力难以评估:项目信息往往是政府提出融资意向后获得,重点项目融资尚没有形成公开市场竞标机制;政府融资项目往往与多家银行分别签订协议,银行间没有共同信息平台,银行只能凭借不完整资料进行评价;在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下,形成“多头融资、多头授信”的格局,一家银行难以把握地方政府总体负债和财政担保承诺情况,对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控非常困难,很多融资平台将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业,银行难以监测资金流向。

(四)融资渠道单一,融资负债率高

目前,银行贷款是政府融资平台主要融资渠道,融资平台对外融资多以银行的中长期商业贷款方式进行,利用资本市场直接融资比例过低,缺乏持续融资的顺畅通道。据调查,在某城建投融资平台融资总额中,银行贷款和信托产品的占比高达90%。银行贷款占比过高,资金来源渠道单

一、融资成本较高,因政府主导的项目一般建设周期比较长,政府融资90%以上均为中长期融资,一方面,融资规模受宏观调控政策的影响极大,融资来源的稳定性受到影响;另一方面,中长期贷款比例过大,加大了银行贷款结构不平衡,商业银行资产负债期限错配问题突出,加剧信用风险和流动性风险。

(五)缺乏约束机制,偿债能力不确定

由于融资平台的融资数额没有明确限制,一些地方政府竭力扩大融资量,似乎融资越多政绩越好,甚至把还贷负担转给了后几届政府。融资平台注册资本绝大部分为土地、股权,现金注资很少,普遍资产负债率高、资产利润率低。融资平台主要承担政府公益性项目,大部分项目是社会效益重于经济效益,无现金流或现金流不足,不能满足偿债需要。政府融资平台的贷款偿还主要依靠未来地方政府财政税收收入、土地出让收入和特许权收费,而地方融资平台的投资项目多为“铁公基”建设,项目建设周期相对较长,在贷款期限内,还款来源极易受地方财政税收下降、行政收费取消、房地产价格下跌和土地市场流拍等经济、政策层面的不利影响。一旦还款来源得不到保障,融资平台资金链可能断裂,甚至引起地方财政危机。

(六)政府承诺担保措施缺乏制度保障

为了保证贷款安全,银行一般要求融资平台借款有政府财政担保,承诺将还本付息支出作为预算支出,但政府举债仍是制度外融资,没有相关法律和制度予以保障。根据我国《担保法》规定,地方政府出具的还款承诺函、担保函不具备担保效力。一旦地方政府的财政承诺最终不能兑现,银行诉诸法律,保障债权的难度较大。同时,政府进行投融资操作往往缺乏中长期规划,财政监督不到位,财政风险预警和防范机制不健全,进一步加大了贷款潜在的风险性。

四、规范地方政府融资平台运行的政策措施

地方政府融资平台面临着潜在的债务风险,如果缺乏规范管理,极有可能导致不良贷款的隐性化、长期化。因此,需要从政府、银行两个层面建立起融资约束机制,加以系统防范和化解。

政府层面:

(一)完善相关法律法规,平衡地方财权和事权

目前,由于地方财权与事权的不匹配,地方经济发展与财政资源短缺的矛盾加剧,而现行《预算法》又禁止地方政府进行赤字预算和举借债务,迫使地方政府干预信贷资源。应通过以下方法,实现地方财权、事权的平衡:一是改革分税制,调整中央、地方的税收分成比例,加大对地方财政的转移支付力度;二是“国退民进”,尽快清理一些不合理的行业准入制度,鼓励民营资本进入垄断行业;三是对地方政府债务问题从法律层面予以规范,并出台相应管理制度和管理细则。

(二)提高融资平台信息披露透明度

一是建立由地方政府部门牵头,财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款监测联席会议制度,研究加强监测的相关措施和办法,负责统计、评估各地方政府融资平台的负债情况,定期向金融机构通报;二是相关主管部门要督促辖内各融资平台加大信息发布力度,相关信息及时公开披露,推动地方政府融资平台的隐性负债向合规的显性负债转变。

(三)规范地方政府出资行为,增强融资平台造血功能

地方政府不得直接将法人单位的房产、土地产权等资产划拨到政府融资公司,注入到融资公司的注册资本金不得再次作为资本金,融资公司相互之间不得担保;融资平台必须采取规范的公司治理结构,鼓励投资银行和会计师、律师、评级等中介机构参与,促进项目投融资行为具有较高透明度和严格市场约束。同时,通过股权划转或增资扩股等方式将分散的城市优质资源整合到融资平台,将经营性资源、优质资产以及容易产生现金流的投资项目划拨到融资平台公司,不断扩大资产规模、现金流量,确保融资平台具备资金筹集和正常运营能力。

(四)拓宽融资渠道,发展多元化融资方式

目前,政府投融资平台的融资渠道主要来自于银行贷款,地方政府应合理预测可支配财政收入和债务规模,大力发展多元化的政府融资市场。一方面,继续加强与金融机构的对接与合作,积极通过信用增级等方式满足金融机构的融资条件,进一步提高间接融资能力;另一方面,鼓励地方融资平台通过资本市场改善融资结构,寻求直接发行企业债券、股票、产业投资基金、信托计划、资产证券化等多种直接融资手段为补充,降低银行系统风险的积聚。

(五)建立地方债务总量控制机制

要加强对地方政府债务总量的有关控制和管理,做到“量入为出”,避免债务膨胀趋势恶化。一方面,提高地方政府举债行为和债务信息的透明度,逐步消除各种变相债务融资措施,引导各类政府性隐性债务与或有债务的“显性化”;另一方面,建立健全地方政府的财务报告制度,增强财政收支的透明度,掌握地方政府债务总量和结构。

(六)严格债务资金的使用监督

地方政府应当着力规范自身以及下属城市投融资公司的投资行为,明确并细化债务资金使用方向,对用债务融资支持的项目要建立严格的监控机制,确保资金按时准确拨付,建立严格的项目管理责任制,严密监控项目质量和进度,完善竣工验收程序。此外,通过地方人大、社会公众等多种渠道加强对地方债务资金使用过程的监督,对截留、挪用、贪污资金的行为及时追究责任。

(七)建立地方债务偿还保障机制

地方政府应当统筹安排本地区综合财力,拨款设立长期稳定的偿债基金,逐步形成以盈利性项目为载体、城建项目偿债基金为保障的债务偿还机制:由于部分公益性投资项目的投资收益可能不足以偿付本息,应当在每年年初预算时从地方经常性收入中按一定比例安排债务还本付息的资金缺口:地方人大对以财政收入作为贷款担保的行为进行立法规范,使政府财政对地方融资平台的隐性担保转变为显性、合规担保,政府每年预算内、预算外资金的收支情况,对外直接融资、间接融资以及还本付息和授权执行情况要接受人大监督。

(八)建立风险控制机制,监测和预防债务风险

一是建立内部控制机制。建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序,发挥专家智慧和科学程序的监督作用;建立公司财务风险跟踪监督和预警机制,对财务风险进行全程跟踪、识别、评价和预测;对存在风险的财务活动实行问责制,明确承担责任和风险报酬:利用合同条款约定,对表外事项和或有事项责任进行明确,对投资合同价款及支付方式等作出限制性规定。二是加强外部监督管理。建立地方政府的债务管理机制,从外部加强地方投融资平台举债的监管,将地方政府债务控制在合理的范围,有效约束地方政府融资行为。

银行层面:

(一)控制信贷融资规模,防止系统性金融风险

随着地方政府融资平台信贷融资规模扩大,使得投资项目未来投资过度依赖信贷资金的持续投入,增加了央行货币政策调整难度,一旦货币政策收紧,项目发生流动性危机的概率增加,地方政府容易发生支付危机;而持续增加信贷供应,则面临通货膨胀压力,影响金融稳定。因此,各家银行都应当根据地方政府的可承受还本付息能力,确定相应的融资数额,融资总量应以本届政府任期内可支配用于投资建设的财力为限。

(二)建立银行间信息沟通机制,共同防范贷款风险

尽可能采用银团贷款方式,可以降低单家银行的贷款额度,避免贷款集中度风险,同时参加贷款银行间加强沟通协作,从不同渠道提高信息透明度,形成利益共享、风险共担的分摊机制。

(三)严格授权审批制度,强化审慎风险管理

严格按照商业银行信贷业务流程,对政府融资平台贷款业务加强管理:一是在贷款审批过程,不能随着降低贷款发放门槛,尽可能采用多种抵押和担保措施。比如要求“土地抵押+财政担保”或者“股权质押+财政担保”,多种形式防范风险。二是建立项目监管制,监控信贷资金流向。一方面强化贷款投资方向,对于不符合投资方向的贷款,予以提前收回,防范贷款投向不清或贷款投向转变产生的风险;另一方面实行专户管理、单独核算、专款专用,防止截留、挪用、挤占贷款资金现象的发生。三是强化融资期限管理,原则上与政府任期一致,超过任期的融资要由本级人大授权。

(四)实行资产证券化,化解银行信贷风险

商业银行可以对融资平台的存量贷款进行证券化,借助于债券市场来分解巨大的存量问题。一方面,商业银行通过信贷资产证券化可以将表内的部分风险资产移到表外,化解自身的贷款风险;另一方面,当前情况下资产证券化是保持并提高核心资本充足率的一项重要措施,既有助于提升银行资本充足率水平,又从总体上化解由于中长期贷款引发的流动性风险。

参考文献

1.肖耿等,“采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险”[J],《中国金融》,2009(20).2.潘文轩,“地方政府投融资平台运行风险及其化解对策”[J],《投资研究》,2009(11).3.封北麟,“地方政府投融资平台与地方政府债务研究”[J],《中国财政》,2009(18).4.魏国雄,“建立地方政府融资平台的融资约束机制”[J],《中国金融》,2009(20).5.计承江,“关于政府融资平台发展问题的探索”[J],《金融理论与实践》,2010(1)。

(作者单位:中国人民银行盐城市中心支行)

第三篇：地方政府融资平台贷款的风险与防范

地方政府融资平台贷款的风险与防范

广州银行董事长 姚建军

近年来，地方政府借助于融资平台，实施了大量基础设施项目，对当地社会经济发展起到巨大的 推动作用；银行通过支持城市基础设施建设项目，获得了较高的综合收益，实现了商业利益和社会责任的统一。同时，也应该看到，由于地方政府融资平台投融资规模大，借款期限长，风险具有隐蔽性，且贷款往往来自多家银行，单个银行难以通过信贷审查控制风险，一旦发生违约，波及面甚广，存在着较高的系统性风险。当前，银行必须加强认识，重点防范地方政府融资平台贷款风险。

地方政府融资平台快速发展带来的潜在风险

政府融资平台通过大规模融资推动城市化建设，为中国应对国际金融危机和扩大内需发挥了重要作用。地方政府融资平台的快速发展是一把“双刃剑”，一方面带来了巨大的成效，另一方面也埋下了严重的隐患。

借款主体公司治理不完善，经营机制不健全。一是法人治理结构存在先天性缺陷，地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有实体运作。二是资产虚拟化。资本来源通常是财政注入或存量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入。三是受地方政府干预过多。融资平台法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派，产权不明晰，项目收入的支配权也不明晰，容易造成还款资金被挪用。由于政府融资平台在职能定位、财务 收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。

第一还款来源不足，大量依靠财政收入，而政府偿债能力有可能会出现问题。地方政府融资平台投资项目按照还款来源分可分为三类：第一类项目完全没有经营性收入，完全依靠财政收入还款，如城市道路和桥梁，城市广场，公共文化、娱乐、体育设施等；第二类项目有部分经营性收入，但不能完全自负盈亏，部分依靠财政收入还款；第三类项目有经营性收入可以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，如开发新区，建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等。总体来说，贷款偿还很大程度上取决于政府的财力和信誉。我国地方政府的可用还款来源主要是地方本级财政收入、中央税收返还和转移支付以及地方政府性基金收入。由于政府融资平台贷款很大一部分用于非经营性、准经营性项目，这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益，有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息，第一还款来源存在严重不足，还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。2009年以来，积极的财政政策导致财政支出增速大幅度提高，财政紧张状况日益凸显。政府融资平台的资产负债率普遍高达80％以上，如果土地收入和税收出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，一旦融资平台无法履行其偿债义务，这部分贷款将最终成为银行的不良资产。

信息严重不对称，风险难以监控，存在政府信用风险。在对地方政府融资平台贷款时，银行处于弱势地位，存在较为严重 的信息不对称，无法准确评估各级地方政府的真实财力，特别是无法准确掌握各级地方政府融资平台的贷款总量、对外担保情况等重要信息，这就严重影响了银行准确预测贷款风险。借贷时，银行一般会要求政府出具政府还款承诺函，按照《担保法》规定，政府还款承诺函并不具备法律效力，而政府融资平台又多以不易变现的土地、未来税收等作为抵押，因此，此类贷款更类似于信用贷款。同时，由于中长期项目贷款期限较长，历经几届政府，贷款偿还将取决于各届政府对贷款存续期内建设性资金的使用安排，存在因政府换届而导致金融机构不能正常收回贷款的风险。

贷后管理难度大，政策性风险突出。由于平台类借款人与贷款使用人分离，权、责、利不统一，致使平台对贷款使用的监管出现脱节。平台只负责融资，项目法人负责具体项目的管理，借款人和项目法人之间缺乏有效监督和制约，存在建设期监管不力甚至还款期互相推诿的隐患。地方财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多，融资渠道广泛，账户资金进出频繁，这种资金运作模式为项目资金交叉混用提供了便利，却大大增加了银行贷后资金监控难度。银行无法监控贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，将形成大量不良贷款。此外，由于政府融资平台贷款项目具有很强的政府背景，因而其政策性风险较大。而且这类贷款的期限往往较长，在贷款期限内，国家的产业政策、环保政策，地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台的经营产生较大影响，可能直接影响到政府融资平台贷款的如期偿还。

防范风险应对措施

深入分析融资平台资质，分类指导、区分对待。银行应推进更为审慎的风险管理举措，通过对项目资本金的严格监控，深入分析偿债能力，跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，把握融资平台的还款能力和贷款风险。合理确定政府投融资平台的信贷政策导向，按不同区域的可支配财力来掌握贷款总量，确定政府投融资平台贷款占各项贷款的比例，并允许政府投融资贷款每年有一个适度的增长。同时，加强行业和项目细分，进一步缩小客户范围，强调项目本身的自偿能力，对于经营性项目、地方政府重点项目和自有资产抵质押的项目要优先给予信贷支持。对经济基础较好、履约能力较强、信誉好、银政合作关系优的区域给予必要的倾斜。此外，控制县级平台的一般城建公用项目贷款，在发达地区的骨干乡镇或中心乡镇适度介入一些现金流预期较好、落实抵押或保证的市政项目。

强化贷款项目管理，缩短授信期限。一是优先选择有自偿能力的贷款项目，融资平台资产的性质决定了其多数不具备盈利能力和自偿能力，银行应优先选择土地经营等具备自身偿债能力的贷款项目开展授信，避免开展纯政府信用的贷款项目。二是优先选择短期授信，避免三年以上的长期贷款。三是强化对信贷资金用途的管控。严格按照项目进度发放贷款并监督使用，切实加强对信贷资金用途的监管，严防挪用信贷资金，大额资金支付使用必须提供真实交易背景资料。四是对于大型项目融资，采取银团贷款方式，分散风险，避免同业无序竞争，引导企业设立偿债基金并规范运作，最大程度地实现市场化运作。完善风险防范措施，确保质押权的有效实现。一是应要求地方融资平台在银行开立收费收入的专用账户，出质人所有收费收入均应汇入该账户, 质押合同应对该专用账户进行明确约定，银行对该账户进行日常监管，对单笔资金支用超过一定金额的，应征得银行同意方可支用，银行应有权从该专用账户直接扣收贷款本息，同时，在贷款期限内，该账户应保持足够支付利息的余额。二是质押合同应明确违约责任，在地方政府融资平台违约的情况下，银行可向有关部门提出处置收费权的要求，如果债务人在约定期限内无法履行主合同义务，或者未提出银行可接受的还款方案，银行可诉请法院通过拍卖方式或者变卖方式处置出质的权利，以清偿质押权下的贷款本息。三是应明确在政策或国家法律的变动导致对质押权利的限制、撤销或消灭的情形下，如何保障贷款银行即质押权人的利益。四是完善辅助担保措施。虽然《担保法》明确规定国家机关不得作为保证人，但由地方政府向融资平台出具保函、承诺书的做法并不是要求政府机关在地方融资平台无力还贷时直接承担担保责任，而是地方政府通过其具有的政府信用，帮助项目公司筹集资金还贷，这种辅助担保措施在地方政府融资平台不能清偿贷款时，有助于银行质权的实现。

积极探索新模式，多策并举，化解风险。一是将银行现有的大量政府融资平台贷款证券化，让银行退出一部分政府融资平台贷款，使得商业银行的贷款集中风险下降的同时，增加信贷资产的流动性。而且由市场发现价格，会促进政府融资平台运作更为规范。二是积极拓宽政府融资平台融资渠道，推进平台市场化运作。地方政府融资平台可根据项目特点，充分利用政策和金融市场，积极拓宽投资基金、股票等其他融资渠道，形成多元化的融资结构，在减轻财政压力和银行风险的同时，实现融资平台的良性和可持续发展。

第四篇：地方政府融资平台

地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。

从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。

随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。

第五篇：地方政府平台贷款

融资平台贷款再掀清理风暴

根据国家审计署的统计，11-13年将有超过 35%的地方性债务到期，其中 2012、2013 年到期的额度分别约为 1.8 万亿 元和 1.2 万亿元，合计占 2010 年底债务余额 28%左右。银监会副主席周慕冰认为，近两年是平台贷款集中到期的时段，加上地方政府换届，平台贷款“降旧控新”的任务十分艰巨。“现在看来，虽然今年地方政府融资平台风险总体可控，但一些市、县级的部分地方政府融资平台项目的确也面临着较大还款压力。

一、湖南省政府投融资平台基本情况

（一）湖南省政府投融资平台构成。目前湖南省各级政府投融资平台主要有五种类型：一是公益性投融资平台，负责公益性项目融资、建设、运营及还本付息，还贷资金主要来源于财政收入。二是经营性投融资平台，负责基础性项目融资、建设、营运及还本付息，还贷资金主要来源于土地升值和项目未来收益等。三是综合性投融资平台，兼具公益性和经营性平台特点，其公益性项目还贷资金主要来源于政府回购，而经营性项目主要源于土地开发。四是财政性融资平台，没有具体项目，主要是通过向银行借款弥补财政收入暂时缺口。五是“转贷”融资平台，负责将贷款转贷给项目，不参与项目建设、运营和还贷，平台仅承诺担保还款责任。

（二）湖南省政府投融资平台特点

1.平台特点。据统计，湖南省共有政府投融资平台385家，其中省级13家、市级101家、县级271家。其平均资产负债率为58.2%，资产利润率为1.03%，撬动信贷资金的杠杆比例达到4.9倍。主要特点包括：

从平台形式看，城市建设投资公司占42.1%，开发区（园区）占13.5%，工资税务中心占11.7%，土地储备中心占7%，交通运输类公司占6.8%；

从出资方式看，划拨土地和财政资金出资分别占43.2%和33.6%，路桥管网等公益性股权、经营性股权出资分别占17.6%、2.3%；

从筹资渠道看，银行贷款占89.7%，发行企业债券占5.2%； 从资金投向看，74.6%投向政府公益性项目，9%投向政府经营性项目，其余16.4%为非政府项目。

2.贷款特点。2008年末以来，湖南省政府投融资平台贷款呈现投放多、增长快的态势。截至2009年末，湖南省政府投融资平台贷款呈现以下特点：

从投放对象看，主要投向城市建设投资类平台和交通运输类平台，分别占38.3%和19.8%； 从贷款品种看，72.9%为项目贷款，27.1%为流动资金贷款；

从贷款投向看，主要投向水利、环境和公共设施管理业、交通运输业、公共管理和社会组织业，上述3大行业贷款占77.1%；

从贷款期限看，中长期贷款占93.4%，短期贷款仅占6.6%；

从贷款方式看，抵质押类贷款占50.4%，保证类和信用类贷款分别占16.9%和29.9%。

二、湖南省政府投融资平台风险分析

案例——湖南高速10亿资金负债1600亿 政府如何还账成忧

尽管监管部门反复申明10万亿地方政府融资平台贷款风险可控，然而，平台公司流动性饥渴却是不争事实。

7月12日，接近湖南省高速公路建设开发总公司（以下简称湖南高速）的人士透露，在短短1个月后，湖南高速又开始谋划发行新一期的短期融资券发行事宜，额度超过此前的9亿元。

一名银监系统中层人士称，湖南高速在去年末被整改为一般性公司，退出平台类公司管理，但仍属于地方政府融资平台公司。

这家以10亿元资本金撬动1600亿资产规模的公司，在中国高速公路发展史上正在谱写“奇迹”。以其为主体的湖南高速系统，在建里程4064公里，全国排名第一；在建和通车总里程达6450公里，从2007年全国排名第17位一跃至全国前三。

然而，作为湖南高速大债主的国开行、建行、工行、中行、交行等10家债权银行对该公司应该绷紧神经。多名债权银行人士称，今年对融资平台贷款控制严格，不会再对湖南高速等此类融资平台公司放款，平台贷款如到期，银行会及时收回不予续贷。

“发短期融资券是为了解决流动性问题，申请了多笔短期贷款也是这一目的。”湖南高速一位内部人士张明（应对方要求，不透露对方姓名，文中用化名）透露。该公司提供的数据显示，截至2011年3月31日，公司短期借款、一年内到期的长期借款分别为410.12亿元、6.57亿元。一名商业银行投行人士直言，湖南高速在建项目太多，短期难以产生足够现金流，还款压力极大，短贷长用的风险隐患不容小觑。

此外，湖南高速还拥有对外担保9.25亿元，对内担保302.6亿元的或有债务。借贷额加上担保额，湖南高速的负债共1625亿元，几乎与总资产相当。

160倍杠杆

仅以10亿的资本金，撬动1600亿元的天量资产规模，比较罕见。湖南高速1993年3月19日成立，初始注册资本金1亿元，后陆续增资至9.96亿元。

财报显示，从国家四万亿投资计划公开伊始，湖南高速资产规模飞速膨胀，2008年-2010年分别为588.03亿元、1061.80亿元和1515.44亿元，截至2011年3月末，公司总资产1633.75亿元。负债方面，2008-2010年及2011年3月末，湖南高速负债分别为417.31亿元、808.64亿元、1211.19亿元和1322.47亿元。

3月末，该公司资产负债率高达81%。截至2010年末的负债中，银行贷款占比高达89.32%至1181亿元，融资结构单一风险较高，涉及到的银行主要包括国开行、招行、建行、邮政储蓄银行、工行、中行、交行、华融湘江银行、民生、中信等10家。其中，国开行以近300亿元规模为最大，建行贷款量79亿元居第二位。

某股份制银行当地公司部人士说，暂时未发现有湖南高速重大经营变更或债务恶化，但出于对平台公司的谨慎，其会密切关注其财务和还款状况。

张明对记者称，银行中长期贷款审批及用款流程较为复杂，而公司在建工程较多，为解决资金周转问题，同时降低融资成本，所以大量借入流动资金贷款。在他看来，经过与银行沟通，这些短期贷款一般都会滚动放贷，但记者询问其是否得到确定承诺时，其不置可否。

该公司短贷长用早有征兆。财报显示，2008年-2010年湖南高速短期贷款分别为114.28亿元、191.74亿元和365.97亿元，2010年末公司短期借款比2009年末增加90.87%。

短融券救急

湖南高速缺钱当地银行界共知。

资料显示，湖南高速近年来新建项目较多，每年资本支出较大，对公司资产负债率和还本付息产生较大压力。2010年，公司及下属子公司开工高速公路5条，目前以公司为建设开发主体的在建高速公路项目共34个，其中收费还贷性的政府项目22个，经营性项目12个，总里程达到2594.99公里，总投资为2150.59亿元。

从2007年开始，湖南高速新建项目较多，经营性现金流入较少，在贷款本息支付上存在巨大压力。2009年、2010年，该公司财务费用分别达到24.54亿元、21.46亿元，营业成本为39.05亿元、51.94亿元。

2009年-2010年，公司主营业务收入56.28亿元、77.28亿元，以通行费为主的，各收入39.64亿元、47.92亿元。

10亿撬1600亿湖南高速遭遇资金烦恼

“目前盈亏勉强平衡，但明后年多条高速公路竣工后，银行贷款还本期到来，公司将面临巨大的压力。”一名接近湖南高速的人士指出。

张明自称，2007、2008年开工建设的多个项目将在2012年、2013年集中建成通车，届时除了归还当年利息外，还进入每年还本期。根据内部测算，湖南高速未来现金流能覆盖贷款本息。

此所谓“现金流”包含了湖南省政府对湖南高速的补贴。财报显示，2009-2010年，公司补贴收入占利润总额的比例分别为200.41%和90.17%，补贴金额分别为13.73亿元、45.16亿元。

值得关注的是，按照2010年12月3日“银监发（2010）103号文”《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》，各机构要本着风险早期暴露、审慎经营、科学负担三大原则，对包括平台贷款在内的中长期贷款进行统一规范，不得集中在贷款到期时偿还；要合理确定还款方式，实行分期偿还，做到半年一次还本付息。以此来看，湖南高速以往采取的先还息不还本的做法在今年不再可行，其偿还本息的压力陡增。

商业银行人士透露，截至2011年6月末，湖南高速对外借款余额约891亿元，与去年末接近1200亿元的余额相比，缩减了300亿元左右，意即湖南高速上半年净还款300亿元，充分彰显了银行的催逼之力。

一名评级公司人士提示风险称，湖南高速在建工程较多，多条新建成高速公路目前正处于车流量培育期，整体盈利规模较小，盈利能力偏弱。

如何还账：政府之忧

银监会对政府融资平台类新增贷款监管日益严厉，给湖南高速带来空前高压。

一名地方银监局中层人士解析，要将一家平台贷公司贷款整改为一般公司贷款，需要满足3个原则，一是现金流能全覆盖贷款本息，二是银行、地方政府、平台公司签订了三方还款协议，三是所有债券银行定性一致，同意按非平台公司贷款对待。

“现金流全覆盖是指在每一个还款时点上，收入都能覆盖贷款本息，不过此处所指的现金流可以包括政府补贴收入。”

张明说，湖南财力紧张，政府欠了湖南高速20多亿元的资本金一直未给，公司在建项目多，政府缓发资本金影响项目建设，也增加了融资困难。

吴盛光表示，平台还贷资金中，39.31%来源于企业自身盈利或项目收益，26.13%来源于政府回购，其他主要来源于财政收入、质押物偿还和担保人偿还等。“一旦财政收入状况恶化，尤其是经济欠发达县市，就可能出现信用风险，而银行也难以监管该类贷款资金去向，存在资金挪用风险。”

“与其他多数平台公司一样，湖南高速单靠自身偿还贷款很有难度，并且，从2010年开始，湖南高速开始12个经营性项目建设，规模很大，这些项目原则上政府是不兜底的，目前其融资困难，通车后车流量还处于培育期，还款风险突出。”

记者通过湖南高速6月份发布的短期融资券募集说明书发现，该公司运营的部分高速公路，车流量呈下降趋势，带来未来现金流压力。比如，常张高速2010年车流量为7965辆/日（标准小车），今年一季度降为2210辆/日。衡枣高速2010年车流量为21370辆/日，今年一季度降为5342辆/日。

业内人士介绍，一般而言，一条高速公路日车流量超过1万辆，才可盈利，但记者发现，至2011年一季度，湖南高速正运营的11条高速公路，仅耒宜高速、临长高速的车流量超过1万辆。

信贷融资成为湖南高速暂时缓解资金紧张的通道。然而，在银行贷款收紧之后，基建信托如果随之收紧，湖南高速又将面临新的融资难题。

但，为了避免出现坏账，某银行公司部总经理坦言，如果在某个时间段高速公路项目现金流显露危机，商业银行一般都会调整一次负债期限。

“长远来看，真正令人担心的是，未来中国的高速公路收费政策问题，是否大部分甚至全部的高速公路都要成为公益性公路？转为公益性后，公路的使用是否是最有效率的，政府能否经营好？”上述人士认为，一旦大部分高速公益化，政府很难承担如此巨大的还款压力。

解决资金困境的通途是否就是高速公路民营化？上述人士提出，融资平台公司可把股权卖掉，引入国内外投资者，归还银行贷款。然而，另有银行业界人士反驳，数年前，刘根山等“公路大王”经济案件频发，致使政府对民营资本进入高速公路产生质疑和反思，高速公路“国进民退”，为防范风险，目前各地方政府的主导思路还是以政府投资为主。宏观紧缩持续，高速公路投融资终将陷入两难，道阻且长。

一、湖南地方政府投融资平台发展存在的突出问题

目前，湖南各级平台非理性发展过程中，不仅表现为平台多、融资渠道单

一、债务风险巨大等，还折射其存在的内在深层次问题，具体表现在：

1、平台过多、过滥，折射出平台组建过程中的随意性

据相关部门统计显示，截至2009年末，湖南各级平台共计385家，其中省级13家、市级101家、县级271家。全省14个地州市、86个县（市），近70%的县市拥有多家平台，平均每个地州市就有多达7.21家，平均每个县（市）亦有3.15家；有的县市最多拥有9家平台，而有的平台下又设有多个子平台。

各级平台过多、过滥，折射出地方政府组建平台的随意性。一是先有项目后设平台等问题严重。平台组建时往往定位模糊，职能交叉重复。调研中曾发现，某市存在7家投融资平台，其中5家都定位于服务地方基础设施建设。有的地方甚至存在上马一个项目，即组建一家平台现象。二是政企关系交织、职责权限模糊等问题严重。平台“董事长”大多是各级政府指定或委派兼职人员，政府官员即是决策制定者，也是平台经营者，政企关系交织，职责权限模糊，“一套人马，两块牌子”现象突出。

2、平台普遍亏本经营，折射出平台投资过程中的低效性

目前，我省各级平台普遍经营状况不佳，多达22.4%的平台资产负债率在80%以上，平均资产负债率为58.2%；而长期处于亏损状态的平台比例高达21.1%，资产利润率处于0-5%之间的投融资平台占47.2%，资产利润率在5%以上的平台不到1/5，为占16.1%，全省平均资产利润率仅为1.03%。

平台普遍亏本经营、资不抵债，一方面源于平台出资不实、债务太重等因素；另一方面也折射出平台经营的低效性。一是平台实际参与项目程度不高。目前，省内大多数平台仍然是单纯作为政府借款机构，项目建成后，要么直接移交相关政府部门，要么仅仅作为资产登记单位，实际参与项目程度极低，极易造成资金违规挪用等现象。二是项目管理体制不健全。平台普遍未建立起动态的、精细化的管理体制，对项目前期的科学论证、建设中的质量监督、建成后的运行管理缺乏科学有效地管理体制，导致平台的效率低下，投入产出效率过低。

3、平台“钟情”于银行贷款，折射出平台融资过程中的不规范性

银行贷款一直是地方平台中最主要的资金来源。据央行长沙中心支行统计显示，湖南各级平台在融资过程中，银行贷款占全部资金来源的89.7%，发行企业债券筹集资金的仅占5.2%。而从银行贷款期限来看，中长期贷款占贷款总额的93.4%，短期贷款仅占6.6%；从银行贷款方式来看，抵押质押类贷款占50.4%，政府信用、保证类贷款方式分别占29.9%和16.9%。

平台资金来源中银行贷款占比过高、融资结构过于单一，一方面源于平台直接融资渠道不畅、政府发债功能限制等体制机制问题；另一方面也折射出平台融资过程中的不规范性。一是贷款违规、变相担保等现象严重。调研发现，全省243家平台中，21.3%的被担保金额来自政府部门担保或出具承诺函；且贷款中多数为中长期贷款，往往纵跨几届政府，一旦政府换届，容易引发信贷风险。二是银行风险意识薄弱。全省多达32.5%的政府平台存在多家银行授信问题，最多的达9家。有的银行对平台的贷款金额远超期资产总额，有的银行甚至降低贷款门槛，放松对资本金的管理等，风险意识薄弱。

4、平台债务巨大且难以评估，折射出平台管理过程中的无序性和偿债过程失责性 目前，平台的债务情况已成为社会各界讨论的热点。从公开资料看，平台债务规模到底有多大，各有关部门尚缺乏准确的数据信息。据央行统计显示，至2009年5月末，全国地方政府投融资平台负债规模为5.26万亿元；银监会数据显示，至2009年末，平台贷款余额高达7.38万亿元；财政部相关人士介绍，至2010年初，平台债务总规模估算将达8万亿甚至更高。

平台债务情况的难以评估，一方面折射出平台管理的无序性。财务信息不透明。公司财务制度普遍不健全，尤其是一些县（市）平台财务报表不完整、不真实的现象突出，政府债务信息难以把握和核实。调研发现，全省243家平台公司中，有82家没有财务报表数据，占总数的33.74%。另一方面也折射出平台偿债过程中的失责性。目前，各部门对投融资平台的定义模糊，债务责任主体的划分、债务种类的区别及其相关管理，无法明确进行界定，进而造成部分政府领导为追逐政绩工程或某些个人利益，对于债务偿还随着官职的调任而转移至下届领导，“新官不管旧账”的现象十分严重，这无疑增大了地方政府无限制的融资冲动。

二、湖南地方政府投融资平台发展面临的主要难点

目前，各级政府普遍认识到暗藏在地方投融资平台中的巨大风险，且国务院也开始出“重拳”加以整治。但在对湖南地方投融资平台的治理过程中又陷入两难局面，不整顿不行，整顿又怕“投鼠忌器”。从湖南实际出发，当前平台发展过程中主要面临三个难点：

1、难点一：资金缺口的矛盾

随着平台债务风险的日益加大，根据近日国务院出台《通知》，目前，我省地方政府投融资平台，特别是市县平台普遍存在职能交叉重复、经营状况不佳、债务偿还对地方财政过度依赖等现象，市县级政府投融资平台将成为此次清理规范的重点。但目前，湖南县域发展，特别是农村偏远地区，由于自身财力的严重不足，以及在公共产品配置上负担过重，基础设施十分落后。而单纯对各级财政的“等、靠、要”，无法从根本上解决农村经济发展和社会建设等问题，城乡差距进一步加大。随着平台清查力度的加大，未来如何解决地方政府在经济发展、城市建设中所存在的巨大资金矛盾？这将是各级政府必须面临的一个现实问题。

2、难点二：风险防范的矛盾近年来，在湖南推进工业化、城市化的进程，各级政府投融资平台发挥了极其重要的作用。以政府投资主导的基础设施建设和公共服务建设，不仅推动经济的快速发展，也提高了人民的生活水平。湖南地方政府投融资平台的产生、成长和发展，有其客观必然性和内在合理性。但是地方平台的非理性发展却造成了巨大的风险隐患。虽然目前湖南地方投融资平台的债务风险尚属可控范围之内，但部分平台自身资本金不实、贷款违规操作等行为亦较为突出，且随着国家对地方投融资平台清查力度的逐步加大，各项政策收紧使得项目资金难以为继，极有可能造成政府隐形债务的集中爆发，如何在防控平台债务风险和促进地方经济发展中实现平衡状态，对加快地方平台的可持续发展有着极为深刻意义。

3、难点三：实现社会效益和追求经济效益的矛盾

地方政府投融资平台的职能主要是承担地方政府在基础设施、公共服务项目投融资功能，因此，地方投融资平台具有明显的政策性和公益性特征。“十二五”期间，是湖南加快发展、实现科学跨越的战略机遇期和矛盾凸显期。随着湖南工业化、城镇化、信息化和农业现代化程度的不断提高，能源、交通、水利、环保、文化教育等基础设施和公共服务等社会建设将进一步加大。

各级平台在承担政府公益性投资项目过程中，大部分项目往往是周期长、投资大、收益低，社会效益高于经济效益。但地方投融资平台作为企业，在加大社会公共事业投入的同时，还要追求经济效益，如何让平台在追求社会效益中创造经济效益，实现平台社会效益和经济效益的有机结合，是当前转变湖南平台发展方式的一个重要内容。