论政府融资平台贷款的风险及防控措施

第一篇：论政府融资平台贷款的风险及防控措施

论政府融资平台贷款的风险及防控措施

摘要：本文就防止政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险，提出了合理确定授信总规模，对融资平台及项目作优选，做好项目资金的测算，完善贷款方案，有效落实项目贷款的担保条件，做好贷后管理工作等建议。关键词：政府融资平台贷款；信贷风险；风险防控中图分类号：F832.4 政府融资平台贷款的风险及防控随着国家基础设施及政府投融资平台信贷投放的增加，银行信贷风险在不断累积，主要体现在以下三个方面：（1）业务发展的内在要求及市场竞争的外部压力推动各家银行对地方政府投融资平台贷款大量增加，政府贷款及中长期贷款比例迅速提高，提高了银行信贷资产的风险集中度。（2）中长期贷款的迅速增加使银行流动性风险和利率风险加大。（3）政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险。尤其是政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险不容忽视，下面将作重点分析。

一、政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险（1）政府信用风险。政府融资平台公司贷款的政府背景，决定此类贷款的本质是政府信用，还款有无保证取决于政府是否有能力和有意愿归还这类贷款。由于中长期项目贷款期限较长，历经几届政府，贷款偿还将取决于各届政府对贷款存续期内建设性资金的使用安排，存在因政府换届而导致金融机构贷款不能正常偿还的风险，因此政府信用将直接影响到贷款的按期偿还。

（2）政策性风险。国家政策改变，会导致政府财政收支波动较大，影响金融机构贷款的正常偿还。贷款期内政府财政收支、财税体制等存在变化的可能，同时，财政支出受地方政府发展思路、城市建设整体规划、未来规划建设项目的投资计划、融资力度与效度、财政经常性开支等各方面因素的影响，可用于项目还款的资金能否按预测归集存在较大不确定性。

（3）法律及合规性风险。政府对金融机构贷款的任何担保或变相担保、承诺等支持行为目前仍不受法律保护。

量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让出入返还或地方财政补贴收入。由于政府融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。同时由于地方政府融资平台财务透明度及可信度不高，其评信的难度降低了银行对贷款主体风险识别能力。（5）还款来源的风险。在当前宏观经济背景下，地方政府的投资计划明显提前，投资规模放大，融资平台在数量上有增加的趋势，规模扩张明显，债务急遽增加，过度融资的风险迅速放大。如南京某区，在本轮拉动内需加快投资的推动下，在短短半年内先后成立了城建、交通、产业园等数个新平台，扩大融资规模。此类政府项目公司的预期收入和还款来源主要依赖于土地出让收入，这种收入模式基本取决于土地使用权的增值，具有不确定性和非连续性，市场景气状况、地方经济发展水平、政府招商引资的能力和效果等因素都影响到土地出让收益水平和速度。尤其对经济欠发达地区来说，没有实体经济的支撑，土地等生产要素不仅没有上涨的势头，还存在下跌的可能。以江苏苏北沿海某市开发区为例，从2004年到2007年四年间开发区土地出让平均价格分别是每亩13.25万元、12.55万元、9.74万元、8.6万元，存在逐年下降的趋势。

（6）信贷资金的监管风险。很多情况下政府背景的项

目贷款是以政府融资平台名义借入，由地方财政或划归项目建设主管单位统一调配使用，借款人实际并不使用和管理信贷资金。地方财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多，融资渠道广泛，账户资金进出频繁，与地方财政及关联公司往来密切。这种资金运作模式为项目资金交叉混用提供了便利，也大大增加了银行贷后资金监控难度。贷款银行无法监控贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，将形成大量不良贷款。

二、对政府背景贷款风险防控的建议

地方政府融资平台贷款在推进地方经济增长、加快城市建设方面发挥了重要作用，有力地支持了中央经济刺激计划。金融机构在加大信贷投放的同时要领会并贯彻中央

2006年财政部等五部委联合下文，明确规定“各级地方政

府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效。”同时由于地方政府集中推进项目，项目的法定资本金比例往往不能达到监管要求，项目开工的合法性批文、土地使用权证等等不能到位，增加了银行信贷合规的风险。

（4）借款主体的风险。地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有实体运作部门，公司法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派，资本来源通常是财政注入或存

精神，努力优化信贷结构，在控制信贷风险的前提下坚持“区别对待，有保有压”。地方政府主导的项目中不乏盲目性、重复性建设项目，特别是当前保增长的环境下，各类融资平台存在信贷过度扩张的倾向，当项目难以实现资金平衡，各融资平台总体现金流断裂时，就有可能出现系统性的信贷风险。构参与程度等，确定独家承贷、联合贷款或组建银团贷款等不同的项目融资方案。根据融资方案测算项目的资金状况，包括前期建设资金、后期营运资金以及第一还款资金来源。政府出资能力分析主要分析需出资一级政府的可支配财力。有收益项目主要依据项目市场预测和财务分析结果,分析项目的偿债能力,包括测算项目还款现金流、偿债覆盖率等。如果项目自身现金流不足以归还贷款本息，再测算借款主体的综合偿债能力，主要是企业的其他收入来源。如果仍不能正常偿还贷款本息，则测算需要政府财政补贴的最大额度，并在此基础上，对政府的补贴能力进行分析评价。对无收益项目，政府应出具承诺函，承诺每年从财政安排资金用以还款，并确保财政补贴额度和期限与还款额度期限相匹配。

1、全面客观地分析政府的信用状况及举债能力，合理 确定授信总规模

对地方政府信用评价和偿债能力可从经济基础、体制框架、财政实力、债务负担、行政管理能力、历史信用记录等方面来衡量。经济基础是判断政府基准信用风险的关键因素，地区经济实力的强弱将提升或降低财政实力。体制框架涵盖了提供支持的政府具有的行政权限，涵盖宪法赋予的权利和职责、对外借款权限以及与上级政府间关系等。财政实力分析指在收入方面，通过分析政府财政的收入类别、波动水平以及政府新增或调整税收和收入的决策能力来评价其信用能力。在支出方面，综合考虑政府支出预算及预算弹性。债务负担方面首先评价政府各融资平台总债务对总财政收入的压力。同时考虑债务结构，区分分期偿还和到期一次性偿还的不同期限的政府债务。行政管理能力是分析和评价政府的行政管理体制及管理能力，包括政策体系和通过立法程序改变现有政策法律法规的能力。历史信用记录则是考察往届及现政府在处理银行不良贷款时的表现，包括态度和处理手法等。

为了提高对政府债务负担及偿债能力的分析水平，银行同业应加强合作，共享信息，及时全面掌握政府平台公司的总体贷款情况，在借款人出现异常变化时及时化解信贷风险。

4、重视贷款的第二还款来源，有效落实项目贷款的担 保条件

由于中长期贷款期限长，将会经历政府换届、经济周期变化等很多不确定因素，为保证贷款安全，银行应降低信用贷款的规模，提高担保贷款占比。在担保条件中，应努力争取房产土地或在建工程等实物资产的抵押，有收益的项目落实收益权质押，并努力争取地方政府出具的还款承诺函。对保证担保的要认真分析担保方的担保能力，努力争取较高级的融资平台进行担保。要求地方政府财政出具的承诺函中应力求条款细化，可操作性强。在地方人大常委会决议文件中明确将项目还款计划列入地方财政预算，并争取建立政府偿债资金专户，将预算偿债资金定期划付到偿债资金账户，实现对政府偿债资金账户和收费权账户的有效监控。

5、针对项目贷款特点，做好信贷资金用途的管控，持 续做好贷后管理工作

在认真做好贷前调查、贷款审查的基础上，扎扎实实做好贷后检查，跟踪项目资金的用途、流向，做好信贷资金的管理工作。严格按照项目进度发放贷款并监督使用，切实加强对信贷资金用途的监管，严防挪用信贷资金。大额资金支付使用，必须提供真实交易背景资料，并按照银监会《固定资产贷款管理暂行办法》的要求，切实履行好“贷款人受托支付”职责，确保贷款资金直接支付给借款人交易对手。对信贷资金的严格监管，既是银行合规的要求，也是项目按规划顺利推进，最终按计划顺利还贷的重要保障。

2、对融资平台及项目作优选

为了规避风险，银行应重点考虑政府信用好及实力较强的政府融资平台，选择具有明确财政补贴、确定的土地出让收益返回机制、获得的经营特许权等等的平台公司。在项目选择上，重点关注能够产生现金流、能够自求平衡的项目。政府背景公司主要包括公共事业类，含水、气、暖、公交等行业，由于公共事业的重要性，政府一般会提供建设资本金，为了维持运转，政府也会给予补贴。这类企业自身能够产生现金流，发生问题时政府支持的意愿强。土地储备类公司基本上是依靠土地抵押向银行融资来进行城市改造或基础设施建设，然后利用土地出让后的资金还贷。这类企业融资任务重，容易受土地出让市场的影响，波动性较大。发生问题时政府一般会给予新的土地或协调银行贷款。城投类公司，主要负责城市基础设施建设，大多是路桥、隧道等无收益的项目。政府给予项目资本金和财政贴息，支持力度强的将列入预算，分年逐步还款。代建业务，指政府有明确的回购协议或是资金安排的项目，如经济适用房项目。这类项目基本有明确的资金安排，且社会影响面广，政府的支持力度很强。收费公路、铁路，政府一般会给项目资本金，在企业正常运营时不太可能提供大的支持。

6、把握宏观经济政策，落实监管部门的要求，确保银 行信贷工作稳健合规经营

银行应按照银监会“调结构，防风险”的要求，深入细致地做好每一笔贷款的“三查”工作，严格审查平台公司项目建设的合法性，包括项目立项、占地和环保等方面的合法审批手续。严格执行项目贷款资本金制度，按照监管标准落实资本金的比例要求。加强资金监管，确保信贷资金真正用于满足客户的生产建设、服务运营或消费需求。同时，按照审慎经营的标准，严守授信集中度、资本充足率、拨备覆盖率等指标的底线，持续增强风险抵补能力。作者简介：

丁学海，男，江苏仪征人，东南大学MBA在读研究生，现供职于上海银行南京分行。

3、做好项目资金的测算，完善贷款方案

针对具体项目，根据项目投资规模、融资规模、金融机

第二篇：思辨地方政府融资平台贷款风险

思辨地方政府融资平台贷款风险

交通银行河南省分行行长 梁玉珍

发布时间:2011-06-27

2009年以来，地方政府融资平台公司数量呈快速增长趋势，融资规模也不断增大，已成为地方经济和社会发展筹集资金重要途径，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但随着地方政府融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，其本身所蕴含的银行信贷操作合规性风险、地方政府财政过度负债风险、区域经济发展政策变动风险及银行贷后管理缺位风险而备受社会各界广泛关注。如何能够有效控制融资平台贷款风险，促使地方政府融资平台公司实现规范化市场运作，也值得深入思考。

清理规范融资平台贷款

地方政府融资平台公司(以下简称融资平台)指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，是自1994年实行分税制后逐步出现的。当时城市的现代化发展刚起步，地方政府要承担大量的公共事务支出，而预算法对地方政府直接举债有控制。为了缓解市政建设所需资金规模较大与政府财力相对不足的矛盾，部分地区的地方政府先后开办了一些“市政公司”、“城投公司”、“交通公司”等作为融资主体。1998年亚洲金融危机之后，为了拉动地方经济增长，地方政府以这些融资主体为平台，借助地方政府信用，间接向银行贷款进行基础设施建设。

融资平台贷款成为人们密切关注的焦点则是因为近年来规模的迅速膨胀。为了应对全球金融危机，2009年初中央政府实施了适度宽松的货币政策、提出了4万亿投资的刺激计划。各地政府纷纷开展大规模基建投资，大批投资项目加速上马，由此而来的固定资产投资贷款和流动资金贷款需求迅速增加。由于财政资金短缺，只有通过地方政府融资平台大量增加负债来用于投资，于是以“城投公司”为主导的地方政府融资平台遍地开花，规模由小到大，融资平台层次由省级扩大到县级。而在垄断企业授信规模相对饱和、私营企业风险较大和单户授信额度不高的情况下，商业银行放贷可供选择的范围和空间相对有限，因此信贷集中投向地方政府融资平台和基础设施建设项目，便成为商业银行的一种现实选择。

虽然融资平台贷款规模的迅速增大，对缓解国际金融危机，拉动地方经济增长产生了积极作用。但同时，融资平台数量急剧扩张和地方政府过度举债，如不及时采取措施加以遏制和规范，极有可能导致地方政府的融资平台无法偿还债务，使银行不良资产出现大额新增，甚至危及地方经济的平稳运行，产生地方政府信用危机。加之2009年末，欧洲部分国家出现较为严重的债务危机，使中央对地方债务风险的担忧不断升级。

为了能够真正摸清地方政府债务的家底，把政府性债务理顺，实现融资主体有序管理，防止地方政府因过度负债而诱发系统性债务风险，2010年来中央各部门制定多项措施督促融资平台贷款规范化运行：银监会在2009年末即对融资平台贷款超常规增长给予风险提示，2010年3月份要求金融机构对3月底前投放地方政府融资平台的贷款要逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全。在同年4月份召开的“2010年二季度经济金融形势分析通报会议”上，银监会将地方政府融资平台贷款风险列于当年银行业三大风险之首。2010年6月10日，国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求各地政府抓紧清理核实并妥善处理融资平台债务，对融资平台进行清理规范，加强对融资平台的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。随着清查工作的持续推进，银监会又先后下发了《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》和《中国银监会办公厅关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》，要求各金融机构提高融资平台贷款风险意识，持续完善融资平台贷款台账管理和分类监管，做好统一约谈工作，按照分期还贷原则改进贷款还款方式，规范融资平台贷款管理。

辩证看待融资平台贷款风险

随着贷款规模的扩大，融资平台自身所存在的法人治理缺陷、自偿能力较差、担保效力不足等一些显性风险也逐步累积，不利于银行维护信贷资产安全，同时也折射出现有体制造成政府投融资冲动过大、银行对融资平台贷款管理缺位等隐性风险，可能会对社会经济体系的稳定运行造成更大危害。

显性风险

融资平台法人治理结构不完善。地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有实体运作，公司高官人员和主要业务人员也大多是政府有关部门人员兼职或由政府部门指派，资本来源通常是财政资金注入或一些存量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入。由于政府融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。同时，近年来融资平台的层级由最初的省级政府设立逐步发展到市级、县级政府设立，其运行也缺乏有效的约束机制，这使得地方政府可较为方便通过建立多个融资平台，利用银行间竞争和信息不对称来获取超额的银行贷款，极大地增加了融资平台贷款的风险。

融资平台管理信息不对称。目前银行在管理融资平台贷款中最为突出的问题是信息的不透明和不对称。融资平台为获取最大的银行贷款支持，可能会对一些关键性问题进行隐瞒，导致银行在贷前和贷后的评估工作存在较大困难，难以准确预测融资平台的还款能力。特别是对于没有自营收入的公益性项目，项目本身需要政府回购，但在无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、政府实际财政收入等情况的背景下，银行自然难以准确评估地方政府的真实财力。

融资平台本身自偿性差，项目资本金不能完全到位。融资平台投资投向单一，大多用于公益性项目，主要投向城市基础设施建设和公共事业等非经营性项目或准经营性项目，特别是部分资金投向了地方政府形象工程，项目普遍没有自偿性或自偿性不足，还是完全依赖地方财政还款。同时，融资平台涉及项目投资需要大量资本金，但是由于缺少突出的主营业务和充足的固定资产，无法正常获取充足资本金，因此多利用各家银行的重复授信来解决，造成了地方融资平台的高负债率。

担保措施合规性存疑，政府承诺效力不足。目前融资平台贷款的担保措施主要采用地方财政或人大承诺、第三方担保或资产抵押等方式，但由于融资平台自身能够提供的保证能力较强，土地资产有限，更多的是融资平台名下的无效低效资产。而第三方担保也频繁出现融资平台互保的情况，实质担保能力往往都无法有效保证。因此，政府财政兜底还款承诺成为目前融资平台贷款中占比最大的保证措施。

隐性风险

现有体制原因导致政府投融资冲动过大，对政府还贷风险估计不足。近年来，地方政府官员在政绩“GDP”导向的影响下，即使财政捉襟见肘，投资冲动仍有增无减。同时，在地方政府惯性思维中，认为银行的资金就是国家的资金，地方政府拿来投资是拿国家的钱办国家的事，只要能还息就行，银行的资金可以一直使用，本届政府贷款由下届政府偿还，地方政府还不起贷款会由中央财政来解决等。由于融资平台的设立十分便利并且缺乏制度约束，因此地方政府往往建立多个融资平台，利用银行间的竞争和信息不对称来获取更多的银行贷款，以解决部分可行性论证不充分和经济效益不明显，但政绩效益显著的项目资金问题。这些融资平台往往不具备自偿贷款的能力，多数仅提供政府承诺等缺乏法律效力的担保措施，实际履行还款责任全部是地方财政收入，一届政府还不了就转嫁给下一届政府。

银行严重依赖政府信用，融资平台贷款风险的管理意识薄弱。虽然融资平台贷款的产生由来已久，但由于以前融资平台贷款规模不大、坏账率不高，加之对政府信用的高度信任，这种经验主义使银行对融资平台贷款风险普遍认识不足。另一方面，由于商业银行本身存在规模效应，因此对扩大规模极为重视，绩效考核与规模挂钩，其扩规模导向作用明显。融资平台贷款对银行扩规模效果显著，也有利于银行维护与当地政府的关系，便于银行其他业务(如吸纳财政存款等)在当地顺利开展。

可以说，不计收益、不考虑财政还款压力的政绩工程投资，既造成了社会资金的浪费，又使得地方债务负担急剧增大，财政过度透支，使得真正关系国计民生的项目建设滞后。如果不能很好的对政府融资规模加以控制，银行在贷款管理中再有所放松，资金的运用随地方政府的意志而转移，极有可能造成部分信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，从而形成大量不良贷款。这种融资平台贷款的坏账风险过于集中和不断累积，不仅对银行本身造成巨大伤害，降低银行资产流动性和资金可支配规模，还可能将融资平台贷款风险进一步向生产型企业传导，甚至有可能产生地区群发性信用危机，不利于地方经济发展。

因此，商业银行要以辩证的眼光看待融资平台的发展问题，坚持防患于未然的态度，通过深入剖析融资平台贷款风险，在监管部门领导下及时敦促地方政府完善融资平台运行模式，规范融资平台贷款管理行为，真正使融资平台贷款进入健康、规范化运作轨迹，为地方经济地发展提供有力支撑。

在日常信贷工作中，交通银行河南省分行就对融资平台贷款始终坚持高门槛准入标准，择优选择运作相对规范、承建项目效益较好、地方财政收入高的市级以上融资平台予以支持，平台贷款规模控制较好。通过认真清查，目前我行融资平台贷款整体风险可控。下一步交通银行河南省分行要充分认识到目前融资平台贷款的潜在风险，积极配合其他债权银行，做好存量融资平台贷款的清查整改、严控平台贷款新增规模，择优选择市场化运行机制良好的融资平台予以支持，使平台贷款风险能够真正得到有效控制。

加强资平台贷款有序管理

随着本次融资平台贷款清查工作的深入开展，各家金融机构通过解包还原、四方对账、分析定性和前一阶段的集中约谈工作，基本对存量融资平台的潜在风险状况达成共识，后续清理工作也取得了一定成效，部分整改为公司类贷款已完成三方签字确认，拟收回贷款也已提前部分收回。

但同时我们也应看到，如要实现融资平台规范化运作目标，仍有较长的路要走。规范地方政府融资平台的运作是一项系统性工程，不能仅依靠政府、商业银行或监管部门一家的努力，而是相关部门形成合力，共同改进政府融资平台贷款管理模式，促进政府融资平台贷款的健康运行。

监管部门加强监管和指导，督促政府和商业银行各尽其职。一是建议监管部门牵头与政府协调工作，推动银行业集体维权。监管部门协调所有贷款人共同努力，督促地方政府在本届任期内履行还款责任，不能容忍脱逃偿还责任。对出现风险苗头的，银监当局或银行业协会应及早组织贷款人俱乐部，推动集体维权。

二是建议监管部门设立大项目组团监督机制。制订政府融资平台的银团贷款限额标准，超过限额融资必须通过银团贷款模式，避免融资平台公司“多头融资、多头授信”的问题。融资平台公司管理部门和银监部门齐抓共管，从平台公司和商业银行两方面共同实施监管，防止因平台公司和银行恶性竞争所引起的授信规模失控。

三是建议监管部门应加强外部监督管理和指导。建立地方政府的债务管理机制，从外部加强地方投融资平台举债的监管，将地方政府债务控制在合理的范围，有效约束地方政府融资行为。相关主管部门要督促辖内各融资平台加大信息发布力度，相关信息及时公开披露，推动地方政府融资平台的隐性负债向合规的显性负债转变。

政府部门应加强自律，完善融资平台市场运作机制。一是要完善政府融资平台法人治理结构，加强对地方政府债务总量的控制和管理。进一步完善存量融资平台的法人治理结构，将大量低层次融资平台部门逐步进行整合，集中注入可市场化运作的经营性资源和优质资产，提高融资平台自偿性。政府投资行为应经过严格项目论证，做到“量入为出”，避免债务膨胀趋势恶化，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

二是要提高融资平台信息披露透明度，建立地方债务偿还保障机制。定期统计、评估各融资平台的负债规模、财政收支等情况，并向金融机构和监管部门及时提供符合要求的信息。地方政府应当统筹安排本地区综合财力，拨款设立长期稳定的偿债基金，逐步形成以盈利性项目为载体、城建项目偿债基金为保障的债务偿还机制。

三是拓宽融资渠道，发展多元化融资方式。地方政府应合理预测可支配财政收入和债务规模，大力发展多元化的政府融资市场。一方面，继续加强与金融机构与合作，积极满足金融机构的融资条件，进一步提高间接融资能力；另一方面，鼓励地方融资平台通过资本市场改善融资结构，寻求直接发行债券、股票、产业投资基金、信托计划、资产证券化等多种直接融资手段为补充，降低银行系统风险的积聚。

银行应强化融资平台贷款的风险控制意识，确保政府融资平台贷款的有序管理。一是摒弃短期经营思想，严格执行融资平台贷款准入标准。针对政府融资平台的特点，明确风险底线和授信标准，原则上应仅支持承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。建立一套完善的风险评价和管理制度，认真调查和评估政府财力状况，对融资项目应按商业化原则严格审批、审慎评估，对于自身无经营收入，完全依赖财政资金还款的政府融资平台严禁办理新增授信。

二是加强对政府融资平台贷款的贷后管理，严控信贷资金的流向。对新增贷款，应结合银监会“三个办法一个指引”贷款新规，严格要求融资平台贷款按照实贷实付制度执行，做好项目资金使用的持续性跟踪，防止贷款挪用风险。对存量贷款，按照既定处臵原则，及时通过约谈追加合法足值担保或提前收回贷款。在贷后管理工作中，均要做到定期综合评估政府财力并跟踪关注变化情况，及时对贷款期限、方式及风险缓释措施做出相应安排。

三是商业银行间加强合作。对于多家银行共同发放的贷款，牵头行可发起建立“贷款俱乐部”，尽可能通过银团贷款的形式组织发放，内部实现“有利同享、有险共担”，必要时可共同与地方政府协商，维护正当权益。针对地方政府融资平台“多头融资，多头授信”的问题，商业银行之间应通过加强合作，互通有无，共同摸清政府融资平台的偿债能力和负债情况，建立与政府部门的信息通报机制，及时协商解决存在的问题，规避融资平台过度负债带来的风险。

《中国金融家》2011年第4期

第三篇：银监会融资平台贷款风险监管（范文）

附件

关于2012年地方政府融资平台贷款 风险监管政策有关问题的说明

根据2012年2月20日、21日在深圳召开的“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”精神，现将2012年地方政府融资平台贷款风险监管政策有关问题说明如下。

一、指导思想

地方政府融资平台贷款风险监管工作的指导思想是“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”。

“政策不变”是指自2009年融资平台贷款清理规范工作开始以来的所有政策都不变。“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的十六字方针不变；“全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖”的风险定性四分类方法不变；“降旧控新”的总体目标不变；融资平台按仍按平台管理类和退出类划分的要求不变，其中凡称融资平台的包括仍为平台和退出的平台两类，仍为平台的亦称监管类平台，退出的平台也称监测类平台。

“深化整改”是指着力抓好三项整改工作：一是深化名单制管理。要求各银行把融资平台名单在原有风险定性四分类的基础上，将融资平台再按“支持类”、“维持类”和“压 缩类”三种情形进行管理，并以此作为信贷审批的依据，分类结果由银行自主决定。二是细化信贷条件。进一步细化融资平台贷款的信贷条件，对新增贷款的投向与条件提出更加具体要求。三是强化退后管理。将退出类平台纳入信贷分类，并加强退后监测。

“审慎退出”是指要求银行严格落实融资平台退出的有关条件和程序，加强对退出后融资平台的持续管理，责成不符合审慎退出条件的融资平台重新纳入平台管理，坚决杜绝随意退出、盲目退出、为增贷而退出的现象。

“重在增信”是指融资平台要通过增加资本、增加抵质押、置换无效担保、签订补差协议、将政府承诺还款的部分债务纳入当期财政预算等方式提高自身的信用水平，增强自身的还款能力。

二、工作目标

地方政府融资平台贷款风险监管的工作目标是缓释风险。一是控制总量风险。各银行原则上在今年信贷计划中不得安排新增融资平台贷款规模。二是缓释存量风险。各银行要分类处置存量贷款。三是消除到期风险。各银行要加强对今年到期贷款风险的监控，防止到期违约风险事件的发生。四是防止断链风险。各银行要重点避免出现在建工程资金链断裂的情况。

三、工作任务 地方政府融资平台贷款风险监管的工作任务是降旧控新。一是总量减少。各银行原则上不得新增融资平台贷款，重点是控制监管类平台的贷款总量，确保其贷款余额不上升；对于按照商业化运作的监测类平台，要跟踪监测其贷款总量变化和使用情况；对于保障性住房等公益性项目，允许新增贷款，但是必须纳入监管类管理。二是存量下降。今年仍按平台类管理的融资平台贷款余额原则上只降不升。三是有保有压。各银行要根据信贷三分类结果，将从“压缩类”平台中减少的贷款额度用于投向“支持类”平台，以在融资平台贷款总量不增的情况下实现贷款结构调整。

四、工作路径

（一）控新。一是各银行在今年的信贷计划中，原则上不得安排融资平台贷款增量。二是各地区融资平台贷款余额不得超过当地政府可承受债务规模上限。三是所有“维持类”融资平台的贷款余额不得超过年初水平。对于维持类平台，各银行可以新发放贷款，允许收回再贷，但是贷款余额不得增加。四是不得向“压缩类”融资平台发放任何形式的贷款。各银行对于“压缩类”平台要做到“只收不贷”。

（二）降旧。按照五种情形分类缓释融资平台的存量贷款风险，其中退出类融资平台仅适用前三种情形，仍按平台管理的适用五种情形。一是及时收贷。对于现金流全覆盖、项目已经完工达产且已经形成现金流收入的融资平台，要封 闭现金流，对回笼款进行专户管理，按照原来的约定及时清收贷款。二是收回再贷。对于现金流全覆盖、项目已建成但还没有产生足够现金流偿还贷款本息（没有经济建成）的融资平台，可以在原有贷款额度内进行再融资。再融资具体包括发行股票、债券、短融、中融、中票、引资、贷款等方式。对于以贷款形式实施再融资的，贷款总量不得超过原有贷款额度。三是据实定贷。对于现金流全覆盖、项目已经确定工期但因有不可抗拒的因素导致不能如期完工，但贷款已经到期的融资平台，要一次性修改贷款合同，根据实际工期重新确定贷款期限。四是引资还贷。对于现金流不能够全覆盖，项目能够吸引社会资金投资的平台，在现有贷款余额不增加的前提下，可以通过资产重组、引入新投资者、项目出售等方式，引进资金用于还贷。五是只收不贷。对于现金流不能够全覆盖，工程项目不宜吸引社会资金投资的平台，银行只能只收不贷，并要求地方政府将贷款纳入预算。

五、工作方法

（一）信贷分类管理。各银行结合自身信贷经营的实际情况，按照“支持类”、“维持类”，“压缩类”分类标准，自主决定所有融资平台客户的信贷分类结果。其中，“支持类”是指符合融资平台的新增贷款条件和银行的信贷政策及风险偏好，可以增加贷款的平台；“维持类”指不完全满足融资平台的新增贷款条件，但未超越银行风险容忍度，可以为保 项目完工进行再融资但贷款余额不超过年初水平的平台；“压缩类”指既不符合融资平台新增贷款条件和银行信贷政策，又超越银行风险容忍度，贷款余额不得增加且不得以任何形式新发放贷款的平台。

（二）到期贷款风险监控。到期贷款主要是指今年到期的贷款。各银行要按月把全年融资平台到期贷款建台帐、做统计，逐户调查今年到期贷款的还款来源，并与平台共同制定还款方案，还款方案于2012年4月末前报送各银监局。各银监局负责监督和信息汇总，按季将还款方案的落实情况报告银监会。

（三）补充押品。各银行要持续提升抵质押品质量，及时置换财政担保和公益性资产等不合规抵质押品，积极防范因资产价格下跌而导致的融资平台贷款抵质押品质价下行风险。

六、工作要求

（一）严格信贷管理。一是明确贷款投向。仍按平台管理类新增贷款的投向为：符合《公路法》的收费公路；经国务院审批或核准的且资本金已到位的项目；土地储备和保障性住房；农发行支持且符合中央政策要求的农田水利建设；工程进度达到60%以上且现金流达到全覆盖的在建项目。二是严格新增条件。仍按平台管理类的新增贷款必须满足五个前提条件：公司治理完善；现金流全覆盖；抵押担保符合现 行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；借款人资产负债率低于80%；平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源。仍按平台管理类平台的任何一笔新增贷款必须同时符合有关投向和条件的规定，两者缺一不可。

对于以下情形，各银行不得新发放融资平台贷款：一是信贷分类结果为“压缩类”的；二是借款人为异地平台的；三是所在地区地方政府债务规模达到或超出限额的；四是地方政府以直接或间接形式提供担保承诺的；五是以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的；六是以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为质押的；七是存量贷款担保抵押、贷款合同等方面整改不到位的；八是资产负债率和现金流覆盖率不符合规定要求的。

（二）规范平台退出。一是规范退出程序。融资平台退出必须严格遵循“牵头行发起—贷款行（总行）审批—三方签字—退出承诺—监管（局）备案”五项程序。银监局只负责退出平台备案登记，不负责退出平台审批。二是规范退出条件。退出必须同时符合公司治理健全、资产负债率在70%以下、现金流100%覆盖贷款本息、存量贷款已整改合格、无违约记录等五项条件。三是加强退后管理。五项条件之一低于监管要求和违背退出承诺的要重新纳入平台管理；平台退出后不再享受平台管理类贷款的相关优惠信贷政策，新增贷 款必须符合产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件，实行“谁贷款，谁承担风险”的责任追究机制；各银行对退出类平台不得再发放保障性住房和其他公益性项目的贷款。

（三）规范报表统计。一是平台风险分类统计。各银监局应继续做好协调工作，确保每个融资平台只有一个定性结果（“全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖”），并根据既定要求按季报送。二是平台信贷分类统计。各银行应对融资平台按“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类，并于2012年4月将分类结果上报银监会。三是融资平台贷款到期偿还及违约情况统计。各银行、各银监局应建立融资平台今年贷款到期情况的台账统计制度，按月统计融资平台贷款的到期时间、金额、偿债资金来源等情况，并按季报送银监会。

（四）规范数据填报流程。融资平台报表数据填报要遵循以下五项程序：第一步，各银监局、分局负责填报融资平台基本信息，包括资产负债、风险定性、退出情况等，并报送银监会统计部；第二步，银监会统计部将融资平台基本信息表发给各银行业金融机构，由各银行据表填报贷款数据，并报送各银行法人机构主监管员审查；第三步，在主监管员明确审查无误后，银监会统计部对所有融资平台贷款数据进行汇总；第四步，银监会统计部将汇总完毕的数据反馈给相关银监局。

（五）规范现场检查。现场检查分为两类：第一类是银 行自查，由银行内审部门组织检查。第二类是银监局、银监分局的现场检查。按照属地原则，上下半年各进行一次。上半年检查对象为2011年末“退出类”贷款余额最大的一户，下半年检查对象为2012年上半年融资平台新增贷款最多的一户。

第四篇：政府融资平台

政府融资平台：负债过度与资产闲置的解决方案

[摘 要]在经历了2009年的信贷大潮和“4万亿”的投资刺激之后,2010年初,一场规范和排查地方融资平台风险的行动日期而至。2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,国务院总理温家宝公开提出把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。地方融资平台是否合理规范是关系到地方经济建设能否顺利进行的重要问题。文章就我国地方政府融资平台的现状进行了论述,并且结合地方融资平台存在的过度负债和资产闲置的现象提出了相应的对策。

一、地方政府投融资平台的形成与现状

1、地方政府投融资平台产生的背景

1994年实行分税制改革以来，基本实现了改革的预期目标：中央财政所占比重逐步提高，大方向是正确的。但是当初改革时，分了财权，未分事权；于是在实施过程中出现了：财权层层上收、重心上移，事权层层下放、重心下移的局面，导致地方政府财力紧张，地方政府隐性债务不断增长。1994年《预算法》第28条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债。

在这种背景下，近年来，为了促进地方经济发展、推进城市化进程，一些地方政府进行了投融资体制创新，相继建立了一些隶属于地方政府的投融资平台。将原属于财政拨款的项目拿到银行去贷款融资，以解决资金不足的问题。

2、对地方政府投融资平台的定义 所谓“地方政府投融资平台”，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、不动产、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团；必要时辅之以地方财政的变相担保或由地方人大出具“安慰函”作为还款承诺，以实现平台的对外融资，并将融到的资金主要投入于市政基础设施建设及公用事业等领域。

二、地方政府投融资平台设立的现实必要性

一直以来，我国地方政府融资平台由于其政府背景，受到许多学者的质疑。但对地方政府投融资平台起源及发展历程看，创建地方政府投融资平台对于解决地方政府资金不足、提高财政资金运作效率、创新财政管理体制等多个方面有其存在发展的现实必要性。

（一）在现行的财政体制下，地方政府经常性收入不足，无法弥补资本性投资的需要，政府有巨大的融资需求

一方面，随着我国经济高速发展，城镇化加速推进，地方政府资本性投入支出需求越来越大。特别是在我国高速城镇化进程中，地方政府肩负着管理城市、经营城市、发展城市、繁荣地方经济的重任，面临着严峻的发展压力。改革开放30年来，我国城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8个百分点，平均每年提高0.93个百分点，特别是1996～2008年，城市化率从30.5%提高到45.7%，提高了15.2个百分点，年均提高1.27个百分点。数以亿计的农村人口以各种方式涌入城市，形成了对各类城市基础设施、公用设施的巨大需求，这都要求地方政府对城市建设的巨资投入。

另一方面，在现行的财政体制下，特别是1994年分税制改革后，中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权重心下移和财权重心上移。特别是基层地方政府的收入组成中既缺乏主体税种，又没有独立税权，而财政支出又要受到 上级财政的制约，其可用财力十分有限。尽管地方政府收入中除税收外，以基金、各类收费组成的非税收入也占据了相当大的比重，但这些非税收入一般都有固定的支出途径，很难为地方政府所用，因此地方政府真正能调动的财力十分有限。而且根据《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。在财权和事权改革没有同步的情况下，地方政府可支配财力远远无法满足资金需求，特别是一些资本性的支出，城市建设，公共事业支出等。这就需要地方政府另谋出路，自建融资平台成为一个现实选择。

（二）在现行的制度环境中，地方政府掌握大量资源，为其进行融资提供便利

应该看到，在现行的制度环境中，我国地方政府掌握了大量的资源财富，许多政府部门掌握着大量的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源等，而在工业化发展的过程中，这些资源得到很大升值。此外，地方政府还有一些隐形财富也不容忽视，尤其是在城市化进程中，政府掌握的城市资产大量升值。特别是在现行的土地制度下，城市土地升值已经成为地方政府的重要财富，而这些并没有反映在政府收入中。地方政府完全有条件和能力利用这些资源进行融资，在不能发城市债的情况下，组建政府投融资平台成为很好的选择。投资平台的出现，使得地方政府能对其掌握的各种资源进行综合运用，也为其吸纳商业银行贷款搭建一个重要的媒介。

地方政府将其掌握的隐形资源注入投融资平台，让这些财富公开化市场化，也能能起到预防腐败，防止国有资产流失的作用。在过去，这些隐形资源往往成为地方政府腐败的温床。

（三）利用市场手段整合经营政府资源，也是解决政府投资效率低下、防范风险的重要举措

地方政府投融资平台成功的一个重要特征是将政府投资行为，特别是城市基础设施建设项目市场化、专业化。这与过去的情况已有很大的不同，从前是各个政府部门自办“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”等等，部门各自为政，大肆借钱，最后出现问题还不起债时，由政府财政去兜底，这种方式不仅管理混乱而且蕴含了很大的风险。地方政府投融资平台组建后，可以将原有“分割”于各个部门的政府建设职能，在投融资平台的基础上进行整合，使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行。既整合了政府资源，利用市场化等手段，为政府募集重大项目的配套资金，补充基础设施建设资金不足，而且通过市场手段进行资源配置，也能解决政府资金效率低下的问题。同时，政府投融资平台对原有的政府投资模式也有很大的创新，地方政府投融资平台将政府投资行为置于市场条件下，让政府行为和市场有效结合起来，大大提高政府投资效率。上海的模式看，在成熟的市场环境中，市场还会对政府投资行为形成约束，避免政府投资行为的盲目性。

三、地方政府投融资平台的现存过度负债与资产闲置问题 1.融资平台公司债务规模大，潜在风险显现。

一些城市依托政府融资平台公司等方式过度举债已接近极限，导致债务风险急剧扩大。据审计署2011年《全国地方政府性债务审计结果》显示，2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。首先，债务缺少第一还款来源。地方政府融资平台公司投资投向单一，大多用于公益性项目，项目普遍没有自偿性或自偿性不足，银行信贷资产风险凸显。其次，债务第二还款来源不充足。平台公司负债率通常较高，抵押资产不足，平台公司之间互保现象普遍，公司自身缺乏经营性收入来源，债务偿还主要依靠土地出让收入、财政性资金和借新还旧的方式。政府偿还债务能力与土地市场收入高度相关，还债能力极易受到政府土地政策和宏观调控的影响，一旦地价下行，地方政府财政风险就会加大，银行出现坏账的可能性增大。

最后，可能引发现金流风险。土地出让收入减少、信贷政策的调控、缺乏资金和成本管理经验等，均可能产生现金断流和不足的风险，导致出现“半拉子”工程现象。同时，由于一些地方举债存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等原因，导致部分政府性债务资金未及时安排使用并发挥效益，从而产生现金流闲置。此外，融资平台公司贷款规模的扩大挤压了中小企业授信规模，不利于中小企业的健康发展。

2、资产闲置问题。

长期以来，我市国有土地、房产、股权分散储备、各自占有，可利用的国有资产底数不清，缺乏统一掌控的资产管理平台，造成一方面急需现实利用的国有资产严重短缺，一方面大量的国有资产闲置无用，资产价值得不到充分挖掘利用，致使平台公司因抵押物不足而被拒之门外，难以实现新增融资业务。

一些平台公司因土地抵押不能及时到位，已形成的贷款有可能被提前收回，正在募集的资金受到不利影响。而且从市属国有企业资产规模、经济实力来衡量，选择第三方企业担保也显得力不从心，很难满足金融机构对贷款融资的担保要求。平台公司之间缺乏横向纽带，尚未形成资金互通互融、融资相互担保的利益共享格局。

四、两个问题的解决方案

1、加强债务监管，严控负债规模，增加社会监督

第一，要建立健全地方政府债务管理体制。其一，各级地方政府要对投融资平台统筹规划,量力负债。地方政府应该明确一个主管部门进行监测，建议由国资部门或财政部门负责，调度当地投融资平台贷款的情况，要结合当地GDP和财政收入状况合理评估财政承受能力,切实做到贷款总量控制，均衡市场融资。其二，加强地方政府对平台债务的集中统一管理，克服目前地方投融资平台债务多头管理、各自为政、地方政府对平台债务规模与债务资金使用及偿债能力缺乏全面把握的不利局面。要将平台债务统一纳入财政监管体制下，严控财政风险。同时，探索将政府投融资平台的资产负债表纳入政府统一管理。科学地综合运用债务负担率(债务余额与GDP的比率)、债务依存度(当年债务增加额与总支出的比率)、偿债率(当年债务偿还率与当年可支配收入的比率)等指标,从政府应债能力、政府支出与融资平台债务的依存度、融资平台偿债支出与财政支出的承受范围来具体衡量和评判各级地方财政融资平台形成债务的支付能力。

第二，建立一个地方政府投融资责任机制。要制约政府过度负债、盲目投资的冲动,让投融资平台成为一个受约束的平台。可以考虑建立政府投融资平台的考评制度，设立债务率与地方政府绩效相挂钩的控制机制,在严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,追究领导责任和影响政绩考评,以起到制约缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用的效果。要规范地方政府通过投融资平台的贷款行为,地方政府的债务规模必须与财力相匹配。第三，引入外部监控机制。各地国资部门、财政部门（或履行同等职责的部门）应依法对投融资公司履行出资人职责，按照“权利、义务、责任相统一，管资产、管人、管事相结合”原则，加强监管，依法享有资产收益，参与重大决策和选择管理者等出资人权利。投融资公司还要自觉接受财政、监察、审计等部门的监督检查。

2.整合资产资源，增强综合实力。

针对目前地方政府融资平台公司现状，一方面，要按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）等文件规定进行清理规范，防止平台公司数量盲目增加、债务规模不断扩大。另一方面，应进一步完善投融资体制，对现有资产资源进行优化整合，夯实公司资本金实力，要通过引进民间投资等市场途径，促进投资主体多元化，改善平台公司的股权结构，形成一批规模大、实力优、抗风险能力强的投融资平台公司，使其真正成为地方政府强化宏观调控能力、合理调配资源、促进经济结构调整的重要平台。

五、结束语

地方政府作为区域财政政策的执行和落实者,在国家扩大内需,加大地方基础建设的过程中,通过建立有效的投融资平台突破资金短缺问题,推动地方经济的繁荣和发展,成为当前地方政府共同的需要。但是应该看到地方政府投融资平台现存的负债过度和资产闲置问题以及潜在的风险,切实加强政府性债务管理,增强内外部约束力,有效防范和化解潜在的财政风险,以保证我国地方政府投融资平台在以后的经济发展中起到更重要的作用。

第五篇：采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险

《采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险》

对于商业银行来说，应从以下几个方面入手：一是建立项目监管制，监控信贷

资金流向。及时进行财务监督，防止地方融资平台抽走银行资金。同时在贷款审批发放过程中，尽可能采用多种抵押和担保措施。比如要求“土地抵押+财政担保”或者“股权质押+财政担保”，采用多种形式着力化解风险。二是实行资产证券化，化解银行信贷风险。商业银行可以对融资平台的贷款进行证券化，借助于债券市场来解决巨大的存量问题。三是建立银行间沟通机制，共同防范贷款风险。一个政府投融资平台往往同时与多家银行有业务往来，银行之间缺乏沟通机制，不能全面了解企业状况。对于政府部门来说，一是进一步探索项目融资方式。例如，对于部分项目可以允许地方政府以税收或土地为抵押发行债券。也可以探索根据独立项目进行融资，将项目作为独立的法人，以该项目未来的现金流回报作为抵押进行融资，筹措资金只用于该项目，金融机构以该项目回报率作为评价体系进行贷款发放。此外，在项目选择上，地方政府要进行充分的可行性研究，确保回报率较高的项目才可以融得资金。对于那些有良好社会回报，但经营回报不足的大项目，还可以考虑用地方财政收入直接补贴。二是适度增强财政透明度。融资平台的长远发展受益最大的是当地政府和当地人民。为此，地方政府应有长远眼光，一方面要主动增强财政收支的透明度，对于自身财政情况有较为清醒的认识，“量入为出”，防止财政风险和金融风险的发生。另一方面，要建立偿付基金保障机制，每年在财政收入中拿出一定比例作为银行偿付基金。同时，督促地方人大对以财政收入作为贷款担保的行为进行立法规范，从而使政府财政对地方融资平台的隐性担保转变为显性、合规担保。通过以上措施，最大限度地降低银行融资平台贷款风险，从而实现地方经济长期、稳定、可持续发展。——肖 耿 李金迎 王 洋 《央行提出开两道正门》

首当其冲的是地方融资平台负债率高；偿债能力不乐观则是第二重风险；第三重风险隐忧在于，虽然融资平台是借款主体，但其所承贷的资金通过划转至财政专户或关联企业后，实际上发挥着土地储备、搭桥融资等多重职能，银行难以监测资金流向。

解决之道———立足于债券市场建设，从增量和存量两个方面，为地方政府平台企业融资打开“正门”，以部分“解放”银行信贷。对于“增量”首先要规范，即在制度安排、产品设计上“开正门”，允许符合条件的地方政府发行市政债。对于“存量”，刘士余建议，可以将巨大存量的政府融资平台贷款与债券市场对接起来，进行资产证券化 《地方融资平台与银行信贷风险管理》 《基于委托代理理论的分析框架》 从委托代理的角度分析，随着融资平台贷款政策的加码，银行的拨备压力在不断加大。（图片来源：东方早报）

早报记者 张飒

关于地方融资平台还款风险的关注，近期骤然升温。

6月2日，新华社发表题为《警惕地方融资平台的债务违约叠加风险》的述评，援引中国人民银行报告称，由于平台贷款普遍额度大、期限长，用途监督存在一定困难，信用风险仍需予以关注。

而在此前的5月31日，路透社更是引述消息人士的话称，中国监管层拟于6月至9月期间，清理2万亿-3万亿元可能违约的地方政府债务，做法是将部分债务转入数家新创设的公司，并解除省级及市级政府机构出售债券的限制。

对此，全国人大财经委副主任委员吴晓灵6月1日予以否认，并称“只是要进行地方政府债务的摸底”。

但据早报记者了解，已有地方政府融资平台在向银行申请展期，但银行因可能计提更多拨备而拒绝为地方融资平台展期，双方陷入尴尬境地。

而此前多个地方融资平台的主办行(编注：即对同一个地方政府融资平台贷款份额最大的银行，由于五大国有银行的贷款额度远高于股份制银行以及城商行，平台公司的“主办行”多是国有大行。)向当地银监局申报材料，希望通过多重举措主动调高相关地方融资平台贷款评级的申请，有相当部分也被否，银行面临进一步提高拨备的压力。

银行的拨备压力

近日，某国有大型银行即拒绝了一大型地方融资平台的贷款展期申请。知情人士分析说：“如果展期，这笔贷款就要从正常级调成关注级，银行则需要计提更多拨备。”

据了解，上述地方融资平台还款资金告急并非个例，尤其对于无法转成公司贷、现金流较差的地方融资平台而言，由于银行贷款基本停滞，而工程项目仍不断需要资金运转，存量资金难以维持较长时间。

某国有银行相关负责人称，中西部地区或县、乡一级地方政府融资平台贷款风险相对较大，东部地区的地方政府偿债能力比较强，融资平台贷款风险相对较小。

随着融资平台贷款政策的加码，银行的不良资产余额可能进一步提高，资本充足率也将承受一定压力。据介绍，地方融资平台贷款项目自身现金流、担保及抵质押品折现价值合计不足贷款本息120%的融资平台贷款，应至少归为次级类；不足80%的，应至少归为可疑类。

银监会在4月下发的《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》中要求，对于融资平台严重资不抵债、到期不能足额归还贷款本息、出现债务重组及违反贷款集中度要求等情况的，银行应按相关规定下调五级分类等级，并相应增提拨备和采取清收处置措施。

不过，多位银行业内人士对早报记者表示，目前地方融资平台出现还款风险只是局部现象，本轮地方融资平台的增长大多是在2009年，而借款期限大多是3-5年期的中长期贷款，地方融资平台大规模的还款风险可能在2012年之后出现。

部分平台“升级”被否

风险虽说尚远，但银行未雨绸缪，已是题中之意。

部分银行还向当地银监局递交了调高相关地方融资平台贷款评级的申请，但未获批准。一银行内部人士称，上述递交监管部门调高评级的申请，针对的已是银行内部整改较好的融资平台，“如果这些较好的融资平台升级被否，那么剩下的融资平台就更难整改，从而减少银行的拨备压力了。”

参与某直辖市下属的区级地方融资平台“升级”申请的一位银行业内人士说，在3月底递交地方银监局的申请中，他们把用于抵押的学校、医院等不产生收益、公益性的资产全部剔除，重新按照“全覆盖”的还款能力标准，置换为该区国资委下的部分土地及未来的拍地收入，希望从此前的“半覆盖”评级调高为“全覆盖”，但此申请最终未获批准。

上述人士称，按照新的地方融资平台风险监管政策，纳入抵押的土地资产必须明确是借款人即融资平台公司名下的，上述申请恰是卡在了这一项。

银监会此前下发的通知要求，对于以政府承诺担保、以无土地使用权证的土地出让收入承诺、以规划土地储备抵押的等，均应及时追加合法有效抵押品，消除违规担保的风险。该通知还要求，各银行应在今年6月之前，将不符合要求的由地方融资平台整改为一般公司类的贷款，重新纳入平台贷款管理。

根据此前规定，银监会对地方融资平台风险的划分依据，是以借款人自身现金流占其应还本息的比例。其中，“全覆盖”这一比例在100%及以上，借款人自身现金流充足；“基本覆盖”这一比例在70%～100%之间，有少部分依靠财政担保；“半覆盖”这一比例在30%～70%之间，部分依靠财政担保；“无覆盖”这一比例在30%以下，借款人自身有少量现金流，但大部分依靠财政担保。

上述规定要求银行根据上述四类覆盖划分，分别按100%、140%、250%和300%计提信贷资产风险权重。