地方融资平台贷款6万亿 系统性风险不容忽视

第一篇：地方融资平台贷款6万亿 系统性风险不容忽视

地方融资平台贷款6万亿，系统性风险不容忽视

按照银监会的口径，目前各级地方融资平台贷款余额已达6万亿元左右，且大多数贷款缺乏相应的抵押和担保措施；如果严格执行加提20%的拨备要求，商业银行税前需多计提将近1万亿。如此庞大的计提压力，很有可能倒逼商业银行铤而走险。

【风险分析】地方投融资平台风险分析

日前，中共中央政治局会议确定，今年继续实施适度宽松的货币政策和积极的财政政策。在货币政策基调明确之后，目前各商业银行正在加紧调研以便对今年的信贷投放进行部署，而对于面向地方政府融资平台发放贷款，商业银行的态度明显趋于谨慎。

所谓的政府融资平台，主要是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的各种不同类型的公司，这些公司重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目中。据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。截至09年5月末，全国政府融资平台公司负债规模达到5.26万亿元，较2008年初增加了两倍左右，资金大部分来源于贷款。当前由于我国间接融资比例高于直接融资，银行在整个社会资源配臵里具有非常重要的作用，于是加速形成了融资结构和资产布局上非常大的潜在系统性风险。那么，蕴藏在地方投融资平台的融资运作机制本身的巨大系统风险，是银行必须关注的。

一、风险产生原因在于过度举债

最新的渣打银行研究发现，未来地方政府的税收和土地财政，可能无法保证融资公司债务的偿付。但是，未来的债务到期后的担保承诺兑付，将是各地政府无法摆脱的法律责任。

以城投融资平台进行的举债，多数为中长期债务，包括中长期贷款和中长期债券。由于政府的债务担保不进入预算约束、不受对外公开监督，那么对于不少任期有限的地方行政首脑而言，只要能隐蔽性的借到钱来花，5年10年后的债务偿还，基本上将和现在的行政领导班子毫无关系。一纸担保，往往就将是一张提早过期的空头支票。

这一问题，不在于说财政部或者某些部门明确提出，各地行政部门对城投融资机构的债务担保被判无效，而是事实上，众多担保因为是超出地方财政担保能力的担保，实际效力为无效。而银行对这类政府担保函证的依赖，也正是超发的贷款在“文书层面”上保证符合风险控制的必须工具。地方政府和银行之间，很可能只是各取所需。为了防止投资拉动的经济走向过热，今年新的投资建设项目基本不予兴建，也就是说在投资领域中止了财政刺激，这对城投债务风险的进一步扩大，会起到较好的作用。不过，去年以来城投融资平台积累的风险，恐怕远大于一般统计的想象能力。仅仅是以中止财政刺激，恐怕难以挽救未来的债务危机。

首先，针对新增的城投负债，由于这些平台运作的封闭与不透明，未来新增负债是否能够因为中止财政刺激而减少，其实很难断言。对于既有的负债融资的使用，其实基本上也没有约束和审查机制。如果用隐性债务黑洞来形容地方政府对城投负债的担保责任，并不为过。要想解决这些城投融资平台的隐性失控问题，只有把这些平台公司等同于政府行政机构，来进行财务预算和投资活动公开，并接受各种体制内和体制外的公共监督审查。因为有公共财政进行担保的投资工具，实际上等同于政府的连带附属公司。地方城投融资平台的债务危机，就等同于一场公共危机。

其次，对于已经预期到的债务风险，当前有必要进行地毯式的检查清理。所谓任期内的责任易于清理、所以便于规范，也就是说不能等到换届之后，成为一盘糊涂账，让未来的纳税人买单。当然，不少人认为，最后中央政府自然会为银行或者地方政府买单。但是，无论是中央政府还是地方政府，最终都是用纳税人的税贡。目前的债务金融市场比较像美国次贷危机前的情况，究竟都去了哪里，是否带来了效益，没有多少人清楚根底。事实上是，一部分作了无效投资，投入产出为零，还有第二部分是进入了金融行业的利息和服务手续费，这些在早先已经成为“盈利”，被业内分掉了。

二、地方投融资平台系统风险分析

第一，在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业成为主要的决策者，这些投资将因此不可避免地造成或加剧部分产业的产能过剩。从目前一些地方新建在建工程和项目看，低附加值的建筑用钢材、建材和焦炭等原本已过剩的产能投资和生产增速出现加快之势。

第二，地方投融资平台的融资状况很不透明，商业银行在与地方政府的互动中处于相对弱势，银行针对这些投融资平台投放信贷的风险管理难以真正落实，而目前主要依靠的往往是并没有真正法律效力的财政担保等，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上很难顺利追溯。

第三，投融资平台未能形成多元融资渠道，风险集中度高。目前其融资主要依靠银行信贷，不仅长期贷款多，而且短期债务比例也很高，在高信贷成本压力下，投融资平台为维持资金链已经背负了沉重压力。第四，投融资平台建设重点多为基础设施，投资大回收慢，结构性风险突出。在负债率偏高的情况下，资金链很容易断裂，为维持运转，融资平台不得不采取措施借钱还钱，这导致风险进一步放大。

第五，高杠杆率的融资安排风险大。种种加高杠杆率的融资安排，事实上都是建立在中国经济会迅速转好的假设之上的。一旦形势逆转，财政收入下降，土地收益不能实现，很容易引发地方财政风险。

第六，不少投融资平台管理混乱，并没有严格的风控制度，行政干预严重。在目前的管理架构中，融资平台经常通过资源打包向银行贷款，但贷款投向却经常被变更。一旦缺乏后续资金就再次臵入不同资产续借贷款。虽然搭建了公司形式，但资产管理随意现象屡见不鲜。

【风险策略】面对地方投融资平台风险不能一刀切

众所周知，目前一些地方财政较为困难，承压能力较为脆弱。在现行的制度体系下，一旦地方融资平台风险爆发，会在拖累地方财政的同时，危及金融机构。尤其是风险急剧爆发之后，还很有可能会传递到中央级财政。“地方借钱，中央埋单”的现象，人们并不陌生。如此，地方融资平台的信贷风险，或将演绎出更深刻的矛盾。

既然相关风险在扩大，那么针对地方融资平台的防控也就显得非常必要。趁着此时情况还未恶化，及早清理规范，当不至于使得地方融资平台的风险继续积累——真要风险到了失控地步，则连亡羊补牢的机会都难得到了。地方政府不合理的融资盛宴，确实已经到了该散席的时候。现在的问题是，这个“席”又该如何去“散”。

从现实情况看，针对地方融资平台用力太猛的治理，或会出现两难局面。一方面，地方融资平台的现实问题摆在这里，不正视不行，不拿出措施不行；另一方面，金融机构的收紧动作真要收得过急过猛，正如有政府官员所担忧的，恐怕会让一些地方政府面临工程断尾的巨大压力。还有一种可能性在于，过猛的治理，还可能提前“引爆”风险，促使隐性风险迅速显现。

现在，很多地方政府官员很着急，金融危机期间为保经济增长上马的那么多项目，一旦其中不少“断炊”，问题是严重的。其实，该着急的也不仅仅是部分地方官员，如果不少项目因为地方融资平台被放上“烤架”而受伤，半拉子工程造成的大量损失，又岂止是地方财政的压力问题。

面对两难情形，一个理性的判断，是规范地方融资平台不能“一刀切”。也就是说，在摸清各种地方融资平台的债务家底基础之上，区分不同的融资平台，区别风险程度，分类进行规范。如果不加区分，治病心情急切，用药过猛，难免会有一个用药副作用太大的问题。国家发改委财金司司长徐林近来也曾撰文表示，要避免将地方投融资平台的融资风险不合理放大的倾向和做法。他认为，地方投融资平台的债务风险需要警惕，但要注意防止“矫枉过正”。他谈的是一个相同的道理——问题要重视，要有措施应对，但不能一下子用力太猛，否则，就可能“矫枉过正”。说到底，地方政府的大量借壳融资行为，绝不是孤立的现象，而是现实政经生态下的产物。如果进一步观察，会发现在地方融资平台之困的背后，是地方经济发展模式之困，是相关财税制度之困，是中央与地方之间财权与事权不相匹配之困。在金融危机爆发、未来形势又不明朗的时候，地方政府为保增长，情急之下上马的不少项目，带有浓厚的特定阶段色彩。当相关项目因为地方融资平台遭遇金融机构的紧缩政策而“断尾”，其实还可能引发保未来经济增长与防范地方财政风险和金融风险的平衡问题。

总体而言，重视地方融资平台的风险是重要的，及时拿出应对措施也很必要，但还只是外科医生在试图缓解皮肤表层的疼痛，内在的病情并未得到有效治疗。欲避免地方财政落入不必要的陷阱当中，须在规范地方融资平台与地方财政之间关系的同时，在梳理盘点政府融资平台的债务家底，并确定治理的轻重缓急之外，还需要在厘清地方政府责任、完善分税制度改革，以及完善转移支付制度等方面发力，从更深一层次上查找和解决问题的核心矛盾。

【风险支招】针对地方政府融资平台系统性风险的防范建议

总的来说，这种系统性风险控制需要建立健全合理的管理体系来实现。政府投融资平台如何发展，需要不断进行实践探索和理论探讨。如何既规范地方投融资平台，又促使其健康可持续发展；既有效发挥地方政府投融资平台的积极融资作用，又防控投融资平台的银行贷款风险；既保持地方投融资平台的融资功能，又带动全社会尤其是民间投资的需求，则是银行在防范风险的同时要落实的工作。

第一，促进投融资平台的科学发展和可持续发展，在规范中做大做强。首先要针对目前投融资平台量多分散，尤其是区县投融资平台资产规模小、资本金到位不足、项目投资缺乏总体计划、一定程度上影响了融资效率的提高的现状，银行可以按照项目类别、政府财力、信用等级、盈利能力、盈利周期等进行深度调研和整合规划，尽可能投放资金于已形成以设区市为代表的出资人，使之职责清晰、治理结构完善、规模较大、运作规范、核心竞争力较强的投融资平台。其次针对投融资平台资本金不足突出问题，银行可以联合其他金融机构和相关政府部门通过增加平台财政预算、发行债券、发行基金、资产证券化等现代融资手段来壮大平台资本金实力，同时有效降低银行融资风险。再次银行要参与对投融资平台的融资项目进行梳理、甄别、规划，除保证中央项目配套资金融资外，对地方项目的融资要按照国家发展“十大”振兴规划要求，坚决限制对“六大”产能过剩行业项目的融资，使融资平台项目符合国家产业发展和宏观调控方向指引。第四对投融资平台提取风险拨备，做好各种资产减值准备和因系统性风险带来的损失。

第二，协助推动地方政府融资平台融资行为的市场化，加快融资的证券化步伐。走市场化道路是投融资平台保持融资规范有序、持续发展的有效途径。以市场化分散贷款融资风险，以市场化找到融资定价机制，以市场化界定地方政府的最优经济边界，理顺政府与市场关系。而融资的证券化恰恰是最好的选择。这对银行还有一个好处，就是它能从资产证券化中提高核心资本充足率，从而提高银行的资金营运能力。

第三，银行应当推进更为审慎的风险管理举措，把投融资平台贷款纳入规范轨道。首先要把好政府投融资平台贷款审批关。落实温家宝总理在国务院常务会议上讲话精神，规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为，切实加强融资平台和项目贷款风险管控。同时利用征信系统监测政府融资平台的信贷活动情况，对项目信贷资金的用款过程予以监督。再次建立银行间的信息沟通机制，以贷款五级分类为依据，建立投融资平台信用等级评价机制，打通借款人与银行之间、银行与银行之间、银行与政府之间信息沟通渠道，实现对信贷资金的适时监测，从而最大程度地解决信息不透明不对称。

第四，平台贷款要尽量采取银团贷款方式，降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，通过不同参贷银行从不同渠道获得更多贷款信息，同时也提高贷款议价能力。

第五，对平台贷款项目加强贷后跟踪管理，防止贷款的挪用，保证土地及固定资产等抵押质押品的完整性，保证贷款承诺的有效性，监测抵押资产的价值波动变化，及时对偿还能力做出分析，重点跟踪不同时期的负债状况和偿债能力，调整和防范银行机构资产负债期限错配中的风险。

第二篇：银监会紧急解包还原6万亿地方融资平台“黑箱”

银监会紧急解包还原6万亿地方融资平台“黑箱”

【财新网】（记者 冯哲3月16日发自北京）地方融资平台令人惊悚的风险敞口正在水落石出。

据监管部门统计，截至2009年底，各级政府融资平台债务余额已达6万亿元左右，这比2009年5月底央行统计的5万亿元已经又上一个台阶。调查表明，其中80%为项目贷款，且绝大部分是2009年突然出现的。

一些地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，地方政府性债务率已高达94%。这和国际上一般控制在80%-120%的标准相比，风险似乎尚在可控之中，但个别县市债务率已经超过400%。

现在的悬念是，5万多亿元地方融资平台的贷款，将有多少变成不良贷款？这得从融资平台的独特运作机制解剖入手。

融资平台公司在日常运转过程中，一方面由公司统一从银行获得贷款，另一方面则将筹集到的资金再转借、转投到各个具体项目或下属公司。这种机制实际与银监会当年发出禁令的国家开发银行“打捆贷款”的做法一脉相承。

解铃还需系铃人，银监会现在做的就是把这些“打捆贷款”解包还原、逐个排查、锁定现金流，预计6月底结束。根据监管部门统计，6万亿元负债中93%属于银行贷款。

在近期召开的一次监管内部会议上，银监会主席刘明康强调：“各银行要借助当前地方政府对自身债务进行清理的契机，对原有政府融资平台贷款逐笔打开梳理，按项目开展重新评审和严密的风险排查。”各银行业金融机构被要求在2010年6月末前完成“解包还原”、重新立据、锁定现金流等整改工作。

按照银监会要求，对于具有稳定充足的现金流和第一还款来源、经济可持续、抵押品完备且手续齐全的贷款，可按商业化原则继续予以信贷支持；对于缺乏第一还款来源、现金流不足的贷款，应积极落实第二还款来源，确保还款有保障。对于涉及两家以上银行的地方融资平台公司贷款，可以风险敞口较大者为主，组织债权行管理小组或修改为银团贷款的模式予以管理。

值得注意的是，银监会要求，以地方财政担保的贷款应尽可能在本届政府任期内保全资产。对不符合相关规定投向产能过剩行业、违规挪用或资金闲置的贷款，要下决心采取多种措施尽早回收。

一位监管人士介绍说，有些平台公司的“项目包”打开后，发现部分项目一无资本金，二无现金流，三来无法落实担保。

不过，一位地方银监局中层坦承，“最后结果还要看在政策框架下，融资平台和银行之间的博弈。”他表示，手续和流程方面，银行在贷款之前就已经基本完备，具体到资金使用方向的追查，还要看融资平台能够披露到什么层面。

一位银行内部人士则表示，这些整改要求执行难度非常大，很多融资平台隶属当地国资委，而银行今后还需要得到地方政府的支持。“银行需要权衡利弊。”他对此很是无奈，银行现在积

极营销的正是带有国资背景的客户。

为加强此次排查清收力度，监管层就“解包还原”给银行提出了明确的监管要求，即对存在项目不合规、合同手续不齐全等瑕疵的贷款，要及时采取有效的资产保全和补救措施。

“短期内，通过检查以暴露风险为主。长期来看，要解决融资平台问题还需要重新梳理地方财政、融资平台、银行在地方融资过程中各自的角色。”一位银监会官员表示。

“最终解决之道，还是应将地方融资平台的债务纳入地方政府债务规模统一管理，设立风险预警机制和风险控制比例。”一位发改委官员的看法代表了官、产、学界的共识。■

（详见3月15日出版的2010年第11期《新世纪》周刊报道“融资平台求解”）

第三篇：地方政府融资平台贷款的风险与防范

地方政府融资平台贷款的风险与防范

广州银行董事长 姚建军

近年来，地方政府借助于融资平台，实施了大量基础设施项目，对当地社会经济发展起到巨大的 推动作用；银行通过支持城市基础设施建设项目，获得了较高的综合收益，实现了商业利益和社会责任的统一。同时，也应该看到，由于地方政府融资平台投融资规模大，借款期限长，风险具有隐蔽性，且贷款往往来自多家银行，单个银行难以通过信贷审查控制风险，一旦发生违约，波及面甚广，存在着较高的系统性风险。当前，银行必须加强认识，重点防范地方政府融资平台贷款风险。

地方政府融资平台快速发展带来的潜在风险

政府融资平台通过大规模融资推动城市化建设，为中国应对国际金融危机和扩大内需发挥了重要作用。地方政府融资平台的快速发展是一把“双刃剑”，一方面带来了巨大的成效，另一方面也埋下了严重的隐患。

借款主体公司治理不完善，经营机制不健全。一是法人治理结构存在先天性缺陷，地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有实体运作。二是资产虚拟化。资本来源通常是财政注入或存量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入。三是受地方政府干预过多。融资平台法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派，产权不明晰，项目收入的支配权也不明晰，容易造成还款资金被挪用。由于政府融资平台在职能定位、财务 收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。

第一还款来源不足，大量依靠财政收入，而政府偿债能力有可能会出现问题。地方政府融资平台投资项目按照还款来源分可分为三类：第一类项目完全没有经营性收入，完全依靠财政收入还款，如城市道路和桥梁，城市广场，公共文化、娱乐、体育设施等；第二类项目有部分经营性收入，但不能完全自负盈亏，部分依靠财政收入还款；第三类项目有经营性收入可以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，如开发新区，建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等。总体来说，贷款偿还很大程度上取决于政府的财力和信誉。我国地方政府的可用还款来源主要是地方本级财政收入、中央税收返还和转移支付以及地方政府性基金收入。由于政府融资平台贷款很大一部分用于非经营性、准经营性项目，这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益，有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息，第一还款来源存在严重不足，还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。2009年以来，积极的财政政策导致财政支出增速大幅度提高，财政紧张状况日益凸显。政府融资平台的资产负债率普遍高达80％以上，如果土地收入和税收出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，一旦融资平台无法履行其偿债义务，这部分贷款将最终成为银行的不良资产。

信息严重不对称，风险难以监控，存在政府信用风险。在对地方政府融资平台贷款时，银行处于弱势地位，存在较为严重 的信息不对称，无法准确评估各级地方政府的真实财力，特别是无法准确掌握各级地方政府融资平台的贷款总量、对外担保情况等重要信息，这就严重影响了银行准确预测贷款风险。借贷时，银行一般会要求政府出具政府还款承诺函，按照《担保法》规定，政府还款承诺函并不具备法律效力，而政府融资平台又多以不易变现的土地、未来税收等作为抵押，因此，此类贷款更类似于信用贷款。同时，由于中长期项目贷款期限较长，历经几届政府，贷款偿还将取决于各届政府对贷款存续期内建设性资金的使用安排，存在因政府换届而导致金融机构不能正常收回贷款的风险。

贷后管理难度大，政策性风险突出。由于平台类借款人与贷款使用人分离，权、责、利不统一，致使平台对贷款使用的监管出现脱节。平台只负责融资，项目法人负责具体项目的管理，借款人和项目法人之间缺乏有效监督和制约，存在建设期监管不力甚至还款期互相推诿的隐患。地方财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多，融资渠道广泛，账户资金进出频繁，这种资金运作模式为项目资金交叉混用提供了便利，却大大增加了银行贷后资金监控难度。银行无法监控贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，将形成大量不良贷款。此外，由于政府融资平台贷款项目具有很强的政府背景，因而其政策性风险较大。而且这类贷款的期限往往较长，在贷款期限内，国家的产业政策、环保政策，地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台的经营产生较大影响，可能直接影响到政府融资平台贷款的如期偿还。

防范风险应对措施

深入分析融资平台资质，分类指导、区分对待。银行应推进更为审慎的风险管理举措，通过对项目资本金的严格监控，深入分析偿债能力，跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，把握融资平台的还款能力和贷款风险。合理确定政府投融资平台的信贷政策导向，按不同区域的可支配财力来掌握贷款总量，确定政府投融资平台贷款占各项贷款的比例，并允许政府投融资贷款每年有一个适度的增长。同时，加强行业和项目细分，进一步缩小客户范围，强调项目本身的自偿能力，对于经营性项目、地方政府重点项目和自有资产抵质押的项目要优先给予信贷支持。对经济基础较好、履约能力较强、信誉好、银政合作关系优的区域给予必要的倾斜。此外，控制县级平台的一般城建公用项目贷款，在发达地区的骨干乡镇或中心乡镇适度介入一些现金流预期较好、落实抵押或保证的市政项目。

强化贷款项目管理，缩短授信期限。一是优先选择有自偿能力的贷款项目，融资平台资产的性质决定了其多数不具备盈利能力和自偿能力，银行应优先选择土地经营等具备自身偿债能力的贷款项目开展授信，避免开展纯政府信用的贷款项目。二是优先选择短期授信，避免三年以上的长期贷款。三是强化对信贷资金用途的管控。严格按照项目进度发放贷款并监督使用，切实加强对信贷资金用途的监管，严防挪用信贷资金，大额资金支付使用必须提供真实交易背景资料。四是对于大型项目融资，采取银团贷款方式，分散风险，避免同业无序竞争，引导企业设立偿债基金并规范运作，最大程度地实现市场化运作。完善风险防范措施，确保质押权的有效实现。一是应要求地方融资平台在银行开立收费收入的专用账户，出质人所有收费收入均应汇入该账户, 质押合同应对该专用账户进行明确约定，银行对该账户进行日常监管，对单笔资金支用超过一定金额的，应征得银行同意方可支用，银行应有权从该专用账户直接扣收贷款本息，同时，在贷款期限内，该账户应保持足够支付利息的余额。二是质押合同应明确违约责任，在地方政府融资平台违约的情况下，银行可向有关部门提出处置收费权的要求，如果债务人在约定期限内无法履行主合同义务，或者未提出银行可接受的还款方案，银行可诉请法院通过拍卖方式或者变卖方式处置出质的权利，以清偿质押权下的贷款本息。三是应明确在政策或国家法律的变动导致对质押权利的限制、撤销或消灭的情形下，如何保障贷款银行即质押权人的利益。四是完善辅助担保措施。虽然《担保法》明确规定国家机关不得作为保证人，但由地方政府向融资平台出具保函、承诺书的做法并不是要求政府机关在地方融资平台无力还贷时直接承担担保责任，而是地方政府通过其具有的政府信用，帮助项目公司筹集资金还贷，这种辅助担保措施在地方政府融资平台不能清偿贷款时，有助于银行质权的实现。

积极探索新模式，多策并举，化解风险。一是将银行现有的大量政府融资平台贷款证券化，让银行退出一部分政府融资平台贷款，使得商业银行的贷款集中风险下降的同时，增加信贷资产的流动性。而且由市场发现价格，会促进政府融资平台运作更为规范。二是积极拓宽政府融资平台融资渠道，推进平台市场化运作。地方政府融资平台可根据项目特点，充分利用政策和金融市场，积极拓宽投资基金、股票等其他融资渠道，形成多元化的融资结构，在减轻财政压力和银行风险的同时，实现融资平台的良性和可持续发展。

第四篇：地方融资平台发展历程

地方融资平台发展历程

《中华人民共和国预算法》规定，地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字;第二十八条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。也就是说，目前法律不允许地方政府举债。因此，地方政府财力不足时，就通过组建各类地方融资平台筹集所需资金。地方融资平台发展可分为四个阶段：

地方融资平台雏形期（1980年代初-1994年）：地方政府首先通过集资贷款建桥修路的模式，开地方融资先河;广东省处在改革开放的前沿，在上世纪80年代初推行了“贷款修路、收费还贷”政策，这类政府借钱发展当地基建的模式是融资平台的前身;1988年交通部下发了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》进一步规范了此类贷款，该模式也逐步在全国推开。

融资平台初创期（1994年-1997年）：地方政府融资平台的真正开端始于1994年的分税制改革，中央和地方政府开始“分灶吃饭”;尽管此阶段政府融资的目的主要局限于城市基础设施建设，且铺开的范围不大，但在基建项目上积累的经验为后期政府融资平台的发展奠定了基础。

融资平台推广期（1997年-2008年）：1997年亚洲金融危机的爆发，使政府重操积极财政政策刺激经济的法宝，地方融资平台迅速推广;地方政府为了安排配合中央政府的资金，同时又受到《预算法》对地方政府发债的限制，地方政府开始更多地依赖融资平台。

融资平台爆发期（2008年-现在）：4万亿元的经济刺激政策和对地方举债发展的鼓励，导致地方融资平台的井喷式发展;四万亿刺激计划要求地方上拿出至少同等数量的投资刺激方案，使本来就热衷于搞基建的地方政府如鱼得水，公路、铁路、机场、电厂、旧城改造、地铁等一窝蜂上马。

第五篇：地方政府融资平台贷款的潜在风险及对策

地方政府融资平台贷款的潜在风险及对策

摘要：本文分析了地方政府融资平台贷款的现状及其风险并提出了相应的管理对策。

关键词：地方政府融资平台贷款

风险

对策

在国际金融危机不断冲击的大环境之下，自2008年来，我国中央政府便进行了大规模的刺激经济政策的出台，政府在一定程度上放宽了地方政府的融资政策也使得各地方政府快速发展了其融资平台。地方政府融资平台贷款的现状

为和那时积极的财政政策进行配合，我国地方政府融资平台由上世纪90年代应运而生，于是，地方政府便经由各种各样的平台公司来为地方政府的城建、交通、水利等基础设施以及公共事业项目进行融资。2010年之后，国家便对银行流动性还有地方政府融资平台的清理规范进行了缩紧，地方政府融资平台的数量以及融资规模都有所下降。可知河北省内的现今的大多商业银行对于地方政府融资平台贷款采用“降旧控新”的政策，严格控制新增投放，大多实行总行审批，主要是保证在建项目的资金需求。银监会在2012年地方政府融资平台贷款风险监管工作会议强调要深化整改，缓释风险，进一步推进地方政府融资平台贷款清理规范工作。依照可靠数据，截至到2012年3月末，河北省内的融资平台共有361家，贷款余额是3684.55亿元，这个数据与年初相比来看增加了2.35亿元，占据到了所有贷款的16.5%。

目前，随着河北省地方政府融资平台地方经济的不断回升，城市化进程的逐渐加快，基础设施建设投资规模的不断扩大，对基础设施项目的资金需求也随之加大，导致政府融资平台快速增长，贷款投放呈现出积极变化。

1.1 地方政府融资平台数量众多，形式多样

现今的地方政府融资的特点是：平台数量众多，形式多样，其运作模式的差异也较大。事业法人是现在的地方政府融资平台的性质的主要形式，且其中大多是公益性融资平台，地方市级融资平台是借款主体。还款来源是财政补贴资金的无覆盖贷款还贷压力较大（2012年地方政府融资平台贷款到期应还款项中），而这当中的一些机构表示为部分贷款还贷困难，并对银行提出借新还旧和办理展期一起重新约期等等。除此之外，在到期贷款当中，土地抵押贷款以及土地收益权质押贷款所占据的比重也是相对来说比较大的，下游地产市场会很大程度地影响到土地交易的价格，并且处于国家大力地调控房地产这样的形势下，单纯是以土地抵押作为依靠的的平台贷款的风险也会越来越明显。最后，对交通类平台贷款，由于交通局财务实行统收统支，也存在还款资金不能及时到位的风险，而且有的银行前两年发放的贷款至今尚没有办理公路收费权质押手续，对到期贷款清收还需采取积极的措施。

1.2 贷款发放集中度高，政府偿还压力大

河北省内的各级金融机构自2011年以来便与自身的实际情况进行结合将稳健的货币政策进行了积极的贯彻实施，并且逐步把工作重点放在了信贷支持地方经济发展上面，不仅仅如此金融机构还逐步的对地方政府融资平台贷款的投放力度进行不断地加大，为了促进地方经济的不断向前发展提供了持续的信贷支持。国家开发银行河北省分行和工商银行河北省分行是平台贷款存款占比最大的两家金融机构，两家在2013年前到期的平台贷款分别占存量平台贷款的16.2%和27.8%。2010年至2015年，地方政府偿债率基本保持在了25%的警戒线之内，2011年至2013年是偿债的高峰期，地方政府偿债率最高已经达到area（30.03%，36.03），具体数据详见下表：

地方政府偿债覆盖率预测简表

（单位：万亿元）

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1.3 贷款投向重点突出

国家规范并且清理地方政府融资平台贷款是现在的一个发展趋势，新增融资平台的风险基本被覆盖。各金融机构对现金流充足的交通，土地储备类平台予以支持，对无现金流入，单纯依靠财政的予以压缩。截至2012年一季度末，河北省融资平台贷款不良总额和不良率较2010年末实现了持续双降。现金流充足的公路类平台贷款存量占比60%左右，关注类贷款占比为10%，较去年同期上涨了1.1个百分点。河北省银行业对全省融资平台新发放贷款95.89亿元，其中高速公路建设领域41.98亿元，占比43.78%，土地储备中心13.89亿元，占比14.49%;市政基础设施领域11.10亿元，占比11.58%;园区10.01亿元，占比10.44%，有力保障了地方基础设施建设项目信贷需求。

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2011年河北省银行业对全省平台贷款分布

1.4 贷款以中长期贷款为主，抵质押贷款占比大

河北省地方政府平台贷自2010年来主要都是长期贷款。可靠数据表明，河北省政府融资平台贷款（至2011年末），1年内（含1年）的到期贷款已经占据了全部地方政府融资平台贷款的4.82%，余额是165.79亿元;1至5年（含5年）所占据的比重为20.81%，到期贷款余额是715.81亿元;5年以上所占据的比重是74.37%，到期贷款余额是2557.53亿元。从担保方式上看，抵质押贷款占比较大，河北省政府融资平台抵质押贷款余额到了2011年末所占据的比重是42.04%，是1445.75亿元，;信用贷款余额占据了29.07%的比重，是999.87亿元;其他贷款余额占据了28.89%的比重，为993.51亿元。据对唐山地区的调查，在2011年末的存量贷款中，地方政府及其部门、机构以直接或间接形似提供担保的不合规保证贷款占18.3%，担保和抵质押品需要整改的贷款占21.8%。地方政府融资平台贷款的风险

2.1 政府融资平台和地方财政偿债能力不匹配

这首先就表现为过度负债符合争夺资源份额最大化。资源的有限性使得对资源份额争夺已经逐渐进入了白热化的阶段。对资源份额的争取便日益成为地方政府间经济增长的竞争本质，但是我们都知道，地方经济的持续高速的发展对资金有着有强大的需求，地方政府融资平台便有了过度负债的冲动。

其次便是地方政府融资平台本能追求扩大贷款规模以及银行出于自身经营还有发展的压力向政府融资平台贷款等等。

2.2 政府有效担保的缺乏，债务违约风险逐步加大

处于对贷款安全性的保障，银行大多会要求融资平台借款有政府的财政担保，承诺将还本付息支出做出预算支出，但是地方政府所出具的担保函以及还款承诺函是没有法律效力的。依照可靠的统计数据可以知道，实际上的平台贷款的抵押担保烦人相当部分贷款缺乏实物亦或是实力机构担保，缺乏贷款第二还款来源。以土地、股权、房地产这样的担保品担保的在河北省地方政府融资平台贷款中所占据的比例是比较小的，而占比重相对比较重的是政府组建的担保公司等政府信用类担保，实际上贷款处于担保不实还有无担保状态的比例是很高的。这便很大程度上对银行贷款及利息的偿还产生十分不利的影响。

2.3 融资责任主体较为模糊，风险控制机制匮乏

大多的地方政府融资平台的主体都是国有独资公司。融资平台的话语权是相对来说较弱的。平台主要只是负责融资这个方面，关于管理具体的项目这个方面是由法人来进行负责的，责任主体相对模糊在很大的程度上会致使其之间产生较高的协调成本，从而会导致较大的政策风险性，融资平台之间所取得的的银行贷款也相对比较不易统计，这样财政负债能力便会在很大程度上受到威胁。许多的融资平台缺乏相应灵活以及切合自身实际的风险管理控制制度，所以一些项目上的管理规定等一系列的问题便层出不穷，时有发生。

2.4 地方政府融资平台存在信用风险

在一般情况下，政府是不会为银行提供详细的财政收支变化还有政府融资平台总贷款额等这些情况的，这样便会造成银行没有办法实时和整体了解当地的财政收支这些极为重要的信息的。本级政府的财力直接决定了银行对政府融资平台的信用评价，所以银行是必须要对政府财政收支还有财政偿还能力进行全面的了解和把握的，但是，遗憾的是，银行在很多情况之下也仅仅是借助片面的和残缺的资料来进行评价。信息的极大不对称造成了银行做不到对政府融资平台跨银行的资金流向的监控，也就不必说对融资平台的资本金的源头的全面把握了，甚至在一些情况对于了解本行贷款的实际用途都是一件“难于上青天”的事情。每个银行也只能了解和它存在借贷关系的公司的融资情况还有那些在本行的资金流向。实际上按照理论来说，银行可以控制自身对于地方政府融资的总量，即经由设定一个总授信额度来对政府融资平台的过度融资进行把控，但是，实际上，这样却是很难实现的。

2.5 不健全的公司治理结构

不管是企业法人抑或是机关法人，财政注入还有次能量公共资产拼凑注入是其资本的最主要来源;公司的董事会还有监事会的组织运作方式缺乏规范性，并且没有相对完善的投资决策机制等等;政府有关部门指派的人员抑或是政府有关人员相对来说是没有系统的或者成熟的市场经营理念的，他们的投融资能力很大情况下或造成一旦出现政策性破产，银行便会很难追索的窘况。还有值得注意的一点是，政府财政收支较大波动的出现都和国家政策的改变息息相关，这也一定程度上影响金融机构贷款的正常偿还。地方政府融资平台贷款风险的管理对策

3.1 政府层面

3.1.1 合理控制融资规模，完善偿债保障机制

各级政府应当要量力而行和规模适度的准则来建立债务动态监测机制，将融资规模以及数量等等都控制在其可承受的范围之内。同时，可以进行作为平台贷款的辅助还款来源的政府偿债专项资金的设立。

3.1.2 规范平台自身投资行为，建立债务总量控制机制

政策性的市场投融资主体是平台的的主要定位点，平台公司要对种子资金效应进行科学合理的利用并以此来对社会资金投资创业企业进行积极引导，并且做到基于该定位以及职能来分类管理各个项目，从而进行流畅的运行的经营模式的建立。打个比方说，在对发行市政债券、中央资金、国有企业分红以及国有资产转让这些途径进行争取之外，一些非营利性的公共服务项目还有基础设施还可以更大程度上对政府配套的土地资源的整体开发经营一祸首特许经营权进行利用;对一些相对来说较为重大的产业化项目而言，平台企业应在自己投入之后继续来对项目的建设情况进行实时的监控，之后可以采取资产证券化和逐年分红以及产权转让这样的一些方式来进行资金的回收等等。

3.1.3 拓宽地方政府融资渠道，发展多元化融资方式

银行贷款是现在的地方政府融资平台的一条最为主要的融资渠道，在这样的情况之下，地方政府要做到对债务的规模以及可支配的财政收入的合理的预测，将发展的眼光置于多元化政府融资市场的推进。首先，其应当更大程度上加强和金融机构合作，除此之外，还应当鼓励地方政府融资平台经由资本市场来对其融资结构进行科学合理的改善。

3.1.4 提高融资平台信息披露透明度

应当以地方政府部门作为领头者，来建立健全相关的部门以及银行一起都参与的融资平台贷款监测制度，并对加强监测的办法以及措施进行细致的研究，并且做到在第一时间将地方财政的举债能力以及来源还有用途等诸如此类的情况进行公布，这样做可以在很大程度上方便各方对地方政府融资风险进行防范以及判断工作。一些相关的部门还要做到对在其管辖的范围内的融资平台信息发布的及时督促，一定要确保这一点――相关信息的及时公开和全面披露，这样做会对有利于地方政府融资平台的隐形负债向着合规的显性负债的积极转变的推动。

3.2 银行层面

3.2.1 加强财政金融监管层之前的沟通协调

现在，政府融资平台企业的融资渠道就是银行贷款，基于这一点便要求了商业银行要尽快实施相对之前而言愈加审慎的风险管理框架，对贷前审查还有贷后跟踪进行加强，不同的地方政府的偿债能力及其负债状况也要做到及时的密切的跟踪。还需注意的一点是，金融监管部门以及财政部和地方财政部彼此还应当加强沟通，只有这样才可以建立起更加完善的一套共享机制。还有很重要的一点，针对未来货币政策趋向紧缩这一大的形势之下，地方政府的融资制度都应当向着市场化以及阳光化的路径发展。

3.2.2 积极掌握平台公司财务信息有效监控信贷风险

作为银行，是一定不可以仅仅因为利润而将贷款投向政府融资平台并降低本应从严的一系列审查的标准，且银行也不可以仅仅是出于对风险的恐惧而迟迟不肯向前迈步。银行要做的是基于政府融资平台项目贷款模式的贷款主体等等的一些列特性，将自身融入项目的评审中，并对贷款的方式进行深入的分析以及理论研究，这样才可以最终做到将贷款风险进行有效的避免。不仅仅如此，其还应当循序渐进地进行较为完备的政府背景类贷款风险评估体系的建立和健全，从而达到对地方经济发展的预测以及分析能力的的加强，并且针对其发放的贷款项目未来现金流量的具体变化情况展开实时的评估还有追踪，做到严密监控以及全程紧密跟踪和贷款的实际使用情况，还要做到对私自将贷款挪作它用的平台公司进行信贷制裁等等。

3.2.3 加强对地方政府债务风险的监测和研究

协调机制的建立以及健全是需要银监部门还有人民银行的带动的，需要做到把地方政府债务负担的实际情况及时摸清楚，除此之外，还应当把当地政府债务链以及债务的规模的现实情况进行全面的把握。不仅如此，还要关注银行放贷冲动下的风险隐患集聚，要第一时间指导金融机构坚守风险管理底线，要防止金融机构过盲目参与抑或是过度竞争，要将可能因为信贷资产的异常集中所带来的系统性风险进行及时避免。以对金融系统安全的保障作为其出发点，并且利用金融媒体言论以及联席会议这样诸如此类的方式来达到及时加大宣传力度的目的，从而形成对政府投融资平台理性发展的良性制衡。

3.2.4 实行资产证券化，化解银行信贷风险

银行系统可以在一切与之息息相关的环境成熟的时候把部分中长期贷款进行资产证券化，银行系统完全可以借助债券市场进行巨大的存量的分解。从一定程度上讲，这样做可以使得商业银行经由资产证券化来把其表面的部分风险资产转移到表外，从而达到了化解自身的贷款风险的目的;不仅仅如此，要想提高核心资本充足率，其中的及其重要的一项措施便是使当前资产证券化，因为当前资产证券化不仅仅对全面提升银行资本充足率的水平是极为有利的，而且又可以从全面地化解因为中长期贷款而导致的引流动性风险。结论

本文是以河北省地方政府融资平台贷款存在的潜在风险为研究对象的。其在促进经济发展、推动城市化进程中发挥了巨大的作用，特别是在地方公益性基础建设项目中发挥了举足轻重的作用。本文从河北省地方政府融资平台贷款的现状入手，点面结合的介绍了地方政府融资平台的贷款情况，通过分析，指出平台贷款中存在的潜在风险，这些风险引来了全社会对融资平台的关注，如果不采取措施防范，会阻碍其未来的发展。针对融资平台存在的风险，从银行和政府两个方面提出了对策建议，对加强融资平台贷款风险管理有一定的现实意义和借鉴作用。由于个人能力有限，只是提出了一些浅显的看法，敬请老师指正。

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