防范地方投融资平台债务风险

第一篇：防范地方投融资平台债务风险

为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台的债务迅速增长，其连带风险也受到了广泛关注。

国家发改委财政金融司司长徐林在接受《中国投资》采访时表示，加强地方政府债务管理要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用，动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

对于主张“开前门、堵后门“，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要的观点，徐林指出，在目前制度框架和条件下，在短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，而这种做法无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。

他指出，如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。

“出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实、规范运作、防范风险”，徐林表示。具体而言，首先要尽快摸清各个地方政府的债务底数。其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

徐林还表示，在探索发行地方政府债券的同时，要进一步提高投融资平台债券融资包括企业债、中期票据、短期融资券等的比重，也将有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。

应客观分析融资平台风险

《中国投资》：为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台债务迅速增长，其连带风险受到了广泛关注。您是如何看待当前条件下地方投融资平台的融资冲动及其风险防范的？

徐林：首先，要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用。我国处在城市化速度加快的结构转换期，城市化的高速发展一方面是经济发展的必

然结果，另一方面也是城乡差距过大、迫使农民离开农村和农业、转移到非农产业和城市地区追求更高收入的结果。过去30年，我国城市化水平每年提高1个百分点左右，每年有1000多万人口需要在城市地区就业居住。这意味着需要进行大量的城市基础设施建设、维护以及城市住宅等方面的投入。在传统计划体制下，我国基础设施投资、建设和运营一直是政府的职责，由政府投入、政府建设、政府运营，由于受财政收入和融资手段的制约，加之政府直接投、直接建、直接运营的低效弊端，这一体制不适应经济发展对基础设施能力日益增长的需要。正是在这样的背景和环境下，地方政府投融资平台应运而生。地方投融资平台一般承担政府指定或外包的基础设施、公共设施等投资、建设和运营任务，是依法注册设立的企业法人，地方政府大都采取整合注入资产的模式，使其相应具备项目融资和建设运营的能力。这一模式的出现，突破了地方政府不得直接举债融资的制度性限制，为各地基础设施建设的融资开辟了渠道。与此同时，由于实行以企业为主体的投资、建设和运营机制，也相应提高了基础设施建设运营的效率，与我国正在进行的市场化改革方向是吻合的，对各地基础设施的建设与改善以及地方经济的发展，起到了积极作用。从这个角度看，我们应该客观看待地方政府投融资平台存在的合理性。

其次，要客观合理地分析判断地方投融资平台的债务风险。由于地方投融资平台所承担的项目大都带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类企业债券，都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及连带的金融风险。这一风险是多年来累积的风险，在去年实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策背景下，得到了进一步放大。但是，我们在判断地方投融资平台风险时也应该看到，并不是所有地方都存在程度相等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对适度，地方政府的信用支持一般不会导致实质性的风险；还有一些地方通过融资平台基础设施项目的实施，大大改善了当地的商业环境，带动项目周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。这也是投融资平台虽然存在了十多年，但并未导致系统性债务风险和金融风险产生的重要原因。因此，当我们分析判断地方投融资平台所带来的债务风险时，必须动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

建立地方政府债务管理体系

《中国投资》：从2009年的情况看，根据有关方面的调查，地方投融资平台的负债规模增长很快，一些落后地区的投融资平台形成的债务规模，已经超出其企业自身和当地财政的偿债能力，发展下去可能形成地方政府债务危机。您认为，应该采取什么有效手段来控制并防范地方政府债务风险呢？

徐林：的确，在一些地区，地方投融资平台的举债规模，已经超出了企业自身和当地财政的偿债能力，这是一个历史累积的问题。对地方政府债务问题，确实需要加以重视并采取措施积极予以化解。解决的办法，关键在于确立适合我国国情和体制特征的政府债务管理办法。我个人认为，具体的管理措施可以从以下几个方面来考虑：

首先，要尽快摸清各个地方政府的债务底数，这需要确定合理的政府性债务统计口径，在此基础上，研究提出一套用以控制地方政府债务风险的指标体系。对于已经超出债务风险指标控制范围的地方，要采取措施加强偿债力度，控制新的政府性举债行为，使政府债务的规模尽快回到债务风险控制标准以内。

其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。对于那些具有较好公司治理结构和资产质量、其项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任、无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台，应允许其按照市场原则融资；对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑，将政府信用支持形成的平台公司债务纳入政府债务的口径，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，并采取措施降低其负债水平；对政府债务累计规模在债务风险控制水平以下的，仍可允许平台公司适度进行债务融资。

过去之所以出现一些问题，是因为我们一直没有提出并建立地方政府债务管理的体系和制度。只要将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

放开地方债尚不现实

《中国投资》：据我们了解，在有效管理地方政府债务风险方面，还有一些不同的解决思路。有的主张“开前门、堵后门”，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要。您对此有何看法？

徐林：当前，如何规范地方政府和投融资平台的举债行为，防范债务风险，的确有不同的解决思路。比较有影响的思路是允许地方政府作为债务主体直接举债，或直接发行市政债券，用以替代投融资平台的融资行为。对此，我个人认为，允许地方政府发行债券，在我国已经有了尝试，比如去年财政部代地方政府发行的地方政府债券，就是一个例子。主要目的是为应对金融危机，为4万亿元中央政府投资项目地方配套资金提供融资渠道。地方投融资平台发行的各类企业债券（包括中期票据和短期融资券），实际上就是中国的市政债券。

从制度建设的角度看，允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，需要在制度上尽快消除障碍，应该作为改革的方向和目标。但从当前应对地方政府债务风险的具体措施看，以地方政府作为举债主体直接举债，还存在制度性缺失和障碍。一是现行预算法尚未修订完毕，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算；二是各级地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以对不同地区的政府债券进行债信评级；三是我国的政体是共产党领导下的政体，中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能像联邦制国家那样，允许任何地方政府破产。这些制度性差异，直接关系到允许地方政府直接举债的制度安排和建设，是需要时日才能完成的课题。如果发行地方政府债券的制度基础都具备，相对于投融资平台企业而言，市场一般会认为地方政府的信用比投融资平台的信用更高，这样的话地方政府债券的发行利率可能会比同一地区投融资平台企业发行的企业债券利率更低一些，有利于降低地方基础设施融资的成本。同时，从控制地方政府债务风险来看，也会更简单透明一些。

因此，发行地方政府债券是值得探索发展的一种融资模式。

但是，在目前制度框架和条件下，短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实，规范运作，防范风险。正视现实，就是要承认地方投融资平台的现实存在以及对促进地方经济发展和基础设施建设的积极作用；规范运作，就是要规范地方投融资平台的融资、投资、建设、运营行为，完善平台公司的治理结构，促进规范发展，提高运营效率；防范风险，就是要合理控制投融资平台的债务规模，防范投融资平台债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。

将发行地方政府债券与投融资平台融资完全对立起来、非此即彼的想法，既不符合实际也不符合市场化改革方向。在基础设施建设运营领域，越来越多的地方政府将基础设施投资、建设、运营的职责外包给企业来进行，这些企业既包括投融资平台企业，也包括部分民营企业和外资企业。政府与企业之间形成了委托经营的关系，政府采取向企业提供现金流补贴、应收账款协议、项目回购协议等补贴方式，帮助企业维持运营并保持一定幅度的利润。企业利用政府补贴形成的现金流、项目回购协议和应收账款协议作为信用支撑，为所承担的项目进行融资，是目前普遍实施的做法，也是各国的普遍做法。这也是我国基础设施投资建设运营体制市场化改革的普遍做法。基础设施领域的PPP、BOT、TOT、BT融资建设模式，都是基于这一理念。这一做法本身不存在任何问题，关键是将政府信用支撑形成的相应债务规模，纳入政府债务管理的范畴，这样就可以控制政府债务风险的不合理放大。管理地方政府债务，关键是要把与政府相关，需要政府兜底偿还的债务纳入政府债务管理的范畴，而不应该限制投融资平台的融资方式，否则，我们在基础设施建设领域实施的以外包给企业投资、建设、运营为主的体制，将受到制约。

在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时，要特别注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。从各类地方投融资平台的运营看，地方投融资平台的延续和运营，需要3条腿的支撑，一是企业项目的收益，由于平台类企业所投资运营的项目大都属于公益性或准公益性项目，项目收益一般都不足以满足项目融资还本付息的要求；二是地方财政补贴或投入，平台公司替政府承担项目融资、建设和运营职责，政府为这类项目的外包付费，是各国通行的做法，是企业收入的重要来源，也是企业融资的信用支撑；三是正常的融资安排，企业通过不同方式的融资安排，一方面为项目建设持续注入资金，另一方面也建立了相应的还债机制。如果我们采取过于严格甚至一刀切的措施，截断平台企业正常的融资渠道，或割断企业与政府的补贴与被补贴关系，企业的现金流和融资渠道就可能被截断，从而导致资金链断裂，不仅潜在债务风险会立刻暴露，一些不存在债务风险的项目也会受到影响而产生风险。这不仅不利于风险防范，而且还会提前放大风险，导致系统性风险的产生。

地方债务规模在短期内增长过快，确实需要引起高度重视。但我们也应该看到，地方政府债务增长过快的原因比较复杂，涉及到现行财税体制、预算支出结构、政府间事权和财权划分、政府投资冲动等诸多体制性问题，其根本解决需要采取综合性的措施。由于我国的城乡差距还很大，在未来20多年，我国还处在城市化动力强、发展快的阶段。在这一过程中，各地的道路、地铁、管网、垃圾污水处理、保障性住房等城市基础设施和公用设施建设任务

和投资需求还将保持比较旺盛的状态，是支撑我国经济持续快速增长的重要力量。因此，在有效控制风险的基础上，保证地方基础设施投资的正常增长，对推动城市化进程、改善居民生活环境、完善投资环境、促进经济增长，都具有重要意义。

因此，在采取措施控制地方政府债务风险的同时，仍然要为地方投融资平台的正常融资提供通道。从各种融资方式看，进一步提高投融资平台债券融资（包括企业债、中期票据、短期融资券等）的比重，有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。在加强地方政府债务管理、规范投融资平台融资行为工作中，我们要注意防止出现地方基础设施投资需求发生大的波动，否则对正在进行的大量基础设施项目续建，对正在经历的经济复苏，对宏观经济的稳定等，都可能产生不利的影响。

第二篇：新形势下的地方政府投融资平台风险及防范

新形势下的地方政府投融资平台风险及防范

作者：河北大学 马兴华

摘 要：随着我国积极的财政政策和适度宽松的货币政策的执行，各级政府投融资平台出现了飞速发展的态势。地方政府投融资平台在推动经济发展中发挥着积极作用，但是一些地方政府的投融资规模过度膨胀，负债规模已经超过了地方财政的收入总额，其背后潜在的风险逐渐加大。本文首先简述了新形势下的地方政府投融资平台的发展，随后指出了平台所潜在的风险，最后从地方政府和商业银行两个角度提出了防范和化解政府投融资风险的措施。

关键词：地方投融资平台，风险，防范

一、新形势下的地方政府投融资平台

2008年下半年以来，受国际金融危机的影响，为刺激我国经济，中央政府开始实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷大幅增长，其中地方政府的投融资平台成为最活跃的融资主体。

2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府大力发展，打造出了新形势下的投融资平台。据相关资料显示，截至到2009年11月底，全国各级政府投融资平台高达8000多家。

面对2008年以来金融危机的严峻挑战，地方政府投融资平台在“促增长、调结构、扩内需”中发挥了重要作用，使经济较快地出现了止跌回暖，确保了经济社会生活的正常运行。

二、地方政府投融资平台面临的风险

2009年12月召开的中央经济工作会议明确指出“2010年将继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，在这一背景下，地方政府的投融资将继续升温。但是如此快速的地方政府投融资在促进地方经济发展的同时，也隐藏着不容忽视的风险。

（一）负债率过高，偿还风险大

投融资平台中80%的资金主要来自银行贷款。地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高，有的地方政府负债率接近甚至超过200%。

与地方政府债务巨增形成对比的是，一方面自金融危机以来经济大幅下滑，地方财政收入增长减缓，积极的财政政策增加了财政支出，地方政府财政“入不敷出”，融资平台不断增长的巨额贷款则直接威胁着地方财政的偿付能力。另一方面投资项目的效益不高，地方政府投资项目大多用于基础设施建设，属于投入大、建设期长、回收期长的项目，项目收益不稳定，偿债能力弱。

（二）融资担保存在违规风险

地方政府为了让投融资平台公司能从银行获得贷款，违规向银行提供各种形式的担保。一方面这种做法已经违背了我国的相关法律：《担保法》第八条规定“国家机关不得为保证人”。2009年年底，财政部下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，文件紧急叫停了地方财政为融资平台违规担保向社会公众集资。另一方面地方政府为地方融资平台项目提供隐性担保，例如江浙某房产公司出资500万获得了一块价值1个亿的土地开发资格，由当地财政局担保获得土地证，该公司将土地证到银行进行抵押贷款，获得贷款5000万。这样“高杠杆率”的隐形担保将直接导致银行不良贷款隐性化和长期化。

（三）过度信贷加大银行流动性风险

据中国人民银行发布的《2009年12月金融统计数据报告》显示，2009年我国人民币各项贷款增加9.59万亿元，同比多增4.69万亿元。据统计其中大部分的贷款投向了地方政府投融资平台。银行资金集中投向地方投融资平台，尤其是一些大型的中长期基础设施项目，这直接导致银行信贷结构严重不合理。银行中长期贷款的占比过高极大地减弱了银行的流动性，一旦通胀预期加大，政策调整将直接导致银行流动性危机。

（四）信息透明度低增加了运作风险

目前投融资平台的信息透明度低，尤其是财务不透明，使得银行难以弄清地方政府融资的总量，进而不能准确预测政府的还款能力，同时还使得银行不清楚政府投融资的资金使用情况，难以对其进行监管，这些都将使银行无法准确判断真实的信用风险。

除此之外，一些城投公司利用自身优势，通过伪造假信息来骗取银行贷款。如09岳城建债，它的发行人湖南省岳阳市城市建设投资有限公司涉嫌虚构子公司，此事件显示了城投债市场快速膨胀背后潜在的风险。

三、化解和防范政府投融资风险的措施

2010年2月2日国家统计局宣布，2009年我国国内生产总值增长8.7%，投资拉动了国内生产总值8个百分点，对其贡献率高达92.3%，消费贡献率为52.5%，净出口贡献率为-44.8%。这表明去年我国经济增长主要是由投资来拉动的，其中以政府投融资平台为依托的投资所占比重较大，为更好地发挥其对经济的拉动作用，针对存在的各种风险，我们应采取组合措施来化解地方政府投融资平台风险。

（一）对于政府部门而言，应做好以下几方面

1.积极拓宽融资渠道在未来几年内，我国地方建设资金缺口将会继续扩大，传统的政府融资模式已经难以满足需求。各级政府应该不断创新，积极拓宽多元化的融资渠道。

在继续取得银行贷款支持的基础上，一是要拓展市政债券、企业债、企业中期票据等形式的融资渠道。2009年3月9日，京、沪、粤三地政府投融资平台企业共计250亿元的中期票据同时发行。二是要利用信托、股权融资、产权交易等多渠道募集资金。2009年10月23日，重庆高速集团首次尝试境外股权融资，它通过国际市场的招标、转让高速公路的经营权，建立起一种新的基础建设融资模式，这是中国首例高速公路实现境外融资。

2.完善地方信用担保体系

由专业的担保公司按照市场规则来审核地方政府的投资项目，减少投资风险和降低资源浪费。严格管理贷款项目的抵押担保，对抵押物进行动态评估，确保抵押物当前价值能够补偿项目贷款。同时国家应立法来规范以财政收入作为贷款担保的行为，使政府财政对投融资平台的隐形担保转为显性担保。

3.提高地方政府的信息透明度

为极大地避免信息不对称，应该在银行和政府之间搭建信息沟通渠道，实现信息共享。建立一套严格的投融资管理标准，增强财政收支的透明度，积极推动政府投融资平台所形成的隐形负债转变成合规的显性负债，彻底改变当前信息披露严重不透明的状况。

（二）对于商业银行来讲，应从以下几方面入手

1.采取银团贷款方式

采用银团贷款方式，一方面可以降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，同时也可以提高贷款议价能力。另一方面参贷银行从不同渠道获得更多的信息，可以通过设定贷款的前提条件来控制风险。截至到2009年9月末，我国银团贷款已达1.7万亿元人民币，银团贷款占全部公司贷款余额比重从2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但这远远低于国际上20%的水平，可见银团贷款市场仍有较大发展空间。

2.建立信用评级制度

为避免地方政府盲目投资，重复建设，需要对投融资平台建立起信用评级制度，对其实施信用评价和资信管理。由银监会统筹安排，由银行为主的债权人作为信用评价主体，结合贷款的五级分类，对各地方政府投融资平台的信用等级进行评价，并以此对地方政府的融资规模实施区别管理，确保地方政府信用良性发展。

3.加强项目监管首先建立一套完整的准入资格的监管体系，根据我国最新的产业政策和产业调整方向，对各投融资项目实行区别对待。其次建立全方位的运作监管体系，对项目运营进行及时监管：重点跟踪地方政府背景贷款项目的进展情况，加强资金流向的监控，确保贷款资金不被挪用，并对可能出现的风险情况及时提出预警和防范。

参考文献：

[1]封北麟。地方投融资平台与地方政府债务研究。中国财政。2009.18.[2]巴曙松。地方政府投融资平台的风险评估。西南金融。2009.9.[3]宋立根。地方政府城市建设投融资现状、问题及对策。地方财政研究。2009.2.[4]张海星。地方债发行：制度配套与有效监管。财贸经济。2009.10.[5]苏阳。地方政府背景贷款投放过速风险凸现。中国金融。2009.17.

第三篇：防范政府债务风险

党中央、国务院高度重视防范政府债务风险，中央经济工作会议和政府工作报告都对此提出明确要求。第十二届全国人大第五次会议通过的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的审查结果报告》指出，一些地方存在变相和违法违规担保行为，债务风险仍在累积，要高度重视、认真研究，采取有效措施解决。为做好贯彻落实工作，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会近日印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）（以下简称《通知》）。就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

一、问：当前我国政府债务风险情况如何？《通知》出台背景是什么？ 答：《中华人民共和国预算法》（2014年修订）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得明显成效。截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的我国2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

与此同时，一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。针对上述问题，财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会专门印发《通知》，进一步规范地方政府举债融资行为，依法明确举债融资的政策边界和负面清单，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。

二、问：《通知》主要内容是什么？

答：《通知》严格依据现有法律法规和制度规定，坚持问题导向，重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面，提出了下一步工作要求，明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单，正面引导地方政府履职尽责，坚决制止违法违规举债担保行为。

一是组织全面清理整改。《通知》要求各省级政府抓紧设立政府性债务管理领导小组，尽快组织一次摸底排查，全面改正不规范的政府融资担保行为，对逾期不改正或改正不到位的，依法依规追究相关责任人的责任。

二是切实加强融资平台公司融资管理。《通知》要求规范地方政府注资行为、融资平台公司举债融资行为以及金融机构提供融资行为，包括土地注资、担保承诺、境外发债等方面，分清政府和企业的责任边界。

三是规范政府与社会资本方的合作行为。《通知》要求地方政府规范政府和社会资本合作（PPP），允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作。严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

四是进一步健全规范的地方政府举债融资机制。《通知》强调地方政府举债必须按照预算法有关规定，一律采取发行地方政府债券方式；除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

五是建立跨部门联合监测和防控机制。加强对政府中长期支出事项以及融资平台公司举债融资情况的监测，建立跨部门联合监管机制，对地方政府、融资平台公司、金融机构等的违法违规举债融资行为实施跨部门联合惩戒。

六是大力推进信息公开。《通知》依据现行法律法规和政策规定，要求全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的信息公开，严格公开责任追究，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。

三、问：《通知》对切实加强融资平台公司融资管理提出了哪些要求？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，从地方政府与融资平台公司的关系、地方政府对融资平台公司注资行为、金融机构向融资平台公司提供融资行为、违法违规举债担保形成的债务处理等方面，提出明确要求，引导融资平台公司按市场化方式融资，严禁地方政府违法违规通过融资平台公司变相举债。

一是厘清地方政府与融资平台公司的边界。加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务，防止误导投资者决策行为，促进保护投资者合法权益。

二是规范地方政府注资行为。地方政府不得违规将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，推动提高融资平台公司资产的合法合规性，既保护投资者合法权益，又避免地方政府绕道通过国有企业变相举债。

三是规范金融机构提供融资行为。金融机构应当切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源、防范经营风险。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。鼓励金融机构依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。

四是依法处理违法违规举债担保债务。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，严格按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）要求，依法妥善处理，由债务人和债权人合理分担债务风险。

四、问：《通知》如何规范政府与社会资本方的合作行为？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，鼓励地方政府以规范的方式开展政府和社会资本合作（PPP）、设立各类投资基金。严禁地方政府采取不规范的PPP项目、政府投资基金“明股暗债”等方式违法违规举债。

一是鼓励地方政府与社会资本依法规范合作。要求地方政府规范政府和社会资本合作（PPP）。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。

二是严禁地方政府利用PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债。地方政府与社会资本合作应当利益共享、风险共担，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，防止地方政府通过承担项目全部风险的方式违法违规变相举债。同时，明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

五、问：《通知》提出进一步健全规范的地方政府举债融资机制，主要内容是什么？

答：一是依法明确了规范的举债融资方式。严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

二是鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系。允许地方政府结合财力实际状况设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

三是严禁地方政府违法违规担保。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

六、问：《通知》提出建立跨部门联合监测和防控机制，主要内容是什么？ 答：《通知》针对当前地方政府和金融机构融资担保行为的突出问题和主要特点，致力打破部门信息孤岛，完善统计监测机制，推动建立相关部门组成的跨部门联合监管机制，实施联合惩戒，形成监督合力。

一是完善统计监测机制。针对地方政府融资担保行为的主要类型，《通知》明确由财政等五部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。

二是开展跨部门联合监管。针对地方政府融资担保行为的关键环节和参与主体，《通知》提出建立财政等六部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

三是严格依法依规追究责任。针对涉嫌违法违规融资担保的责任主体，《通知》明确对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

七、问：《通知》对大力推进信息公开提出了哪些要求？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，围绕地方政府债务和当前潜在风险的重点领域，要求地方政府及其所属部门做到举债融资行为决策公开、执行公开、管理公开、结果公开等“四个公开”，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。

一是完善地方政府债务信息公开制度。县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法，提前公布地方政府债务发行计划。

二是推进政府购买服务公开。地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。

三是推进PPP项目信息公开。地方政府及其所属部门应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。

四是推进融资平台公司名录公开。

八、问：近期在制止地方政府违法违规融资担保行为方面采取了哪些措施？ 答：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。党的十八大以来，按照全面深化改革的要求，2014年修订了预算法，并出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），构建了地方政府债务管理的法律制度框架，明确了地方政府融资担保行为的“正面清单”和“负面清单”。但由于个别地方政府法治观念薄弱、责任意识和风险意识不强等原因，违法违规融资担保问题仍时有发生，财政部认真贯彻党中央、国务院决策部署，会同有关部门依法坚决制止违法违规融资担保行为，切实防范政府债务风险。

一是建立地方政府债务常态化监督机制。印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号），发挥专员办就地监督优势，授予专员办就地查处的权力，建立发现一起、查处一起、问责一起的机制，加快推进建立全方位、常态化的监督体系。

二是认真核查违法违规融资担保问题。2016年以来依据审计移交线索和举报线索，先后组织驻相关地区专员办，对部分地方违法违规融资担保行为开展专项核查，持续保持对地方政府债务监督的高压态势。

三是严格依法惩处违法违规行为。依据预算法、国务院文件等法律和政策规定，对部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为，一律按照管理权限转请有关省级政府、中央监管部门核实情况，严格依法处理，及时防止风险扩散。

四是公开曝光一批违法违规案例。分批公开通报典型案例，敢于对违法违规融资担保行为揭开盖子。目前已分3批公开通报部分市县政府和金融机构的违法违规融资担保行为，既起到警示作用，也有利于引导地方政府依法行政、金融机构回归服务实体经济本源。[2]

第四篇：我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研究

我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研

究

2015年以来，地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。43号明确规定，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”财政部也多次明确，2014年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。从表面来看，这些债务是作为融资平台自身的债务，但是事实上，这些债务更多仍然是地方政府的债务，只是以隐性债务形式存在的，一旦未来地方融资平台无法偿还债务，这些债务将会转嫁到地方政府，成为地方政府将的债务。

2017年以来，监管层进一步对地方债务监管继续加码。财政部联合其他部委先后推出“50号文”、“62号文”、“87号文”、“89号文”，对地方政府举债融资的监管力度不断升级。控制地方融资平台举债，推动地方融资平台转型，成为治理地方政府隐性债务的关键。

然而在当前经济形势下，地方融资平台转型依然面临的诸多问题，诸如，经济下行压力的加大，分税制改革未完全到位，以及省级以下政府举债权等问题，以及地方融资平台也存在数量多、内部转型动力不足等困难，这些都限制了地方融资平台的转型。

本文通过对我国地方融资平台与地方政府隐性债务管理的关系，以及地方融资平台转型面临的障碍和困境进行分析，对防范地方政府隐性负债和推动我国地方融资平台转型发展提出政策建议。

正文

一、引言

2008年以来，地方政府通过融资平台大规模进行举债，导致地方政府债务规模快速增长，地方政府债务风险和财政风险也迅速积累。为此，2010年以来，国务院先后出台一系列政策来对融资平台进行规范。尤其是2014年10月国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）（以下简称43号文）明确规定，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”紧接着财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），对截止2014年12月31日地方政府债务进行分类，并纳入预算管理，并对政府债务进行锁定，地方政府债务规模只增不减。

尽管财政部多次表态，2014年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。然而，2015年以来，地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。从表面来看，这些债务是作为融资平台自身的债务，但是事实上，这些债务更多仍然是地方政府的债务，只是以隐性债务形式存在的，一旦未来地方融资平台无法偿还债务，这些债务将会转嫁到地方政府，成为地方政府将的债务。所谓隐性债务是指在法律上明确不由政府承担债务，但是政府出于公共利益或者道义等，将来可能变成的债务。虽然地方融资平台的债务从法律上不属于政府债务，但是非常容易转变成地方政府债务。相比显性债务，这些隐性债务更加不容易统计，而且具有系统性，潜在风险更加巨大。

这种情况下，控制地方融资平台举债，推动地方融资平台转型，成为治理地方政府隐性债务的关键。2016年11月14日，国务院印发《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），再次强调对地方政府债务中央实行不救助原则，同时再次明确地方政府存量债务和相关方的责权利，从而倒逼地方政府规范举债。2017年以来，监管层进一步加大了对地方债务的监管。财政部于2017年5月5日和5月28日分别出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），以负面清单的方式从地方融资平台、PPP和产业基金、政府购买服务、融资担保等方面对当前地方政府举债融资出现的种种乱象进行了全方位的覆盖，对这些违法违规融资乱象进行封堵，以化解地方政府或有负债风险。

然而在当前经济形势下，地方融资平台转型依然面临的诸多问题，诸如，经济下行压力的加大，分税制改革未完全到位，以及省级以下政府举债权等问题，以及地方融资平台也存在数量多、内部转型动力不足等困难，这些都限制了地方融资平台的转型。因此，未来地方政府融资平台转型之路仍然艰巨和漫长，需要更加深入的研究和探讨。本文通过对我国地方融资平台与地方政府隐性债务管理的关系，以及地方融资平台转型面临的障碍和困境进行分析，对防范地方政府隐性债务和推动我国地方融资平台转型提出政策建议。

二、地方融资平台与地方政府隐性债务

（一）地方政府隐性债务

按照世界银行对地方债务的分类，地方政府性债务可以分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务。按照刘尚希等（2012）的分类，地方隐性债务包括社会保障资金缺口、农村社会保障缺口、公共投资项目未来的资本性和经常性支出等隐性直接负债，也包括对金融机构支付危机的救助、国有企业未弥补亏损、拖欠企业在职职工、下岗职工和农民工的工资、自然灾害等突发性公共事件等隐性或有债务。

审计署在对地方政府债务进行统计时，对地方政府性债务进行了分类，包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务，其中前两类债务是显性债务，而可能承担一定救助责任的债务是隐性债务，包括指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府(含政府部门和机构)未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。审计署的地方政府隐性债务相比刘尚希等（2012）的隐性债务口径明显偏窄，是一种相对侠义的隐性债务。

（二）地方政府对地方融资平台的隐性债务规模

2015年之后，地方融资平台举债规模仍然持续增长，并未得到有效控制。根据wind数据，2015年和2016年，地方融资平台通过债券市场进行规模达到4.21万亿，而这些只是通过债券市场举债的规模，还没有包括通过银行贷款、信托、理财等其他方式的融资。银行贷款作为地方融资平台主要融资手段，根据对这些融资平台样本统计，银行贷款占融资平台融资规模的1/2，而债券融资只占到融资规模1/4，这样推算出，这些融资平台新增债务规模将达到16.8万亿。这些仅仅是发行过债券的融资平台举债规模，还不包括那些没有发行过债券的融资平台的债务。如果考虑这些，2015年之后融资平台举债规模更多，而这些债务都将成为未来地方政府的隐性债务。

（三）地方融资平台债务继续增长的原因

在新《预算法》放开省级地方政府（含计划单列市）举债权的同时，财政部多次表态融资平台应与地方政府剥离，2015年之后融资平台的举债不属于地方政府债务。然而地方融资平台债务仍然得到了继续增长，原因大概有以下几点：

（1）在当前分税制情况，地方财权和事权没有得到完全匹配，地方政府财政缺口依然巨大，而新《预算法》对地方政府举债权的放开只限于省级政府（含计划单列市），市级及以下地方政府仍然没有放开。这些政府如果需要举债还需要向省级政府进行申请，对于这些政府来说，举债灵活性受到极大限制，而通过融资平台进行融资，能够更多掌握自主性，这也使得即便中央一再重申要剥离融资平台，地方融资平台举债不属于政府债务，地方融资平台债务仍然得到快速增长的根本原因。

（2）经过过去多年的发展，当前地方融资平台债务规模已经非常巨大，这些债务中绝大部分都没有纳入政府预算中。根据审计署的审计结果，截至2013年6月，纳入到政府债务的地方融资平台债券融资额只有1.1万亿，其中负有偿还责任的债务只有5289亿元。而事实上，根据wind统计，截至2013年6月，地方融资平台债券融资余额为2.43万亿，这说明，一半以上的融资平台债券融资是没有纳入到政府债务统计中。这些债务绝大部份都是在2015-2017年到期，由于没有纳入到政府预算，因此无法通过政府置换债来进行置换成政府债务，但是融资平台本身又没有足够资金来偿还，在守住不发生系统风险的背景下，地方政府不愿意、也不敢让地方融资平台发生债务违约，这种情况下，只能通过继续举债借新还旧方式来延缓。这也是地方融资平台融资继续快速增长的直接原因。

（3）当前我国在地方融资平台管理上仍然不统一，存在多头监管，这也导致了在对地方融资平台举债控制时，各自为政，很难发挥协同作用。当前融资平台管理和举债方面涉及的管理机构包括财政部、、国资委、人民银行、发改委、银监会、证监会等机构，这些机构由于部门职责不同，或者出于自身部门利益需求，在对待融资平台举债方面存在很大不同，制定政策方面也经常不一致，甚至出现冲突的现象，这也进一步造成了融资平台债务继续增长。而且由于缺乏融资平台明确认定标准，这就使得融资平台通过宣称与地方政府脱钩，可以轻易转变成经营性国有公司，从而避免监管机构对其举债限制，但事实上仍然属于地方融资平台。

三、我国地方融资平台的转型面临的困难

尽管43号文为地方融资平台转型提供了方向，新的《预算法》的颁布也放开了省级政府举债权，在一定程度上缓解了地方财政收支缺口。但由于地方政府财权和事权的不匹配以及地方投融资平台在长期的发展过程中积累了较多问题，在财税体制改革以及相应配套措施未完全到位的前提下，地方融资平台转型过程还面临着诸多障碍和难题。

（一）当前我国地方融资平台转型面临的外部障碍

1、当前分税制改革不完善，地方政府财权和事权不匹配的问题没有根本性解决，地方政府转型动力较弱

财税体制不完善、缺少公开融资途径是地方政府隐性债务以及地方融平台产生的根本性原因，要推动地方融资平台转型就需要从根本上深化财税体制改革，完善分税制制度，缓解地方地方政府财权和事权不匹配，构建健全的地方融资体系。尽管目前中央和省级政府的财权和事权在逐步规范，但省以下政府尤其是市县政府在事权和财权不匹配的问题仍然比较突出。同时新《预算法》仅允许省级政府可以发行债券融资，但是省以下地方政府仍然无法直接进行发行融资，只能由省级政府代为举债。正如以往财政部代发地方债解决不了省级资金需求一样，这种计划经济式的资金供给无论在规模上还是在适用性上满足不了市、县级政府的真实需求，在此情况下，市县级政府仍然倾向于依赖地方投融资平台来进行项目投融资，从而阻碍地方投融资平台转型。

2、当前宏观经济发展状况也是制约融资平台转型的重要因素

在当前经济下行压力较大、民营投资下滑较为严重，稳增长仍然很大程度上需要依靠地方基建投资，但在地方政府财力捉襟见肘，PPP短期又难以承担起重任的情况下，基础设施建设仍需要地方融资平台来推进。在地方融资平台承担了大量基础设施等领域投资的情况下，地方融资平台也很难完全市场化转型。

3、守住系统性债务风险底线也是制约融资平台转型的重要因素

当前防范系统性债务风险是中央的底线，地方投融资平台作为政府债务的举债主体，债务负担较大，如果完全转型市场化运作，就会失去之前的政府隐性支持，从而使得地方融资平台信用风险大规模的暴露，很有可能导致系统性风险，这个是中央不愿意看到的。这也是中央虽然一再重申厘清地方政府和融资平台的债务关系，但是对地方融资平台转型并没有急于求成，甚至放任态度。可以说，既要促使地方投融资平台实现成功转型，又能避免融资平台债务风险大面积爆发，成为政府需要不断摸索的难题，也是阻碍地方投融资平台转型的重要因素。

4、地方融资平台转型也仍然面临国有企业改革的难题

作为重要的国有企业，地方融资平台转型也面临着一些当前国有企业改革中所遇到的难题，比如，政府与企业关系界定，公司治理不完善，管控机制不健全等，而目前国有企业改革还没有完全改革到位，仍存在诸多公司治理，以及被地方政府进行干预日常运作等问题。在推动地方投融资平台转型过程中如果不解决这些国企改革中出现的问题，即便地方融资平台实现了暂时的转型，也很难摆脱融资平台地位。比如，大多数地方政府投融资平台带有较浓厚的行政色彩，地方政府可以直接或间接管理融资平台公司人、财、物，对基础设施建设资金进行决策和计划筹集、管理、使用，平台公司只是担当出纳角色，在此情况下，如果不能从职能、人员管理等方面对平台公司进行彻底改革，平台公司很有可能只是改头换面后还是承担了原来融资平台的职能。

（二）地方融资平台转型过程中自身存在的困难

1、地方投融资平台数量较多，牵涉的利益较广

当前我国地方融资平台数量较多，无法准确进行界定。就银监会融资平台名单而言，截至2017年9月30日，银监会名单内共有11734家平台，其中2498家已退出平台，但仍有9236家仍按平台管理，即便是退出类名单的融资平台，也只是名义上的退出，仍然在一定程度上承担融资平台功能。融资平台数量多，种类繁杂，很难完全界定，也就无法制定统一的转型路径。更重要的是地方投融资平台涉及到的利益群体较广，从股东方来看，有地方政府的政绩需要，从债权人来看，有银行、信托、债券投资者等的债务偿还，从营运方来看，有建筑工程公司的项目施工，从内部来看，有大量职工的就业，如果在地方投融资平台转型过程当中没有处理好这些利益群体，不仅影响到地方投融资平台的顺利转型，甚至还会影响到地方的稳定以及金融安全。

2、融资平台公司本身内部转型动力不足

地方融资平台转型，将会面临经营上和政治风险。相比之前作为地方融资平台，某种程度就是一个准事业单位，地方融资平台对自身运作、资产保值和利润考核要求不大，只需要按照地方政府要求开展运作即可。然而，转型后需要成为市场化运作主体，就要考虑日常运作，来自国有资产保值、利润考核等压力较大，这也导致地方融资平台自身转型存在意愿不足。如果转型失败还面临“国有资产流失”的罪名，因而面临政治上的风险，在经营和政治风险双重压力之下，地方投融资平台公司内部转型动力不足。

3、地方投融资平台多数存在资产不实、虚假资产，增加了未来转型的难度

地方投融资平台其资产主要由地方政府注入，其中绝大部分为用于公共基础设施建设的资产，有些甚至是服务民生的项目，不仅现金流产生能力较差，而且资产的权利属性也存在瑕疵。以政府注入平台公司的土地资产为例，融资平台公司在成立之初，出于融资便利的考虑，要求资产评估机构高估土地使用权的价值，一些资产评估机构出于利益的诱惑与政府权力的压力，将资产价值任意高估，完全不考虑土地使用权实际存在状况，有的甚至连只能作为公益性用地的土地使用权，也视同一般的工业建设性用地进行评估，导致平台公司账面资产价值准确性严重失实。这种情况下无论进行转型还是进行退出，都会涉及这些资产的处置和重新评定，面临极大的困难。从转型来看，由于资产质量欠佳，盈利能力较弱，流动性较差，地方投融资平台面临转型是否顺利的问题。因为地方投融资平台要在市场竞争中生存，必须依靠具有较强盈利能力的资产来产生收益，否则，市场化转型便面临较大的困难。从退出来看，由于资产价值虚高，地方投融资平台负债实际上是较重的，权益价值也是较低的，这无疑会影响到地方投融资平台的清算价值，甚至还会出现资不抵债的现象。

4、地方投融资平台向市场化主体转型，经营风险会加大，甚至面临转型失败的风险

由于不同行业竞争状况、进入壁垒、行业政策、发展生命周期等的不同，地方投融资平台进入后面临的风险也迥异，地方投融资平台进入行业前如果对所进入行业各方面风险认识不够，准备不够，匆促进入行业后会因积累不足，行业竞争激烈，极有可能遭遇经营失败的风险。与此同时，在参与市场竞争方面，地方投融资平台有所缺失。地方投融资平台主营业务对政府依赖程度较高、自身经营性业务较少、对下属经营性子公司控制能力不强、利润虚高但现金流情况不佳等特点，使其经营管理能力薄弱，因而，转型后，政府将经营管理自主权交还给平台公司后，平台公司面临建立适应市场竞争的经营管理决策机制，但这非一朝一夕之事。

四、推动地方融资平台转型的政策建议

2015年之后，地方融资平台债务依然得到快速增长，主要仍然是当前财税体制导致地方政府财权与事权的不匹配、地方政府官员绩效考核制度不健全以及当前宏观经济政策下行压力巨大等多个方面原因。为了根本性防范地方政府隐性债务，就必须大力推动地方融资平台转型，控制地方融资平台举债。

（一）制定专门地方投融资平台法律法规

地方融资平台债务增长的一个主要原因就是地方投融资平台仍然是多头监管，各部委对投融资平台的管理各自为政，已出台的文件也相对分散，而且层次较低，难以对投融资平台起到完整、统一的规范作用。即使最基础的对投融资平台的认定，各部委都没有形成一致的意见，各部委发布的投融资平台名单存在一定的差异，如果名单都无法确认统一，更别提对投融资平台进行规范和转型。各部委对投融资平台的管理形成共识是平台形成统一的运行规范的前提，因此亟需出台专门法规对地方投融资平台做出统一的规范。

首先，明确地方政府投融资平台的性质、与地方政府之间的关系进行界定。明确投融资平台经营范围、公益性项目范围、责任范围、运营模式、资金监管、项目决策、偿还机制等各方面的内容。其次，对投融资平台的认定统一判断标准，并对目前地方融资平台进行全面统计，掌握地方融资平台数量、类型、运营状况、债务规模以及政府债务的比例，债务偿还安排等，并进行分类管理，合理确定政府融资平台负债规模上限、偿债准备金、资金用途和债务分类标准等予以明确等。再次，明确相关监管部门的监管职责，在统一的法律法规框架下，发改委、财政部、人民银行、银监会、证监会、审计署等部委共同组建地方政府融资平台监管联席会议制度，明确对融资平台的监督、审计、及稽查等责任，避免各部委各自为政。

（二）加大融资平台整合重组力度，不断减少融资平台数量

当前数量众多的投融资平台和快速增长的融资规模给地方政府和银行系统带来了隐性债务隐患，因此，未来应对投融资平台的数量和融资规模进行一定的控制。根据政府级别的情况，合理控制其下属融资平台数量，根据政府级别以及经济财政实力的不同，明确其下属融资平台的数量，并对其进行分类管理，不断推进融资平台转型。

第一，合并重组现有融资平台。具体措施包括，根据区域或资源要素统一整合现有的不同类别融资平台，实现多元化经营，提高资源综合利用效率。一方面，对县域的融资平台可以合并为一家，对地级市以上级别的融资平台可以采取合并重组的方式，对负债较高和无投融资业务的平台进行合并，形成规模较大的融资平台，根据相邻区域的城市发展规划，进行跨区域的平台整合，促进城市群的协同发展。另一方面，整合具有相同或相似资源要素的融资平台，利用专业优势与集中优势，提高资源利用效率。在整合的过程中，建立有效的资产重组及后续管理机制。

第二，严格限制新设融资平台，包括提高地方融资平台的公司设立的品批准条件，如要求符合经济发展目标、提高注册资本（实收资本）要求，需要有关部门的审批、按照地区的行政等级设置融资平台的数量上限等。

（三）逐步放开市级以下地方政府举债权

目前《预算法》只允许省级政府（含计划单列市）通过发行债券方式进行融资，但是省级以下地方政府没有举债权，依然无法直接融资，只能由省级政府代为发行债券。在未来城镇化不断推进的过程中，省级以下地方融资需求势必仍然强烈，如果不能赋予其相应的自主融资权，而仍然采取省级政府代发形式，很难满足地方政府灵活的融资需求。这种情况下，省级以下地方政府仍然会倾向于通过其他方式来绕过省级政府来融资，很有可能会导致地方融资平台继续存在。因此，要推动地方融资平台转型，就需要逐步扩大省级以下地方政府债券发行的城市范围，赋予其相应融资权。为防止滥用自主发行权，应在中央或省级政府的统筹安排下，给予省级以下政府一定的自主发行额度，使省级以下政府在额度范围内量力而行地制定自主发债计划，增强政府发债的自主性、灵活性。

（四）严控地方融资平台举债，建立风险监控和预警制度

一旦当地方政府获得直接举债权，地方融资平台对于地方政府融资功能也基本上消失了。这种情况下，来自地方政府对地方融资平台转型的障碍也就会消失，政府推动地方融资平台转型意愿也会得到提升。这种情况，还需要严防地方融资平台新增债务，对地方融资平台债务也实行总量控制，每年规定地方融资平台新增债务，并且需要明确这些债务偿债来源，对于无法说明偿债来源的融资平台，禁止其新增债务。并加大对融资平台的债务管理，建立完善的风险监控和预警制度。一是，可以通过预算控制、成本控制、财务预警等手段，增强有效管控财务和运营风险的能力；二是，根据平台的风险偏好、风险承受度，选择适当的风险管理工具和策略，对风险进行主动管理；三是，建立风险发生后的应急机制，尤其是建立针对重大风险发生后的危机处理计划。

（五）按照经营业务类型进行分类管理，并制定转型方案

地方融资平台主要是为了满足地方政府在提供公共管理和服务中融资需要，因此，在对待地方融资平台转型方面，也需要从融资平台从事的业务入手。如果是帮助地方政府提供公共产品和服务产生的债务，这些就应该纳入到政府财政预算。如果不是帮助地方政府提供公共产品和服务的产生的债务，都应该是由融资平台自身来进行偿还，而不能由财政资金来偿还。因此，对融资平台的业务和经营进行界定和分类成为推动融资平台转型的关键。界定清楚之后，对于同一政府所属融资平台，应将所有事经营性质的融资平台进行整合重组，与政府进行剥离，按照市场化要求开展业务。对于完全公益性质融资平台，在初期允许其保留，但是需要制定专门的法规，并明确其债务就是地方政府的债务，将其债务纳入到地方财政预算。待时机成熟后，逐步与地方政府剥离、退出。对于从事准公益性质具有一定收益的融资平台，可以引进社会资本，进行混合所有制改革，推动融资平台逐步转型。

（六）地方融资平台转型需要结合国有企业改革

融资平台作为一种特殊性质的国有企业，本质上也属于国有改革范畴，因此，推动融资平台转型，也需要配套国有企业改革。没有国企改革作为配套，即使转型后地方融资平台仍然依赖地方政府，对地方政府构成隐性债务。当前，国有企业与政府的关系仍然没有明晰，国有企业还没有建立完善的现代企业制度，独立法人较弱，无法完全市场化的自主运营，政府对国有企业干预比较明显。这也导致国有企业很多债务，也是地方政府隐性债务的范畴。因此，推进融资平台转型，也需要结合国有企业改革，健全现代企业制度，落实融资平台的独立法人地位，完善法人治理结构，实现市场化的自主运营，自负盈亏。地方政府作为出资人，可以行使投资者相关的权利，在其出资的范围内承担有限责任，实现从“管理职能”向“监督职能”的转变，利用市场手段而非行政手段引导融资平台的发展。只有这样，才能根本上控制和降低政府隐性债务。

（七）推动融资平台转型需要创新发展模式，为转型提供业务支撑

作为地方融资平台，城投公司普遍都存在业务模式单一，业务收入结构失调，从而导致需要政府不断补血才能生存下去。因此，要推动融资平台转型，就必须要解决好未来融资平台的业务发展问题，为融资平台找到一个稳定可靠的业务来源。这就需要不断创新业务发展模式，培育新的利润增长点。能否推进创新、培育具有市场竞争力的业务和盈利增长点是地方投融资平台转型成功与否的关键。地方投融资平台只有具有一定的盈利能力，方能适应市场竞争，也才能摆脱成为政府的附庸，成为具有自主经营能力的准市场化主体。

从目前国内已经成功转型的平台公司业务拓展路径来看，大多是业务都是沿着土地一级开发价值链进行纵向的前后延伸以及相关多元化发展而来。对于拥有土地和房产类资产的地方投融资平台，可以直接进行开发，转型为房地产企业，围绕土地开发相关产业链，进行土地一级和二级联动开发，进行旧房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建设；或建立产业园区，成为园区管理公司，通过为园区内企业的服务和地方税收返回获得收益。对于拥有地方国有企业股权，地方融资平台可以转型为国有资本管理公司或控股型的集团公司，作为国有独资企业，代行地方国资委的出资人职能。同时利用其资本收益参与设立产业引导基金或并购基金，发展其它产业，或参股实体企业或金融机构，进行多元业务发展，成长为产业或金融类的控股公司。

（八）推动融资平台转型需要配套措施，并提供必要支持

地方投融资平台转型面临较多的难题，尽管平台公司转型方向是要与政府信用脱钩，成为具有自主经营能力的市场化主体，但要实现成功转型仍然离不开地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方投融资平台转型过程中出台配套措施以做好职工的安置工作，对平台公司之间的重组整合提供政策上的支持，向平台公司注入具有盈利性的资产以提高平台公司资产的质量，对于转型参与PPP项目的融资平台转型，给予税收优惠、财政补贴等方式给予支持，但其债务由企业自身来承担，不能纳入政府预算，等等。地方投融资平台如果缺少来自地方政府的支持，自身既没有转型动力，也增加了转型风险。

（九）推动地方融资平台转型还应遵循循序渐进、区别对待原则

地方投融资平台转型是政府一项重大的改革，地方政府对地方投融资平台转型应当分清重点和难点，近期目标和远期目标，进行系统性规划，在转型中要采用循序渐进的方式，通过先易后难，同时，要考虑区域差异，避免一刀切。一些经济发达地区有的投融资平台已由单纯的融资平台转变为城市服务运营商，有的转变为市场化投资公司，并具有了一定的市场竞争力，正在逐步向全国拓展业务，有的则肩负城市投资建设、城市运营服务、投资功能于一体等。而中西部地区很多投融资平台仍只是政府的纯融资性平台，经营性业务和经营性收入均很少，参与市场竞争的能力很薄弱。因而，在推动地方投融资平台转型过程中，要区别对待，因地制宜，防止一刀切。对于东部地区一些发展较好的投融资平台加快转型，应给予支持，让其充分发挥自身优势推动积极转型。对于中西部地区，应当根据地方投融资平台的实际情况实施差别化政策，对于发展较好的投融资平台可以推动转型，发展较差的投融资平台通过循序渐进的方式推进转型。

1、城投竟然是市场支柱、行业担当？

2、什么是城投？

3、城投企业看什么？——九大看点帮你理清风险点。

4、如何选择“高、大、纯、良“的好城投

在我国经济中，有一个极其特殊并且规模巨大的行业——城投。

说它极其特殊，是因为城投的经营完全非市场化，但是融资却市场化，横跨体制内外。城投一身兼具两套标准，评审时，市场化的风险评估套路不好用了。

说它规模巨大，是因为城投的数量已经是市场不可忽视的一部分，甚至说是债券市场支柱、行业担当也不为过。

这有点反常识，一个没有生产经营的行业，怎么就成了市场支柱、行业担当？好，上数据：

金融业广泛使用的Wind数据库中，对于债券有一个很有用的字段：“是否城投债”（不用怀疑，原字段如此，就是这么粗暴直白！）。用这个字段筛选一下，就能发现：目前债券市场发行人大概5000家，其中城投竟达到了1800家。也就是说，每三家企业发债，就有一家是城投。

城投行业，妥妥地是债券市场的行业担当啊。

笔者的风控工作中，评审最多的行业就是城投。相信这也是从事风控工作的小伙伴们的共同感受。所以，如何评估一家城投企业的风险，绝对是风控人员要掌握的必备技能。

好，技术干货来了：

什么是城投？

城投的“学名”，一般被称为“地方政府投融资平台”，简称平台。

城投做的事，基本上就是替地方政府融资，并用融来的钱做公益性基础设施建设和土地开发。

城投的股东一般是地方政府、地方政府国资委、地方政府财政局，因此，又被称为地方政府的马甲。

由以上可见，城投的核心特征是——公益性！城投做的是政府的事，而不是市场的事。

公益性，或者说非市场化，是界定城投最重要的标准。

那怎么看一家企业是否市场化呢？

很简单，Follow themoney！看它的收入、经营性现金流入是来自于政府，还是来自于市场。

或者说，这个企业的客户，是政府还是市场？

从这个意义上，有些企业虽然也被称为平台，但并不是城投。例如高速公路企业、轨道交通企业。虽然这些企业的初期（建设期），资金来源主要靠政府和融资，但是这些资金是投资性现金流，不是经营性现金流。最终他的收入是来自于市场的，客户是市场上的主体，不是政府。

说到这，有些小伙伴就会吐槽了，那一个建筑公司，专门给政府做施工的，客户也是政府，那它也是平台了？

呃——不得不说，这个以偏概全的吐槽很亮！

好吧，也许我们应该给城投的界定标准打个补丁，改为：

公益性，且非市场化，是界定城投最重要的标准。

做的是公益的事，收入只来自于政府、不来自于市场。

这样，建筑业就不符合了。建筑本身是非公益的，而且“正常”的建筑企业，客户不应该只有政府。

还有一个比较难界定的行业是——园区。最常见的是经济开发区、高新技术产业开发区的城投，其股东一般为XX开发区管委会。

对于园区，笔者有个简单粗暴的处理方法——按照上述城投的标准来界定。

对于早期的、建设期园区，其收入基本来自于政府回购和土地出让，客户是政府。所以是非市场化的，划为城投，按城投的套路来看。

对于后期的、成熟期的园区，其收入主要来自于市场化的房产租售，客户是园区内企业。所以是市场化的，划为房地产，按房地产的套路来分析。但也不能全按房地产的思路，还要着重考虑区域垄断因素、政府的支持。

可惜，笔者评审的园区企业中，几乎所有的都可以清晰地划为城投。成熟的园区企业极难出现。笔者猜想，这可能是因为成熟园区企业无需建设，融资需求较低的原因。

看到这里，相信小伙伴们对城投的界定已经清楚了：做公益的事、收入只来源于政府。

怎么评审城投的风险呢？九大看点帮你理清城投风险点

看点1：股权结构

看股权结构，就是看融资人的控股股东是谁。

呃„„看起来好像废话，实际上这个问题绝不简单。

第一，要看控股股东是不是政府。

有的融资人，其控股股东不是政府，而是城投公司。

如果说政府是父亲，那城投公司就是儿子，城投公司的子公司就是孙子。

首先要确定，融资人是儿子，还是孙子？

这很重要。

试想：在父亲那里，是儿子有话语权，还是孙子？

第二，要看控股股东的行政级别，这是城投行政级别的根本标志。

控股股东可能是省政府、市政府、区县政府、园区管委会，这就标志着不同的行政级别。

级别越高的政府，能控制的财力自然越多，违约可行性越小。套用一句俗话，城投公司的信用是“拼爹”来的。

第三，要看控——股——股东，不是参股股东。

城投的级别要根据控股股东确定，不是参股股东。

看亲爹，不能看干爹。

第四，要看是谁——是政府的哪个职能部门？

常见的有三种：政府本身、财政局、国资委。

政府本身作为股东的，比较让投资人放心。

后两者相比，笔者更偏爱财政局作为股东的城投。这纯粹是笔者的主观偏见。因为在笔者的尽调生涯中，基本上只有财政局旗下的城投才能轻松安排对财政局的尽调。对于其他城投，看到其对安排财政局访谈的为难情绪，笔者忍不住脑补其找财政局协调资金会是什么情形。

第五：扩展调查——这个爹有几个儿子？

儿子越多，单个儿子获得的资源越少，这是朴素的道理。

但是这一信息往往没人整理，市场上没有现成报告，通常需要访谈才能得到。

不过也有一个不完全但是简单易行的调查方法：在中国货币网中信息披露搜索栏中输入当地地名（见下图），就能搜出当地所有的发债企业。然后挑选名字像城投的，一家一家梳理。

（图片为中国货币网首页截图）

看点2：政府实力

第一，要看控股股东政府的实力。

控股股东是区，那就看区的实力，不是市的实力。

控股股东是园区，那就看园区的实力，不是市的实力。

奇怪的是，如此简单的方法论，笔者在实践中却总被质疑。不知小伙伴们是否也有同感。

第二、看经济规模。

GDP领衔、增速辅助、三次产业结构加深理解、社会消费品零售总额和固定资产投资给予直观印象（题外：还记得宏观经济学中的公式GDP=C+I+G+NX么？把实践数据套一下理论公式往往能发现有意思的东西）。

知道规模后，进行对比。市级的跟同省其他市对比，区县跟同市其他区县对比。至于园区，笔者建议跟同市的区县对比。

第三、看财政规模。

财政数据中，笔者认为最有代表性的数据是——公共财政预算收入（旧称：一般预算收入）。因为其主要的构成科目是税收收入，是当地经济实力的直接体现。

第二个重要的数据当属政府性基金收入，其主要的构成科目是国有土地使用权出让金收入，重要性不言而喻。对于有土地业务的城投，还需要把这个指标与该城投的土地业务收入规模对比。

看点3：经营模式

城投企业的经营很简单，就两件事:工程建设和土地开发。

但表现形式却很复杂。

比如工程建设，有代建的、BT的、说不清楚的„„

比如土地开发，有具备土地证的、没有土地证的、土地证是储备土地的„„其中涉及的合规性以及政策文件更是一团乱麻。

其实，从风险评估的角度，应该透过复杂的现象看到简单的本质。

城投企业的信用本质是什么？

其实前文已经说过，“拼爹”啊。

城投企业的信用本质是政府信用。

所以，看城投的经营模式只是手段，目的是判断其经营是否依赖政府、能否挂钩政府信用。

从这个角度来说，经营模式的各种表现形式都不重要。

工作中，笔者讲到这，很多小伙伴就会质疑：说得轻巧，这些不重要，那你说什么重要？不看这些，那看什么？

笔者有一个简单粗暴的方法：Follow the money。

无论哪种业务模式和表现形式，看钱就够了。看城投企业怎么筹钱、怎么花钱、怎么收钱——尤其是向谁收钱，完成一个钱的循环。

钱才是本质，各种业务模式的产品只是钱在不同阶段的表现形式。

比如工程建设：

第一，怎么筹钱？

工程建设资金无非资本金和融资。

资本金由政府出还是城投出？如果城投出，城投从哪筹集？政府如何补偿？

融资资金由政府借款还是城投借款？如果城投融资，政府如何补偿融资成本？

第二、怎么花钱、怎么收钱？

这部分要紧紧地结合财务报表看。

烧脑的干货来了：

如果城投为工程花的钱计入存货，后续随着政府回款转记成本，政府回款计入收入，这种模式一般叫做BT。相当于把工程当作一个产品，城投生产出来，卖给政府。这种模式下，城投确认的收入金额是一个大金额，包括工程所有建设成本、以及常见的利润加成。

如果城投为工程花的钱计入其他应收款，后续根据政府回款情况冲销，这种模式一般叫做代建。

工程的建设成本不计入利润表，只在资产负债表中来回调减。这种模式下，城投确认的收入金额是一个小的金额，不包括工程建设成本，一般只有按比例计提的代建管理费。

如果城投为工程花的钱计入在建工程„„

呃，确实有城投是这么记账的，且不去评判记账方法是否正确，主要看后续这在建工程怎么处理。如果跟收入一起转记成本的，BT模式。如果根据政府回款冲销，代建模式。如果建成后转固定资产了，那就是传说中的公益性资产，这种模式就不是盈利模式，而是风险点。

比如土地开发：

第一，怎么筹钱？

这个比较简单，通常由城投借款。

第二，怎么花钱？

花钱干什么去了？是拆迁、土地平整（七通一平），还是买现成的熟地？

花的钱怎么记账？计入存货、其他应收款还是无形资产？这三种模式可以类比前文工程代建的三种模式，不再赘述。

第三，怎么收钱？——尤其是向谁收钱？

这里需要注意的是，虽然土地变现的钱都是政府划过来的，但实际上收钱的对手有市场和政府两种情形。

如果土地通过招拍挂变现，资金先进入财政专户后再返还给城投，这种模式收钱的对手实际是市场。风险点在于当地的土地变现速度。

这时，就要跟前文提到的“国有土地使用权出让金收入”对比，因为它是上限。但也有反常的，笔者曾见过城投企业的土地出让收入远高于当地财政土地出让金收入的，原因成迷，无论如何都调查不到，笔者只能“合理怀疑”了。

另一种情况，如果土地不通过招拍挂变现，而是政府购买，这样土地的模式就等同于前文说的工程建设。这时，笔者认为应该将城投企业的土地出让收入跟“政府性基金支出”对比。

上述花钱、收钱的各阶段和模式是一个维度，再加两个维度：当阶段是否有土地证、土地证的形式（农业、工业、商住、储备），三个维度排列组合就是常见的表现形式。可见会有多么复杂。如果纠结于表现形式，自然很难识别风险。

因此，笔者认为，应该透过表现形式，直击风险本质，用简单粗暴的方法（看钱）来迅速评估城投企业。

看点4:政府欠款

先说一个反常识的观点：

对城投企业而言，政府欠款越多，企业信用资质越好。

What?

看到这里，相信很多小伙伴们已经瞪大了眼睛，准备好了西红柿，就要砸场了。

别急，且听原因。

这个论断成立的前提是：对城投企业而言。还记得中篇里提出的城投企业审批核心思想么？

城投企业的信用本质是政府信用。

政府欠款越多，越能体现城投企业替政府融资的本质属性，越能挂钩到政府信用。

反过来，如果一个“城投企业”，没有一分钱的政府欠款，你能相信它是城投么？它自己都不好意思叫城投吧。

另外，从城投的资产角度来看。

城投的资产有什么？主要的大概有三类：代建工程、土地、政府欠款。

而前两类资产，都还没有变现（变成金融资产）！只有政府欠款，是已经变现（变成金融资产）的债权。

所以，政府欠款是城投企业最优质的资产。

政府欠款常见的有三种表现形式：表内的应收账款、其他应收款，表外的未实现补贴。前两种看报表科目明细，后一种看政府补贴文件。

看点5：政府支持

政府对城投企业的支持，反应了该城投在当地的地位，继而关联政府的偿债意愿。

常见的政府支持有：补贴收入、注入资金、注入土地、注入股权。

补贴收入，看利润表营业外收入和政府补贴文件，核心是规模和可持续性。

注入资金，看所有者权益中实收资本、资本公积科目的变化。对于注入历史，一般审计报告附注历史沿革部分会整理。再深挖的话，就要看历次验资报告了。

注入土地，除了按以上方法评估之外，还要着重分析：

  土地使用性质（划拨、出让、储备）

土地用途性质（商住、工业、农业、林地、滩涂„„这样划分在定义上并不准确，如此表述是为了引起注意）

 是否已缴纳土地出让金？未缴纳的是否需要城投来缴纳？更进一步，需要城投缴纳的，城投是否把该金额计入负债？！

 土地的评估价值

注入股权，首先看是控股还是参股子公司。参股子公司作为一项资产来看即可。对于控股企业，主要看两点：

一、规模，二、是否为城投。

注意，如果注入的子公司不是城投，而是产业类公司，则为风险点。

原因同上：城投企业的信用本质是政府信用。产业化、市场化、非公益化越严重的城投，距离政府信用越远。

看点6：财务报表

城投企业的三张报表，最重要的是资产负债表。也就是这个企业有什么东西、欠什么债。

其次是现金流量表，主要看政府回款和企业筹资情况。

最不重要的是利润表，城投企业一般都会盈利以利融资。

资产端（有什么东西），重点看五个科目：应收账款、其他应收款、存货、在建工程、无形资产。

通常，城投的三类资产（代建工程、土地、政府欠款）就在这五个科目体现。

那怎么看科目呢？重点在于：

1)看明细

不是比率、增长率，而是明细！

明细才是硬道理，才是藏不住、抹不平、调不了的硬指标。

君不见，募集说明书已经洪水泛滥：连篇累牍的废话都在说毫无营养的比率、增长率，用数据代替分析。下面的列式数据体表述，债券界的小伙伴们一定不会陌生：

“2014至2017年1季度，发行人无形资产分别为10亿元、12亿元、14亿元和15亿元，呈增长趋势；占总资产的比例分别为10%、12%、14%、15%，占比较为稳定。”

然后呢？这个科目装了什么东西？为毛变动啊（宝贵的变动原因分析何在）？

何以解忧？唯有明细。明细在手，原因我有！

当然，挖明细也要适度，考虑客户的承受能力。通常挖前五大明细，风险高的企业挖前十大明细，基本上也能看出问题了。

在看明细的时候，常见一种尴尬的事情：合并报表，应收类科目明细中的交易对手，竟然是合并范围内的子公司！

对于这种账，笔者只能默默地祝福——

是的，除了祝福，做不了什么。

风控人员不能完美主义，要看大局，做判断。对于做承销的小伙伴，碰到这个问题，笔者通常给予简单粗暴的建议：你敢这么提供明细，我就敢这么披露，交由市场判断。

2)与业务数据对比

还记得前文中业务模式如何看么？Followthe money。

在业务模式部分，一般会积累很多经营数据的表格。在看科目时，就是要看经营数据在报表中如何体现。

比如某代建项目，经营数据中说总投资50亿，已投20亿。再看报表：项目确实计入存货，但是存货科目总共才5亿。

呃„„

这种尴尬，小伙伴们有木有共鸣？

所以不得不提问，不得不要求客户部门补充尽调。此时，往往是客户部门与风险部门冲突的高发期。

其实，大家缺乏的是沟通。如果大家都能仔细阅读，避免逻辑错误，再辅导企业把账做好，也算是为客户提供增值服务，实现风险与收益平衡、企业与金融机构共赢的和谐局面。

好了，停止YY，回到干货：

对于工程：BT模式通常在存货体现，将经营数据中项目已投资数据对比存货明细。代建模式通常在其他应收款体现，对比其他应收款明细。至于计入在建工程的，询问原因吧。

对于土地：土地整理模式通常在存货体现，将经营数据中土地已投资数据对比存货明细。注入土地则可能在存货、无形资产或投资性房地产体现，将经营数据中评估价值对比科目的账面价值，看是否减值或增值。

对于政府欠款，通常在应收账款或其他应收款科目体现。将经营数据中回款情况：

与应收账款、营业收入、销售商品提供劳务收到的现金

或与其他应收款、收到其他与经营活动有关的现金对比。

对于走收入的资金，粗略的勾稽关系如下：

营业收入-销售商品提供劳务收到的现金≈期末期初应收账款之差+期末期初应收票据之差-期末期初预收账款之差

对于城投企业，应收票据和预收账款通常很少，所以可以简化为：

营业收入-销售商品提供劳务收到的现金≈期末期初应收账款之差

由于是粗略的勾稽关系，对于小规模的偏差不必理会。对于跨数量级的偏差，通常要思考、寻找甚至调查原因。

负债端，主要看规模、期限结构，结合现金流量表中的筹资活动现金流入和流出科目，对比企业的授信，从而评估企业的融资压力。

现金流量表，主要看政府回款（销售商品提供劳务收到的现金、收到其他与经营活动有关的现金）和企业筹资（取得借款收到的现金、发行债券收到的现金、偿还债务支付的现金）。

利润表，通常看利润来源结构（毛利率、三费占收入比、投资收益+公允价值变动损益+营业外收入等非经营收入占收入比），分析利润的主要来源。对于城投，利润往往来自于营业外收入尤其是政府补贴。另外，收入规模需要与经营数据和现金流做对比。

看点7：同业授信

轻飘飘的一张同业授信表，其实是风险审批时的重要参考。

里面的信息量很足：

有多少金融机构认可该企业？其中多少银行、多少信托券商资产管理公司？银行金融机构越少，说明低成本融资越少，企业风险越高。

单家金融机构特别是银行的对企业的授信规模多少？已提用多少？通常，审批人员会不自觉地采取跟随策略，而非做领头羊。

该企业授信总规模多少？余额多少？与企业现有负债对比如何？

那么，为什么同业授信表如此重要？

因为城投企业的偿债主要依赖融资，换言之，借新还旧。

看点8：债券发行历史

前篇说过，发债的城投企业已经有1800家。对于任一家金融机构，单一行业有1800家客户，已经足够了。

此外，如今债券市场发展日趋成熟，债券已经是优质企业重要的、甚至可以说是不可或缺的融资手段。

所以，同等条件下，有债券发行历史的城投，信用资质自然高于无历史的。

看点9：融会贯通、综合判断：是不是城投。

经过以上分析，我们已经知道了这家企业：

股东和实际控制人是不是政府？

主营业务是不是：公益性工程代建、土地整理？

客户是不是只有政府？

主要资产是不是：政府欠款、公益性工程、土地？

政府对其有没有显著支持？

再回顾开篇提出的城投界定：

公益性，且非市场化，是界定城投最重要的标准。

于是我们就可以判断企业是不是城投，能否挂钩政府信用。

可是，经常有城投企业含有市场化、产业类的业务，怎么看？

笔者建议：一看规模，二看性质。

首先是规模，是城投业务为主，还是产业类为主？从三个维度评估：收入占比、资产占比、利润占比。

然后是性质。通常城投下属的产业类行业有三类：公用事业（水电气热公交）、房地产（工业商业住宅）、其他市场化行业。

对于公用事业，属于半公益性质，基本不妨碍判断城投性质。

对于房地产，重点区分土地的取得方式，是以城投土地整理的便利在一级开发阶段取得辖区内土地？还是像普通房地产开发商一样通过招拍挂竞标四处拿地？前者仍与城投性质挂钩，后者则淡化城投性质。

对于其他市场化行业，无疑是淡化了城投性质。占比过大的话，反而应该当作产业类企业来评估，与政府信用脱钩。

总之，城投企业，这么看就够了：看企业的信用能否挂钩政府信用？

前文述及，城投（政府投融资平台）已经妥妥的是债券市场的行业担当，1800户城投熙熙攘攘，三分天下有其一。

但是，与之相反，城投行业的评级等级却少得可怜，无法拉开差距。凡城投，两A起。这也就罢了。难受的是大部分城投都挤在AA这一级别，傻傻分不清楚。

AA级城投的跨度有多大？据不完全统计：行政级别，可以从乡镇、园区到地市；一般预算收入，可以从10亿到近300亿；总资产，可以从100亿到1000多亿。

所以，仅凭评级符号已经难以区分城投的信用高低。那么，该如何区分？或者，什么样的城投才是信用好的城投，是投资人眼中的菜？

笔者从审批经验中发现：好的城投，应该是——高、大、纯、良。

1、高

指行政级别高和公司级别高。越高，信用越好。

行政级别，即城投所依托政府的行政级别。常见的政府级别从高到低的大致顺序为：省、地级市、区县、普通园区（指经开区、高新区等普通开发区，不含国家级综合改革试验区）、乡镇。

注意，此处笔者用的词为：“所依托”，而不是“所属”。“所属”，往往指股权所属，即城投公司股东政府的行政级别。实践中，很多小伙伴也以股东政府的行政级别来作为城投的级别。

但，这是片面的。

真正的行政级别，应该是通过三个方面综（取）、合（低）、判(来）、断（看）：

第一、股东政府级别。

第二、基建回购、土地业务的交易对手政府级别。

——回购协议跟哪级政府签的？土地业务的交易对手是谁？土地业务范围是全市、全区还是园区内？这部分信息，可以从两处获得：

1、经营情况中的业务模式，2、应收账款前五大明细。

第三、资金拆借的交易对手政府级别。

——城投融资为了谁？其他应收前五位。

收集完三方面信息后，就能做出判断了。而三者中，更重要的是后两个。因为它们才是城投真正的资金来源。

所以说，仅凭股东政府的级别来判断平台级别，是片面的。

公司级别高，指的是公司与股东政府的股权距离。说白了，是政府的子公司？是孙公司？还是孙子公司？

最能继承政府信用的，莫过于嫡长子。

2、大

指四大：区域经济实力强大、所依托政府财政实力强大、城投业务规模大、城投资产规模大。

区域经济，看GDP、三次产业结构、社会消费、工业增加值、固定资产投资。

财政实力，看一般预算收入、基金预算收入。

城投业务，看在建拟建回购项目规模、在建拟建土地整理业务规模。注意，是在建拟建，不是已完工。是现在和未来，不是历史。

城投资产，主要有三类：应收款类（应收账款、其他应收款）、在建项目类（存货、在建工程）、土地类（存货、无形资产、投资性房地产）。

大，就是好。

这是废话。

问题是：多大才算好？多大能算好？

这里笔者要揭秘一个风控和分析人员都在用，但都不说的不传之技：排排坐、砍一刀。

方法很简单粗暴：

首先把一个行业的企业按某些指标排座次。

其次选一个差不多的位置（比如中间、三分之一、四分之一，视投资机构逼格而定），参考位置处的指标数据取整（比如某指标的中值是93，那就取整100）。

然后在整数处（比如100）砍一刀。

结束。

于是，某某指标100就是准入门槛，就是风险偏好。100以上企业的就是目标客户。

自然，很多人会质疑：这不科学！

是的，不科学，但实用。

科学的方法，是仔细分析每一个企业自身的特点，寻找其区别于行业共性的竞争力，渗入挖掘其信用依托，计算其信用额度，定制风险缓释措施。

科学的方法固然能得到最优解，但其成本是巨大的，也是大部分机构无法承受的。比如，招一个能做到这种地步的尽调人员，年薪多少？就算能招来人，一个人一年才能调查几家企业？市场发行人5000家，以此耗时，什么时候才能做出投资决策？

最扎心的是：对于规模小的企业，放款的利润能否覆盖尽调成本？

所以，实践中，我们只能接受不完美。放弃最优解，退而求其次，寻找满意解。

排排坐、砍一刀，很粗暴，但实用。

这里的技术，是对某个行业，知道该用哪个或哪几个核心指标。

对于城投，笔者偏爱城投所依托政府的一般预算收入。砍的这一刀，在一般预算收入50亿。

（呃，好像暴露了什么„„）

当然，刀断处只是准入底线，真正青睐的还是一般预算收入100亿的。

3、纯

第一，指城投业务纯粹（收入来自财政），没有杂质（收入来自市场）。

常见的城投各类业务，从纯粹到杂质大致排序如下：

（1）公益性的：基建政府回购、土地整理政府回购——土地招拍挂出让——保障房回购

（2）半公益的：公交——水务——供热——燃气——电力

（3）市场化的：房地产（包括保障房出售、工业地产、商业地产、住宅地产）、建筑、贸易、担保等。

第二，指城投的交易对手纯粹，最好是只有政府，没有其他企业。

通常体现在应收账款和其他应收款科目明细中。从纯粹到杂质的排序是：

高级别政府——低级别政府——国企——民企——个人。

说到这，不得不吐个槽：各位主承销商大大，在信息披露的时候，对于城投拆出的大额非政府借款，一定要解释业务背景、说清还款计划、展示对手信用水平。因为对于债券，投资人是无法尽调的。有雷看不清，只能用脚投票、不去趟。

归根结底，城投是依赖政府才有的信用。

纯粹的，才让人放心。

4、良

指信用记录良好、银行授信良好、资产质量良好、盈利记录良好。

信用记录，小伙伴们已经很熟悉征信系统了，要求没有关注、逾期等异常情况。小伙伴们可能不熟悉的是最高法的失信被执行人名单，在最高法的官方网站可以免费查询。

银行授信良好，两个关键词：

第一，银行。是银行，不是信托、不是资管、不是融资租赁。如果一个公司银行融资少，负债主要来自于信托资管融资租赁，那也就呵呵了。

第二，良好，指的是信用贷款占比，或者说是非抵押质押贷款的占比。能拿到信用贷款，是一个公司信用的最好证明。

资产质量良好，主要指城投资产的质量。

例如：应收账款背后有没有签署协议为证？应收账款、其他应收款有没有回款计划？土地资产的具体情况是什么：是储备地、划拨地、还是出让地？是工业用地还是商住用地？有没有土地证？是否缴纳出让金？

盈利记录良好，指的是不亏损，尤其是季报不亏损。

是的，城投公司有苦衷，利润的两大来源——政府回购款和政府补助——往往年终才结算。但是，如果季报做不到盈利，怎么能让投资人有信心？怎么能让人相信公司有持续融资能力？

以上，高、大、纯、良。这样的平台，才是投资人眼中那颗青翠欲滴的菜。

第五篇：浅析我国地方政府债务风险及防范

所谓地方债务风险是指在种种不确定的因素影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。

地方债务风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽性强、危害性大等特点。

政府性债务包含三大部分：政府性债务包含地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务，尤其是一些地方融资平台公司的债务。1994年实施分税制以来,中央和地方财权与事权并不明晰,很多地方政府无法仅依靠财政预算和转移支付承担所需的支出,加上预算法对地方政府举债的严格限制,使得一些地方官员通过非正规渠道举债,以解决财政赤字。此外,在经济体制改革过程中,国有企业不良资产和社会保障资金支出的增加,导致地方政府隐形债务的增加。特别是在金融危机发生后我国实行适度宽松的货币政策和积极的财政政策的背景下,地方政府为恢复经济采取大规模投融资,一定程度上导致新增大量地方政府债务。地方政府债务问题如果不能化解,势必成为制约我国经济健康发展的重大隐患,金融危机后发生的希腊主权债务危机以及最近温州高利贷崩溃事件为我国地方债务问题敲响了警钟。由美国次贷危机引发的全球金融危机还未谢幕,迪拜的债务危机又粉墨登场。这再次给我们敲响警钟:虚假繁荣的背后往往隐匿巨大风险,也迫使我们必须重新和全面检视宏观经济运行中各种潜在的风险,并加强风险的预警和管理。其中,我国地方政府现有各类债务所可能引发的财政风险尤为重要因此,研究这一问题既具有重要的现实意义,又具有一定的理论意义。我国地方政府财政风险有其特殊的历史背景和生成机理,而且有关预警信息取得困难,“财政危机”的表现模糊,这些问题给有效预警带来困难。不仅如此,现有的预警研究在预警理论和预警方法上也存在诸多问题

一、我国地方政府债务风险的表现及特征(一)地方债务规模风险

这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。

(二)地方政府债务的结构风险

指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为直接显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

1．直接显性债务风险。

第一，国债转贷资金形成的直接显性债务。

国债转贷资金是指1998年以来，国家为了扩大内需，利用增发国债用于地方基础设施建设方面的投资，还款期限为10年。它对地方经济的发展起到了积极的作用，但加大了地方政府的债务压力。第二，由于缺乏直接融资手段，我国地方政府过度依赖对外借款形成直接显性债务。其构成主要是各国政府的贷款和世界银行等国际金融组织贷款，这些贷款都是政府承诺的项目贷款，但投资的这类项目主要体现为社会效益，难以依靠项目自身形成偿债能力，一旦项目单位发生还款困难，地方政府就得动用财力垫付。因此外债规模的日益膨胀和偿还能力的渐趋薄弱带来很大的风险。

第三，地方以“多元化融资”的名义举借的债务，在运行过程中往往因缺乏监督而形成投资风险。

2．或有债务风险和隐性债务风险。

我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

3．外债风险。

政府外债是对外债务所概括的“外债”的一个重要组成部分，因而它具有外债的一般特征。由于缺乏有关政府外债的统计数据，所以利用外债这个统计数据宋代替政府外债数据进行分析。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。

二、我国地方政府债务风险的成因

(一)举债规模过大

随着以放权让利为特征的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，由原来的彻底服从于中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体。地方政府的“公共主体性”客观上要求它在经济发展、经济秩序的稳定与维扩、经济建设所需资金的筹措、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面发挥越来越大的作用，而中央赋予地方政府的“财权”并没有随“事权”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务的约束，不得已地方政府各职能部门自觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。地方官员为了保持政绩上的领先地位，通过各种融资渠道筹措资金以兴建基础设施，同时，为加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务，债务压力因此逐渐加大。此外，庞大的社会保障资金缺口，更加大地方债务压力。这些因素促使政府融资的发展速度有所加快，规模也在进一步扩大，由此形成的地方债务规模也不断扩大，债务风险也会日渐显现。

(二)部分地方政府的随意举债及过度举债

对我国各级地方政府来说，通常只关心借钱，而很少有人过问是否能还债，即使是有这样那样的评审部门，其对债务的约束也只是一种软约束。地方官员很多时候完全是为借钱而借钱，而根本不顾偿还和资金的收益问题。官员在向上级财政部门借款 的时候，并不是将借到的钱完全用于其中请时所列出的用途。不少官员将借到钱中的很少一部分用于正常用途，而将其中的大部分挪作他用，有的还通过转移资金的方式将其转为预算外资金，躲避上级财政的监督，其目的就是为了对这些钱具有更大的支配权，以满足其对权利和金钱的支配欲。

(三)财政入不敷出

随着我国市场经济的建立和完善，政府宏观管理职能的不断拓宽，对财政支出提出了更高的要求，随着人口的增加、公共服务范围的扩大和服务质量的提高使财政支出早现不断增长的态势。一方面，财政供养人员、公用经费、人员经费增长迅猛：另一方面，地方政府支出的范围不断扩大，不仅上级政府下放了许多支出责任，原来中国有企业承担的许多社会职能也转由地方政府承担。同时，对提供义务教育、木区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使地方政府支出基数和支出刚性增人，从而产生了市以下各级政府的则权、事权关系的不对称问题。市、区财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于区级地方政府。叫以说，在体制转轨时期，经济和社会各项事业的发展对财政资金的需求量呈跳跃性增长的特征，而财政资金的增长是不可能超常规的，因而使财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾日益尖锐。也就是说，地方财政的供给范围过宽，包揽过多；地方政府财政收入的主要来源不足，难以履行支出责任的需要，这是导致地方政府债务风险的一个重要因素。

(四)投资项目的经济效益较差

对地方财政部门的贷款项目的调查中发现，财政部门审批的债务融资项目通常分为三类，一类、二类属于完全公益性项目，这些项目基本上不产生什么经济效益。因此，依靠项目本身来还款是比较困难的，它的收益更多的是社会效益，这种项目很多是来自国际金融组织和外国政府的贷款。如果到时候无法偿还，政府出于国际形象必须承担偿债义务。

三、改善地方政府债务问题

(—)建立健全政府担保、借款、投资机制

1．为了加强对政府举债的管理，实行严格规范的债务投资决策责任制。

为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的责任人，要给予党纪、政纪处分：对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。

2．建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。

目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政 担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

3．要规范地方政府债务的管理。

依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。

第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。

第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。

(二)建立科学高效的举债偿还机制

1．成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。

实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

2．建立第二预算系统。

建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

3．制定严格的还款准备金制度。

要强化各项目单位作为还债主体的责任，在政府外债监管部门的监管下将回收的贷款资金、项目本身收益、固定资产折旧、存款利息及项目单位的其他收入等实行专户储存，专项用于贷款的偿还。政府在安排每年的财政预算时，应充分考虑偿债的因素，在财政每年安排的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分，或从预算中单独安排，建立还贷准备金。还贷准备金主要用于偿还本级的纯社会效益型外债。还贷周转金主要用于下级债务人一时还款困难时的临时垫付周转。

4．明确债权，整顿债务。

当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

5．建立以资产运作为模式的偿还机制。

资产运作是实现建设资金良性运行的基础性机制。所谓资产运作，在这里是指将建设资金的筹集、项目投资、项目经营和还本付息等活动，建立在这些资金形成的资产及收益基础上，并以资产转让和经营收益作为还本付息的财产基础和资金来源。

(三)加强财政收支管理

1．夯实收入基础。

夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。

第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。

第二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。

第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

2．规范财政支出。

第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支。政府对经济的过度干预，对社会的大包大揽，势必造成预算扩张，形成财政赤字和沉重债务。因此，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。对事业单位实行分类处置，即对公益性事业(如基础教育、图书馆、高新技术研究等)实行财政“兜底”，保障资金供应；对 半公益性半经营性事业，财政可给予适当补助；对经营性事业单位应使其完全走向市场；对社会保障则应纳入财政预算。

第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。

第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。