地方政府投融资平台的发展及其风险评估[合集]

第一篇：地方政府投融资平台的发展及其风险评估

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地方政府投融资平台的发展及其风险评

估

巴曙松 研究员

华创证券首席经济学家

国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师

一 地方政府投融资平台成为增长最为活跃的负债主体

从2008年11月中国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策来应对金融危机以来，信贷投放的增长异常迅猛，仅2009年上半年的信贷投放就高达7.37万亿元。在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是其中最为活跃、也是最为引人注目、同时也是最值得关注的融资主体。

所谓地方政府投融资平台，实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司，这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是近一年来在应对金融危机时期刊文献

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期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，更是被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。

从2008年底以来，地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，目前全国有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。如此快速的信贷增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。

二 过度负债的地方投融资平台所形成的风险是多元化多角度的 从积极作用看，地方投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是，无论是从微观的风险管理角度还是从整个经济运行的角度看，地方投融资平台的融资行为存在明显的风险。

从微观风险管理角度看，地方投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同层次政府的期刊文献

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投融资平台的负债和担保状况；商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势，使得商业银行运来一直通行的一些控制与地方政府投融资平台的风险管理手段难以真正落实，目前主要依靠的往往是并没有真正法律效率的财政担保等形式。这些投融资平台总体上负债率都相当高，负债率普遍超过80％或者更高，资本金普遍欠缺且偿债能力低下。在实际操作中，往往是由平台公司统借统还，责任主体十分模糊，因为往往贷款使用人是建设单位，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行顺利的追溯。

在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不足的问题，使得不同地方的投融资平台积极变通来补充资本金，使得银行的贷款风险明显加大，例如，这些投融资平台会通过委托银行发行理财产品来补充资本金然后再继续要求银行贷款，也可能要求不法代理机构高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资；有的项目以流动资金或搭桥贷款充作项目资本金，还有的以股东借款的形式借到新的投融资平台作为资本金，还有的利用扩大投资规模的名义在增加新的贷款之后抽回初期注入的有限的资本金。

从财政运行的角度看，这种大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长，实际上增大了财政的隐形负债，在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。换言之，对于具体的投融资平台来说，如果能过通过自身的经营来偿还贷款，则理论上来说期刊文献

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通过城市化的投资带来的收益还是大于贷款的投入的，但是如果不能偿还这些贷款，则或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任，这在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道。地方投融资平台天然具备的软约束机制，使得投资的风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。

地方政府通过投融资平台获得大量的资金，在不少地方呈现出一些新的风险行为。首先，因为许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。其次，在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，成为主要的决策者，其中的经济合理性就值得怀疑，这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资、或者是加剧产能过剩的投资，从目前一些地方地方新建在建工程和项目看，低附加值的建筑用钢材、建材和焦炭等投资品需求上升推动了这部分原本已过剩的产能投资和生产增速出现加快之势，有保有压的产能调整，在实际执行过程中往往是一些本来需要退出市场的落后产能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相对宽松的融资条件下还继续支持这些产业的发展。

从宏观政策的角度看，地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。例如，2009年高速增长的信贷投放大量通过地方政府投融资平台金融到一些大型的中长期基础设施项目，不仅使得商业银行贷款的集中度显著提高，期限明显延长，还使得期刊文献

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明后年的信贷投放的调整空间极大降低，因为2009年启动的一系列大型基础设施项目不可能在明年或者后年因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”，这样就在客观上倒逼明后年的信贷投放依然保持在相对的高速增长水平。这一点十分类似于1993年宏观紧缩之后的几年，信贷投放依然保持了十分快速的被动增长。

三 应当着手对地方政府投融资平台进行规范化市场化透明化改革

给予地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对金融危机中所发挥的积极作用，以及地方政府投融资平台已经累积形成的巨大的融资规模和潜在的风险状况，应当着手对地方政府投融资平台进行规范化市场化和透明化的改革。

首先，提高地方政府投融资平台的透明度，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。

其次，推动地方政府融资平台融资行为的市场化。从各地基础设施的建设情况看，通过债券发行等形式筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束，这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与等等，促进了项目投融资行为的规范化。在当前的状况下，应当积极创造条件推动市政债券等的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券，也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园，同时也可以尝试运用期刊文献

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更为市场化的投融资方式来经营经营基础设施项目公司，这主要是包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。

第三，银行应当推进更为审慎的对地方政府融资的风险管理举措。这包括对项目资本金的严格监控，以及对偿还能力的深入分析，控制发放打捆贷款，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。

第四，建立地方政府投融资责任制度。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都必要应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致，要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为。同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任，否则一个软的预算约束加上一个宽松的信贷投放环境，必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。

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第二篇：新形势下的地方政府投融资平台风险及防范

新形势下的地方政府投融资平台风险及防范

作者：河北大学 马兴华

摘 要：随着我国积极的财政政策和适度宽松的货币政策的执行，各级政府投融资平台出现了飞速发展的态势。地方政府投融资平台在推动经济发展中发挥着积极作用，但是一些地方政府的投融资规模过度膨胀，负债规模已经超过了地方财政的收入总额，其背后潜在的风险逐渐加大。本文首先简述了新形势下的地方政府投融资平台的发展，随后指出了平台所潜在的风险，最后从地方政府和商业银行两个角度提出了防范和化解政府投融资风险的措施。

关键词：地方投融资平台，风险，防范

一、新形势下的地方政府投融资平台

2008年下半年以来，受国际金融危机的影响，为刺激我国经济，中央政府开始实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷大幅增长，其中地方政府的投融资平台成为最活跃的融资主体。

2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府大力发展，打造出了新形势下的投融资平台。据相关资料显示，截至到2009年11月底，全国各级政府投融资平台高达8000多家。

面对2008年以来金融危机的严峻挑战，地方政府投融资平台在“促增长、调结构、扩内需”中发挥了重要作用，使经济较快地出现了止跌回暖，确保了经济社会生活的正常运行。

二、地方政府投融资平台面临的风险

2009年12月召开的中央经济工作会议明确指出“2010年将继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，在这一背景下，地方政府的投融资将继续升温。但是如此快速的地方政府投融资在促进地方经济发展的同时，也隐藏着不容忽视的风险。

（一）负债率过高，偿还风险大

投融资平台中80%的资金主要来自银行贷款。地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高，有的地方政府负债率接近甚至超过200%。

与地方政府债务巨增形成对比的是，一方面自金融危机以来经济大幅下滑，地方财政收入增长减缓，积极的财政政策增加了财政支出，地方政府财政“入不敷出”，融资平台不断增长的巨额贷款则直接威胁着地方财政的偿付能力。另一方面投资项目的效益不高，地方政府投资项目大多用于基础设施建设，属于投入大、建设期长、回收期长的项目，项目收益不稳定，偿债能力弱。

（二）融资担保存在违规风险

地方政府为了让投融资平台公司能从银行获得贷款，违规向银行提供各种形式的担保。一方面这种做法已经违背了我国的相关法律：《担保法》第八条规定“国家机关不得为保证人”。2009年年底，财政部下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，文件紧急叫停了地方财政为融资平台违规担保向社会公众集资。另一方面地方政府为地方融资平台项目提供隐性担保，例如江浙某房产公司出资500万获得了一块价值1个亿的土地开发资格，由当地财政局担保获得土地证，该公司将土地证到银行进行抵押贷款，获得贷款5000万。这样“高杠杆率”的隐形担保将直接导致银行不良贷款隐性化和长期化。

（三）过度信贷加大银行流动性风险

据中国人民银行发布的《2009年12月金融统计数据报告》显示，2009年我国人民币各项贷款增加9.59万亿元，同比多增4.69万亿元。据统计其中大部分的贷款投向了地方政府投融资平台。银行资金集中投向地方投融资平台，尤其是一些大型的中长期基础设施项目，这直接导致银行信贷结构严重不合理。银行中长期贷款的占比过高极大地减弱了银行的流动性，一旦通胀预期加大，政策调整将直接导致银行流动性危机。

（四）信息透明度低增加了运作风险

目前投融资平台的信息透明度低，尤其是财务不透明，使得银行难以弄清地方政府融资的总量，进而不能准确预测政府的还款能力，同时还使得银行不清楚政府投融资的资金使用情况，难以对其进行监管，这些都将使银行无法准确判断真实的信用风险。

除此之外，一些城投公司利用自身优势，通过伪造假信息来骗取银行贷款。如09岳城建债，它的发行人湖南省岳阳市城市建设投资有限公司涉嫌虚构子公司，此事件显示了城投债市场快速膨胀背后潜在的风险。

三、化解和防范政府投融资风险的措施

2010年2月2日国家统计局宣布，2009年我国国内生产总值增长8.7%，投资拉动了国内生产总值8个百分点，对其贡献率高达92.3%，消费贡献率为52.5%，净出口贡献率为-44.8%。这表明去年我国经济增长主要是由投资来拉动的，其中以政府投融资平台为依托的投资所占比重较大，为更好地发挥其对经济的拉动作用，针对存在的各种风险，我们应采取组合措施来化解地方政府投融资平台风险。

（一）对于政府部门而言，应做好以下几方面

1.积极拓宽融资渠道在未来几年内，我国地方建设资金缺口将会继续扩大，传统的政府融资模式已经难以满足需求。各级政府应该不断创新，积极拓宽多元化的融资渠道。

在继续取得银行贷款支持的基础上，一是要拓展市政债券、企业债、企业中期票据等形式的融资渠道。2009年3月9日，京、沪、粤三地政府投融资平台企业共计250亿元的中期票据同时发行。二是要利用信托、股权融资、产权交易等多渠道募集资金。2009年10月23日，重庆高速集团首次尝试境外股权融资，它通过国际市场的招标、转让高速公路的经营权，建立起一种新的基础建设融资模式，这是中国首例高速公路实现境外融资。

2.完善地方信用担保体系

由专业的担保公司按照市场规则来审核地方政府的投资项目，减少投资风险和降低资源浪费。严格管理贷款项目的抵押担保，对抵押物进行动态评估，确保抵押物当前价值能够补偿项目贷款。同时国家应立法来规范以财政收入作为贷款担保的行为，使政府财政对投融资平台的隐形担保转为显性担保。

3.提高地方政府的信息透明度

为极大地避免信息不对称，应该在银行和政府之间搭建信息沟通渠道，实现信息共享。建立一套严格的投融资管理标准，增强财政收支的透明度，积极推动政府投融资平台所形成的隐形负债转变成合规的显性负债，彻底改变当前信息披露严重不透明的状况。

（二）对于商业银行来讲，应从以下几方面入手

1.采取银团贷款方式

采用银团贷款方式，一方面可以降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，同时也可以提高贷款议价能力。另一方面参贷银行从不同渠道获得更多的信息，可以通过设定贷款的前提条件来控制风险。截至到2009年9月末，我国银团贷款已达1.7万亿元人民币，银团贷款占全部公司贷款余额比重从2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但这远远低于国际上20%的水平，可见银团贷款市场仍有较大发展空间。

2.建立信用评级制度

为避免地方政府盲目投资，重复建设，需要对投融资平台建立起信用评级制度，对其实施信用评价和资信管理。由银监会统筹安排，由银行为主的债权人作为信用评价主体，结合贷款的五级分类，对各地方政府投融资平台的信用等级进行评价，并以此对地方政府的融资规模实施区别管理，确保地方政府信用良性发展。

3.加强项目监管首先建立一套完整的准入资格的监管体系，根据我国最新的产业政策和产业调整方向，对各投融资项目实行区别对待。其次建立全方位的运作监管体系，对项目运营进行及时监管：重点跟踪地方政府背景贷款项目的进展情况，加强资金流向的监控，确保贷款资金不被挪用，并对可能出现的风险情况及时提出预警和防范。

参考文献：

[1]封北麟。地方投融资平台与地方政府债务研究。中国财政。2009.18.[2]巴曙松。地方政府投融资平台的风险评估。西南金融。2009.9.[3]宋立根。地方政府城市建设投融资现状、问题及对策。地方财政研究。2009.2.[4]张海星。地方债发行：制度配套与有效监管。财贸经济。2009.10.[5]苏阳。地方政府背景贷款投放过速风险凸现。中国金融。2009.17.

第三篇：河北省地方政府投融资平台管理办法

河北省地方政府投融资平台管理办法（试行）

第一章总则

第一条为健全和完善全省政府投融资体系，形成有效的投融资运作管理机制，加强县级以上地方政府投融资

平台的管理，实行统借统还，提高资金使用效益，切实防范债务风险，制定本管理办法。

第二条本办法所称政府投融资平台是指由县级以上政府批准，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

第三条本办法所称政府投融资项目，主要包括：依靠政府投资建设的公路交通、市政工程、环境整治、社会事业等非经营性公益类项目；重大基础设施、基础产业、高新技术产业等政府经营性投资项目；政府确定的其他准经营性项目。

第四条本办法所称投融资是指在完善投融资体系，拓宽投融资渠道，创新投融资手段，规范投融资方式，加强信用建设，防范财政风险的基础上，通过政府投融资平台实施的投融资行为。对一般竞争性领域项目，原则上不列入政府投融资范围。

第五条本办法所称融资方式包括银行贷款、发行债券和信托产品、上市募集、转让经营权、资产证券化、股权质押、股权投资基金、BT、BOT等多种融资方式。政府投融资平台应按综合成本最低的原则选取融资方式。

第六条各级政府建立债务动态监测机制，及时分析评估自身偿债能力，按量力而行、规模适度的原则，把融资的数量、总体规模控制在与本地经济发展水平相适应的范围内，使政府投融资平台既能实现经济社会发展目标，又能保持融资功能的良性循环和可持续发展。

第七条推进政府投融资平台的清理整合，提升融资能力。

（一）已设立多家政府投融资平台的设区市、县（市、区）政府，将现有投融资平台的债务分类清理规范后，进行有效整合。将投融资平台改造成为有现金流和净收益的经营性公司，将实力弱、资质差的公司整合为实力强、资质好的公司，将实力强、资质好的公司整合为上市公司。

（二）指导政府投融资平台加快建立健全法人治理结构，完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，构建“借、用、管、还”相匹配、“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制，切实做到借得来、用得好、管得住、还得上。

第二章职责分工

第八条建立政府投融资平台监管制度。省政府投融资平台建设管理联席会议（以下简称联席会议）是省政府投融资平台建设管理工作的协调机构，由分管副省长担任召集人，省财政厅和省金融办主要负责人担任副召集人，省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省国资委、省住房和城乡建设厅、省审计厅、省金融办、人民银行石家庄中心支行、河北银监局等部门负责人参加。设区市、县（市、区）政府都要成立相应机构，实行省、市、县分级管理，各负其责。政府投融资平台由各级投融资平台建设管理联席会议成员单位按分工

联合监管。各级联席会议办公室（以下简称联席办）设在本级金融办，负责日常协调工作。

第九条按照统一领导、明确职责、分工合作的原则，各级联席会议成员单位职责分工如下：

发展改革部门负责项目整合和投资监管工作；负责建立和完善政府投融资平台投融资项目储备机制，汇总编制本级政府投融资平台投融资计划。

财政部门负责资源整合和资金监管工作；负责制定相应财政扶持投融资的政策措施；研究统筹政府投融资项目的政府性资源配置、信用支撑、风险管理和统计分析；科学评估本级财政偿债能力，在财政预算中对地方债务规模提出明确的控制上限，建立投融资平台政府专项偿债资金。

国土资源部门负责土地资源整合和国土资源监管工作；负责政府投融资项目土地指标报批和供地保障；落实投融资计划中所需的土地资源收储、出让等工作；将收储土地转换为资本。

建设（规划）部门负责职责范围内的工程招投标管理及工程质量管理等工作；负责政府投融资项目的规划条件提供与审批等工作；指导和配合土地部门做好投融资工作中土地收储、开发、配置等与规划相关的工作。

国有资产监管部门负责国有资产的监管工作；负责协调落实对投融资平台的各项扶持政策，督促各投融资平台完成投融资任务；完成投融资平台国有资金、资产、资源向资本的转换，对投融资平台进行整合；完善对各平台的考核激励制度和监督管理制度。

审计部门负责政府投融资平台和项目的审计监督以及问题整改工作。

人民银行和银监部门负责对政府投融资平台信贷行为的监测和指导；加强信用建设，对项目的储备、项目招投标中的信用评定进行监管。

第十条建立政府投融资平台认定制度。地方投融资平台由省主管部门和设区市、县（市、区）政府主管部门申报，各级投融资平台联席会议成员单位审核，分别报省、市、县（市、区）政府批准认定。

第十一条政府投融资平台的主要职责为：

（一）编制和上报投融资计划；

（二）盘活政府配置的资产、资源、资金，落实投融资计划中所需的土地资源开发、整理等工作，运用多种融资方式，实施投融资计划；

（三）负责项目资金监督管理，提高各类资金使用效益，做好融资资金的流动性管理，控制项目资金成本；

（四）负责融资债务管理，资产负债率控制在70%以下，资本金放大倍数控制在合理范围内，按时偿还债务。

第十二条项目单位是政府投融资平台通过签订授权委托合同的形式予以明确的项目建设实施主体，主要负责项目工程的组织实施，项目工程的质量、工期、投资控制和项目资金的使用。

第三章计划管理

第十三条政府投融资平台投融资计划，是指按对政府投融资平台项目及投融资额度预先作出的统一安排。

第十四条申请列入政府投融资平台投融资计划的项目应符合本地国民经济和社会发展中长期规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市发展需要。

第十五条政府投融资平台投融资计划项目实行储备管理。凡需通过投融资平台进行融资和投资建设的项目，均由投融资平台向本级发展改革部门提交项目储备申请，并附项目建议书批复或核准、备案文件，经审定同意后纳入政府投融资平台项目储备库。

第十六条每年第四季度，各投融资平台根据本地政府批准的城建计划、土地收储计划及项目建设需要，分别编报下一投融资计划。

第十七条各级发展改革部门汇总平衡各投融资平台编报的投融资计划后，提出下一政府投融资平台投融资计划。由本级发展改革部门下达给各有关投融资平台，同时抄报上一级联席办和发展改革部门，抄送同级联席会议各成员单位。

第十八条政府投融资平台必须严格按申报程序报批，凡未纳入本地政府投融资平台投融资计划的建设项目，一般不安排建设资金。需地方政府配套或协助的国家项目，视情况可随时增列计划。

第十九条跨实施的政府投融资平台项目及其投融资计划，按原批准方案跨执行，执行期间不再逐年上报、审核、批复。

第四章融资管理

第二十条设区市和县级政府融资参考标准：

（一）前3年本地人均GDP达到13万元及以上；

（二）前3年本地GDP平均增长率达到12%及以上；

（三）前3年全部财政收入平均增长率达到15%及以上；

（四）前3年年均可支配财力达到2亿元及以上；

（五）债务负担率，即当年政府债务余额/当年GDP，不超过10%；

（六）偿债率，即政府债务还本付息额/当年财政收入，不超过15%；

（七）债务率，即当年政府债务余额/当年可支配财力，不超过100%。

具备以下两种情况，可以适当调整标准：一是具有地方经济产业集群、集散地以及经济发展潜力较大；二是地方政府信用程度高、贷款额度小且贷款期限在本届政府任期内。

第二十一条政府投融资平台根据政府确定的投融资项目，制定融资方案，包括可行性论证、融资方式、规模、期限、融资成本、还款来源、融资次数和具体额度等。

第二十二条优化融资结构，对增量资金，鼓励利用债券、信托、租赁、股权融资、项目融资等多种方式进行融资，降低政府投融资平台银行贷款比例；对存量资金，鼓励运用市场化方式经营基础设施建设项目，推进资产证券化，转化贷款存量。

第二十三条各商业银行在发放政府投融资平台贷款时，直接对应项目，要按照物权法、担保法和国家固定资产投资项目资本金比例规定，对投融资平台贷款项目进行审核，严禁发放资本金贷款。

第二十四条建立政府投融资平台贷后监测分析机制。人民银行按照授信额度对平台贷款银行按月统计和发布融资平台有关信息。银监部门要密切关注信贷风险敞口，加强对平台贷款的跟踪监测分析，及时发布风险提示，防范信贷风险。

第二十五条充分利用政府增信手段强化政府投融资平台的融资能力，采取公益性项目建设资金注入、国有土地、矿山作价注资、国有资产划拨以及城市资源授权开发和利用等多项措施，做大政府投融资平台的资本金规模，增加现金流入，提高资信等级。

第二十六条严格担保管理。政府投融资平台融资需要提供担保的，应在融资方案中予以说明，其担保方式、内容经债权金融机构确认后，在投融资体系内协调解决。

政府投融资平台原则上不得为政府确定的投融资平台之外的其他单位或个人提供担保。

第五章项目管理

第二十七条政府投融资平台采取签订授权委托合同的形式，明确项目单位，组织各项工程的建设管理。

第二十八条按照“先财政评审、后确定预算”的原则，对政府投融资项目工程建设实行预算评审管理。各级财政部门委托本地投资评审机构对建设项目预算进行评审，出具预算评审报告。财政部门根据评审结论下达建设项目预算，项目单位要严格按照批复的建设项目预算执行，一般不得突破预算数额。

第二十九条严格工程变更管理。工程变更要严格按照“先申报、后评审、再变更”的程序执行，凡未经报批擅自实施工程变更的，一律不予安排资金。工程变更必须由项目法人提出书面申请，各级财政部门委托本地投资评审机构对工程变更进行评审，各级财政部门根据评审结论审批，同意后实施变更。

第三十条政府投融资项目按设计文件的规定内容和要求全部建成后，本地项目主管部门、投融资平台全程参与工程竣工验收。

第三十一条政府投融资平台项目竣工验收后，项目单位应于3个月内完成竣工决算编制，并向投融资平台申请，由同级财政部门委托投资评审机构对建设项目竣工决算进行评审，并出具竣工决算评审报告，作为项目费用结算和资产移交的依据。

第三十二条审计部门要加强项目资金的监督管理，积极开展项目跟踪审计和检查，确保项目资金安全、规范、高效使用。

第六章资金管理

第三十三条政府财政专项投入资金实行“专户管理、专账核算、专款专用”，政府投融资平台在财政部门指定的金融机构开立一般存款账户，作为资金专户，专项用于拨付财政投入项目的专项资金，并接受财政、金融管理部门和有关银行的监管。

第三十四条在资金使用计划内建立月度用款申请制度。每月前5个工作日内，项目单位按照工程建设程序和工作进度，申请本月度用款计划。

第三十五条资金拨付程序。项目单位提出书面用款申请，由投融资平台进行审核，并按照审定意见办理拨款手续。政府投融资平台和项目单位月末的资金余额纳入下一月资金使用计划。

第三十六条政府投融资平台项目建设资金的拨付实行比例控制：工程建设期间，项目资金到位比例和工程进度款支付比例应控制在工程价款80%以内；工程竣工后，项目单位应保留不低于工程结算价款5%的质量保证金，待工程质保期满后清算。

第七章偿债管理

第三十七条按照“谁举债，谁偿还”的原则，完善偿债保障机制。地方政府在出资范围内对投融资平台承担有限责任，投融资平台对政府投融资项目的融资资金承担偿还责任，偿还来源为土地增值收益、项目投资收益、国有资产置换和回购收益以及经营城市资源的各项收益等。

第三十八条各级政府成立债务监管办公室，设在本级财政部门，坚持融资和偿债一口进、一口出，主要负责政府债务举借审批、债务预警、偿债渠道、责任追究等。

第三十九条每一还本付息日，政府投融资平台将还款资金及时划入在金融机构开立的贷款资金专户，用于还本付息。

第四十条各级政府财政部门设立本级政府偿债专项资金，作为政府投融资项目的补助还款来源和支持投融资平台发展的资本金投入。偿债资金的来源包括国有土地使用权出让金部分收入、城建税部分收入、城市基础设施相关的资产转让收入、特许经营权转让收入、其他可用于政府债务还本付息的收入等。政府偿债专项资金中财政预算安排部分由本级财政部门列入当年财政预算。

第四十一条政府偿债专项资金实行专户管理，归属于专项资金来源的各项收入，按进度于每季度终了10个工作日内划入设立的资金专户。

第四十二条各级政府偿债专项资金，按照专款专用的原则，由本地联席会议根据投融资平台承担的公益性项目及融资条件统筹安排使用，不得截留、挪用。

第八章平台管理

第四十三条按照“谁组建、谁负责”的原则，健全投融资平台法人治理结构，严格按照现代企业制度规范运作。

第四十四条政府投融资平台和项目单位要建立建设资金拨付台账，建立健全账目管理制度，定期对账，依法接受审计部门的监督检查。

第四十五条项目单位负责逐月统计项目资金明细支付情况，报送本地政府投融资平台。

第四十六条各级财政部门负责项目概、预、决算的审核和工程招投标标底的审定，负责项目资金的审核拨付。

第四十七条各级财政部门向本地政府投融资平台委派主办会计，具体负责政府投融资项目资金核算管理和基本建设财务管理工作。

第四十八条各级审计部门依法对政府投融资项目概（预）算执行情况及决算审批的情况进行监督，并接受本地联席会议交办的相关审计任务。

第四十九条各级政府投融资平台和财政部门要加强对建设资金拨付工作的监督管理，对项目单位的建设资金支付工作进行定期和不定期检查，同时会同项目单位对项目实施单位资金使用情况进行不定期的跟踪检查。

第五十条未完成政府投融资计划的单位，要查明原因，由法定代表人向本地联席会议作专题汇报。

第五十一条因项目单位原因导致项目投资超概算的，扣减一定比例的项目管理费；因项目前期工作不到位导致项目投资超概算的，追究相关部门及有关人员的责任。

第五十二条有关部门和单位工作人员应当秉公执法，出现滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等渎职行为，由有关部门或单位依法给予处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第九章附则

第五十三条本办法自印发之日起实施

第四篇：【方向选择】地方政府投融资平台如何转型

【方向选择】地方政府投融资平台如何转型

编者语作者认为地方投融资平台只是一种临时性的存在，无法持续，而且蕴藏巨大风险。随着“43号文”的出台，中国进入到了地方政府投融资平台后时代，如何进行平台的转型是目前的重大问题。

文/蒋学伟（中国投资咨询有限责任公司研究中心总经理）地方投融资平台的“借、用、还”是相互脱节的。地方投融资平台直接进行融资，却不是为其所用，同时因为由地方财政安排资金的原因，还款也与其没有关系，所以依靠投融资平台无法掌握自己的命运，也不能自主运营。地方投融资平台只有投入没有产出，它们的注册资金大多是没有什么收益的资产。这些资产作为注册资本，进行银行融资可能会有好处，但无法产生公司现金流，而投融资平台大多是以新还旧，甚至借用贷款、用本金还利息，它们没有商业模式，遑论可持续发展。转型的政策导向 地方投融资平台只是一种临时性的存在，无法持续，而且蕴藏巨大风险，所以国家政策已经开始引导它们的转型。在国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中对不同类型的地方投融资平台的融资进行了规范，指出：“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任、落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构”。同时提出，“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”。2013年9月，国务院下发《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）。这是改革开放以来，首次以国务院的名义就城市基础设施建设发文。它提出“推进投融资体制和运营机制改革。建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制”。2013年11月，党的十八届三中会会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。2014年3月的《政府工作报告》提出“建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险”。5月20日，国务院转批国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发[2014]18号）提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。这次会议明确要求，重点推进3个方面的改革，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。2014年8月31日，第十二届全国人大常委会决定修订《预算法》，修改原来地方政府不得发行地方政府债券的条款。修改为：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准”。国务院43号文明确，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》提出，“抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能，厘清政府与市场边界”，“在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司”。《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》规定，融资平台公司的认定以2013年地方政府审计结果为基础，结合之后融资平台公司增减变化情况，锁定融资平台公司名单。融资平台公司将被逐步剥离融资功能，并面临关闭、合并或转型。按照《征求意见稿》，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务，地方投融资平台作为政府融资的机构将在2016年之后不再存在。转型的方向选择 地方投融资平台的生存基础是地方政府的信用，其基本任务是为政府融资。在43号文之后，它的基本任务被剥离后，政府原先所注入的资产因为其是偿债基础而可能不会被同步剥离，但是可能会减少新注入资产，这将降低其未来的资信和融资能力。地方投融资平台的原有债务将有四种转化方式，第一，对于商业地产开发等项目，转化为一般企业债；第二，对于符合条件的在建项目后续融资，可在过渡期内继续增加政府债务；第三，对于没有收益的公益性事业，转由地方政府发行一般债券融资；第四，对于有一定收益的公益性事业，主要由地方政府发行专项债券或采取PPP 模式融资。地方投融资平台在剥离其原有的政府融资功能后，将面临关闭（清算退出）、合并、转型三种选择。当然，这不是简单地做加减法，这三种转型路径选择都将涉及对现有利益格局、资源和管理体系的调整和重新安排，同时可能引发相关的利益冲突，而且，每一种方式都面临其挑战。对于“关闭”来说，其主要挑战在于其所承担在建项目的后续融资、转交和现有债务的处置等；对于“合并”来说，其主要挑战在于与谁合并，如何合并，如何估值等；对于“转型”来说，其主要挑战在于向什么方向转，如何转。在这三种方式中，“转型”可能是地方政府投融资平台最重要选择，因为，一方面，现有投融资平台的人员和资产难以处置；另一方面，地方的基础设施和公用事业仍需要大规模的建设，难以完全依靠地方政府债务。对于拥有部分剩余经营性的资产及负债的投融资平台来说，它们的转型主要应关注：一是如何从融资导向的企业转型为经营导向的企业；二是如何从资产注入型的企业转型为价值导向型的企业；三是如何从资产经营型升级为资本控股型的企业，从行政化企业转型为市场化企业。其基本方向是作为国有资产经营的实体，一是仍然作为承接基础设施和公用事业建设的主体，二是剥离融资业务，转换为市场化企业，商业化运作。从今年年初开始，一些地方投融资平台就已经开始尝试向“市场化”方向转型，多做一些能够获得盈利的项目，实现自我造血，以求持续生存和发展。而且也有这样的成功案例，例如，在1990年成立，主要负责陆家嘴金融贸易区内土地开发、综合经营和协调管理工作的上海市陆家嘴金融贸易区开发公司已转型为拥有一家上市公司的上海陆家嘴（集团）有限公司。除主业房地产及与之配套产业外，初步形成一业为主、多元化经营格局。43号文的出台使地方投融资平台无法再维持现状，没有退路，必须变轨，只得转型。它们的转型原则是剥离传统的公益性项目投融资职能，转向以经营性业务为主，其偿债资金来源主要依靠自身经营，而非政府信用。1新型投融资平台

尽管地方投融资平台的现有政府融资职能将被剥离，但是如果只依赖于地方政府债务还是难以满足地方政府对投资的巨大需求，而且，地方债务的发行权集中于省级政府，省级以下政府的融资能力可能更多地取决于其与省政府的谈判能力及当地的经济实力，其融资的自由度将受限。因此，地方政府仍然需要自己所控制的投融资平台进行投融资，以发展当地社会经济，营造政绩。原有投融资平台的最大问题在于其本身的资产与收益能力。地方政府将可能注入更多优质的能够变现或有稳定收益的资产或项目，为它提供增信措施或隐性担保，提高其资信等级，便于其社会融资。同时，改制重组和完善法人治理结构，以提升其市场化经营能力及资产质量和偿债能力。地方投融资平台可以选择其拥有稳定收益的独立项目，发行项目收益债和票据。它们是以项目公司为发行主体，与特定项目相联系的债券。债务利息的支付或是本金的偿还都来自投资项目自身的收益。相比之前的以公司为主体发债，对于发行方来说，有效隔离了偿付风险，操作简单；对于投资者来说，收益回报更透明，更容易预测。2PPP模式的运作平台

《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》提出，“对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的”。PPP模式的最大特点在于将政府债务转化为企业债务。地方投融资平台可作为社会资本方，针对很多准公益的项目，可以采取PPP的模式，与其它社会资本，包括信托、保险资金、建设运营企业（代建单位）及其它社会企业，合作成立PPP项目公司（特别目的的项目公司）。项目公司与政府或相关部门签署特许权协议，政府按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或项目公司的偿债责任。项目公司承接有一定收益率的基础设施项目建设，例如水电设施、体育场馆等；同时，建立全资子公司对这些基础设施进行运营管理和维护，获得收入和盈利，待运营期满后移交政府。由此，地方投融资平台转型为PPP模式的运作平台，继续支持地方的基础设施建设和公共服务提供。3城市运营管理企业

地方投融资平台原本的任务就是为城市基础设施的建设融资，对于城市基础设施较为熟悉，所以可转型为功能性城市运营管理企业。它的主要任务是提供相关的公共服务，以满足民众需求和社会福祉；它提供有偿服务或由政府购买服务，但是不以盈利为目的；它主要进入社会资本不愿意进入或无力进入的可竞争性较差的领域。地方投融资平台可对包括城市基础设施（如道路、桥梁等）、资源性资产（主要是土地和房产）等在内的城市资产开展多种形式的经营管理活动。可争取获得地方政府注入更多市场化的经营性资产和项目，如停车场、收费的文化体育旅游资产、房屋等商业设施，采取特许经营权、政府购买、拨付改租赁等市场化方式获得稳定的经营性现金流和收入。地方投融资平台还可以利用在基础设施建设过程中所形成的包括工程管理和资金管理在内的各种专用知识、技术，对基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等服务，成为城市基础设施建设和管理的咨询服务类企业。4市场化企业

第五篇：地方政府投融资平台存在的主要问题及其发展建议

德州律师

关键词：地方政府投融资平台演进过程地方政府债务

内容摘要：近年来，投融资平台的数量剧增、管理运作不规范、政企界限不清晰、债务规模迅速膨胀、融资渠道单

一、法律失效、信息不透明等诸多问题逐渐暴露出来，影响了投融资平台的健康发展。学术界对地方政府投融资平台的研究较多，但对于投融资平台的历史演进过程，及其与地方政府债务之间的关系讨论的较少。因此，论文从投融资平台的历史发展过程、投融资平台与地方政府债务之间的关系、投融资平台的现状与问题三方面的理论文献入手，系统梳理我国投融资平台的产生与发展近况，并对地方政府投融资平台的健康发展提出

建议。

◆ 中图分类号：D630文献标识码：A

1994年分税制改革后，地方政府财权与事权极不匹配。在合法融资渠道非常有限的情况下，各级地方政府纷纷成立了地方投融资平台，以促进当地的经济和基础产业快速发展。然而，随着地方政府投融资平台数量的快速膨胀，不可避免的出现了各种问题。地方政府投融资平台，一般是由地方政府以融资为主要经营目的而发起设立的公司。本文采用2010年国务院发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的定义认为“地方政府融资平台公司是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实

体”。

地方政府投融资平台的演进过程

地方政府投融资平台的发展分为五个阶段：萌芽阶段、创建阶段、推广发展阶段、加速发展阶段、规范发展阶段。

投融资平台萌芽阶段（20 世纪80年代初-1994年）。上世纪80 年代初，广东省以修建铁路融资方式为省内各地政府集资贷款，然后再利用所筹资金修建道路，偿还贷款来源于道路建成后通车收费的收入。这种政府筹集资金发展基础设施建设的模式，是地方政府融资平台发展的萌芽阶段。1992年，上海市为了完善筹集市政基础设施建设所需要的资金，最早建立了地方政府投融资平台，即上海市城市建设投资开发总公司。

投融资平台创建阶段（1994-1997年）。1994年分税制后，财权大部分上缴中央，事权大部分下归到地方，这给地方政府增加了巨大的财政压力，促使地方政府投融资平台公司大规模建立起来。1997 年国务院下发了《关于投资体制近期改革方案》后，许多地方政

府纷纷创建了国有独资的城投公司，实现了基础设施的投融资市场化。

投融资平台推广发展阶段（1997-2008年）。1997年亚洲金融危机爆发，我国政府大力实施积极的财政政策，各地方政府大力开展基础设施建设带动经济发展，但也给地方政府带来了资金压力。为了解决基建项目资金不足的问题，地方政府充分发挥了投融资平台的项目融资功能，满足了建设资金的需求，对地方经济的发展起到了重要的作用。投融资平台加速发展阶段（2008-2010年）。投融资平台真正被社会各界所关注是在2008年下半年，投融资平台的数量不断增加，融资规模迅速膨胀。为了应对全球金融危机的冲击，我国中央政府出台4 万亿元投资计划，此项扩大内需的刺激计划方案给地方政府带来了巨大的资金缺口，而地方政府投融资平台在这一时期发挥了相当重要的融资作用。2009年3月份中央银行与银监会也联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进（转载自论文之家http://，请保留此标记。）国民经济平稳较快发展的指导意见》，肯定了地方政府的投融资行为，在一定程度上提高了地方政府举债的积极性，投融资

平台的数量与债务规模开始迅速膨胀。

投融资平台规范发展阶段（2010-至今）。2010年国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府融资平台公司加强了管理，使投融资平台在数量与融资规模上加速膨胀的趋势得到抑制，在运行方式上更加规范化。2012年3月，银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”，再一次给快速发展的地方融资平台降温，并进一步规范了融资平台的运营模式，以减少贷款风险。

地方政府投融资平台与地方政府债务

地方政府投融资平台是地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等方式建立的。因此，要了解投融资平台与地方政府债务之间的关系，首先要对投融资平台与地方政府之间的关系进行分析。梁玉芳（2011）从法律地位的角度分析认为，这两者之间一般存在着两种关系：委托代理关系和行政授权关系。而投融资平台所获得的基础设施建设项目也都是得到了

地方政府的行政授权，所以融资平台应是隶属于地方政府的（贾银萍，2009）。

地方政府投融资平台与地方政府之间密切的关系，导致了一旦投融资平台无法偿清债务，最终将会由地方政府来承担的问题。刘颖（2010）经过研究也表示，从微观角度来看，投融资平台的债务来自于企业的直接或担保债务，而且从宏观角度分析，一旦投融资平台经营失败，地方政府必将承担平台公司所有的债务，并由政府直接偿还。因此，在投融资平台的经营过程中，总会产生直接或间接的地方政府债务。

本文根据已有文献，从“资本化”的角度，对投融资平台如何产生了地方政府债务及其债务类型做出分析研究。“三个资本化”包括特许权资本化、土地资本化、政府支出资

本化（敬志红，2011)。

特许权资本化。地方政府根据基础设施建设项目的不同分为三个领域：一是市场化运作，社会投资领域。在这一领域中，投融资平台以地方政府的项目收费权为抵押物，向银行或其他资本市场筹措资金，以项目的未来收益偿还所贷的资金。因此，这一领域并不能对地方政府形成偿债压力，但如果项目经营失败，则或有负债将成为地方政府的直接债务；二是公私共营、市场运作的公共基础设施项目，在这一领域中投融资平台将对项目进行经营管理和具体操作。地方政府对这类项目不产生直接的资本金支出，但从债务本息偿还的资金来源看，却属于地方政府的直接债务；三是完全政府投资领域。政府根据这一领域中的项目资金需求的大小，通过投融资平台的融资和运作，对资金需求小的项目负有直接偿债责任，对

资金需求大的项目负有或有偿债责任。

土地使用权资本化。地方政府土地资本化的具体表现是融资平台公司通过银行以土地的未来收益进行杠杆融资。这一运作模式是通过流转土地使用权和质押土地收益权而实现政府债务融资。因此，它最根本的风险是对土地价值估计的不确定性。经济的快速发展，土地价值往往被高估，使得政府和投资公司的债务规模急剧膨胀，若突然遇到经济调整，土地价值下跌，则土地的偿债能力会减弱，导致银行切断对政府提供的资金链条，届时偿还债务的压力会直接由当地政府承担，若政府财力不足以偿债，则会对社会各领域造成不稳定的影

响。

政府支出资本化是政府运用财政支出实现杠杆融资的一种方式。一般是通过地方政府建立的农业投资公司，在它们收到财政支农资金后，用资金向银行申请贷款，再将贷款资金转贷给其他农户的一种融资方式。但是，一旦财政不能定期支出，或出现支付危机，就会

影响到基层政府和各经济体。

地方政府投融资平台存在的主要问题

政企分界不清晰。在我国不允许地方政府自行发债的制度下，地方政府纷纷发起设立了地方政府投融资平台，导致政府与企业的界限非常模糊，当投融资平台的债务急剧增加时，势必会造成地方政府庞大的隐性债务，导致财政风险的产生。如果这一问题不及时解决，地方政府为了规避法律，必定会以投融资平台为主要载体进行融资。

融资过度依赖银行。地方政府投融资平台的融资渠道主要是中央代发的地方政府债、城投债和银行贷款。在这三个融资模式中，主要以银行贷款为主。截至2009年末，我国14家上市银行里，融资平台贷款余额已占人民币各项贷款余额的11.75%（黄志龙，2011）。由此可见，投融资平台的贷款在我国人民币贷款余额中的比重逐渐提高，融资方式过度依赖银行，给商业银行带来潜在的经营风险，并可能导致由金融风险所产生的一系列其它社会风

险。

偿还责任和担保责任的法律失效问题。根据《担保法》和《关于规范地方财政担保行为的通知》中的明确规定：“除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的以外，国家机关不得为保证人”。因此，地方政府所出具的承诺函不具有法律效力，一旦投融资平台公司无法将贷款偿还给银行，银行对政府所担保的还款责任将不能得到法律的保护（王晓曦，2010）。

资金管理不规范、信息不透明。田华杰（2011）分析认为，地方政府投融资平台公司在打捆贷款后，会将筹集的资金交给建设单位使用，平台公司并不对项目的建设和资金的使用进行管理，造成融入的资金全部脱离融资平台（转载自论文之家

http://，请保留此标记。），也就是借款人的监管范围，可能会出现资金

因为得不到监管而使用不到位的现象。

健康发展地方政府投融资平台的建议

控制债务总量，提高信息透明度。目前，地方政府投融资平台融入的资金规模非常庞大，所构成的债务结构也比较复杂，存在着大量的隐性债务和或有债务。且巴曙松（2009）发现，当前应推动地方政府通过投融资平台所构成的隐性债务，向可以公开的显性债务转化，提高当前投融资平台债务信息披露的透明度。

拓宽融资渠道，建立股权投资基金。当前，投融资平台最主要的融资渠道是银行贷款，但银行对投融资平台的风险程度的把握比较困难，给银行的正常经营带来了潜在的风险。为了扩展地方政府融资渠道，肖玉香（2010）认为，地方政府投融资平台可以设立股权投资

基金，这也是新形势下投融资平台的战略选择。

健全财政体制，减少融资压力。我国1994年的分税制财政体制改革，将财权重心上移到中央政府，事权重心下移给地方政府。因此，要解决投融资平台债务迅速膨胀的问题，应该从根本上健全财政体制，按照财权和事权相匹配的原则，事权适度向中央政府转移，财权划分上适当向地方政府倾斜，划清各政府层级间的权利职责，尽量减少政府职能的重叠，减轻下级政府的财政负担和融资压力。

允许地方政府举债，独立运作投融资平台。分税制改革后，地方政府资金需求加大，很多地方政府选择通过投融资平台筹集资金。但刘颖（2010）分析认为，应该放宽法律约束，允许地方政府自行举债，减少政府对投融资平台的过度依赖。这样不仅能加强政府的财政收支管理，而且还能控制地方债务的进一步膨胀。政企分开在我国改革初始就已经提出，为了更好的发展我国的地方政府投融资平台，王晓曦（2010）认为投融资平台应该成为“具有独立行使民事权利和承担经营风险的市场主体，”从而促使投融资平台经营的市场化、规范化