地方政府投融资体制改革探索五篇

第一篇：地方政府投融资体制改革探索

地方政府投融资体制改革探索

吴晓霞1奚银华2

（1、安徽省芜湖市弋江区财政局安徽芜湖2410702、安徽省芜湖市弋江区政府安徽芜湖241070）

【摘要】 政府投融资即政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，在不以赢利为直接目的的前提下，通过信用方式筹集和使用资金，采取直接或间接方式投入经济建设的一种活动。为解决资金短缺和法律障碍等问题，各地方政府建立了一系列的投融资公司承担建设任务，并成为地方政府融资的主要平台。政府性投资对地区各项事业发展的重要作用显而易见，但目前普遍投资理性缺失的地方投融资平台所形成的政府债务存在诸多问题，处置不当有可能引发通货膨胀，威胁国家经济安全和社会稳定。本文拟通过多角度分析地方债务困境的深层次原因，对解决地方债务危机作出一些有益探索。

【关键词】地方政府投融资改革

一、地方政府债务及投融资平台现状

近年来，我国城市化进程开始进入快速发展阶段，加速各项基础设施建设对于改善居民生活水平、吸引产业集群、促进城市经济发展水平有着重要作用。但限于改革开放初期的中国政府投融资体系的非市场化背景，早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要来源于地方财政收入，这就导致资金来源与超常规快速增长的投资需求极不匹配，基础设施需要资金出现极大缺口，地方政府财力无法承担。为筹集政府投资所需高额资金，各级政府均成立了国有独资性质的投资公司，履行政府性投融资职能，银行贷款一直是这些投融资平台的最重要的资金来源。近年来，在全国上下投资热潮中，甚至连乡镇政府都成立了投资公司。据不完全统计，全国共有投融资平台3800余家。以某县级政府为例，其所属乡镇就有5家投融资公司。据中金公司的统计，截至2009年末，全国地方政府的贷款总额

7.2万亿元，按银行贷款占地方负债的80％来估算，地方政府的负债超过9万亿元，约相当于当年GDP的26.8%、财政收入的131.4%、地方财政收入的276.2%。可以明显看出，2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经大大超过了地方政府全年的总财政收入。地方政府投资发展、债务增长速度与其财力增长严重不匹配，寅吃卯粮现象严重。

政府财政能力的有限性与经济发展、民生需求对基础设施需求之间的矛盾，已日益成为地方发展的一大障碍，并成为经济安全的潜在威胁。事实证明，单纯依靠政府财力的投入不可能解决基础设施建设对资金的巨大需求；同时，政府垄断的投融资模式也不符合基础设施项目建设本身需要投资主体多元化的内在客观要求。因此，政府性投融资体制势必影响到城市基础设施建设的资金来源。现阶段我国城镇化建设全面铺开，建设资金的需求量一定期间内还将继续高速增长。由于缺乏法律法规制度和相应政策体系，地方政府性债务规模的合理性与否以及这种投融资模式能否持续、能够持续多久、对未来会产生怎样的影响，目前政学界都还在争议，未有定论。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一，这一信息标志着中央政府对地方债务的重视达到了前所未有的高度。

本文认为，地方政府债务危机的根本原因不外乎三点：第一，中央与地方财权事权划分不够明晰，财政体制改革有待深化；第二，地方政府政绩观扭曲，追求超常规发展，寅吃卯粮；地方政府融资渠道单一，投资决策不透明，投融资机制不够科学；第三，缺乏相应的法律法规的监控和约束。本文拟通过多角度分析地方债务困境的深层次原因，对解决地方债务危机、促进国民经济健康发展作出一些思考。

二、创新与探索

1、廓清二元财政中建设性财政框架，完善资本市场，深化财政体制改革

根据厦门大学张馨教授等学者提出的二元财政体系理论，在社会主义市场经济条件下，财政体系应由公共财政与国有资本财政共同构成，形成典型的二元财政结构。其中公共财政居于主导地位，国有资本财政居

于基础地位。国家具有双重身份——社会管理者和资产所有者；取得双重收入——税收和利润上缴。二元财政论对我国财政体系构成的分析是我国财政理论上的创新，它一方面吸取借鉴了西方公共财政理论的精华，另一方面又考虑到我国的具体国情——存在大量的国有企业，而且相当数量的国有企业在市场有效作用的领域从事私人产品的生产。二元财政理论是具有鲜明中国特色的财政模式理论，是对我国社会主义初级阶段财政体系构成的较为准确的界定。

规模庞大且在各经济领域不断扩展的国有经济的存在，目的何在？国家作为资产所有者，取得的国有资本经营收益如何分配？本文认为，国有资本财政支撑的是我国社会主义初级阶段建设性财政的刚性需求，应由国有资本财政来集中财力搞基础设施建设。上世纪九十年代实行公共财政改革以来，建设性财政的提法已不多见，但我国大量国有经济的存在，特别是大量存在于竞争性领域的国有资本，使得国有资本财政不容忽视。国有资本财政所支持的应该是公共财政财力缺乏前提下基础设施建设的建设性财政，否则竞争性领域存在大量国有经济缺乏必要性。

在政府性投融资体制改革中可将现有国有资本资源进行整合，将作为国有资本出资人代表的国有资产经营公司与负责城市经营的城市建设投资公司合二为一，利用现有国有资产，壮大政府性投融资平台的资产规模，提高直接借贷融资额。同时，完善资本市场，依托多层次的资本市场有效实施国有资本变现，解决国有资本变现预算的资本货币化问题。还可利用政府参与国有资本收益分配的契机，在编制国有资本经营预算时考虑政府性投资需求，用国有资本变现收益以及国有资本收益分红来缓解城市建设与资金短缺之间的矛盾。

2009年度国有及国有控股企业实现净利润1.34万亿元，其中中央企业利润9445.4亿元，地方国有企业利润3946.8亿元。2007年开始国家参与中央企业经营收益分配，上缴的国有资本收益如何使用还在争论。基础设施建设大多集中在地方政府，而国有企业利润大部分是中央企业创造的，参与分配的主体是中央政府，国有资本财政的收入大多集中在中央。因此，编制国有资本预算时，应充分考虑地方的基础设施投资需求，将地方的基础设施建设资金需求作为国有资本预算的一个重要支出项，财力分配向地方倾斜。2009年全国财政收入为68476.88亿元，中央收入与地方收入分别为35896.14亿元，地方本级收入32580.74亿元。可以看出，在公共财政收入方面，中央集中的财力较多，而民生工程、基础设施建设等支出又逐年加大地方的支出负担，中央与地方的财权与事权并不完全匹配。因此，深化财政体制改革，进行中央与地方财权与事权的新一轮划分是十分必要的。如何在合理的财政体制下满足地方政府基础设施建设的投融资需求是发展中国家普遍面临的问题，财政体制改革的原则应该既不损伤地方发展的积极性，又能抑制地方政府非理性的投资冲动，防范政府性债务风险的产生。为真正从预算层面上落实对基础设施建设的资金保障，确保政府投资的持续性和稳定性，首先要理顺财政体制，进一步清晰划分中央政府与地方政府财权与事权。其次要促进资本市场的不断完善，利用资本市场加快国有资产变现的速度，将政府作为国有企业的出资者代表的职能真正明晰和落实。最后要压缩不必要的行政支出，降低行政成本。二元财政的二元之间没有绝对的屏障，基础设施建设究其根底，也是保民生、促发展。目前行政支出浪费严重，公款招待、公费用车、公费旅游等不必要的开支占财政支出不小的比例，压缩的空间极大，节约的资金也可用于弥补建设资金的缺口。

2、多方拓宽融资渠道，积极引导民间资本进入

一直以来，我国政府性投融资体制中存在着严重的路径依赖，政府在基础设施建设投资中大包大揽，忽视了民间资本等非公资本的进入。根据科斯的“并非所有公共产品都必须由政府提供”的观点，在政府性投融资体制改革中应充分发挥市场的作用，按“谁受益，谁付费”的原则，实现“市场导向、政府推动”。国务院于2010年5月13日出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业领域，鼓励和引导民间资本重组联合、参与国有企业改革、积极参与国际竞争，推动民营企业加强自主创新和转型升级。“对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入”，“引入市场竞争，推进投资主体多元化”。民间资本的进入，有利于建立市场化的监督约束机制。市场经济条件下应充分发挥市场配置资源的手段。完善相应的法律法规，用法律法规规范和引导市

场经济行为，为市场和社会投资者提供公平稳定的投资环境，以保证政府性投融资体系在市场经济条件下得以持续稳定的发展，从而进一步保证经济建设和资本运营的顺利进行。

美国等发达国家的经验表明，作为地方政府债券市场，市政债券市场在满足地方政府债务融资需求方面发挥着重要作用。我国要发展与城市基础设施相关的金融工具和金融市场，市政债券市场是需要研究的内容之一。与其他发展中国家一样，我国也需要在深化财政体制改革的同时，发展与城市基础设施投融资相关的金融工具和金融市场，满足基础设施建设的投融资需求。美国城市基础设施建设资金的30％来自于市政债券，而在我国，截至2009年5月底，人民币债券市场规模为16万亿元人民币，其中市政债券所占比例极小。基础设施的长期建设投资不能过度依靠银行贷款，这一点政学界目前已经达成共识。发行市政债券是解决政府性融资渠道单

一、银行风险过大的可行性措施之一，中央政府应赋予地方政府一定的自主权，通过这种融资渠道筹措资金。中央政府要重点协调国债、企业债、金融债和地方债之间的比例关系，控制市政债券规模，监督投资方向，考核资金使用效率，防范金融风险。

此外，发展基础设施建设产业投资基金，也可以拓宽政府性融资渠道，规避金融风险。发达的市场经济国家，城市建设投资中有很大比例来自于资本市场。我国的资本市场经过十几年的发展，已形成了初步框架，打下了一定的基础，但资本市场体系的各个环节发展很不平衡，尤其是作为资本市场重要组成部分之一的产业投资基金发展严重滞后，城建投资在资本市场上直接融资的比例还不到1％。因此，大力发展产业投资基金，也是完善资本市场、拓宽政府性融资渠道的重要一环。在政府性投融资领域引入产业投资基金，对政府防范债务风险、银行规避金融风险都有着积极的意义。

3、促进投融资决策透明化、民主化，建立良好的财务控制机制

（1）在投融资平台运作过程中，首先要加强透明度，不能搞脱离财政的“体外循环”，游离于政府监控体系之外。长期以来，投融资平台的运行缺乏有效监督，仅有审计机关对其资金收支情况进行审计，审计目的也仅限于防止违法违纪的收支情况，对投资规模、融资渠道、债务风险等完全没有话语权，不少地方存在投融资决策不民主、不科学的现象。为解决这一问题，政府性债务收支应与政府预算收支一样，结合基础设施建设项目投融资的特点，进行中长期投融资预算的编制，定期向人大报告，接受审议，并由人大批复执行，实现决策民主化，避免政府投融资决策的“一言堂”。

（2）规范项目建设的财务管理，减少资金沉淀。一般情况下，建设项目实施单位往往都有着强烈的资金控制权，主张自主调配使用建设资金，对资金使用效率比较漠视，存在大量资金沉淀在部门账户上的现象，大大降低了资金使用效率。为避免这种情况，在日常工作中可采用按照工程进度直接支付到供应商的拨款方式，减少资金大量沉淀在项目实施单位的情况。同时加强对项目实施单位的财务控制力度，按资金占用量、项目实施单位的年度收支及工项目工程进度、预算执行等情况定期向人大汇报，接受监督。

（3）设计考评指标体系，加强财务控制。探索政府债务规模与政府资产、GDP、财政收入等相关指标的关联度，采取建立债务风险预警机制的手段，防范政府债务风险，并落实偿还计划，保障政府性投融资的良性循环，促进地区经济高速安全增长。或可参考类似EVA、利息保障倍数等财务考核指标设计适合政府性投融资考核的指标，对资金使用效率进行绩效考评，执行严格的激励约束机制，实现对政府性投融资资金事前、事中、事后全方位的监控，合理确定债务规模、保障资金安全，促进建设资金使用效率最大化。

三、结束语

我国城镇化进程的超常规的快速发展，给地方政府的执政能力带来新的考验，中央政府宏观调控能力和监管能力也面临着极大的挑战，政府性投融资体制的改革和创新迫在眉睫。没有规矩，不成方圆，各级政府首先要完善相关法律法规，从制度层面来规范地方政府的投融资行为；其次是深化财政体制改革，从预算层面来创新融资新渠道；再次要开源节流，压缩不必要的行政成本，减少浪费搞建设；最后要完善资本市场，引导民间资本有序进入。在拓宽融资渠道的同时，加强地方政府投融资决策的民主化、透明化，合理负债，合理建设。加强投融资公司及项目实施单位的财务控制，确保资金安全，提高资金使用效率。

【参考文献】

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第二篇：投融资体制改革工作总结

投融资体制改革工作总结

为全面贯彻党的十六届三中全会精神，按照完善社会主义市场经济体制的要求，进一步转变政府职能，更大程度地发挥市场配置资源的基础作用，确立企业在投资活动中的主体地位，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进投资要素的合理流动，保护投资者的合法权益，调动投资者的积极性，真正做到“该放的坚决放开，该管的真正管好”的目标，逐步建立起由出资人自主决策的投融资体制，主要做了以下几个方面的工作：

1、改革项目审批制度，变审批制为备案制。近年来，我们按照社会主义市场经济体制的要求，改革项目投资管理体制，对符合国家法律法规、符合国家产业政策，资源可以通过市场自行平衡的项目，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁担风险的管理制度，由投资者自行决策，不再进行项目建议书、可行性研究、初步设计等审批，实行备案制。对少数重大建设项目和国家产业政策限制类的建设项目、关系国家经济安全、影响资源环境、影响产业发展布局的项目，只对相关重大问题进行核准，也不再进行审批。

2、放宽民间投资领域。除国家明令禁止的领域外，其他投资领域对民间资金开放，出台了《关于促进城镇建设多元化投入的意见》，引导社会资金参与城市基础设施建设和社会公用事业建设，改变城镇建设主要依靠政府投入的融资方式。发挥政府投资“四两拨千斤”作用，引导社会资金和外资投入城镇基础设施和社会公益事业。2003年我市安排城镇建设项目11项，财政投入资金8780万元，带动其他社会资金15500万元。

3、完善政府投资管理体制。建立和完善了政府投资决策机制和监督制度，政府投资项目普遍执行了法人责任制、招投标制工程监理制等监督约束机制。

4、进一步转变政府职能，强化服务意识，提高服务质量。一是公开办事程序，将各项办事程序、办事制度打印成册，向社会公开。二是实行承诺服务，委主任张复兴在新闻媒体公开发布服务承诺，实行限时服务。三是实行首问负责制。四是在市行政服务中心设立服务窗口，为项目单位提供全方位优质服务。

第三篇：河北省地方政府投融资平台管理办法

河北省地方政府投融资平台管理办法（试行）

第一章总则

第一条为健全和完善全省政府投融资体系，形成有效的投融资运作管理机制，加强县级以上地方政府投融资

平台的管理，实行统借统还，提高资金使用效益，切实防范债务风险，制定本管理办法。

第二条本办法所称政府投融资平台是指由县级以上政府批准，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

第三条本办法所称政府投融资项目，主要包括：依靠政府投资建设的公路交通、市政工程、环境整治、社会事业等非经营性公益类项目；重大基础设施、基础产业、高新技术产业等政府经营性投资项目；政府确定的其他准经营性项目。

第四条本办法所称投融资是指在完善投融资体系，拓宽投融资渠道，创新投融资手段，规范投融资方式，加强信用建设，防范财政风险的基础上，通过政府投融资平台实施的投融资行为。对一般竞争性领域项目，原则上不列入政府投融资范围。

第五条本办法所称融资方式包括银行贷款、发行债券和信托产品、上市募集、转让经营权、资产证券化、股权质押、股权投资基金、BT、BOT等多种融资方式。政府投融资平台应按综合成本最低的原则选取融资方式。

第六条各级政府建立债务动态监测机制，及时分析评估自身偿债能力，按量力而行、规模适度的原则，把融资的数量、总体规模控制在与本地经济发展水平相适应的范围内，使政府投融资平台既能实现经济社会发展目标，又能保持融资功能的良性循环和可持续发展。

第七条推进政府投融资平台的清理整合，提升融资能力。

（一）已设立多家政府投融资平台的设区市、县（市、区）政府，将现有投融资平台的债务分类清理规范后，进行有效整合。将投融资平台改造成为有现金流和净收益的经营性公司，将实力弱、资质差的公司整合为实力强、资质好的公司，将实力强、资质好的公司整合为上市公司。

（二）指导政府投融资平台加快建立健全法人治理结构，完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，构建“借、用、管、还”相匹配、“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制，切实做到借得来、用得好、管得住、还得上。

第二章职责分工

第八条建立政府投融资平台监管制度。省政府投融资平台建设管理联席会议（以下简称联席会议）是省政府投融资平台建设管理工作的协调机构，由分管副省长担任召集人，省财政厅和省金融办主要负责人担任副召集人，省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省国资委、省住房和城乡建设厅、省审计厅、省金融办、人民银行石家庄中心支行、河北银监局等部门负责人参加。设区市、县（市、区）政府都要成立相应机构，实行省、市、县分级管理，各负其责。政府投融资平台由各级投融资平台建设管理联席会议成员单位按分工

联合监管。各级联席会议办公室（以下简称联席办）设在本级金融办，负责日常协调工作。

第九条按照统一领导、明确职责、分工合作的原则，各级联席会议成员单位职责分工如下：

发展改革部门负责项目整合和投资监管工作；负责建立和完善政府投融资平台投融资项目储备机制，汇总编制本级政府投融资平台投融资计划。

财政部门负责资源整合和资金监管工作；负责制定相应财政扶持投融资的政策措施；研究统筹政府投融资项目的政府性资源配置、信用支撑、风险管理和统计分析；科学评估本级财政偿债能力，在财政预算中对地方债务规模提出明确的控制上限，建立投融资平台政府专项偿债资金。

国土资源部门负责土地资源整合和国土资源监管工作；负责政府投融资项目土地指标报批和供地保障；落实投融资计划中所需的土地资源收储、出让等工作；将收储土地转换为资本。

建设（规划）部门负责职责范围内的工程招投标管理及工程质量管理等工作；负责政府投融资项目的规划条件提供与审批等工作；指导和配合土地部门做好投融资工作中土地收储、开发、配置等与规划相关的工作。

国有资产监管部门负责国有资产的监管工作；负责协调落实对投融资平台的各项扶持政策，督促各投融资平台完成投融资任务；完成投融资平台国有资金、资产、资源向资本的转换，对投融资平台进行整合；完善对各平台的考核激励制度和监督管理制度。

审计部门负责政府投融资平台和项目的审计监督以及问题整改工作。

人民银行和银监部门负责对政府投融资平台信贷行为的监测和指导；加强信用建设，对项目的储备、项目招投标中的信用评定进行监管。

第十条建立政府投融资平台认定制度。地方投融资平台由省主管部门和设区市、县（市、区）政府主管部门申报，各级投融资平台联席会议成员单位审核，分别报省、市、县（市、区）政府批准认定。

第十一条政府投融资平台的主要职责为：

（一）编制和上报投融资计划；

（二）盘活政府配置的资产、资源、资金，落实投融资计划中所需的土地资源开发、整理等工作，运用多种融资方式，实施投融资计划；

（三）负责项目资金监督管理，提高各类资金使用效益，做好融资资金的流动性管理，控制项目资金成本；

（四）负责融资债务管理，资产负债率控制在70%以下，资本金放大倍数控制在合理范围内，按时偿还债务。

第十二条项目单位是政府投融资平台通过签订授权委托合同的形式予以明确的项目建设实施主体，主要负责项目工程的组织实施，项目工程的质量、工期、投资控制和项目资金的使用。

第三章计划管理

第十三条政府投融资平台投融资计划，是指按对政府投融资平台项目及投融资额度预先作出的统一安排。

第十四条申请列入政府投融资平台投融资计划的项目应符合本地国民经济和社会发展中长期规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市发展需要。

第十五条政府投融资平台投融资计划项目实行储备管理。凡需通过投融资平台进行融资和投资建设的项目，均由投融资平台向本级发展改革部门提交项目储备申请，并附项目建议书批复或核准、备案文件，经审定同意后纳入政府投融资平台项目储备库。

第十六条每年第四季度，各投融资平台根据本地政府批准的城建计划、土地收储计划及项目建设需要，分别编报下一投融资计划。

第十七条各级发展改革部门汇总平衡各投融资平台编报的投融资计划后，提出下一政府投融资平台投融资计划。由本级发展改革部门下达给各有关投融资平台，同时抄报上一级联席办和发展改革部门，抄送同级联席会议各成员单位。

第十八条政府投融资平台必须严格按申报程序报批，凡未纳入本地政府投融资平台投融资计划的建设项目，一般不安排建设资金。需地方政府配套或协助的国家项目，视情况可随时增列计划。

第十九条跨实施的政府投融资平台项目及其投融资计划，按原批准方案跨执行，执行期间不再逐年上报、审核、批复。

第四章融资管理

第二十条设区市和县级政府融资参考标准：

（一）前3年本地人均GDP达到13万元及以上；

（二）前3年本地GDP平均增长率达到12%及以上；

（三）前3年全部财政收入平均增长率达到15%及以上；

（四）前3年年均可支配财力达到2亿元及以上；

（五）债务负担率，即当年政府债务余额/当年GDP，不超过10%；

（六）偿债率，即政府债务还本付息额/当年财政收入，不超过15%；

（七）债务率，即当年政府债务余额/当年可支配财力，不超过100%。

具备以下两种情况，可以适当调整标准：一是具有地方经济产业集群、集散地以及经济发展潜力较大；二是地方政府信用程度高、贷款额度小且贷款期限在本届政府任期内。

第二十一条政府投融资平台根据政府确定的投融资项目，制定融资方案，包括可行性论证、融资方式、规模、期限、融资成本、还款来源、融资次数和具体额度等。

第二十二条优化融资结构，对增量资金，鼓励利用债券、信托、租赁、股权融资、项目融资等多种方式进行融资，降低政府投融资平台银行贷款比例；对存量资金，鼓励运用市场化方式经营基础设施建设项目，推进资产证券化，转化贷款存量。

第二十三条各商业银行在发放政府投融资平台贷款时，直接对应项目，要按照物权法、担保法和国家固定资产投资项目资本金比例规定，对投融资平台贷款项目进行审核，严禁发放资本金贷款。

第二十四条建立政府投融资平台贷后监测分析机制。人民银行按照授信额度对平台贷款银行按月统计和发布融资平台有关信息。银监部门要密切关注信贷风险敞口，加强对平台贷款的跟踪监测分析，及时发布风险提示，防范信贷风险。

第二十五条充分利用政府增信手段强化政府投融资平台的融资能力，采取公益性项目建设资金注入、国有土地、矿山作价注资、国有资产划拨以及城市资源授权开发和利用等多项措施，做大政府投融资平台的资本金规模，增加现金流入，提高资信等级。

第二十六条严格担保管理。政府投融资平台融资需要提供担保的，应在融资方案中予以说明，其担保方式、内容经债权金融机构确认后，在投融资体系内协调解决。

政府投融资平台原则上不得为政府确定的投融资平台之外的其他单位或个人提供担保。

第五章项目管理

第二十七条政府投融资平台采取签订授权委托合同的形式，明确项目单位，组织各项工程的建设管理。

第二十八条按照“先财政评审、后确定预算”的原则，对政府投融资项目工程建设实行预算评审管理。各级财政部门委托本地投资评审机构对建设项目预算进行评审，出具预算评审报告。财政部门根据评审结论下达建设项目预算，项目单位要严格按照批复的建设项目预算执行，一般不得突破预算数额。

第二十九条严格工程变更管理。工程变更要严格按照“先申报、后评审、再变更”的程序执行，凡未经报批擅自实施工程变更的，一律不予安排资金。工程变更必须由项目法人提出书面申请，各级财政部门委托本地投资评审机构对工程变更进行评审，各级财政部门根据评审结论审批，同意后实施变更。

第三十条政府投融资项目按设计文件的规定内容和要求全部建成后，本地项目主管部门、投融资平台全程参与工程竣工验收。

第三十一条政府投融资平台项目竣工验收后，项目单位应于3个月内完成竣工决算编制，并向投融资平台申请，由同级财政部门委托投资评审机构对建设项目竣工决算进行评审，并出具竣工决算评审报告，作为项目费用结算和资产移交的依据。

第三十二条审计部门要加强项目资金的监督管理，积极开展项目跟踪审计和检查，确保项目资金安全、规范、高效使用。

第六章资金管理

第三十三条政府财政专项投入资金实行“专户管理、专账核算、专款专用”，政府投融资平台在财政部门指定的金融机构开立一般存款账户，作为资金专户，专项用于拨付财政投入项目的专项资金，并接受财政、金融管理部门和有关银行的监管。

第三十四条在资金使用计划内建立月度用款申请制度。每月前5个工作日内，项目单位按照工程建设程序和工作进度，申请本月度用款计划。

第三十五条资金拨付程序。项目单位提出书面用款申请，由投融资平台进行审核，并按照审定意见办理拨款手续。政府投融资平台和项目单位月末的资金余额纳入下一月资金使用计划。

第三十六条政府投融资平台项目建设资金的拨付实行比例控制：工程建设期间，项目资金到位比例和工程进度款支付比例应控制在工程价款80%以内；工程竣工后，项目单位应保留不低于工程结算价款5%的质量保证金，待工程质保期满后清算。

第七章偿债管理

第三十七条按照“谁举债，谁偿还”的原则，完善偿债保障机制。地方政府在出资范围内对投融资平台承担有限责任，投融资平台对政府投融资项目的融资资金承担偿还责任，偿还来源为土地增值收益、项目投资收益、国有资产置换和回购收益以及经营城市资源的各项收益等。

第三十八条各级政府成立债务监管办公室，设在本级财政部门，坚持融资和偿债一口进、一口出，主要负责政府债务举借审批、债务预警、偿债渠道、责任追究等。

第三十九条每一还本付息日，政府投融资平台将还款资金及时划入在金融机构开立的贷款资金专户，用于还本付息。

第四十条各级政府财政部门设立本级政府偿债专项资金，作为政府投融资项目的补助还款来源和支持投融资平台发展的资本金投入。偿债资金的来源包括国有土地使用权出让金部分收入、城建税部分收入、城市基础设施相关的资产转让收入、特许经营权转让收入、其他可用于政府债务还本付息的收入等。政府偿债专项资金中财政预算安排部分由本级财政部门列入当年财政预算。

第四十一条政府偿债专项资金实行专户管理，归属于专项资金来源的各项收入，按进度于每季度终了10个工作日内划入设立的资金专户。

第四十二条各级政府偿债专项资金，按照专款专用的原则，由本地联席会议根据投融资平台承担的公益性项目及融资条件统筹安排使用，不得截留、挪用。

第八章平台管理

第四十三条按照“谁组建、谁负责”的原则，健全投融资平台法人治理结构，严格按照现代企业制度规范运作。

第四十四条政府投融资平台和项目单位要建立建设资金拨付台账，建立健全账目管理制度，定期对账，依法接受审计部门的监督检查。

第四十五条项目单位负责逐月统计项目资金明细支付情况，报送本地政府投融资平台。

第四十六条各级财政部门负责项目概、预、决算的审核和工程招投标标底的审定，负责项目资金的审核拨付。

第四十七条各级财政部门向本地政府投融资平台委派主办会计，具体负责政府投融资项目资金核算管理和基本建设财务管理工作。

第四十八条各级审计部门依法对政府投融资项目概（预）算执行情况及决算审批的情况进行监督，并接受本地联席会议交办的相关审计任务。

第四十九条各级政府投融资平台和财政部门要加强对建设资金拨付工作的监督管理，对项目单位的建设资金支付工作进行定期和不定期检查，同时会同项目单位对项目实施单位资金使用情况进行不定期的跟踪检查。

第五十条未完成政府投融资计划的单位，要查明原因，由法定代表人向本地联席会议作专题汇报。

第五十一条因项目单位原因导致项目投资超概算的，扣减一定比例的项目管理费；因项目前期工作不到位导致项目投资超概算的，追究相关部门及有关人员的责任。

第五十二条有关部门和单位工作人员应当秉公执法，出现滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等渎职行为，由有关部门或单位依法给予处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第九章附则

第五十三条本办法自印发之日起实施

第四篇：文化投融资体制改革的初探

文化投融资体制改革的初探

近几年来，我国投资环境不断改善，国家财政收入持续增长，民间投资日益活跃，国际资本纷至沓来，加之我国文化消费市场潜力巨大，因而，推进文化投融资体制改革的主、客观条件已经基本成熟。为此，我们就文化投融资体制改革提出初步设想：

一、重新确定国有资本对文化事业、文化产业的投资范围

参照国际经验并结合我国的实际情况，我们认为，国有资本对文化领域的投资重点主要有三个方面，一是为全社会提供公共产品和服务的非营利性的公益性文化行业，如图书馆、博物馆、科技馆等；二是涉及国家文化和信息安全的文化行业和基础设施，如党报、党刊、国家广播电台等；三是代表国家水准和具有民族特色的艺术团体。

二、构造一批以国有资本为主体的文化投融资运营主体

创立新型文化投融资体制的关键是要塑造市场化的投融资主体，使之承担文化市场投资和融资的风险，成为自主经营、自我积累、自我发展、自我激励、自我约束的市场运营主体，从而使政府逐步从文化投融资主体的地位中退出，让市场在文化资源和要素的配置中发挥基础性作用。

三、进一步拓宽文化投融资渠道，鼓励各类社会资本对文化产业进行投资经营

为在新形势下进一步拓宽文化投融资渠道，使非公有文化企业得到更为迅速的发展，进一步改革审批制度，放宽市场准入门槛，对非公有文化企业予以更多的扶持，鼓励非公有资本以直接投资、间接投资、项目融资、兼并收购、租赁、承包等形式进入一般竞争性文化行业。在文化产业中形成以国有资本为主导的混合经营结构和各类投资主体平等竞争、共同发展的市场格局。

四、加大直接融资比例，强化资本市场对文化产业发展的支持力度

尽管近几年来我国已经有少数文化企业通过股份制改造在国内资本市场上市，但总体来看，文化企业上市的数量仍然较少，上市企业的结构还不尽合理，应加大文化企业的上市融资工作力度。

目前，在全国方兴未艾的文化资源开发热潮中，普遍面临资金短缺的问题。

我们认为，解决这一问题，应当在调动各方面积极性，鼓励社会资本投资开发的同时，不失时机的组建文化产业投资基金，对于有市场前景的文化资源项目的产业化开发与运营给予专项资金支持，从而推动文化体制的整体改革。

第五篇：关于规范地方政府投融资平台的几点建议（范文）

关于规范地方政府投融资平台的几点建议

2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，一些地方政府借鉴外地成功的经验，对原有地方政府融资平台进行改革，开始建设新模式的投融资平台，在运作过程中拓展了巨大融资空间。

一、新型地方政府投融资平台的运作

（一）新平台建设的出发点。地方政府搭建新型融资平台，其目的就是要抢抓此次千载难逢的发展机遇，发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，激活政府资源的资本属性，盘活存量国有资产，实现投资主体多元化、筹资渠道多样化、投资决策科学化、投资管理规范化、经营运作市场化，建立制度完善、运作规范的投融资体系和融资、投资、建设、管理、偿债一体化的良性循环机制，实现投融资由部门各自负责向政府集中主导转变、由行政决策向市场选择转变、由政府举债向资本运作转变、由间接融资向直接融资转变、由无偿投入向有偿回报转变。

（二）新平台的主要职能。一是统一化的政府融资平台。新型投融资平台通过整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础 设施建设资金，实现政府的投资引导意图。二是市场化的国资管理平台。新型投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。三是政策性的产业投资平台。新型投融资平台作为政府的产业投资平台，代表政府出资，根据地方产业政策进行产业投资，一方面可以开拓投资资金来源，顺利实现政策意图；另一方面采用市场化方式进行运作管理，有利于提高投资效率。四是先导性的创业引导平台。新型投融资平台作为政府先导性的创业引导平台，将发挥政府资金的种子资本作用，以国有资本先期投入引导战略投资者参与重大项目建设，更好地利用股权、基金等市场化手段与其他机构进行资金合作，通过资本经营服务、培育和辅导创业企业成长，发展一批与区域核心产业关联度高、市场前景广阔、经济效益好、技术含量高的新项目、新企业。

二、新型地方政府投融资平台的效应评估

新型投融资平台作为地方政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台，对充分发挥地方政府投融资所具有的政策性效应和诱导效应，促进经济增长及经济结构调整，发挥了积极作用。但与此同时，由于这些平台公司自成立时 2 就处于一种软约束机制下，且财务信息不透明，随着债务规模的不断扩大及还债高峰期的临近，其债务风险堪忧。

（一）政府性融资面临着现实的法律风险。目前新平台项目贷款的担保模式主要有两种：一是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式，“打捆贷款”最具代表性。从法律规定上分析，“打捆贷款”的财政承诺方式实质就是一种特殊的“保证担保”，而我国《担保法》规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，很显然，“打捆贷款”不属于国家机关可以成为保证人的范围，其以财政承诺的方式还款有违反法律的强制性规定之嫌，银行很难拿着协议上法院打官司。二是权利抵押担保模式，“土地转让收益权质押”是其中的主要方式。平台公司拟质押的土地转让收益权，虽然可以认为是一种债权，具有财产性和可转让性，但并不具有确定性，也就是说该质押标的没有特定化，仅是一种未来的可能的债权，而且这种未来的可能的债权的形成也将是分批次的，不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定。一旦质押标的缺失，平台公司不能按期还款，银行贷款将出现担保“真空”，而且还不能申请法院强制执行来保障贷款的收回。

（二）原有平台公司的遗留债务可能成为“悬案”。由于新融资平台不仅是在通过对原有平台进行重组的基础上建立起来的，同时还把所有行政事业单位的存量国有资产清理打捆，并入平台公司作为重新向银行融资的抵押担保物，这种资产组合上的 重新洗牌，使得曾经以这些平台公司和行政事业单位作为借款人、并以其所属资产作为抵押物、至今尚未归还的银行贷款旧帐更加变得扑朔迷离。而且对于这样一种操作，银行方面却并不知情。所以，从某种意义上说，政府急于建立新型融资平台，不排除在一定程度上想甩掉历史债务的嫌疑。

（三）对负债规模缺乏总体控制下的银行信贷风险积聚。地方政府组建新型融资平台的出发点就是扩大平台公司的融资能力，为基础设施和重点项目建设筹措尽可能多的投资资金，在目前融资渠道主要依靠银行贷款、银行也同时青睐政府性项目的情况下，往往是只要银行方面肯放，平台公司就敢于借，地方政府甚至出台一些奖励政策，积极鼓励银行加大对平台公司的信贷投入，而作为投资出资人，对于平台公司的总体负债规模控制在一个什么样的水平，地方政府并没有进行系统全面的安排。另一方面，目前地方投融资平台的融资状况很不透明，对于地方政府及其融资平台的资本金、信贷资金的运用、总体负债状况和偿还能力并不完全清楚，银行处于相对弱势地位，这使得银行对流入平台公司的信贷资金难以实施有效的风险监控。

（四）政府的长效偿债机制与平台公司的市场退出机制缺失。目前一届政府的任期是5年，而以政府为背景的平台公司向银行的融资贷款都是中长期贷款，期限均在3年以上，这部分贷款的还本付息压力往往不由本届政府承担，在建立长期有效的偿债机制上，本届政府因为没有压力而缺乏动力，在没有法定的政 府负债额度的约束下，财政承诺式的偿还责任对地方政府来说是标准的“软约束”。另外，对于这些平台公司完成投融资的历史使命后或者经营出现困难时，如何处置贷款抵押担保物，如何兑现对银行债权的承诺，地方政府也很少从长远考虑去建立相应的市场退出机制。

三、对进一步规范新型地方政府投融资平台的建议

（一）深化地方政府投融资体系改革。从地方政府投融资的现状看，首要的任务是进一步改革投融资体制，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。其次是完善投融资政策，严格界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。第三，加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度。

（二）建立科学合理高效的债务管理模式。要建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式。一是适度发行地方政府债券，由上级政府和中介机构对地方政府举债能力进行科学评估，并提供相应信用保证，将政府性债务控制在地方财力可 承受的范围之内。二是严格控制银行贷款行为，可将银行融资行为限于有效储备建设土地为目的的土地抵押中短期贷款，减少不可处置的国有资产抵押贷款。三是立法建立偿债长效机制。既要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制，建立政府偿债基金和债务风险预警机制，又要本着“谁借谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则，建立起借用还相统一、责权利相结合的债务偿还机制，严格确定偿债单位，确保落实偿债资金来源。

（三）妥善处理政府性项目贷款遗留问题。要从树立新型地方政府融资平台新信用形象的角度出发，切实处理原有平台公司拖欠银行贷款的问题，把“借新账”建立在“还旧账”的基础之上。一是要全面清理政府性债务。积极开展对政府性债务的清理工作，全面核实债权债务关系、时间、数额及用途、期限、利率、偿还情况等，从新确认债权债务关系，落实债权债务主体。二是明确旧债处置的相关政策。本着“谁举债、谁负责”和“谁受益，谁偿还”的原则，进行旧债处置。三是安排财政专项还贷资金，制定遗留问题贷款本息还款计划，逐步偿还不良贷款本息。四是完善相关贷款手续，做到抵押、担保合法有效，切实保障银行债权，增强金融机构信贷投入信心。

（四）积极探索尝试多种直接融资方式。要稳步推进政府性投资项目融资方式实现多样化，有效缓解银行信贷投放的压力。包括发行债券融资，如市政债券、企业债券等；尝试资产证券化 融资，引导国有优质资产通过上市实现直接融资，扶持融资平台公司控股、参股公司上市，提升融资平台公司的直接融资能力；推进市政公用事业产业化，将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，吸引各种社会资金直接投资建设和经营；推行项目融资，对一些大型基础设施项目，如桥梁、水厂、污水处理厂等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，筹措建设资金。

（五）银行要积极掌握平台公司财务信息有效监控信贷风险。银行既不能因为把贷款投向政府融资平台能提高银行的经营利润，而降低现有的严格的贷款审查标准，也不能因惧怕风险望而却步。要针对政府融资平台项目贷款模式的贷款主体、担保方式的多样性和特殊性，充分参与到项目评审当中去，在现有法律框架下对各种贷款方式予以深层次的理论剖析，有效规避贷款风险。同时，要求平台公司将资金回笼账户或者收益账户为贷款设立质押担保，以确保对该账户项下的资金有优先受偿权；其次，要建立银行监管账户，确保贷款资金能做到“专款专用”，防止被挪作他用；第三，要尝试逐步建立一套完备的政府背景类贷款风险评估体系，加强对地方经济发展的分析和预测，对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估，对贷款使用实行全程跟踪和严密监控，对挪用贷款的平台公司采取必要的信贷制裁措施。