地方政府行政体制改革路径选择

第一篇：地方政府行政体制改革路径选择

地方政府行政体制改革路径选择

摘要：行政体制是社会主义制度的完善和发展，是政府依法治理社会的重要组成部分。深化政府行政体制改革的工作重心是要加强政府依法治理社会的能力。通过对当前地方政府深化行政体制改革呈现出的共同特征进行分析，总结出今后地方政府深化行政体制改革的基本要求，根据其要求提出未来体制改革深入进行的路径建议。

关键词：行政体制改革；地方政府；路径

中图分类号：D625 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）10-0189-03

在当前，我国社会经济的快速发展和市场经济体制自身的改善和健全过程中，快速发展的社会经济对我国地方政府的治理能力以及行政管理体制提出了更高的要求，同时也为行政体制改革创造了良好的社会环境[1]。行政体制改革能够有效地解决社会经济生产和发展过程中产生的深层问题，这就需要正确掌握发展方向、制定科学有效的实施方案。在完善现有行政体制、健全行政管理等方面需要使用科学的方法和措施，加强整个整改过程的监督和实施力度，通过快速地推进改革，最终取得改革的成果，使职能政府服务于人民，共同创建服务型政府。

一、目前地方政府行政体制改革的基本特征

（一）根据全面深化改革的总体部署确定改革的具体目标

习总书记重要讲话与第十八届三中全会中的《决定》中提出，需要对我国行政体制改革制定总体架构，拆解改革目标，同时为改革目标制定详细的规划，做到由总体到细致层层规划。改善和推进具有中国特色的社会主义制度是全面深化改革的总体目标，地方政府行政体制改革的最根本目的是在保证政府完成高效治理的同时不失公正。

（二）以经济体制改革为前提和引导

完善基础社会经济建设和健全社会科学发展是促进行政体制改革的根本动力，同时基础经济建设与社会科学发展也是促进行政体制与社会经济相互结合、相互促进的源泉。就目前的现状来看，经济发展若迟缓则必然导致科学发展的缓慢，目前经济发展还没有触碰到发展的瓶颈，经济体制改革存在巨大的空间，需要集合政府与民众的资源去深入挖掘经济体制改革的潜能，追求更高的经济效能。而促进经济的快速发展，只有加强体制改革力度，力争让一切社会劳动成果、自主化科研产权、技术新型、社会管理层次、资本运作等多重资源和手段共同投入和发生化学反应，衍生出源源不断的社会财富，才能让改革的成果深入民生。

（三）具有系统性、整体性和协同性

地方政府行政体制改革不仅仅是对于单项体制的修改也不是专项权力的修正，而是对体制整体的重新规划，涉及范围较广，包含了行政单位的构成、职责的调整、权力的洗牌、人员调动等。并不是某个行政领域的单独调整，面临的是从总体结构的调整或重新构建，并且能够有效地与其他改革相互结合推进[2]。

二、地方政府行政体制改革的总体要求

（一）改革的内容寓于全面深化的整体部署中

当前，地方政府行政体制改革包含多个方面的体制整改，如财政税收体制、市场监管体制、企事业单位自身机制的改革、社会服务体制、治理体制、社会保障体制、文化管理体制和城乡一体化体制等。这些体制的运作与发展都与政府管理体制息息相关，所以行政体制改革的需要满足市场经济要求为根本指引，同时要求对政府现有体制的全方面改革，让行政体制与我国的政治、经济、文化和生态文明建设体制高度联系。

（二）共同推进行政体制内外部深化改革

改造内部行政制度的实质是优化国家行政机关的配置，管理和规划工作，强化政府机构的作用；深化改进行动政策、执行权和强化监督权；统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制；严格控制机构编制，减少机构数量和领导职数；严格控制财政供养人员总量，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。改造外部行政制度的实质是以新的思维处理政府与市场之间的关系，积极导入市场机制，推动增强政府向社会公共设施的购买力。

（三）深化行政体制改革同时兼顾经济发展效率与社会公平正义

第一，实现合理的秩序要建立在经济结构创新之上。保证社会秩序的稳定才能促进社会经济的健康增长，因此围绕着经济建设而发展，才是促进社会稳定的前提。

第二，把握和实现效率与公平的同步性。在不同的发展阶段过程中会产生各种各样的矛盾，要具体情况具体分析，协调两者。

第三，制度的不断创新是实现效率与公平相互统一的重要手段。无论处在什么样的水平，社会公平公正的体现就是制度的完善，人民能够公平地发展需要制度的不断创新及完善。

（四）同时完善整治调理能力和制定合理的法律规范

政府的权能有行政领导能力、决策能力、执行能力和监督能力。公民能够参与的政府治理能力主要包含以下几个方面：公民知晓政府改革优化治理的要求，掌握治理相关的制度和法规条款，清楚政府治理政策的纲领和高效配合治理路径的能力；知晓不同的治理方案，识别对应的治理政策和方法，权衡利益相关性，判断治理的预期结果的能力；最后还包括监察政府行为、行使检举权的能力等。

制度建设与政府治理主体的能力应该相互关联，加强政府治理策划制度、执行制度、实践治理行为的能力。在优化治理体系和治理能力的过程中，加强公民参政治理能力，明确其权利、义务和责任，由此培养现代公民。

三、地方政府深化行政改革的路径建议

（一）行政体制改革必须同市场的健康发展协同一致

第一，市场对经济的配置起主导作用。这是市场经济经过重重考验得到的经验，在原有的基础上继续深化改造市场，促进市场在合理的范围实现利益的最大化，才能有效地处理市场制度缺陷，防止政府过分地干涉与监督管理问题。

第二，充分发挥政府职能。全面科学地履行政府职能，建设有作为的政府。全面完善基础设施和上层制度并不是哪个或哪些企业家能够单独推进的，而是必须由政府来发挥因势利导的作用，对相关企业的投资进行积极的组织与协调。此外，政府还需对那些先行企业在技术创新、产业升级等过程中所面临的不可预知的风险进行相应的补偿，以完成技术和产业不断顺利地向着优势变化进行创新与升级。

第三，处理好社会和行政机构二者关系。在政府机关单位变革的时代潮流中，正确处理好两者关系主要在于：首先，科学地划分行政机构与社会运行边界、范围、层面和内容；其次，科学创造和设立行政机构与社会的关联互动机制；再次，科学确定二者在不同阶段和不同条件下的功能互补内容和运行机制；最后，加强行政机构对于社会有效管控机制的科学性与执行力。

（二）政府机关部门变革同行政方式创新并进

第一，依法行政。就是根据宪法规定的基础之上，促进法制法度建立，完善行政机制、行政后的评估和行政纠错制度，并全面促成依法从政的建设。要按照法文所规定的权职履行其义务，保证有法可依，有法可行。严格限制地方政府的自由行事作风，实行责任制，完善经费财政保障制度，保证地方政府的权职得到监管。

第二，民主行政。就是地方政府的决策有广大民众参与进来，决策中体现民意；让政府公开透明，建设民主政府、阳光政府，加强对于行政机构权力行使过程的全面公开；强化民众对行政机构的监督，建立起全方位的审查制度；加强权职问责的力度等。与此同时，积极创新与完善政府机关领导与人民大众直连的制度。

第三，科学行政。应该加强绩效考核的制度，绩效需严格管理，确保权力与责任的一致性，建立高能效政府和高责任的政府；首先，改正政府机关单位的考评体制，让其不能仅仅跟经济发展速度挂靠，增加民意调查及可持续发展等指标权重，关注人民大众的真实体验；其次，改善考核机制，优化政府职能人员绩效办法；最后，在政府行政管理中积极有效的采用高新技术，推进各部门间的的资源信息共享，并积极依照我国的法律来管理互联网，从而进行所谓的网格化管理。

（三）政府管理“权、能、责”结构性优化

政府行政体制改革的目标不仅是机构改革、制度改革、规则改革、编制改革、职位改革等行政体制的具体构成要素的改革，更是对政府权力、职能和责任等行政体制的本质构成要素的改革[3]。以政府的权力与职能为中心进行改造，在此基础上引导政府人员的分配、行政机关和行政制度的改革。

第一，政府行政过程的优化。把适应社会经济发展需要的体制与政府所担负的职责相互取长补短并以行政认可制度改革作为关键点，从削减政府审批权入手，对政府干预微观管理事项上最大限度地减弱。对市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批，同时将保存的行政审批项目实施标准化的管理。简化审批流程，精简政府机构，同时把经营管理权交给企业，加强行政治理能力，切实做到简政放权。

第二，宏观与微观管理间的优化。地方行政部门在处理事情上要分清事情的性质，对涉及到市场发展趋势和社会的进步的事情要积极地参与并制订长远的计划，通过学习一些相关部门对相似事情的处理经验来提高自身的业务水平[4]。在对无关全局与长远发展的事情上，将权利交给市场，交给社会，交给群众。

第三，政府职能配置及履行上的优化。在减少行政部门对于无关市场发展和社会进步上的事情进行过多干预的同时，对行政职能的重新组织和架构，减少管理的冗余。使整个行政部门更好地服务于社会，加快社会的发展步伐。并在此基础上，进行政府权能责以及部门、编制、机构、职位和人员等相应结构性调整和配置，以使政府全面正确配置和履行职能。

（四）强化行政权力的制约和监管

第一，推行健全阳光行政。坚持以制度为先，依照制度行使政府的行政权力，并使其在运行时实行公开化透明化，运用制度强化人民对于权力的监督；把权力运行的整个流程按照法律公开，率先完善党政事务的公开制度，继而在各领域实施办事公开制度；推进行政决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。

第二，形成科学有效的权力制约和协调机制。在确保决策权、执行权和监督权力之间的相互协调和制约的关系时，要让政府按照法定的程序和权限来行使他们的权力。加大和改进人民群众对干部行使权力时的监督和制约，同时还要加强审计监督和行政监察的权利。

第三，在地方各级政府及其工作部门全面推行权力清单制度。所谓权力清单制度，在法理意义上讲即凡是法律和制度没有规定的，政府一概不可为，这意味着地方各级政府权力事项和范围的公开化，要求只要是不涉及国家机密的公共权力和资源，都应进行强制性的公开并主动接受公众的监督。推行权力清单的重要意义在于削减政府部门的行政自由裁量权，促进行政权力运行的规范化、制度化与法治化。

（五）积极激发社会组织的活力

现代社会组织应拥有政社分开、权责分明、依法自治的组织体制。将行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织作为优先发展和重点培育对象，并将那些适合由这些社会组织提供的公共服务和解决的相关事项，都直接交其承担[5]；着力支持和发展志愿服务组织；积极改进社会治理方式，最大程度上加强政府治理功能、社会自我调节功能与居民自治功能的良好互动性。

参考文献：

[1] 段尔煜.对深化地方政府行政管理体制改革的思考[J].云南行政学院学报，2018，（4）：31-34.[2] 王浦劬.论新时期深化行政体制改革的基本特点[J].中国行政管理，2014，（2）：31.[3] 倪水梅.中国“三大体制改革”的几个问题[J].行政与法，2002，（4）：9.[4] 张瑞.如何健全权监督和制约体系[J].内蒙古煤炭经济，2014，（2）：15.[5] 祝远娟，许丹，韦峥芳.新形势下中国特色商会组织建设的思考――以广西为例[J].广西社会主义学院学报，2015，（1）：30-34.[责任编辑陈鹤]

第二篇：行政体制改革

行政体制改革：完善公务员制度

健全公务员法规体系是完善国家公务员制度的根本保证。世界各国在建立和推行公务员制度的过程中，都十分重视公务员的立法，不但制定有公务员总法规，而且有单项法规和配套的实施细则。各国都把是否“依法用人治事”作为现代国家公务员制度的重要标志。可以说，没有“法治”便没有现代公务员制度。

（一）公务员的管理必须有法可依

我国《国家公务员暂行条例》的颁布和实施，对我国公务员制度的建立起了十分重要的作用。但是六年多的实践表明，仅有《暂行条例》是不够的，仍不足以约束和规范推行公务员制度的行为，难以纠正“推公”中的种种偏差和失误。因此，完善国家公务员制度，关键是要在公务员法制建设方面取得进展。

首先，要提高立法层次。我国应该在总结经验的基础上，加快起草《国家公务员法》的步伐，争取该法案尽早在全国人大通过并颁布实施。其次，逐步健全单项配套法规。对已出台的职位分类、考核、奖励任免、升降、辞职、辞退、培训等单项法规进行补充和完善。此外，还要抓紧对公务员纪律、聘任、监督等内容进行研究，争取在近年内出台法律规定。从而建立起比较系统、比较完备的公务员管理体系。使国家对公务员的管理做到有法可依，有章可循。

（二）公务员行为必须用法律加以规范

当公民通过法定程序进入公务员队伍后，就与国家行政机关建立了行政法意义上的职务关系。这样，公务员在执行公务时，是代表国家在行使行政权力。从事社会事务的管理。而非个人行为。因此，公务员的行为必须用法律加以规范和约束，防止公务员手中的权力“越轨”避免侵害公民和法人的合法权益。使公务员手中掌握的公共权力始终为公共利益服务。公务员的行为规范包括政治行为规范、工作行为规范、廉政行为规范、生活行为规范等内容。

（三）公务员的权益必须有法律保障

为了使公务员忠于职守，国家必须对公务员的合法权益进行保护。公务员权益保障体系的内容主要有：

１．职业保障。即公务员“非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、退职或者行政处分”。有了职业保障，公务员才能安心工作，认真履行职责，而无后顾之忧。

２．经济权益保障。即公务员有“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”的权利。除国家法律和政策规定外，任何机关或领导人不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。

３．政治权益保障。即公务员有“获得履行职责所应有的权力”；有对国家行政机关及领导者提出批评和建议和权利；有参加政治理论和业务学习的权利；有参加政党（中国共产党和民主党派）及工会的权利。

４．法律救济保障。国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或行政监察机关提出申诉或控告。受理机关必须按照有关规定做出处理。属于国家行政机关对公务员处理错误的，应当及时予以纠正；对公务员造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响，赔礼道歉；对公务员造成经济损失的，应当负赔偿责任。

综上所述，只有具备了职位分类这个“基础”，管理机制这个“核心”，法规体系这个“保障”，才能算得上是比较“完善的国家公务员制度”。

司法体制改革完善

新中国司法制度的发展

1978年党的十一届三中全会胜利召开，全会指出：“为了保障人民民主，必须坚强社会主义法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，违法必究。”在邓小平的倡

导下，党和国家在各个领域进行了拨乱反正，并于1978年、1982年两次修改宪法，1988年、1993年两次修改宪法，从而使我国社会主义法制建设走向健康发展之路。“

邓小平同志指出：“搞四个现代化一定要有两手，所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”邓小平总结正反两方面的经验，十分重视通过健全法制保障改革开放的顺利进行。1979年6月他指出：“为实现四个现代化，必须发扬社会主义民主与健全法制，发扬社会主义民主，健全社会主义法制，旨在”从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化，促使现代化建设事业的顺利发展。“

邓小平认为，没有好的组织制度、工作制度，特别使没有健全与完备的法律制度，单靠人治，就可以使坏人任意而行，使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康，那样只要这个人有变动，就会出现不稳定。因此，他指出，必须使民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人的改变而改变。可以说，邓小平依法治国理论的核心就是：“一手抓建设，一手抓法制”的两点论。正是以邓小平为核心的党的第二代领导集体充分认识到完善的法制对于实现社会长治久安的重要意义，在这一思想指导下，我国司法制度在党的领导下，1979年，五届全国人大常委会决定恢复司法部的设置，1983年6月，六届全国人大第一次会议决定在国务院成立国家安全部，以加强对国家安全工作的领导。这些规定，从这种结构上加强了司法机关的建设。

五届全国人大第二次会议对《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》作了适当修改。同时制定或重新颁布了《律师暂行条例》、《公正暂行条例》等，这些有关司法制度的法律、法规的颁布实施，标志着我国司法制度的恢复和走向健全。

从改革开放到党的十五大的召开的近20年间，党非常重视政法工作，领导人民制定了数百件法律、法规，从而基本建立起社会主义法律体系，法学教育有了很大的发展，充实了司法队伍，司法制度也逐步完备，法院组织体系逐步完善，不仅建立了四级两审终审制的普通法院体系，而且建立起了铁路运输法院、军事法院等专门法院。检察机关、公安机关建设得到了长足的发展，律师制度也快速发展起来。全国已有11万7千多名律师，9600多家律师事务所。司法机关办理了数以万计的各种案件，维护了国家的安全、社会的稳定以及人民生命、财产安全，在社会生活中发挥了越来越大的作用。法院在定纷止方面发挥了空前的作用，在人民心目中的地位在逐步提高，人们的法律意识大大增强，我国法制建设取得了举世瞩目的成就，所有这些都是在党重视司法工作以及司法制度建设的条件下取得的。中国司法制度的完善

1997年9月，中国共产党第十五次全国代表大会胜利召开。大会确立了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，并提出到2010年，要形成一整套有中国特色的社会主义法律体系。1999年九届全国人大第二次会议对宪法进行修改，将邓小平理论、依法治国载入宪法，从而使我国法治化进程进入一个新的历史时期。

为了实现法治，必须重视司法制度的建设，成分发挥司法在社会生活中的调节作用。随着我国社会主义现代化建设事业的发展，司法在调整生社会生活中的作用越来越大。司法对于维护国家与社会安全，维护社会主义市场经济秩序，惩罚腐败，实现民主与公正，维护社会主义方面发挥着无以代替的保障作用。没有科学完善的司法制度，法治只是空中楼阁，无法实现。

无庸讳言，近一个时期，司法腐败、司法不公等现象较为严重。这既有社会主义市场经济发展过程中社会转型时期出现各种问题的原因，同时也有司法制度不健全、存在缺陷的原因。随着社会主义市场经济秩序逐步建立以及社会主义法治的发展，现行的司法制度在某些方面已不再适应变化了的社会的要求，为此，必须改革完善司法制度，必须看到进行司法改革的必要性和紧迫性。江泽民同志在党的十五大报告中已经提出，要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地进行审判权和检察权。”十五大的召开，为司法改革指明

了方向，而司法改革的目标是实现司法公正，推行司法改革应坚持党的领导。我们的司法改革是党领导下的司法改革。只有在中国共产党的统一领导下，我们的司法改革才有正确的方向、明确的目标，也才能保证在全国范围内自上而下，有步骤地推进，惟有坚持党的领导，才能从体制上、制度上进行深层次的改革，协调各部门的利益。目前，我们不难发现，各个部门都在进行司法改革，这些改革充其量不过是工作方式的调整，严格说来并不是司法改革。因为任何一个部门不能改革涉及其他部门职权范围内的权责，这就迫切要求党中央统一组织、协调，成立司法改革的专门机构，从整个司法体制上加以改革。

在推进司法改革过程中，必须树立法院的权威地位与公正形象。法院作为各种社会纠纷的裁判者，其公正执法是维护法律尊严，实现社会稳定的基石，法院在党的领导下独立执法。法院依法审判，只服从法律，目前，法院受地方政府的牵制太多，致使司法活动受到地方保护主义的干涉，破坏了国家法制的统一，司法公正性以及党的威信受到严重的损害。为此，法院财政独立于地方政府的体制，由国家设立专项经费，防止地方保护主义的利益驱动对司法统一的破坏。法院内部也应进行改革，应实行严格的法官资格取得制度、选拔制度、培训机制以及法官职务保障措施与惩戒制度（包括训诫、停职、开除等）。还应进行审判组织改革，完善合议制与独任制，发挥合议庭与独任法官的积极性，实现审者判、判者审的审、判合一，逐步减少乃至废除审判委员会听取汇报裁判案件违反现代诉讼原则的制度。应发挥党的政治思想工作的优势，加强法官职业道德建设以及对违反职业道德的惩戒。

还应重新认识与确立公检法之间的关系。公检法三机关分工负责互相配合、互相制约的关系混淆了三机关尤其是法院与非法院之间的区别。法院之为法院，就在于它是社会纠纷的裁决机构，其中立性、被动性是其公正司法的前提，是实现法治的根本保证。为此，必须区分法院与非法院，应逐步树立法院的公正形象，使法院成为公正的象征，为人们所尊崇。为实现司法制度的民主化，需要重新配置国家权力，我认为，反是限制、剥夺公民人身、财产、隐私权的权力应由法院行使，防止公安机关等行政机关滥用权力侵犯公民宪法权利。检察机关作为法律监督机关，应着重对职务犯罪的侦查以及对所有刑事案件的审查起诉与支持公诉，应加强检察机关对公安机关侦查活动的指挥、领导，实现追诉效益的最大化，还有改革完善检察机关对法院裁判的抗诉机制。适应新形势的要求，应进行检察体制的改革。公安体制的改革应以实现社会治安根本好转以及提高刑事侦查质量为出发点。

律师制度是实现司法民主的重要标志。近几年来，我国律师队伍大大壮大，但仍不能满足社会的需要。应进一步发展律师制度，发挥律师制度在法治建设中的积极作用。律师是法治社会中的重要力量，应正确认识律师的性质，改革律师管理体制以及律师组织形式，创造律师依法自由执业的良好环境。

为了提高法官、检察官、律师以及法律职业人的认同感，应当实行法律职业一体化。为此，应当改革法学教育制度，促成能够培养并保持高素质司法从业人员的合理机制。具体包括：统一的资格考试制度，即实行法官、检察官律师资格统一考试；统一的司法研修制度；系统的职业道德维持制度。

进行司法教育改革分阶段进行。第一阶段，统一司法考试制度，实现“进口”统一、资格统一。第二阶段，建立统一的司法研修制度，解决进修培训标准和业务素质不统一的问题。

第三阶段，建立、健全和完善司法官和律师的素质保持制度。应逐步形成从律师中选拔法官、检察官的机制。为了保证司法官道德品行的养成与持续，维护司法公正，应提高司法官待遇（薪俸等），使之高于一般公务员的标准。

实践证明，什么时候坚持了党的领导，我们的司法工作就能健康发展，反之，司法工作就会遭到破坏。在推进司法改革的过程中，要正确处理党的领导与司法机关独立办案的关系。二者不是对立的关系，司法是在党领导下人民治理国家的重要工作，但党的领导不是代替司

法机关办案，而是方针、路线、政策的领导。党在领导人民制定出反映全体人民意志的法律后，司法部门严格依法办案，我认为就是坚持了党的领导。在司法机关办案遇到了阻力时，党要帮助司法机关排除阻力，目的同样是保证司法机关办案不受其他单位和个人的干预。党的各级领导要力戒用皮条子、打招呼的形式去影响司法机关的办案活动。同时，司法机关在依法办案的过程中，还应执行党在特定时期不同的刑事政策，例如，像目前的“严打”，当然，执行党的刑事政策不是脱离法律，“从重从快”必须是在法律规定的量刑幅度内从重，在法律规定的办案期限内从快。所以，正确处理好刑事政策与法律的关系，也是坚持党的领导的一个重要方面。在进入21世纪的今天，党更加重视司法工作，重视司法制度的建设。我相信，在党的领导下，我国的司法改革一定会取得成功，司法公正目标一定会实现。

第三篇：行政体制改革

小议公民社会的兴起与我国行政体制改革

当前，我国的发展处于重要战略机遇期，改革进入攻坚阶段，新形势新任务对深化行政体制改革提出了新要求，尤其是近些年兴起的公民社会及其相关组织对我国新一轮行政体制改革起到了重要影响，是进一步推进行政体制改革过程中必须重点考虑的因素之一。因此，从公民社会视野来分析我国行政体制改革的主要方向、难题难点及有效途径等内容有着重要的理论价值和现实意义。

一、公民社会的兴起与我国政府治理模式的转变

所谓公民社会，“就是国家或政府之外的所有民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO），公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的‘第三部门’”。[1]公民社会理论于近一、二十年间的复兴与拓宽，用邓正拓先生的话说“几乎形成一股可以被称之为全球性的‘公民社会思潮’”。[2]随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，“社会”重新崛起，国家与社会之间的界分开始凸显。究其原因即在于市场经济不仅是经济发展模式的变化，而且是人际关系、个人与社会、社会与国家的关系的实质性变化。在这种背景下，人民内部的自组织化趋势明显加快，公民的主体意识逐步增强，民间组织兴起，推动着政府与社会关系的衍变,并对我国政府治理模式提出了许多新要求。

（一）公民社会的兴起，要求政府由单元的管理模式向多元的治理模式转变随着公民社会的兴起，政府的管理模式应向多元管理主体转变。多元社会管理主体就是指社会管理的主体既包括在社会管理中一直承担主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的市场化组织和公民社会。政府不再是惟一的社会治理者，它必须努力实现与第三部门、私营部门和公民的共同治理。政府应该通过公共服务的市场化和社会化，将民间力量释放出来，整合社会各个领域的力量，形成国家与公民社会合作治理的网络，满足公众日趋多样

化、个性化的需求。

（二）公民社会的兴起，要求建立政府与公民社会相互合作的治理模式公共事务的管理需要政府、市场和公民社会相互间的合作。这种合作会把不同社会阶层、不同社会团体的利益、不同的社会力量集合在一起，纳入政府的决策过程，提高政府的社会决策水平。而且，通过政府与公民社会在公共事务上的合作管理，还能激发公众参与的主动性和积极性，同时，通过公民社会组织对社会闲散资源的整合，加强公民对公共政策的理解，增强人们对政府的政治认同，增加政府的合法性。政府与公民社会对公共事务的合作管理是政治国家与公民社会的一种新型关系，公民社会可以填补我国政府管理功能上的不足，从而形成一个上下互动、政府行政功能和社会自治功能互补的合作模式。

（三）公民社会的兴起，要求建立政府与公民参与的互动治理模式

公民社会的兴起表明两点：第一，公民深层次的权利意识正在觉醒，公民正试图通过积极的政治参与行为维护自身的利益；第二，公民在权利意识觉醒的基础上为了共同的政治目的和相同的利益正在结成持久性的集团组织。这种组织可能致力于非常特殊的利益，也可能致力于广泛的公共问题，但其基本的和明确的目标是影响政府和社会。这就要求政府必须赋予公民更多的参与决策的权力，以利于调动他们的积极性、创造性和责任性；要求政府改变原来的“包办一切”的管理模式，还政于民，还权于民，与民共治，并在一切可能的范围实现公民的自我管理、自我服务、自我协调、自我监督。而政府只承担维护国家内外安全，建构和维护制度框架，实施宏观经济调控、维护公平竞争的市场秩序、调节收入再分配、提供社会保障和解决社会冲突等必不可少的职能。

（四）公民社会的兴起，要求政府管理从人治向法治转变

由于受长期的人治传统和集权体制的影响，我国的政府管理中人治现象仍十分普遍。人治所带来的危害历史早已证明。同样，历史也证明了“法治优于一人之治”，只有法治方能有效束缚权力滥用。法治政府不仅仅是意味着有多么完备的法律体系，更关键的是意味着宪法法律至上。一切政府行为都不能超越宪法和法律的框架，都必须服从于法律。法律面前人人平等，没有任何权力可以不受法律的制约，任何人都不能凌驾于法律之上。否则，再好再完备的法律也只是一纸空文。构建和运行法治政府，就是要实现分权与权力制约，就是要实现依法治国、依法行政，就是要实现司法独立和建立违宪审查制度。从根本上说，建构和运行法治政府的目的只有一个，那就是规范和制约政府的权力，保障公民的合法权益。

二、公民社会视野中行政体制改革的基本路径

我国公民社会的兴起对政府治理模式提出了新要求，同时也为我国进一步深化行政体制改革指明了方向。针对我国历次行政体制改革中存在的问题，依据我国政府治理模式变迁的趋势，我国未来的行政体制改革需要把握好以下几点。

（一）政府还权于公民社会，扩大行政主体是深化我国行政体制改革的着力点

权力是行政的保障和后盾，在我国，权力的重新配置主要是将权力从上级政府合理下放到下级政府，从政府外移到社会和市场，这是由集权政治向民主政治发展这一趋势所决定的。

经过三十年政治与行政体制的不断改革，目前我国已基本具备了还权的条件。社会在一定程度上既有拥有相应的社会权力的渴望，同时也有这样的能力与基础。政府权力向社会的转移是不断通过改革权力过分集中的政府体制，实现国家与社会权力资源合理配置来实现的。当社会拥有相应的活动权力时，社会参与提供公共产品和公共服务就具有了相应的合法性基础，公民参与行政活动也有了合适的心理依靠，这在无形中会使行政主体扩大，而这一行政主体的扩大不仅能分担政府的部分职能，满足公众日趋多样化、个性化的需求，促进政府职能转变，更能成为推进行政体制改革的新生力量，使改革更加迅速和顺利。

（二）大力培育公民社会组织，加强与公民社会组织的合作是推进我国行政体制改革的力量之源

公民社会组织与群众有着天然的联系，发挥公民社会组织的桥梁和纽带作用，有利于加强政府与社会之间的对话、沟通、协商，进而建立政府与社会的协作机制。促进实现社会自律和自治，可以支持政府的各项改革，对政府实行民主监督，抵制浮夸、浪费的官僚作风，抑制腐败现象；将传统体制下的许多社会公共事务转移给公民社会组织，发挥公民社会组织公益性、互动性功能，建立体制

机制为公民社会组织参与社会公共事务和公共服务创造条件，提供舞台；补给资金财物为公民社会组织的发展提供物质保障；制定法律法规为公民社会组织的发展及其与政府的合作营造良好的法制环境。

（三）拓宽公民参与渠道，健全公民参与机制是推进行政体制改革的必由之路政治参与是旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动。有序的政治参与包括选举投票、助选、公民组织与社会运动，以及与人民代表和政府官员的个别接触等。当前，拓宽和完善公民参与社会事务的渠道，必须完善原有的利益诉求表达机制，完善公民享有制度资源的形成机制。要实现制度内利益诉求表达渠道的通畅，需要从以下几方面努力：一是要完善基层民主制度，要适当增加农村人群和基层群众在各级人大、政协等组织的代表名额，温家宝总理在2010年政府工作报告中指出，要进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务；二是改革和完善信访制度，严格执行信访回复制度，推行信访受理责任制和失职责任追究制度；三是要完善立法和重大决策听证制度，完善政府信息公开制度和监督制度。同时，要发挥大众媒体利益诉求表达的作用，特别是要借助现代信息技术，构建广播、电视、网络、报刊等多层次、多渠道的人民群众的利益诉求表达平台，充分发挥媒体收集信息、引导舆论和社会监督的职能。

（四）加强依法行政是深化我国行政体制改革的根本保障

建设法治政府是完善我国市场经济体制和民主政治制度的必然选择。转变政府职能、规范政府行为必须依法行政，这要求行政机关坚持法律至上的原则，在宪法和法律的范围内行使行政权力和承担责任，以实现国家的职能，保护公民的合法权益。要全面实施《中华人民共和国行政许可法》，大力推进依法行政。各级政府要进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，做到依法办事、依法决策、依法处理问题，既不失职，又不越权，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道。温家宝总理在2010年两会政府工作报告中指出，要坚持依法治国、依法行政。进一步健全法制，特别要重视那些规范和监督权力运行的法律制度建设。创新政府立法工作的方法和机制，扩大立法工作的公众参与。这充分表明了政府对建设法治政府的重视。

（五）建设服务型政府是加快我国行政体制改革的切入点

把建设服务型政府作为新形势下我国行政体制改革的切入点，可以有效地解决政府为谁服务、谁来服务、服务什么和怎样服务的问题。温家宝总理在2010年两会政府工作报告中指出：我们要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。

建设服务型政府，必须正确树立为民服务理念，在政务活动中最大限度地满足群众的需要，做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。通过服务型政府建设，实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务、维护社会公平正义的根本转变，从而最终建立起适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的社会主义公共行政体制。我国的大部制改革就是通过贯彻实施大部门行政管理体制，为人民群众打造一个更加高效廉洁、办事得力、服务到位的人民政府。首先它能够较好解决职能交叉和职责不清问题。“大部门制”改革中加入了“决策、执行、监督” 的分立，使“三权”进行分立归属，而不仅仅是把职能相近部门合并。这种“三权”分立有两层含义，一是在政府整个部门设置中进行专门分工。即部门分别行使三权。二是在大部门内部也有专门分工，分别行使三权。“大部门制”将能解决政出多门，政府之间职能交叉、权责不清的状况。它能真正带来政府公共管理质的飞跃，并成为行政管理体制改革的先声。第二，它能够从体制上和资源上进行必要的整合。“大部门制”根据政府职能业务的共性和重合性合并一些部门，但权力相互监督的部门不会融合到一个部门里。目前政府行政体系当中突出的问题是政府行政机构偏多，行政效率低下。近年来不论是宏观调控还是各类专项行动，决策部门在行政管理上十多个部门联合下文、联合行动已成常态，但最后往往互相推诿责任，权责不明，导致问责无门。大部门制有效地解决了这一问题。第三，较快地推进政府职能转变,塑造公共服务型政府。过去政府机构改革的重点在政府职能转变，而“大部门制”则是侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉的现象。可使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府。

我国正在推行的省直管县财政体制改革，也是向服务型政府迈进的重要一

步。首先，省直管县通过调整省以下财政体制。突破市管县体制在发展空间上的束缚,从外部对县域经济注入新的发展活力。其次，通过“市县分置”可以实现城乡合治向城乡分治的转变,达到城市独立经营、乡村自我治理的目的,有利于统筹城乡发展和三农问题的真正解决。还有，实施省直管县改革,有助于从根本上解决财政分权分层框架构建和地方政府层次设置的问题,提高财政体制的统筹协调水平和整体运行效率。

建设服务型政府，政府应从经济建设的领导者和指挥者位置上退下来，成为经济发展方向的指引者、经济关系的协调者和公共服务的供给者。政府要不断强化公共服务职能，为公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。政府要逐步形成有效制度安排，依法规范和约束行政行为，健全民主决策机制，增加政策透明度和政务活动的公开性，建立健全群众监督和参与机制。

第四篇：地方政府投融资体制改革探索

地方政府投融资体制改革探索

吴晓霞1奚银华2

（1、安徽省芜湖市弋江区财政局安徽芜湖2410702、安徽省芜湖市弋江区政府安徽芜湖241070）

【摘要】 政府投融资即政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，在不以赢利为直接目的的前提下，通过信用方式筹集和使用资金，采取直接或间接方式投入经济建设的一种活动。为解决资金短缺和法律障碍等问题，各地方政府建立了一系列的投融资公司承担建设任务，并成为地方政府融资的主要平台。政府性投资对地区各项事业发展的重要作用显而易见，但目前普遍投资理性缺失的地方投融资平台所形成的政府债务存在诸多问题，处置不当有可能引发通货膨胀，威胁国家经济安全和社会稳定。本文拟通过多角度分析地方债务困境的深层次原因，对解决地方债务危机作出一些有益探索。

【关键词】地方政府投融资改革

一、地方政府债务及投融资平台现状

近年来，我国城市化进程开始进入快速发展阶段，加速各项基础设施建设对于改善居民生活水平、吸引产业集群、促进城市经济发展水平有着重要作用。但限于改革开放初期的中国政府投融资体系的非市场化背景，早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要来源于地方财政收入，这就导致资金来源与超常规快速增长的投资需求极不匹配，基础设施需要资金出现极大缺口，地方政府财力无法承担。为筹集政府投资所需高额资金，各级政府均成立了国有独资性质的投资公司，履行政府性投融资职能，银行贷款一直是这些投融资平台的最重要的资金来源。近年来，在全国上下投资热潮中，甚至连乡镇政府都成立了投资公司。据不完全统计，全国共有投融资平台3800余家。以某县级政府为例，其所属乡镇就有5家投融资公司。据中金公司的统计，截至2009年末，全国地方政府的贷款总额

7.2万亿元，按银行贷款占地方负债的80％来估算，地方政府的负债超过9万亿元，约相当于当年GDP的26.8%、财政收入的131.4%、地方财政收入的276.2%。可以明显看出，2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经大大超过了地方政府全年的总财政收入。地方政府投资发展、债务增长速度与其财力增长严重不匹配，寅吃卯粮现象严重。

政府财政能力的有限性与经济发展、民生需求对基础设施需求之间的矛盾，已日益成为地方发展的一大障碍，并成为经济安全的潜在威胁。事实证明，单纯依靠政府财力的投入不可能解决基础设施建设对资金的巨大需求；同时，政府垄断的投融资模式也不符合基础设施项目建设本身需要投资主体多元化的内在客观要求。因此，政府性投融资体制势必影响到城市基础设施建设的资金来源。现阶段我国城镇化建设全面铺开，建设资金的需求量一定期间内还将继续高速增长。由于缺乏法律法规制度和相应政策体系，地方政府性债务规模的合理性与否以及这种投融资模式能否持续、能够持续多久、对未来会产生怎样的影响，目前政学界都还在争议，未有定论。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一，这一信息标志着中央政府对地方债务的重视达到了前所未有的高度。

本文认为，地方政府债务危机的根本原因不外乎三点：第一，中央与地方财权事权划分不够明晰，财政体制改革有待深化；第二，地方政府政绩观扭曲，追求超常规发展，寅吃卯粮；地方政府融资渠道单一，投资决策不透明，投融资机制不够科学；第三，缺乏相应的法律法规的监控和约束。本文拟通过多角度分析地方债务困境的深层次原因，对解决地方债务危机、促进国民经济健康发展作出一些思考。

二、创新与探索

1、廓清二元财政中建设性财政框架，完善资本市场，深化财政体制改革

根据厦门大学张馨教授等学者提出的二元财政体系理论，在社会主义市场经济条件下，财政体系应由公共财政与国有资本财政共同构成，形成典型的二元财政结构。其中公共财政居于主导地位，国有资本财政居

于基础地位。国家具有双重身份——社会管理者和资产所有者；取得双重收入——税收和利润上缴。二元财政论对我国财政体系构成的分析是我国财政理论上的创新，它一方面吸取借鉴了西方公共财政理论的精华，另一方面又考虑到我国的具体国情——存在大量的国有企业，而且相当数量的国有企业在市场有效作用的领域从事私人产品的生产。二元财政理论是具有鲜明中国特色的财政模式理论，是对我国社会主义初级阶段财政体系构成的较为准确的界定。

规模庞大且在各经济领域不断扩展的国有经济的存在，目的何在？国家作为资产所有者，取得的国有资本经营收益如何分配？本文认为，国有资本财政支撑的是我国社会主义初级阶段建设性财政的刚性需求，应由国有资本财政来集中财力搞基础设施建设。上世纪九十年代实行公共财政改革以来，建设性财政的提法已不多见，但我国大量国有经济的存在，特别是大量存在于竞争性领域的国有资本，使得国有资本财政不容忽视。国有资本财政所支持的应该是公共财政财力缺乏前提下基础设施建设的建设性财政，否则竞争性领域存在大量国有经济缺乏必要性。

在政府性投融资体制改革中可将现有国有资本资源进行整合，将作为国有资本出资人代表的国有资产经营公司与负责城市经营的城市建设投资公司合二为一，利用现有国有资产，壮大政府性投融资平台的资产规模，提高直接借贷融资额。同时，完善资本市场，依托多层次的资本市场有效实施国有资本变现，解决国有资本变现预算的资本货币化问题。还可利用政府参与国有资本收益分配的契机，在编制国有资本经营预算时考虑政府性投资需求，用国有资本变现收益以及国有资本收益分红来缓解城市建设与资金短缺之间的矛盾。

2009国有及国有控股企业实现净利润1.34万亿元，其中中央企业利润9445.4亿元，地方国有企业利润3946.8亿元。2007年开始国家参与中央企业经营收益分配，上缴的国有资本收益如何使用还在争论。基础设施建设大多集中在地方政府，而国有企业利润大部分是中央企业创造的，参与分配的主体是中央政府，国有资本财政的收入大多集中在中央。因此，编制国有资本预算时，应充分考虑地方的基础设施投资需求，将地方的基础设施建设资金需求作为国有资本预算的一个重要支出项，财力分配向地方倾斜。2009年全国财政收入为68476.88亿元，中央收入与地方收入分别为35896.14亿元，地方本级收入32580.74亿元。可以看出，在公共财政收入方面，中央集中的财力较多，而民生工程、基础设施建设等支出又逐年加大地方的支出负担，中央与地方的财权与事权并不完全匹配。因此，深化财政体制改革，进行中央与地方财权与事权的新一轮划分是十分必要的。如何在合理的财政体制下满足地方政府基础设施建设的投融资需求是发展中国家普遍面临的问题，财政体制改革的原则应该既不损伤地方发展的积极性，又能抑制地方政府非理性的投资冲动，防范政府性债务风险的产生。为真正从预算层面上落实对基础设施建设的资金保障，确保政府投资的持续性和稳定性，首先要理顺财政体制，进一步清晰划分中央政府与地方政府财权与事权。其次要促进资本市场的不断完善，利用资本市场加快国有资产变现的速度，将政府作为国有企业的出资者代表的职能真正明晰和落实。最后要压缩不必要的行政支出，降低行政成本。二元财政的二元之间没有绝对的屏障，基础设施建设究其根底，也是保民生、促发展。目前行政支出浪费严重，公款招待、公费用车、公费旅游等不必要的开支占财政支出不小的比例，压缩的空间极大，节约的资金也可用于弥补建设资金的缺口。

2、多方拓宽融资渠道，积极引导民间资本进入

一直以来，我国政府性投融资体制中存在着严重的路径依赖，政府在基础设施建设投资中大包大揽，忽视了民间资本等非公资本的进入。根据科斯的“并非所有公共产品都必须由政府提供”的观点，在政府性投融资体制改革中应充分发挥市场的作用，按“谁受益，谁付费”的原则，实现“市场导向、政府推动”。国务院于2010年5月13日出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业领域，鼓励和引导民间资本重组联合、参与国有企业改革、积极参与国际竞争，推动民营企业加强自主创新和转型升级。“对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入”，“引入市场竞争，推进投资主体多元化”。民间资本的进入，有利于建立市场化的监督约束机制。市场经济条件下应充分发挥市场配置资源的手段。完善相应的法律法规，用法律法规规范和引导市

场经济行为，为市场和社会投资者提供公平稳定的投资环境，以保证政府性投融资体系在市场经济条件下得以持续稳定的发展，从而进一步保证经济建设和资本运营的顺利进行。

美国等发达国家的经验表明，作为地方政府债券市场，市政债券市场在满足地方政府债务融资需求方面发挥着重要作用。我国要发展与城市基础设施相关的金融工具和金融市场，市政债券市场是需要研究的内容之一。与其他发展中国家一样，我国也需要在深化财政体制改革的同时，发展与城市基础设施投融资相关的金融工具和金融市场，满足基础设施建设的投融资需求。美国城市基础设施建设资金的30％来自于市政债券，而在我国，截至2009年5月底，人民币债券市场规模为16万亿元人民币，其中市政债券所占比例极小。基础设施的长期建设投资不能过度依靠银行贷款，这一点政学界目前已经达成共识。发行市政债券是解决政府性融资渠道单

一、银行风险过大的可行性措施之一，中央政府应赋予地方政府一定的自主权，通过这种融资渠道筹措资金。中央政府要重点协调国债、企业债、金融债和地方债之间的比例关系，控制市政债券规模，监督投资方向，考核资金使用效率，防范金融风险。

此外，发展基础设施建设产业投资基金，也可以拓宽政府性融资渠道，规避金融风险。发达的市场经济国家，城市建设投资中有很大比例来自于资本市场。我国的资本市场经过十几年的发展，已形成了初步框架，打下了一定的基础，但资本市场体系的各个环节发展很不平衡，尤其是作为资本市场重要组成部分之一的产业投资基金发展严重滞后，城建投资在资本市场上直接融资的比例还不到1％。因此，大力发展产业投资基金，也是完善资本市场、拓宽政府性融资渠道的重要一环。在政府性投融资领域引入产业投资基金，对政府防范债务风险、银行规避金融风险都有着积极的意义。

3、促进投融资决策透明化、民主化，建立良好的财务控制机制

（1）在投融资平台运作过程中，首先要加强透明度，不能搞脱离财政的“体外循环”，游离于政府监控体系之外。长期以来，投融资平台的运行缺乏有效监督，仅有审计机关对其资金收支情况进行审计，审计目的也仅限于防止违法违纪的收支情况，对投资规模、融资渠道、债务风险等完全没有话语权，不少地方存在投融资决策不民主、不科学的现象。为解决这一问题，政府性债务收支应与政府预算收支一样，结合基础设施建设项目投融资的特点，进行中长期投融资预算的编制，定期向人大报告，接受审议，并由人大批复执行，实现决策民主化，避免政府投融资决策的“一言堂”。

（2）规范项目建设的财务管理，减少资金沉淀。一般情况下，建设项目实施单位往往都有着强烈的资金控制权，主张自主调配使用建设资金，对资金使用效率比较漠视，存在大量资金沉淀在部门账户上的现象，大大降低了资金使用效率。为避免这种情况，在日常工作中可采用按照工程进度直接支付到供应商的拨款方式，减少资金大量沉淀在项目实施单位的情况。同时加强对项目实施单位的财务控制力度，按资金占用量、项目实施单位的收支及工项目工程进度、预算执行等情况定期向人大汇报，接受监督。

（3）设计考评指标体系，加强财务控制。探索政府债务规模与政府资产、GDP、财政收入等相关指标的关联度，采取建立债务风险预警机制的手段，防范政府债务风险，并落实偿还计划，保障政府性投融资的良性循环，促进地区经济高速安全增长。或可参考类似EVA、利息保障倍数等财务考核指标设计适合政府性投融资考核的指标，对资金使用效率进行绩效考评，执行严格的激励约束机制，实现对政府性投融资资金事前、事中、事后全方位的监控，合理确定债务规模、保障资金安全，促进建设资金使用效率最大化。

三、结束语

我国城镇化进程的超常规的快速发展，给地方政府的执政能力带来新的考验，中央政府宏观调控能力和监管能力也面临着极大的挑战，政府性投融资体制的改革和创新迫在眉睫。没有规矩，不成方圆，各级政府首先要完善相关法律法规，从制度层面来规范地方政府的投融资行为；其次是深化财政体制改革，从预算层面来创新融资新渠道；再次要开源节流，压缩不必要的行政成本，减少浪费搞建设；最后要完善资本市场，引导民间资本有序进入。在拓宽融资渠道的同时，加强地方政府投融资决策的民主化、透明化，合理负债，合理建设。加强投融资公司及项目实施单位的财务控制，确保资金安全，提高资金使用效率。

【参考文献】

[1] 段正梁：城市基础设施投融资体制创新研究[J].求索，2006（9）.[2] 张馨：公共财政论纲[M].经济科学出版社，1999.[3] 张馨、杨志勇、郝联峰、袁东：当代财政与财政学主流[M].东北财经大学出版社，2000.[4] 杨萍：我国发展市政债券市场的条件和前景[J].中国投资，2008（12）.[5] 李建栋、李春涛：中国市政债券政策初探[J].中国金融，2010（8）.[6] 戴天柱：中国财政投融资研究[M].经济管理出版社，2001（11

第五篇：我国行政问责制的现状与路径选择

我国行政问责制的现状与路径选择

石书伟 刊发时间：2010-10-15 15:00:11 光明日报[字体：大 中 小]

行政问责制度的概念

现代意义的行政问责制起源于西方的政治管理，目前理论界对其尚没有一个统一的定义。笔者通过对行政问责制的研究，结合其他研究者的相关研究成果，认为行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的要求其承担否定性结果的一种规范。

对于此概念的理解，主要应从问责主体、问责客体、问责范围、问责过程和问责结果等方面来把握。问责主体，即哪些人或者机构可以充当行政问责的主体。简单来说就是“谁来问”。这是确定行政问责有效性的一个必备前提，如果问责主体指向不明，那么问责结果的权威性、公正性就值得怀疑。在我国，行政问责的主体不仅来自行政系统内部，即上级行政机关，以及审计、监察机关，而且还应包括行政系统外的问责主体以及社会机构、人民群众、新闻媒体等。只有问责主体具有广泛性、普遍性、多样性，才能保证问责结果的权威性、客观性、公正性。

问责客体，主要是政府部门或者公务员应当履行而没有履行的职责和义务，或者没有恰当地履行义务的种种行为。问责客体中的问责对象可以通俗地表述为“来问谁”，具体是指没有做好自己工作、没有尽到自己应尽职责和义务的政府部门或者负有领导职责的公务员。如果被问责的对象指向不明，问责也就失去了进行下去的必要。所以，在行政问责过程中，一定要找到被问责的具体政府机构或者个人。

问责范围，是指问责主体对问责客体讯问的内容，也就是“问什么”的问题。不仅要问发生重大责任事故的原因，而且还要问为什么作出错误决策；不仅要问政府官员滥用职权的行为，还要对故意推诿、决策缓慢、执行不力等作为问责。这其中包括了政府和公务员在政治行政体系中所承担的各种责任，包括其内含的道德责任、政治责任、行政责任和法律责任等。

问责过程，指问责机制启动后所经历的各个环节和步骤。即问责开始后首先做什么，然后做什么，最后做什么这样的一个过程。在我国，一旦问责机制启动，一般首先会确定责任相关人，然后通过质询和搜集信息，确定主要责任人，最后对主要责任人进行相应处罚。

问责结果，主要是指被问责的政府机关和公务员所承担的处分和处罚结果。一般来说，这种结果可以分为政治、道德、行政和法律责任四种，具体承担责任的方式包括公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、留党察看、引咎辞职、撤职等；触犯刑法的，还要启动法律程序，追究责任人的刑事责任。

行政问责制在我国的源起和发展

关于我国对官员问责的提法，最早可以追溯到1980年8月18日邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上的讲话，当时他就对领导干部明确提出要“各负其责，决不能互相推诿；失职者要追究责任”。而我国最早对失职官员追究责任，或者说最初的问责也正是在1980年，当时“渤海二号”发生沉船事故，时任副总理的康世恩就受到了记大过的处分，这也是我国行政问责处理的最高级别的官员。近年来问责风暴的掀起发轫于2003年，时任卫生部部长的张文康和北京市市长的孟学农由于对SARS疫情隐瞒不报和抗击不力而被问责。在随后的短短一年多时间里，中石油集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁等行业和地区的一大批官员，又先后因重大责任事故而“下课”或遭严厉处分。

自2003年中央率先发起行政问责以来，各级地方政府也都按照党的十六大的要求，对行政问责制在理论、实践和制度建设上积极探索，制定了相应的规章制度。这些探索丰富了我国行政问责研究的理论成果，使我国行政问责制度建设取得了重大成就。

2006年3月5日，在第十届全国人民代表大会第四次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。2008年行政问责制被首次写入《国务院工作规则》和《国务院2008年工作要点》，这些都表明我国对责任型政府的理解有了实质性的突破，我国的行政问责制已进入一个新的发展阶段。

推进行政问责制的意义

尽管我国行政问责建设经过几十年的发展，已经形成了一定体系，取得了一定成效，在实践上也依据问责体系惩治了一些在重大事故中有过错的主要领导人，但由于我国行政问责制度的产生时间较短，各种配套制度和机

1制尚未健全，因此，仍存在一些不足：一是问责主体单一。目前我国行政问责的主体仍主要来自于政府系统内部，尤其是上级政府机关和党委机关，没有更多的人大代表、社会机构、群众、媒体等参与进来，在此情势下，问责结果的公正性、客观性、普遍性就会大打折扣。二是问责机制没有常态化。当前我国的行政问责更像是一场暴风雨式的运动，问责来时一阵风，一旦过去，那些未受惩戒的官员照样不思改进，因此很难起到警戒和震慑作用，问责效果往往不佳。今后必须要在制度上加以完善，可以考虑建立专门的行政问责法，将各级政府机构和公务员的行为置于法律的监督体系之下，从而促使他们在日常工作中更加小心谨慎，更加务实。

行政问责制度体现了现代政府强化和明确责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求，也是推进依法行政的重要保证。它体现了共产党人“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的核心要求，对于我国构建社会主义和谐社会，推进依法行政，建立责任政府、服务型政府有着重大的理论和现实意义。

第一，有利于密切干群关系,增强民众对政府的信任。长期以来，不少领导干部忘记了自己的权力来自全体群众的授予，而是把它看做是上级领导的赐予，因此，他们在工作中往往只惟上级领导的意见是从，而不愿认真听取群众的意见诉求。推进行政问责制，会使这些领导干部重新意识到自己手中的权力来自于广大群众的授予，进而在实际工作中更多地深入群众、体察民情，真正做到关心民生疾苦，了解群众冷暖，以真抓实干取得人民大众的信任与支持。

第二，有利于形成干部淘汰机制，从整体上提高干部素质。我国较长时期在官场上形成的一种陋习就是能上不能下，领导干部一经录用，就不用再担心有下台的危险。而推进行政问责制，其实就是将一种淘汰机制引入到官场中去，这无疑能打破这种陈规陋习，促使各级领导干部不断提高自己的能力和水平，认认真真、尽职尽责地进行工作，从整体上推进干部队伍素质的提高。（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）

行政问责如何从“风暴”走向“常态”

发布时间：2010-10-02来源：人民日报 【字体：放大 缩小 默认】

朱慧卿绘

国务院总理温家宝在前不久召开的全国依法行政工作会议上的讲话，专章涉及健全行政问责制度，他要求“研究行政问责立法相关问题”。近年来，各地行政问责已受到越来越多的重视。但由于缺乏可操作的法律规范，行政问责在实际操作等方面还存在较多问题。特别是行政问责在问责主体、问责客体、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制。这里，记者就推进行政问责的制度化、程序化和法治化，进行了一些探讨，供读者参考。

“问责风暴”刮起有权必有责，用权受监督

2003年非典事件中，全国有近千名官员因防治“非典”不力被罢官去职。自此，行政问责开始大规模实施，问责走入大众视野中。

2005年底，黑龙江省松花江污染事件暴发，时任国家环保总局局长的解振华引咎辞职，成为公务员法实施以来中国首位引咎辞职的高层官员。此后，不断有官员因污染事件被问责：2007年江苏省无锡“水危机”引发了一场“环保风暴”，无锡市所辖的宜兴市5位政府官员因在对相关企业违法排污上“工作不到位”或“监管失责”，分别受到行政记过、行政记大过、行政撤职等处分；2008年9月8日，山西省襄汾县发生“9·8”尾矿库溃坝重大责任事故，这是40多年来尾矿库溃坝最严重的一起事故，影响恶劣，孟学农被中央免去山西省委副书记、常委职务，并同意其引咎辞去山西省省长职务的请求。

近年来，随着越来越多的官员因为问题被追究责任，“问责风暴”吸引了人们越来越多的关注。

“问责是国家机关对机关工作人员，特别是领导干部，由于故意或者过失不履行或者不正确履行法定职责，影响管理秩序和管理效率，贻误工作，或者损害管理相对人合法权益，造成不良影响和后果的行为，所进行内部监督和责任追究的制度”，中国政法大学副校长马怀德教授告诉记者，行政问责制是建设法治政府、服务政府、责任政府的必然要求。

“有权必有责，用权受监督”，越来越深入人心。通过“问责风暴”，人们意识到，政府如果没有履行好相关职责，给人民生命财产安全带来了损失或者引发了社会安全事件造成社会不稳定，政府有关官员、政府集体或者职能部门就要承担相应的责任。

国务院法制办有关负责人表示，“问责风暴”是依法行政原则中职权法定与权责一致的具体体现，行政问责在逐步走向制度化过程中，内在地体现了责任政府的理念，也体现了政府勇于承担责任的姿态。此外，行政问责制是监督行政机关及公务人员是否依法行政和追究相关人员行政责任的有效形式。与行政诉讼、行政复议和申请国家赔偿的监督效果相比，行政问责的监督更为直接，因为“问责”直接涉及领导干部的“乌纱帽”和升降奖罚。“当事故灾难发生、有人被问责之后，所有官员会普遍增强紧迫感和责任意识。从这个意义上来说问责制对公务人员具有很强的警戒作用。”马怀德说。

行政问责艰难前行认识存误区，行动有偏差

近年来，行政问责的对象和适用范围不断扩大，为数众多的行政官员因行政失当失职而被追究责任。行政问责对增强政府责任意识，提高行政应急能力和行政效率具有明显效果。不过，在行政问责过程中也出现了一些误区。

在我国，目前问责路径比较单一，通常都是“上问下”，即上级对下级问责。“问责被看成了上级对下级具体过失的惩罚。”马怀德说，其实，这只是单向对失误官员的惩罚，而非真正意义上的问责，这样容易把责任局限于具体的事件，摆脱不了下级官员只对领导负责而忽视公众利益的弊端。问责要解决的关键问题是，确保政府与官员在日常工作中就承担起责任，一旦发生问题，包括人大、政府乃至社会公众都可以启动问责程序，而不仅限于行政系统内部“上级问责下级”。

现实中，当发生了责任事故之后，人们的惯性思维是“谁是负责人，就找谁”。在一些地方的问责规定中，也都把责任指向了行政首长。“根据责任行政的原则，任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任。也就是说，上至行政首长，下至一般行政公务人员，只要有行政失当行为，都应当成为行政问责的对象。”马怀德认为，把数量众多的一般公务人员排除在问责对象之外，显然不利于对行政权力的有效制约。

在现实生活中，重大问题的决策通常由党委常委会研究、书记“拍板”，行政首长在党委中往往都担任副手。而按照目前的问责惯例，一旦出现问题只追究行政首长的责任，党委书记却不用担责。“在一个单位，到底是党委书记负责，还是行政首长负责？目前没有透明合理的判断依据。”马怀德说，这需要形成规范统一的制度安排。在以往的一些地方问责中，行政问责名义上是行政首长负责，实际上只追究分管副职领导的责任。行政问责制在一些地方演变成了副职负责制，这就偏离了行政问责的初衷。

“我国行政问责制目前还限于对比较显性的执行层面的责任追究，问责尚处于权力问责向制度问责的过渡阶段。”马怀德说。

问责需要制度化安排加快立法步伐，严格执法监督

我国问责制在某种程度上只是一种“运动式的问责”，因此带有浓重的人治色彩。启动问责，制度化安排必不可少。我国关于这方面的规定散见于一些单行法律中，没有专门的行政问责方面的法律法规，对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度不够，或者过于原则，无法追究。马怀德认为，目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制。如此问责才能摆脱“风暴”，走向“常态”。近年来，我国从中央到地方关于行政问责的立法尝试在不断进行。2003年7月，国内首个政府行政问责办法——《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台，之后，一些地方政府也以制度的形式先后出台了行政问责制度。2004年7月1日，国内首个省级行政首长问责办法——《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施。2005年2月，《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》出台，将“效能革命”制度化。此外，深圳、河北、广西和甘肃等地都出台了行政问责的相关规定。

中央也在行政问责方面进行了一系列探索。2004年4月，中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》，详细列举了9种应该引咎辞职的情形，为问责制度化提供了依据。2009年，中办、国办印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定了七种情形将对党政领导干部实行问责。

“针对目前行政问责制立法相对滞后的现状，我们必须增强法治意识，加快立法步伐，尽快制定完善行政问责制的各项法律法规，早日实现行政问责在全国范围内的规范化、制度化。”马怀德表示。

“加快立法固然重要，但是更重要的是严格执法和加强监督”，国务院法制办有关负责人说，当前行政问责过程中司法介入落后于行政处理，行政处理代替司法处罚，外部问责不力等现象，都说明我国当前最迫切的问题还是执行和监督问题。即使将来立了法，执行和监督问题仍应该是重中之重。（秦佩华 胡玥）

国外行政问责实践（链接）

美国政府和国会设有监督部门

美国政府和国会都设有监督部门，分别负责对政府各部门及其官员和国会议员的行为进行监督。国会设有政府责任办公室，帮助国会调查联邦政府部门的工作表现、预算经费的去向等。该机构还对政府的政策和项目情况进行评估和审计，对其违法或不当行为的指控进行调查，并提出法律决定和建议。

1978年，美国国会通过《政府道德法案》，规定政府官员、国会议员和政府中某些雇员必须每年公开自己的财产状况，并且详细规定了对高级政府官员所提出的指控进行调查的程序。

瑞典监督主要通过议会进行

瑞典公共管理局把瑞典政府部门及其官员的责任划分为三类，即法律责任、政治责任和道德责任。法律责任又具体分为刑事责任、赔偿责任和纪律责任。

瑞典对政府的监督主要通过议会进行，具体是通过监察专员办公室和宪法委员会来实施。除议会外，瑞典政府也有自己的监察机构，如国家审计署审查国家机构、国有企业及国家经济部门的商业活动；政府还设有与议会监察专员相对应的监察办公室。

法国跨部门预防贪污腐败

在法国，官员的失职或以权谋私等行为，往往成为行政法的惩戒对象。如果发生重大事故，造成很大影响，有关人员会被迫或自动下台。

法国在1993年通过了反贪法，并成立了跨部门的“预防贪污腐败中心”。该中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成，定期组织对国家机关、公私企业的监督人员进行培训。此外，在法国还有公共生活透明委员会、审计法院、中央廉政署等民间或官方预防职务犯罪的机构。