新形势下的地方政府投融资平台风险及防范

第一篇：新形势下的地方政府投融资平台风险及防范

新形势下的地方政府投融资平台风险及防范

作者：河北大学 马兴华

摘 要：随着我国积极的财政政策和适度宽松的货币政策的执行，各级政府投融资平台出现了飞速发展的态势。地方政府投融资平台在推动经济发展中发挥着积极作用，但是一些地方政府的投融资规模过度膨胀，负债规模已经超过了地方财政的收入总额，其背后潜在的风险逐渐加大。本文首先简述了新形势下的地方政府投融资平台的发展，随后指出了平台所潜在的风险，最后从地方政府和商业银行两个角度提出了防范和化解政府投融资风险的措施。

关键词：地方投融资平台，风险，防范

一、新形势下的地方政府投融资平台

2008年下半年以来，受国际金融危机的影响，为刺激我国经济，中央政府开始实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷大幅增长，其中地方政府的投融资平台成为最活跃的融资主体。

2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府大力发展，打造出了新形势下的投融资平台。据相关资料显示，截至到2009年11月底，全国各级政府投融资平台高达8000多家。

面对2008年以来金融危机的严峻挑战，地方政府投融资平台在“促增长、调结构、扩内需”中发挥了重要作用，使经济较快地出现了止跌回暖，确保了经济社会生活的正常运行。

二、地方政府投融资平台面临的风险

2009年12月召开的中央经济工作会议明确指出“2010年将继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，在这一背景下，地方政府的投融资将继续升温。但是如此快速的地方政府投融资在促进地方经济发展的同时，也隐藏着不容忽视的风险。

（一）负债率过高，偿还风险大

投融资平台中80%的资金主要来自银行贷款。地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高，有的地方政府负债率接近甚至超过200%。

与地方政府债务巨增形成对比的是，一方面自金融危机以来经济大幅下滑，地方财政收入增长减缓，积极的财政政策增加了财政支出，地方政府财政“入不敷出”，融资平台不断增长的巨额贷款则直接威胁着地方财政的偿付能力。另一方面投资项目的效益不高，地方政府投资项目大多用于基础设施建设，属于投入大、建设期长、回收期长的项目，项目收益不稳定，偿债能力弱。

（二）融资担保存在违规风险

地方政府为了让投融资平台公司能从银行获得贷款，违规向银行提供各种形式的担保。一方面这种做法已经违背了我国的相关法律：《担保法》第八条规定“国家机关不得为保证人”。2009年年底，财政部下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，文件紧急叫停了地方财政为融资平台违规担保向社会公众集资。另一方面地方政府为地方融资平台项目提供隐性担保，例如江浙某房产公司出资500万获得了一块价值1个亿的土地开发资格，由当地财政局担保获得土地证，该公司将土地证到银行进行抵押贷款，获得贷款5000万。这样“高杠杆率”的隐形担保将直接导致银行不良贷款隐性化和长期化。

（三）过度信贷加大银行流动性风险

据中国人民银行发布的《2009年12月金融统计数据报告》显示，2009年我国人民币各项贷款增加9.59万亿元，同比多增4.69万亿元。据统计其中大部分的贷款投向了地方政府投融资平台。银行资金集中投向地方投融资平台，尤其是一些大型的中长期基础设施项目，这直接导致银行信贷结构严重不合理。银行中长期贷款的占比过高极大地减弱了银行的流动性，一旦通胀预期加大，政策调整将直接导致银行流动性危机。

（四）信息透明度低增加了运作风险

目前投融资平台的信息透明度低，尤其是财务不透明，使得银行难以弄清地方政府融资的总量，进而不能准确预测政府的还款能力，同时还使得银行不清楚政府投融资的资金使用情况，难以对其进行监管，这些都将使银行无法准确判断真实的信用风险。

除此之外，一些城投公司利用自身优势，通过伪造假信息来骗取银行贷款。如09岳城建债，它的发行人湖南省岳阳市城市建设投资有限公司涉嫌虚构子公司，此事件显示了城投债市场快速膨胀背后潜在的风险。

三、化解和防范政府投融资风险的措施

2010年2月2日国家统计局宣布，2009年我国国内生产总值增长8.7%，投资拉动了国内生产总值8个百分点，对其贡献率高达92.3%，消费贡献率为52.5%，净出口贡献率为-44.8%。这表明去年我国经济增长主要是由投资来拉动的，其中以政府投融资平台为依托的投资所占比重较大，为更好地发挥其对经济的拉动作用，针对存在的各种风险，我们应采取组合措施来化解地方政府投融资平台风险。

（一）对于政府部门而言，应做好以下几方面

1.积极拓宽融资渠道在未来几年内，我国地方建设资金缺口将会继续扩大，传统的政府融资模式已经难以满足需求。各级政府应该不断创新，积极拓宽多元化的融资渠道。

在继续取得银行贷款支持的基础上，一是要拓展市政债券、企业债、企业中期票据等形式的融资渠道。2009年3月9日，京、沪、粤三地政府投融资平台企业共计250亿元的中期票据同时发行。二是要利用信托、股权融资、产权交易等多渠道募集资金。2009年10月23日，重庆高速集团首次尝试境外股权融资，它通过国际市场的招标、转让高速公路的经营权，建立起一种新的基础建设融资模式，这是中国首例高速公路实现境外融资。

2.完善地方信用担保体系

由专业的担保公司按照市场规则来审核地方政府的投资项目，减少投资风险和降低资源浪费。严格管理贷款项目的抵押担保，对抵押物进行动态评估，确保抵押物当前价值能够补偿项目贷款。同时国家应立法来规范以财政收入作为贷款担保的行为，使政府财政对投融资平台的隐形担保转为显性担保。

3.提高地方政府的信息透明度

为极大地避免信息不对称，应该在银行和政府之间搭建信息沟通渠道，实现信息共享。建立一套严格的投融资管理标准，增强财政收支的透明度，积极推动政府投融资平台所形成的隐形负债转变成合规的显性负债，彻底改变当前信息披露严重不透明的状况。

（二）对于商业银行来讲，应从以下几方面入手

1.采取银团贷款方式

采用银团贷款方式，一方面可以降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，同时也可以提高贷款议价能力。另一方面参贷银行从不同渠道获得更多的信息，可以通过设定贷款的前提条件来控制风险。截至到2009年9月末，我国银团贷款已达1.7万亿元人民币，银团贷款占全部公司贷款余额比重从2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但这远远低于国际上20%的水平，可见银团贷款市场仍有较大发展空间。

2.建立信用评级制度

为避免地方政府盲目投资，重复建设，需要对投融资平台建立起信用评级制度，对其实施信用评价和资信管理。由银监会统筹安排，由银行为主的债权人作为信用评价主体，结合贷款的五级分类，对各地方政府投融资平台的信用等级进行评价，并以此对地方政府的融资规模实施区别管理，确保地方政府信用良性发展。

3.加强项目监管首先建立一套完整的准入资格的监管体系，根据我国最新的产业政策和产业调整方向，对各投融资项目实行区别对待。其次建立全方位的运作监管体系，对项目运营进行及时监管：重点跟踪地方政府背景贷款项目的进展情况，加强资金流向的监控，确保贷款资金不被挪用，并对可能出现的风险情况及时提出预警和防范。

参考文献：

[1]封北麟。地方投融资平台与地方政府债务研究。中国财政。2009.18.[2]巴曙松。地方政府投融资平台的风险评估。西南金融。2009.9.[3]宋立根。地方政府城市建设投融资现状、问题及对策。地方财政研究。2009.2.[4]张海星。地方债发行：制度配套与有效监管。财贸经济。2009.10.[5]苏阳。地方政府背景贷款投放过速风险凸现。中国金融。2009.17.

第二篇：地方政府投融资平台的发展及其风险评估

期刊文献

均是精品，欢迎下载学习！！

地方政府投融资平台的发展及其风险评

估

巴曙松 研究员

华创证券首席经济学家

国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师

一 地方政府投融资平台成为增长最为活跃的负债主体

从2008年11月中国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策来应对金融危机以来，信贷投放的增长异常迅猛，仅2009年上半年的信贷投放就高达7.37万亿元。在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是其中最为活跃、也是最为引人注目、同时也是最值得关注的融资主体。

所谓地方政府投融资平台，实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司，这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是近一年来在应对金融危机时期刊文献

期刊文献

期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，更是被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。

从2008年底以来，地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，目前全国有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。如此快速的信贷增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。

二 过度负债的地方投融资平台所形成的风险是多元化多角度的 从积极作用看，地方投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是，无论是从微观的风险管理角度还是从整个经济运行的角度看，地方投融资平台的融资行为存在明显的风险。

从微观风险管理角度看，地方投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同层次政府的期刊文献

期刊文献

投融资平台的负债和担保状况；商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势，使得商业银行运来一直通行的一些控制与地方政府投融资平台的风险管理手段难以真正落实，目前主要依靠的往往是并没有真正法律效率的财政担保等形式。这些投融资平台总体上负债率都相当高，负债率普遍超过80％或者更高，资本金普遍欠缺且偿债能力低下。在实际操作中，往往是由平台公司统借统还，责任主体十分模糊，因为往往贷款使用人是建设单位，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行顺利的追溯。

在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不足的问题，使得不同地方的投融资平台积极变通来补充资本金，使得银行的贷款风险明显加大，例如，这些投融资平台会通过委托银行发行理财产品来补充资本金然后再继续要求银行贷款，也可能要求不法代理机构高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资；有的项目以流动资金或搭桥贷款充作项目资本金，还有的以股东借款的形式借到新的投融资平台作为资本金，还有的利用扩大投资规模的名义在增加新的贷款之后抽回初期注入的有限的资本金。

从财政运行的角度看，这种大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长，实际上增大了财政的隐形负债，在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。换言之，对于具体的投融资平台来说，如果能过通过自身的经营来偿还贷款，则理论上来说期刊文献

期刊文献

通过城市化的投资带来的收益还是大于贷款的投入的，但是如果不能偿还这些贷款，则或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任，这在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道。地方投融资平台天然具备的软约束机制，使得投资的风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。

地方政府通过投融资平台获得大量的资金，在不少地方呈现出一些新的风险行为。首先，因为许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。其次，在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，成为主要的决策者，其中的经济合理性就值得怀疑，这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资、或者是加剧产能过剩的投资，从目前一些地方地方新建在建工程和项目看，低附加值的建筑用钢材、建材和焦炭等投资品需求上升推动了这部分原本已过剩的产能投资和生产增速出现加快之势，有保有压的产能调整，在实际执行过程中往往是一些本来需要退出市场的落后产能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相对宽松的融资条件下还继续支持这些产业的发展。

从宏观政策的角度看，地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。例如，2009年高速增长的信贷投放大量通过地方政府投融资平台金融到一些大型的中长期基础设施项目，不仅使得商业银行贷款的集中度显著提高，期限明显延长，还使得期刊文献

期刊文献

明后年的信贷投放的调整空间极大降低，因为2009年启动的一系列大型基础设施项目不可能在明年或者后年因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”，这样就在客观上倒逼明后年的信贷投放依然保持在相对的高速增长水平。这一点十分类似于1993年宏观紧缩之后的几年，信贷投放依然保持了十分快速的被动增长。

三 应当着手对地方政府投融资平台进行规范化市场化透明化改革

给予地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对金融危机中所发挥的积极作用，以及地方政府投融资平台已经累积形成的巨大的融资规模和潜在的风险状况，应当着手对地方政府投融资平台进行规范化市场化和透明化的改革。

首先，提高地方政府投融资平台的透明度，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。

其次，推动地方政府融资平台融资行为的市场化。从各地基础设施的建设情况看，通过债券发行等形式筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束，这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与等等，促进了项目投融资行为的规范化。在当前的状况下，应当积极创造条件推动市政债券等的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券，也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园，同时也可以尝试运用期刊文献

期刊文献

更为市场化的投融资方式来经营经营基础设施项目公司，这主要是包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。

第三，银行应当推进更为审慎的对地方政府融资的风险管理举措。这包括对项目资本金的严格监控，以及对偿还能力的深入分析，控制发放打捆贷款，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。

第四，建立地方政府投融资责任制度。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都必要应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致，要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为。同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任，否则一个软的预算约束加上一个宽松的信贷投放环境，必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。

期刊文献

第三篇：防范地方投融资平台债务风险

为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台的债务迅速增长，其连带风险也受到了广泛关注。

国家发改委财政金融司司长徐林在接受《中国投资》采访时表示，加强地方政府债务管理要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用，动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

对于主张“开前门、堵后门“，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要的观点，徐林指出，在目前制度框架和条件下，在短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，而这种做法无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。

他指出，如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。

“出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实、规范运作、防范风险”，徐林表示。具体而言，首先要尽快摸清各个地方政府的债务底数。其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

徐林还表示，在探索发行地方政府债券的同时，要进一步提高投融资平台债券融资包括企业债、中期票据、短期融资券等的比重，也将有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。

应客观分析融资平台风险

《中国投资》：为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台债务迅速增长，其连带风险受到了广泛关注。您是如何看待当前条件下地方投融资平台的融资冲动及其风险防范的？

徐林：首先，要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用。我国处在城市化速度加快的结构转换期，城市化的高速发展一方面是经济发展的必

然结果，另一方面也是城乡差距过大、迫使农民离开农村和农业、转移到非农产业和城市地区追求更高收入的结果。过去30年，我国城市化水平每年提高1个百分点左右，每年有1000多万人口需要在城市地区就业居住。这意味着需要进行大量的城市基础设施建设、维护以及城市住宅等方面的投入。在传统计划体制下，我国基础设施投资、建设和运营一直是政府的职责，由政府投入、政府建设、政府运营，由于受财政收入和融资手段的制约，加之政府直接投、直接建、直接运营的低效弊端，这一体制不适应经济发展对基础设施能力日益增长的需要。正是在这样的背景和环境下，地方政府投融资平台应运而生。地方投融资平台一般承担政府指定或外包的基础设施、公共设施等投资、建设和运营任务，是依法注册设立的企业法人，地方政府大都采取整合注入资产的模式，使其相应具备项目融资和建设运营的能力。这一模式的出现，突破了地方政府不得直接举债融资的制度性限制，为各地基础设施建设的融资开辟了渠道。与此同时，由于实行以企业为主体的投资、建设和运营机制，也相应提高了基础设施建设运营的效率，与我国正在进行的市场化改革方向是吻合的，对各地基础设施的建设与改善以及地方经济的发展，起到了积极作用。从这个角度看，我们应该客观看待地方政府投融资平台存在的合理性。

其次，要客观合理地分析判断地方投融资平台的债务风险。由于地方投融资平台所承担的项目大都带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类企业债券，都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及连带的金融风险。这一风险是多年来累积的风险，在去年实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策背景下，得到了进一步放大。但是，我们在判断地方投融资平台风险时也应该看到，并不是所有地方都存在程度相等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对适度，地方政府的信用支持一般不会导致实质性的风险；还有一些地方通过融资平台基础设施项目的实施，大大改善了当地的商业环境，带动项目周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。这也是投融资平台虽然存在了十多年，但并未导致系统性债务风险和金融风险产生的重要原因。因此，当我们分析判断地方投融资平台所带来的债务风险时，必须动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

建立地方政府债务管理体系

《中国投资》：从2009年的情况看，根据有关方面的调查，地方投融资平台的负债规模增长很快，一些落后地区的投融资平台形成的债务规模，已经超出其企业自身和当地财政的偿债能力，发展下去可能形成地方政府债务危机。您认为，应该采取什么有效手段来控制并防范地方政府债务风险呢？

徐林：的确，在一些地区，地方投融资平台的举债规模，已经超出了企业自身和当地财政的偿债能力，这是一个历史累积的问题。对地方政府债务问题，确实需要加以重视并采取措施积极予以化解。解决的办法，关键在于确立适合我国国情和体制特征的政府债务管理办法。我个人认为，具体的管理措施可以从以下几个方面来考虑：

首先，要尽快摸清各个地方政府的债务底数，这需要确定合理的政府性债务统计口径，在此基础上，研究提出一套用以控制地方政府债务风险的指标体系。对于已经超出债务风险指标控制范围的地方，要采取措施加强偿债力度，控制新的政府性举债行为，使政府债务的规模尽快回到债务风险控制标准以内。

其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。对于那些具有较好公司治理结构和资产质量、其项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任、无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台，应允许其按照市场原则融资；对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑，将政府信用支持形成的平台公司债务纳入政府债务的口径，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，并采取措施降低其负债水平；对政府债务累计规模在债务风险控制水平以下的，仍可允许平台公司适度进行债务融资。

过去之所以出现一些问题，是因为我们一直没有提出并建立地方政府债务管理的体系和制度。只要将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

放开地方债尚不现实

《中国投资》：据我们了解，在有效管理地方政府债务风险方面，还有一些不同的解决思路。有的主张“开前门、堵后门”，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要。您对此有何看法？

徐林：当前，如何规范地方政府和投融资平台的举债行为，防范债务风险，的确有不同的解决思路。比较有影响的思路是允许地方政府作为债务主体直接举债，或直接发行市政债券，用以替代投融资平台的融资行为。对此，我个人认为，允许地方政府发行债券，在我国已经有了尝试，比如去年财政部代地方政府发行的地方政府债券，就是一个例子。主要目的是为应对金融危机，为4万亿元中央政府投资项目地方配套资金提供融资渠道。地方投融资平台发行的各类企业债券（包括中期票据和短期融资券），实际上就是中国的市政债券。

从制度建设的角度看，允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，需要在制度上尽快消除障碍，应该作为改革的方向和目标。但从当前应对地方政府债务风险的具体措施看，以地方政府作为举债主体直接举债，还存在制度性缺失和障碍。一是现行预算法尚未修订完毕，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算；二是各级地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以对不同地区的政府债券进行债信评级；三是我国的政体是共产党领导下的政体，中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能像联邦制国家那样，允许任何地方政府破产。这些制度性差异，直接关系到允许地方政府直接举债的制度安排和建设，是需要时日才能完成的课题。如果发行地方政府债券的制度基础都具备，相对于投融资平台企业而言，市场一般会认为地方政府的信用比投融资平台的信用更高，这样的话地方政府债券的发行利率可能会比同一地区投融资平台企业发行的企业债券利率更低一些，有利于降低地方基础设施融资的成本。同时，从控制地方政府债务风险来看，也会更简单透明一些。

因此，发行地方政府债券是值得探索发展的一种融资模式。

但是，在目前制度框架和条件下，短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实，规范运作，防范风险。正视现实，就是要承认地方投融资平台的现实存在以及对促进地方经济发展和基础设施建设的积极作用；规范运作，就是要规范地方投融资平台的融资、投资、建设、运营行为，完善平台公司的治理结构，促进规范发展，提高运营效率；防范风险，就是要合理控制投融资平台的债务规模，防范投融资平台债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。

将发行地方政府债券与投融资平台融资完全对立起来、非此即彼的想法，既不符合实际也不符合市场化改革方向。在基础设施建设运营领域，越来越多的地方政府将基础设施投资、建设、运营的职责外包给企业来进行，这些企业既包括投融资平台企业，也包括部分民营企业和外资企业。政府与企业之间形成了委托经营的关系，政府采取向企业提供现金流补贴、应收账款协议、项目回购协议等补贴方式，帮助企业维持运营并保持一定幅度的利润。企业利用政府补贴形成的现金流、项目回购协议和应收账款协议作为信用支撑，为所承担的项目进行融资，是目前普遍实施的做法，也是各国的普遍做法。这也是我国基础设施投资建设运营体制市场化改革的普遍做法。基础设施领域的PPP、BOT、TOT、BT融资建设模式，都是基于这一理念。这一做法本身不存在任何问题，关键是将政府信用支撑形成的相应债务规模，纳入政府债务管理的范畴，这样就可以控制政府债务风险的不合理放大。管理地方政府债务，关键是要把与政府相关，需要政府兜底偿还的债务纳入政府债务管理的范畴，而不应该限制投融资平台的融资方式，否则，我们在基础设施建设领域实施的以外包给企业投资、建设、运营为主的体制，将受到制约。

在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时，要特别注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。从各类地方投融资平台的运营看，地方投融资平台的延续和运营，需要3条腿的支撑，一是企业项目的收益，由于平台类企业所投资运营的项目大都属于公益性或准公益性项目，项目收益一般都不足以满足项目融资还本付息的要求；二是地方财政补贴或投入，平台公司替政府承担项目融资、建设和运营职责，政府为这类项目的外包付费，是各国通行的做法，是企业收入的重要来源，也是企业融资的信用支撑；三是正常的融资安排，企业通过不同方式的融资安排，一方面为项目建设持续注入资金，另一方面也建立了相应的还债机制。如果我们采取过于严格甚至一刀切的措施，截断平台企业正常的融资渠道，或割断企业与政府的补贴与被补贴关系，企业的现金流和融资渠道就可能被截断，从而导致资金链断裂，不仅潜在债务风险会立刻暴露，一些不存在债务风险的项目也会受到影响而产生风险。这不仅不利于风险防范，而且还会提前放大风险，导致系统性风险的产生。

地方债务规模在短期内增长过快，确实需要引起高度重视。但我们也应该看到，地方政府债务增长过快的原因比较复杂，涉及到现行财税体制、预算支出结构、政府间事权和财权划分、政府投资冲动等诸多体制性问题，其根本解决需要采取综合性的措施。由于我国的城乡差距还很大，在未来20多年，我国还处在城市化动力强、发展快的阶段。在这一过程中，各地的道路、地铁、管网、垃圾污水处理、保障性住房等城市基础设施和公用设施建设任务

和投资需求还将保持比较旺盛的状态，是支撑我国经济持续快速增长的重要力量。因此，在有效控制风险的基础上，保证地方基础设施投资的正常增长，对推动城市化进程、改善居民生活环境、完善投资环境、促进经济增长，都具有重要意义。

因此，在采取措施控制地方政府债务风险的同时，仍然要为地方投融资平台的正常融资提供通道。从各种融资方式看，进一步提高投融资平台债券融资（包括企业债、中期票据、短期融资券等）的比重，有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。在加强地方政府债务管理、规范投融资平台融资行为工作中，我们要注意防止出现地方基础设施投资需求发生大的波动，否则对正在进行的大量基础设施项目续建，对正在经历的经济复苏，对宏观经济的稳定等，都可能产生不利的影响。

第四篇：河北省地方政府投融资平台管理办法

河北省地方政府投融资平台管理办法（试行）

第一章总则

第一条为健全和完善全省政府投融资体系，形成有效的投融资运作管理机制，加强县级以上地方政府投融资

平台的管理，实行统借统还，提高资金使用效益，切实防范债务风险，制定本管理办法。

第二条本办法所称政府投融资平台是指由县级以上政府批准，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

第三条本办法所称政府投融资项目，主要包括：依靠政府投资建设的公路交通、市政工程、环境整治、社会事业等非经营性公益类项目；重大基础设施、基础产业、高新技术产业等政府经营性投资项目；政府确定的其他准经营性项目。

第四条本办法所称投融资是指在完善投融资体系，拓宽投融资渠道，创新投融资手段，规范投融资方式，加强信用建设，防范财政风险的基础上，通过政府投融资平台实施的投融资行为。对一般竞争性领域项目，原则上不列入政府投融资范围。

第五条本办法所称融资方式包括银行贷款、发行债券和信托产品、上市募集、转让经营权、资产证券化、股权质押、股权投资基金、BT、BOT等多种融资方式。政府投融资平台应按综合成本最低的原则选取融资方式。

第六条各级政府建立债务动态监测机制，及时分析评估自身偿债能力，按量力而行、规模适度的原则，把融资的数量、总体规模控制在与本地经济发展水平相适应的范围内，使政府投融资平台既能实现经济社会发展目标，又能保持融资功能的良性循环和可持续发展。

第七条推进政府投融资平台的清理整合，提升融资能力。

（一）已设立多家政府投融资平台的设区市、县（市、区）政府，将现有投融资平台的债务分类清理规范后，进行有效整合。将投融资平台改造成为有现金流和净收益的经营性公司，将实力弱、资质差的公司整合为实力强、资质好的公司，将实力强、资质好的公司整合为上市公司。

（二）指导政府投融资平台加快建立健全法人治理结构，完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，构建“借、用、管、还”相匹配、“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制，切实做到借得来、用得好、管得住、还得上。

第二章职责分工

第八条建立政府投融资平台监管制度。省政府投融资平台建设管理联席会议（以下简称联席会议）是省政府投融资平台建设管理工作的协调机构，由分管副省长担任召集人，省财政厅和省金融办主要负责人担任副召集人，省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省国资委、省住房和城乡建设厅、省审计厅、省金融办、人民银行石家庄中心支行、河北银监局等部门负责人参加。设区市、县（市、区）政府都要成立相应机构，实行省、市、县分级管理，各负其责。政府投融资平台由各级投融资平台建设管理联席会议成员单位按分工

联合监管。各级联席会议办公室（以下简称联席办）设在本级金融办，负责日常协调工作。

第九条按照统一领导、明确职责、分工合作的原则，各级联席会议成员单位职责分工如下：

发展改革部门负责项目整合和投资监管工作；负责建立和完善政府投融资平台投融资项目储备机制，汇总编制本级政府投融资平台投融资计划。

财政部门负责资源整合和资金监管工作；负责制定相应财政扶持投融资的政策措施；研究统筹政府投融资项目的政府性资源配置、信用支撑、风险管理和统计分析；科学评估本级财政偿债能力，在财政预算中对地方债务规模提出明确的控制上限，建立投融资平台政府专项偿债资金。

国土资源部门负责土地资源整合和国土资源监管工作；负责政府投融资项目土地指标报批和供地保障；落实投融资计划中所需的土地资源收储、出让等工作；将收储土地转换为资本。

建设（规划）部门负责职责范围内的工程招投标管理及工程质量管理等工作；负责政府投融资项目的规划条件提供与审批等工作；指导和配合土地部门做好投融资工作中土地收储、开发、配置等与规划相关的工作。

国有资产监管部门负责国有资产的监管工作；负责协调落实对投融资平台的各项扶持政策，督促各投融资平台完成投融资任务；完成投融资平台国有资金、资产、资源向资本的转换，对投融资平台进行整合；完善对各平台的考核激励制度和监督管理制度。

审计部门负责政府投融资平台和项目的审计监督以及问题整改工作。

人民银行和银监部门负责对政府投融资平台信贷行为的监测和指导；加强信用建设，对项目的储备、项目招投标中的信用评定进行监管。

第十条建立政府投融资平台认定制度。地方投融资平台由省主管部门和设区市、县（市、区）政府主管部门申报，各级投融资平台联席会议成员单位审核，分别报省、市、县（市、区）政府批准认定。

第十一条政府投融资平台的主要职责为：

（一）编制和上报投融资计划；

（二）盘活政府配置的资产、资源、资金，落实投融资计划中所需的土地资源开发、整理等工作，运用多种融资方式，实施投融资计划；

（三）负责项目资金监督管理，提高各类资金使用效益，做好融资资金的流动性管理，控制项目资金成本；

（四）负责融资债务管理，资产负债率控制在70%以下，资本金放大倍数控制在合理范围内，按时偿还债务。

第十二条项目单位是政府投融资平台通过签订授权委托合同的形式予以明确的项目建设实施主体，主要负责项目工程的组织实施，项目工程的质量、工期、投资控制和项目资金的使用。

第三章计划管理

第十三条政府投融资平台投融资计划，是指按对政府投融资平台项目及投融资额度预先作出的统一安排。

第十四条申请列入政府投融资平台投融资计划的项目应符合本地国民经济和社会发展中长期规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市发展需要。

第十五条政府投融资平台投融资计划项目实行储备管理。凡需通过投融资平台进行融资和投资建设的项目，均由投融资平台向本级发展改革部门提交项目储备申请，并附项目建议书批复或核准、备案文件，经审定同意后纳入政府投融资平台项目储备库。

第十六条每年第四季度，各投融资平台根据本地政府批准的城建计划、土地收储计划及项目建设需要，分别编报下一投融资计划。

第十七条各级发展改革部门汇总平衡各投融资平台编报的投融资计划后，提出下一政府投融资平台投融资计划。由本级发展改革部门下达给各有关投融资平台，同时抄报上一级联席办和发展改革部门，抄送同级联席会议各成员单位。

第十八条政府投融资平台必须严格按申报程序报批，凡未纳入本地政府投融资平台投融资计划的建设项目，一般不安排建设资金。需地方政府配套或协助的国家项目，视情况可随时增列计划。

第十九条跨实施的政府投融资平台项目及其投融资计划，按原批准方案跨执行，执行期间不再逐年上报、审核、批复。

第四章融资管理

第二十条设区市和县级政府融资参考标准：

（一）前3年本地人均GDP达到13万元及以上；

（二）前3年本地GDP平均增长率达到12%及以上；

（三）前3年全部财政收入平均增长率达到15%及以上；

（四）前3年年均可支配财力达到2亿元及以上；

（五）债务负担率，即当年政府债务余额/当年GDP，不超过10%；

（六）偿债率，即政府债务还本付息额/当年财政收入，不超过15%；

（七）债务率，即当年政府债务余额/当年可支配财力，不超过100%。

具备以下两种情况，可以适当调整标准：一是具有地方经济产业集群、集散地以及经济发展潜力较大；二是地方政府信用程度高、贷款额度小且贷款期限在本届政府任期内。

第二十一条政府投融资平台根据政府确定的投融资项目，制定融资方案，包括可行性论证、融资方式、规模、期限、融资成本、还款来源、融资次数和具体额度等。

第二十二条优化融资结构，对增量资金，鼓励利用债券、信托、租赁、股权融资、项目融资等多种方式进行融资，降低政府投融资平台银行贷款比例；对存量资金，鼓励运用市场化方式经营基础设施建设项目，推进资产证券化，转化贷款存量。

第二十三条各商业银行在发放政府投融资平台贷款时，直接对应项目，要按照物权法、担保法和国家固定资产投资项目资本金比例规定，对投融资平台贷款项目进行审核，严禁发放资本金贷款。

第二十四条建立政府投融资平台贷后监测分析机制。人民银行按照授信额度对平台贷款银行按月统计和发布融资平台有关信息。银监部门要密切关注信贷风险敞口，加强对平台贷款的跟踪监测分析，及时发布风险提示，防范信贷风险。

第二十五条充分利用政府增信手段强化政府投融资平台的融资能力，采取公益性项目建设资金注入、国有土地、矿山作价注资、国有资产划拨以及城市资源授权开发和利用等多项措施，做大政府投融资平台的资本金规模，增加现金流入，提高资信等级。

第二十六条严格担保管理。政府投融资平台融资需要提供担保的，应在融资方案中予以说明，其担保方式、内容经债权金融机构确认后，在投融资体系内协调解决。

政府投融资平台原则上不得为政府确定的投融资平台之外的其他单位或个人提供担保。

第五章项目管理

第二十七条政府投融资平台采取签订授权委托合同的形式，明确项目单位，组织各项工程的建设管理。

第二十八条按照“先财政评审、后确定预算”的原则，对政府投融资项目工程建设实行预算评审管理。各级财政部门委托本地投资评审机构对建设项目预算进行评审，出具预算评审报告。财政部门根据评审结论下达建设项目预算，项目单位要严格按照批复的建设项目预算执行，一般不得突破预算数额。

第二十九条严格工程变更管理。工程变更要严格按照“先申报、后评审、再变更”的程序执行，凡未经报批擅自实施工程变更的，一律不予安排资金。工程变更必须由项目法人提出书面申请，各级财政部门委托本地投资评审机构对工程变更进行评审，各级财政部门根据评审结论审批，同意后实施变更。

第三十条政府投融资项目按设计文件的规定内容和要求全部建成后，本地项目主管部门、投融资平台全程参与工程竣工验收。

第三十一条政府投融资平台项目竣工验收后，项目单位应于3个月内完成竣工决算编制，并向投融资平台申请，由同级财政部门委托投资评审机构对建设项目竣工决算进行评审，并出具竣工决算评审报告，作为项目费用结算和资产移交的依据。

第三十二条审计部门要加强项目资金的监督管理，积极开展项目跟踪审计和检查，确保项目资金安全、规范、高效使用。

第六章资金管理

第三十三条政府财政专项投入资金实行“专户管理、专账核算、专款专用”，政府投融资平台在财政部门指定的金融机构开立一般存款账户，作为资金专户，专项用于拨付财政投入项目的专项资金，并接受财政、金融管理部门和有关银行的监管。

第三十四条在资金使用计划内建立月度用款申请制度。每月前5个工作日内，项目单位按照工程建设程序和工作进度，申请本月度用款计划。

第三十五条资金拨付程序。项目单位提出书面用款申请，由投融资平台进行审核，并按照审定意见办理拨款手续。政府投融资平台和项目单位月末的资金余额纳入下一月资金使用计划。

第三十六条政府投融资平台项目建设资金的拨付实行比例控制：工程建设期间，项目资金到位比例和工程进度款支付比例应控制在工程价款80%以内；工程竣工后，项目单位应保留不低于工程结算价款5%的质量保证金，待工程质保期满后清算。

第七章偿债管理

第三十七条按照“谁举债，谁偿还”的原则，完善偿债保障机制。地方政府在出资范围内对投融资平台承担有限责任，投融资平台对政府投融资项目的融资资金承担偿还责任，偿还来源为土地增值收益、项目投资收益、国有资产置换和回购收益以及经营城市资源的各项收益等。

第三十八条各级政府成立债务监管办公室，设在本级财政部门，坚持融资和偿债一口进、一口出，主要负责政府债务举借审批、债务预警、偿债渠道、责任追究等。

第三十九条每一还本付息日，政府投融资平台将还款资金及时划入在金融机构开立的贷款资金专户，用于还本付息。

第四十条各级政府财政部门设立本级政府偿债专项资金，作为政府投融资项目的补助还款来源和支持投融资平台发展的资本金投入。偿债资金的来源包括国有土地使用权出让金部分收入、城建税部分收入、城市基础设施相关的资产转让收入、特许经营权转让收入、其他可用于政府债务还本付息的收入等。政府偿债专项资金中财政预算安排部分由本级财政部门列入当年财政预算。

第四十一条政府偿债专项资金实行专户管理，归属于专项资金来源的各项收入，按进度于每季度终了10个工作日内划入设立的资金专户。

第四十二条各级政府偿债专项资金，按照专款专用的原则，由本地联席会议根据投融资平台承担的公益性项目及融资条件统筹安排使用，不得截留、挪用。

第八章平台管理

第四十三条按照“谁组建、谁负责”的原则，健全投融资平台法人治理结构，严格按照现代企业制度规范运作。

第四十四条政府投融资平台和项目单位要建立建设资金拨付台账，建立健全账目管理制度，定期对账，依法接受审计部门的监督检查。

第四十五条项目单位负责逐月统计项目资金明细支付情况，报送本地政府投融资平台。

第四十六条各级财政部门负责项目概、预、决算的审核和工程招投标标底的审定，负责项目资金的审核拨付。

第四十七条各级财政部门向本地政府投融资平台委派主办会计，具体负责政府投融资项目资金核算管理和基本建设财务管理工作。

第四十八条各级审计部门依法对政府投融资项目概（预）算执行情况及决算审批的情况进行监督，并接受本地联席会议交办的相关审计任务。

第四十九条各级政府投融资平台和财政部门要加强对建设资金拨付工作的监督管理，对项目单位的建设资金支付工作进行定期和不定期检查，同时会同项目单位对项目实施单位资金使用情况进行不定期的跟踪检查。

第五十条未完成政府投融资计划的单位，要查明原因，由法定代表人向本地联席会议作专题汇报。

第五十一条因项目单位原因导致项目投资超概算的，扣减一定比例的项目管理费；因项目前期工作不到位导致项目投资超概算的，追究相关部门及有关人员的责任。

第五十二条有关部门和单位工作人员应当秉公执法，出现滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等渎职行为，由有关部门或单位依法给予处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第九章附则

第五十三条本办法自印发之日起实施

第五篇：关于规范地方政府投融资平台的几点建议（范文）

关于规范地方政府投融资平台的几点建议

2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，一些地方政府借鉴外地成功的经验，对原有地方政府融资平台进行改革，开始建设新模式的投融资平台，在运作过程中拓展了巨大融资空间。

一、新型地方政府投融资平台的运作

（一）新平台建设的出发点。地方政府搭建新型融资平台，其目的就是要抢抓此次千载难逢的发展机遇，发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，激活政府资源的资本属性，盘活存量国有资产，实现投资主体多元化、筹资渠道多样化、投资决策科学化、投资管理规范化、经营运作市场化，建立制度完善、运作规范的投融资体系和融资、投资、建设、管理、偿债一体化的良性循环机制，实现投融资由部门各自负责向政府集中主导转变、由行政决策向市场选择转变、由政府举债向资本运作转变、由间接融资向直接融资转变、由无偿投入向有偿回报转变。

（二）新平台的主要职能。一是统一化的政府融资平台。新型投融资平台通过整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础 设施建设资金，实现政府的投资引导意图。二是市场化的国资管理平台。新型投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。三是政策性的产业投资平台。新型投融资平台作为政府的产业投资平台，代表政府出资，根据地方产业政策进行产业投资，一方面可以开拓投资资金来源，顺利实现政策意图；另一方面采用市场化方式进行运作管理，有利于提高投资效率。四是先导性的创业引导平台。新型投融资平台作为政府先导性的创业引导平台，将发挥政府资金的种子资本作用，以国有资本先期投入引导战略投资者参与重大项目建设，更好地利用股权、基金等市场化手段与其他机构进行资金合作，通过资本经营服务、培育和辅导创业企业成长，发展一批与区域核心产业关联度高、市场前景广阔、经济效益好、技术含量高的新项目、新企业。

二、新型地方政府投融资平台的效应评估

新型投融资平台作为地方政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台，对充分发挥地方政府投融资所具有的政策性效应和诱导效应，促进经济增长及经济结构调整，发挥了积极作用。但与此同时，由于这些平台公司自成立时 2 就处于一种软约束机制下，且财务信息不透明，随着债务规模的不断扩大及还债高峰期的临近，其债务风险堪忧。

（一）政府性融资面临着现实的法律风险。目前新平台项目贷款的担保模式主要有两种：一是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式，“打捆贷款”最具代表性。从法律规定上分析，“打捆贷款”的财政承诺方式实质就是一种特殊的“保证担保”，而我国《担保法》规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，很显然，“打捆贷款”不属于国家机关可以成为保证人的范围，其以财政承诺的方式还款有违反法律的强制性规定之嫌，银行很难拿着协议上法院打官司。二是权利抵押担保模式，“土地转让收益权质押”是其中的主要方式。平台公司拟质押的土地转让收益权，虽然可以认为是一种债权，具有财产性和可转让性，但并不具有确定性，也就是说该质押标的没有特定化，仅是一种未来的可能的债权，而且这种未来的可能的债权的形成也将是分批次的，不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定。一旦质押标的缺失，平台公司不能按期还款，银行贷款将出现担保“真空”，而且还不能申请法院强制执行来保障贷款的收回。

（二）原有平台公司的遗留债务可能成为“悬案”。由于新融资平台不仅是在通过对原有平台进行重组的基础上建立起来的，同时还把所有行政事业单位的存量国有资产清理打捆，并入平台公司作为重新向银行融资的抵押担保物，这种资产组合上的 重新洗牌，使得曾经以这些平台公司和行政事业单位作为借款人、并以其所属资产作为抵押物、至今尚未归还的银行贷款旧帐更加变得扑朔迷离。而且对于这样一种操作，银行方面却并不知情。所以，从某种意义上说，政府急于建立新型融资平台，不排除在一定程度上想甩掉历史债务的嫌疑。

（三）对负债规模缺乏总体控制下的银行信贷风险积聚。地方政府组建新型融资平台的出发点就是扩大平台公司的融资能力，为基础设施和重点项目建设筹措尽可能多的投资资金，在目前融资渠道主要依靠银行贷款、银行也同时青睐政府性项目的情况下，往往是只要银行方面肯放，平台公司就敢于借，地方政府甚至出台一些奖励政策，积极鼓励银行加大对平台公司的信贷投入，而作为投资出资人，对于平台公司的总体负债规模控制在一个什么样的水平，地方政府并没有进行系统全面的安排。另一方面，目前地方投融资平台的融资状况很不透明，对于地方政府及其融资平台的资本金、信贷资金的运用、总体负债状况和偿还能力并不完全清楚，银行处于相对弱势地位，这使得银行对流入平台公司的信贷资金难以实施有效的风险监控。

（四）政府的长效偿债机制与平台公司的市场退出机制缺失。目前一届政府的任期是5年，而以政府为背景的平台公司向银行的融资贷款都是中长期贷款，期限均在3年以上，这部分贷款的还本付息压力往往不由本届政府承担，在建立长期有效的偿债机制上，本届政府因为没有压力而缺乏动力，在没有法定的政 府负债额度的约束下，财政承诺式的偿还责任对地方政府来说是标准的“软约束”。另外，对于这些平台公司完成投融资的历史使命后或者经营出现困难时，如何处置贷款抵押担保物，如何兑现对银行债权的承诺，地方政府也很少从长远考虑去建立相应的市场退出机制。

三、对进一步规范新型地方政府投融资平台的建议

（一）深化地方政府投融资体系改革。从地方政府投融资的现状看，首要的任务是进一步改革投融资体制，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。其次是完善投融资政策，严格界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。第三，加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度。

（二）建立科学合理高效的债务管理模式。要建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式。一是适度发行地方政府债券，由上级政府和中介机构对地方政府举债能力进行科学评估，并提供相应信用保证，将政府性债务控制在地方财力可 承受的范围之内。二是严格控制银行贷款行为，可将银行融资行为限于有效储备建设土地为目的的土地抵押中短期贷款，减少不可处置的国有资产抵押贷款。三是立法建立偿债长效机制。既要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制，建立政府偿债基金和债务风险预警机制，又要本着“谁借谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则，建立起借用还相统一、责权利相结合的债务偿还机制，严格确定偿债单位，确保落实偿债资金来源。

（三）妥善处理政府性项目贷款遗留问题。要从树立新型地方政府融资平台新信用形象的角度出发，切实处理原有平台公司拖欠银行贷款的问题，把“借新账”建立在“还旧账”的基础之上。一是要全面清理政府性债务。积极开展对政府性债务的清理工作，全面核实债权债务关系、时间、数额及用途、期限、利率、偿还情况等，从新确认债权债务关系，落实债权债务主体。二是明确旧债处置的相关政策。本着“谁举债、谁负责”和“谁受益，谁偿还”的原则，进行旧债处置。三是安排财政专项还贷资金，制定遗留问题贷款本息还款计划，逐步偿还不良贷款本息。四是完善相关贷款手续，做到抵押、担保合法有效，切实保障银行债权，增强金融机构信贷投入信心。

（四）积极探索尝试多种直接融资方式。要稳步推进政府性投资项目融资方式实现多样化，有效缓解银行信贷投放的压力。包括发行债券融资，如市政债券、企业债券等；尝试资产证券化 融资，引导国有优质资产通过上市实现直接融资，扶持融资平台公司控股、参股公司上市，提升融资平台公司的直接融资能力；推进市政公用事业产业化，将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，吸引各种社会资金直接投资建设和经营；推行项目融资，对一些大型基础设施项目，如桥梁、水厂、污水处理厂等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，筹措建设资金。

（五）银行要积极掌握平台公司财务信息有效监控信贷风险。银行既不能因为把贷款投向政府融资平台能提高银行的经营利润，而降低现有的严格的贷款审查标准，也不能因惧怕风险望而却步。要针对政府融资平台项目贷款模式的贷款主体、担保方式的多样性和特殊性，充分参与到项目评审当中去，在现有法律框架下对各种贷款方式予以深层次的理论剖析，有效规避贷款风险。同时，要求平台公司将资金回笼账户或者收益账户为贷款设立质押担保，以确保对该账户项下的资金有优先受偿权；其次，要建立银行监管账户，确保贷款资金能做到“专款专用”，防止被挪作他用；第三，要尝试逐步建立一套完备的政府背景类贷款风险评估体系，加强对地方经济发展的分析和预测，对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估，对贷款使用实行全程跟踪和严密监控，对挪用贷款的平台公司采取必要的信贷制裁措施。