浅析地方政府负债成因及风险防范

第一篇：浅析地方政府负债成因及风险防范

浅析地方政府负债成因及风险防范

孔子渊 河北大学管理学院 河北保定 071000 摘要：地方政府负债是地方政府以政府信用为担保取得财政资金的一种方式，而近年地方政务债务的发行量屡创新高，这虽然与政府为应对当前的经济危机大量举债刺激经济有关，但更深层次的原因在于财税、行政及管理体制的原因。本文通过对当前政府负债情况的简要分析，简单归纳了地方政府负债的成因及风险防范措施。关键词：地方政府负债 城投债 成因 防范措施

一、地方政府负债概念

地方政府负债是指由地方政府或其所属部门举借或依法担保及在特殊情况下由政府偿还的债务，具体包括以政府作为主体的借款人或担保人以书面证明的形式承诺承担赔偿责任的国内金融组织贷款、国债转贷、外国政府贷款或国际金融组织贷款。

二、地方政府负债现状

这里主要简述一下城投债的现状。“城投债”又称“准市政债”，是指以地方政府及其授权代理机构发行的，以地方政府信用为保障的有价证券，所筹集的资金主要用于城市公共设施建设，在西方国家市政债是一种有着百年历史的成熟投资工具。但我国目前还不存在真正意义上的市政债券，因此一般隶属于地方政府的城市建设投资公司所发行的企业债券就被称为“准市政债”。

据发改委的统计资料显示，2009年1-8月份，我国发行的城投债共64支，共计融资845.5亿元。而2005年起至2008年底四年内的发行总量也只有1585亿元，2008年前八个月的发行量已经占到了过去四年发行总量的一半以上。而根据中央最新的统计数据显示，目前全国有3800多家地方金融机构，管理总资产8万多亿，而地方政府的负债就达到了5万亿。

有学者认为，发行城投债是政府无奈的却必要的选择，地方政府大量发行城投债的主要原因依然是地方政府在资金上的掣肘，尤其是国务院于2008年11月出台“国十条”和推出4万亿一揽子投资计划之后，地方政府被要求配套筹集1.2万亿至1.3万亿资金。但是这部分资金对于地方政府来是压力是较大的，特别是对于分税制后资金短缺的地方政府来说，而另一个对大方政府的限制来自1994年的《预算法》，其明确规定，除法律和国务院规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在这种情况下，政府就只能选择靠出租政府信用来发行准市政债。但是我们必须要看到，地方政府负债是一把双刃剑，适度的举借，能够缓解地方政府的财力不足，有效促进地方经济的发展，加快基础设施和公共事业的建设；但若负债过度或管理失控，政府负债将导致政府信用风险和财政风险，影响正常的财政运作和地方经济发展。

三、地方政府负债成因分析

地方政府债务的成因是多方面的，其最主要的成因可以从财税体制、行政体制及管理体制三方面探讨。

首先是财税体制方面的原因。1994年的财税改革之后，中央政府与地方政府的财权与事权分配不合理，中央掌握大量的财力，而地方政府的税收收入很大一部分都要上交中央国库，而后再由中央向地方调拨，但是随着经济的发展，中央政府的财政转移支付不能解决地方政府财政支出的不断增加，使地方出现了财力资金的匮乏，特别是近年来不断加大的社会保障制度改革以及各项税费改革，给地方财政造成了巨大的压力，而1994年税改时颁布的《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券。因此地方政府不得不通过非正规渠道直接或间接的借入内外债务。

其次是行政体制方面的原因。现阶段我国的行政体制也处在一个转型期，要从微观的、什么都管的全能政府转变为一个宏观的、服务型的政府，但是从目前的实际情况来看，行政体制改革过程中仍存在很多问题，比较突出的就是体制臃肿，人浮于事，这就造成了刚性的财政支出，本来不必要的可以削减的财政支出却削减不掉，因此还存在很大的财政支出压力。

再次是政府债务管理制度方面，由于政府债务管理没有统一的机构，就形成了多部门共同管理政府债务的现状，由于各部门的权限和侧重点都不同，所以达不到规范管理的效果。

四、地方政府负债风险防范措施

（一）建立健全政府债务预警机制

地方政府如果有健全的政府债务预警机制，就能对政府债务的规模结构和偿债能力实施有效预警和防控，实现政府债务管理的系统化、规范化和科学化。在预警机制的建立和完善过程中，特别要注意预警部门的专一性，避免出现多部门同时监管出现利益纷争，应由专门机构和专门人员对地方政府债务进行定期统计和动态监控，同时可以发挥市场机制作用，通过市场评价机构对政府信用进行评价，达到使公众对政府发债行为的监督和约束。

（二）建立科学的偿债机制

政府债务所取得的资金是对以后收入的提前使用，因此建立科学有效的偿债机制是保证政府信誉和财政可持续发展的必要措施。政府增加偿债能力可以通过加大资金统筹力度，通过经济的发展增加财政收入，也可以通过压缩不必要的财政开支来加大偿债能力。必须指出的是，地方政府可以探索性的建立偿债基金，其基金的来源可以是政府债务项目的收益，也可以是纳入预算管理的政府性基金，但偿债基金的数额底线必须要保证当年债务本息所需的风险准备。

（三）建立健全政府债务信息的公开机制

由于政府负债没有纳入政府会计核算体系，因此政府财政报告中没有公开透明的政府负债风险信息，这样既不利于地方政府对本身负债情况的自查，也会在一定程度上影响政府的信誉，所以有必要建立政府负债信息的交流和公开机制，这样有利于上级政府更好掌握地方政府的负债情况，可以更为合理的对地方政府进行财政转移支付，同时可以通过对政府负债余额、还债情况即新增债务情况的分析比对，为政府决策提供真实、系统、科学的数据信息，以便使今后的政府债务计划更为高效合理。

稿件来源：2011年1月期《现代商业》杂志社，http://www.xiexiebang.com 参考文献：

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[9]彭继复.地方政府债务管理及风险控制[J] 湖北财经高等专科学校学报2009.6.25

第二篇：地方政府负债风险预警评估分析

地方政府负债风险预警评估分析

摘要：近年来，为加快地方经济发展，各地方政府纷纷举债建设，使得政府负债逐年增加，财政风险不断加大。如何解决政府负债问题成为学术界研究的一大重要课题。以浙江省为例，分析了地方政府直接和间接负债状况及其形成的原因，并建立了预警系统，提出了相应的措施。

关键词：

地方政府；负债风险；预警系统

中图分类号：F83

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2011）10-0161-02

截至2009年底，审计署审计调查的18个省、16个市和36个县本级，政府性债务余额合计279万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额为175万亿元，占6272％；当年新增104万亿元，占3728％。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息274546亿元，占其全部还本付息额的4797％，财政资金偿债能力不足。国家不允许地方政府发行公债，地方政府获取金融机构的信贷资金大量投资，形成大量直接和或有债务，加大地方政府债务压力，所以如何控制地方债务风险成为关注的问题。

目前学术界关于地方政府债务风险的研究主要集中于地方政府显性债务的研究，对地方政府隐性、或有债务的分析考虑还不多，这就使得对我国地方政府的债务风险状况缺乏一个完整而有效的评估。地方政府负债风险概述

地方政府债务风险是指地方政府债务在各种不确定因素的影响下，对包括其自身在内的社会经济各方面造成损失的可能性。地方政府债务风险不仅指地方政府难以履行其偿债责任的可能性，还包括由其引起的经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。

Hana Polackova从政府负债额角度提出了著名的“财政风险矩阵”，结合我国债务的实际情况，我国的地方政府负债构成如下：

负债直接负债（在任何情况下都存在的负债）或有负债（只在特定事件发生时的负债）

显性负债（为某一项法律合同所认可的政府负债）1外国政府贷款2国际金融组织贷款3国债转贷资金4农业综合开发贷款5解决地方金融风险专项贷款6国内金融组织其他贷款7财政系统金融回购业务1政府担保的外国政府贷款2地方政府担保国际金融组织贷款3地方政府担保国内金融组织贷款4地方政府成立的为政府融资服务的金融公司不良资产

隐性负债（政府为反映公众和利益集团压力的道义负债）1社会保障资金缺口2拖欠工资3粮食企业挂账4拖欠离退休人员基本养老金1地方金融机构的不良资产2下级政府的财政收支缺口和债务3一般竞争性国有企业亏损和债务最后清偿4对非公共部门债务的清偿

与地方政府债务分类相对应，地方政府债务风险也包括直接显性负债风险、直接隐性负债风险、或有显性负债风险和或有隐性负债风险4大类，按照政府承担债务风险的责任和性质也可以将地方政府债务风险划分为两大类：一类是直接的债务风险，这是需要由地方财政直接承担的债务风险，其主要来自于直接显性债务，因为这些债务主是通过财政预算安排并经过一定法定程序批准的债务，因此这些债务是事先可预见和计算的；另一类是间接的债务风险，这来自于地方财政间接承担的其他领域的债务，也就是由直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务组成的，从来源来看，一般是来自于在财政预算之外的。地方政府债务风险形成原因

2.1 中央与地方财权与事权的划分不明晰、不相称

1994年，我国进行了分税制改革，对中央与地方政府之间的事权、财权、财力进行了划分，中央把财权逐步收归中央，而把要办的事越来越多的归地方管，称谓权力下放。但是地方大部分的收入却要上交中央，而要支出下放的事权上只能等待中央政府的拨款以及留存的财政收入。到了20世纪90年代后期，我国对于农村税制的改革，使地方政府收入的增加变得更加困难，而支出反而大幅度地增加。例如基础设施建设、农村义务教育经费等的支出大大超过了一些地方政府的财政供给能力。如此地方财政收支缺口日渐扩大，地方政府不得不举债来维持各项开支。

2.2 政绩评价片面强调经济指标和眼前政绩

目前的领导政绩考核还主要以经济指标来作为依据，领导在任期间就大量举债来进行项目工程，以增加自己的政绩。而领导的任期时间相对来说都是短期的，不同的领导上任都会做出不同的调整，这样一方面会滥用有限的财政资金，另一方面不顾及政府的负债情况及其偿债能力。我国这样的官员任命与政府政绩使得地方政府负债的规模风险日渐增大。虽然浙江省已经下达了将政府负债管理作为领导政绩评价的依据，但是在很大程度上还是依靠经济增长作为考核指标，所以还没有从根本上将地方负债风险作为政绩考核的指标。

2.3 地方政府缺乏必要且正规的融资渠道

我国地方政府不能发行债券，并且按照国家相关法律规定地方政府应该收支平衡。这使得地方政府只能通过特别的渠道来获得资金维持日常支出，从而陷地方政府债务

风险于隐蔽失控蔓延的状态。目前，各级地方政府举债的通行做法是成立各种从事城市基础设施项目投资融资和经营管理的城市建设投资公司，并通过他们从市场上筹集资金。这些贷款往往由地方政府财政作担保，或者以国有划拨土地作抵押，或者是相类似公司相互担保，如此看来贷款真正的使用者和债务的承担者是地方政府。表面上看地方政府不发债，但实际上地方政府的或有债务数额迅速膨胀。浙江省地方政府债务风险预警系统的构建

我们对2009年浙江各市政府的财政情况做一个横向的比较。主要采用税收弹性系数，财政集中度，财政赤字率三个指标来考核浙江各市政府的应债能力，具体见下表：

注：税收弹性系数为税收增长率与GDP增长率之比，一般在1和2之间。财政集中度为财政收入与GDP之比，一般在20至30%左右。财政赤字率为财政赤字于GDP之比，一般认为小于3%比较适宜。

从浙江11个地级市2009年各指标的横向比较可以发现，除了杭州和宁波，其他市政府的财政集中度尚未达到适宜的区间，应债能力有待提高。主要因为浙江中小企业居多，偷税漏税现象难免发生。而且当地政府在加重税负的情况下会适当考虑保护当地企业。从税收收入看，金华、丽水两市的税收弹性系数只有7099%、384%。随着经济的增长，税收收入并没有同步增长。税收收入增长过缓，大大落后于经济增长。不利于两市还债能力。从财政赤字的角度看，浙江11个地级市基本可以做到在收支平衡的情况下略有盈余。但是丽水、舟山、衢州三市出现了财政赤字。一般认为财政赤字率保持在3%以下比较适宜。但是丽水和衢州的财政赤字率分别高达867%和535%。从财政赤字率来看，应该说丽水和衢州两市的政府负债风险比较严重，政府偿还以前的债务的压力也非常大。

再来看看浙江省整体的情况，截至2009年末，浙江省政府负债余额4579亿元，比2008年增加1787亿元，增长6401%。其中省本级政府性债务余额331亿元，比上年增加20亿元，增长643%。市县政府性负债余额4248亿元，比上年增加1767亿元，增长7122%。全省及市县政府性债务的负债率（政府性债务余额/地方生产总值）分别为2015%和1869%，高过警戒线（10%）1015和869个百分点；债务率（政府性债务余额/当年可支配财力）分别为9746%和9799%，低于警戒线（100%）254和201个百分点；偿债率（当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力）分别为2858%和2648%，高过警戒线（15%）1358和1148个百分点。全省地方性融资平台公司贷款余额486934亿元，较上年同期提高05个百分点。从贷款结构上看，市县及县以下融资平台贷款比例达979%；从贷款方式上看，项目贷款占贷款总额的686%；从贷款期限上看，1年期以上的中长期贷款占比为637%；从贷款对象类型看，各地城市建设公司贷款占418%，各类开发区和园区投融资平台贷款占174%，交通运输类投融资平台占125%，各类国有资产管理公司、土地储备中心和其他类投融资平台贷款占98%、65%和119%。

从以上数据，我们发现2009年政府负债增长幅度是比较大的，通过分析我们得出可能是由于2008年金融危机国家拉动内需、扩大投资的号召，地方政府大量进行项目工程所造成的。也正是由于金融危机使得经济的发展速度减缓，所以造成政府的负债率超过警戒线。虽然债务率就全省而言依然低于警戒线，但是部分市县的债务率却远超警戒线，且有扩大的趋势。浙江省的偿债率远超警戒线1358个百分点，足以说明地方债务正呈“滚雪球”式的发展趋势。根据省财政厅的数据，截至2009年底，全省69个市县中，负债率超警戒线的有36个，债务率超警戒线的29个，偿债率超警戒线的有40个，三个指标都超警戒线的有29个。而从贷款方面来看，我们发现主要以市县及县以下的项目的长期贷款为主。项目贷款占贷款总额686%，我们尚可以国家政策为由，但是市县及县下何以有如此高的贷款，让人匪夷所思。2010年开始，国家加强了地方房产的调控，很多依靠土地出让金获得收益的地方政府可能失去了从土地出让金中获得收益；并且在国家不断加息的情况下，地方政府贷款的成本不断增加。政府性投资主要以公益性项目为主，这类项目大多时间长、规模大、回报率低，在地方政府财力有限的情况下，大量的债务通过借新还旧的方式进行周转，那么在收入减少、贷款成本增加的形式下，地方政府负债风险极有可能一触即发。所以浙江省亟需加强政府负债管理，控制负债风险。地方政府债务风险的化解路径

4.1 允许有条件的地方发行公债

地方政府可在中央政府的严格审批和监管下进行公债发行，可以先在有条件的地方进行，再逐步开放地方公债市场，建立公开的融资渠道，使合理的举债规范化。这样地方政府就有比较稳定的且成本较低的资金来源，资金稳定才能保证地方政府把实事办好，才能让人民的生活更好。而且也降低地方的债务风险，尤其是降低了地方政府的间接风险。

4.2 建立科学的地方政府绩效评价体系

明确地方政府对于债务管理的职责，设计一套科学的地方政府债务管理专项的指标体系，这套指标体系要客观地反映地方政府债务管理的水平、努力程度和管理效果。同时要将这套指标体系列入地方政府主要领导干部任期目标和工作实绩考核内容，通过这样做将弱化举债的短期行为和搞政绩工程、形象工程的主观动因，从而在一定程度上将为化解地方政府债务风险提供长效的组织体系上的保障。浙江省虽然早就将地方政府负债管理作为政绩考核指标，但是效果并不显著，主要还是没有将责任落到实处，没有将具体的罚则规定到位。所以我们认为还应该制定相应的惩罚措施，对造成经济损失的，应依照法律规定追究法律责任。

4.3 债务信息公开

信息匮乏是我国财政风险预警的首要制约瓶颈。目前，由于我国地方政府财务信息披露制度的滞后，除统计年鉴、财政年鉴等提供部分相关财政收支的信息以外，没有其他正规渠道提供相关的信息。信息公开披露制度可能会给地方政府造成一定的外在压力，但从长期来看，它却可以帮助地方政府的决策者避免债务风险的发生。因此，目前应尽快建立起地方政府债务信息的公开披露制度，强制地方政府公开披露债务信息，并且要求信息披露的内容不仅包括地方政府的直接债务而且包括或有债务，不仅包括显性债务而且包括隐性债务。

参考文献

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第三篇：地方政府债务成因风险出路

地方政府债务成因、风险、出路

【摘 要】近年来，地方政府债务问题已成为影响中国经济长期稳定增长不可忽视的重要因素。解决我国地方政府债务的根本出路在于地方政府举债债券化，采用总体部署、阶段实施的解决方案，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化的道路。

【关键词】 地方政府债务 债券化 法制化

2009年以来，中国政府实施“双松”政策，在一定程度上有效拉动国内投资，促进了就业和经济增长，缓解了全球金融危机蔓延，但是，受此影响，为了筹集建设资金，地方政府债务规模不断膨胀，举债规模达到空前剧增，有关债务的数据众说纷纭。探讨解决我国地方政府债务问题的出路成为事关中国经济安全和社会稳定的重要问题。

1.我国地方政府债务成因分析

中国地方政府债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1992年之前，地方举债受到严格控制。1992年后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府债务迅速膨胀。1998-2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府债务迈入“大跃进”阶段。其间，2004-2007年，中国财政政策由积极转向稳健，但每年还是出现大量赤字。地方政府债务呈现债务规模庞大，扩张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样，债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，及国内积极财政政策的实行，中国地方政府债务呈现城投债井喷的新态势。

地方政府债务的成因十分复杂。2006年以前，财政体制是主要原因。2006之前，地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主，包括拖欠机关和事业单位工资，粮食补贴，社保资金缺口等。首先，财政管理体制造成地方政府财力严重不足，是导致地方政府债务的直接原因；其次，地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方政府债务压力；最后，在积极财政政策下，地方政府为了追求政绩大量投入资金进行基础设施建设，迫使地方政府被动增加直接债务。2006年以后，除固有的财政体制外，经济增长方式也是很重要的原因。2006年之后，直接债务的增长速度越来越快，相当大部分是由于地方政府本身的非规范性债务融资所造成的，这主要是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。投融资平台成为地方政府债务最主要的渠道。法制缺失、多头管理是地方政府债务发展全过程中始终存在的一个重要问题。

2.我国地方政府债务风险分析

无论是从微观风险管理还是从宏观经济运行看，地方负债的融资行为风险对财政、金融、社会都带来了不良后果。第一，地方政府债务规模不对称扩张，“隐性债务”逐步显性化，加大偿债风险，给这些地方的财政造成巨大压力。第二，制约了地方政府的发展能力与行政能力，扩大了地方财政运行的不确定性。第三，地方政府融资平台的信贷违约风险、影响银行信贷安全。地方融资平台的大量举债会直接引发了银行资产质量恶化、坏帐激增。第四，债务风险是社会稳定、政府危机的隐患。一方面，地方政府债务会导致政府信用濒临危机，可能会造成乘数效应的连带影响，引发地方经济危机，甚至可能上升为政府的管理危机，摧毁政府的公信力。另一方面，地方政府债务危及政治文明建设。因为政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓，只能是每位纳税人，地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。

3.解决我国地方政府债务的思路

解决我国地方政府债务根本出路在于地方政府举债债券化，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化。具体措施：

3.1建立完善地方政府债务信息披露制和政府会计核算制，使地方政府债务显性化和透明化。这包括：建立政府债务统计与报告制度并保持与债务预算制度相适应；建立健全政府会计制度；建立完善地方政府债务信息披露制度，加强社会监督。

3.2改变现行的经济增长方式，加强预算控制，健全预算会计。要解决地方政府债务问题，必须改变现行的经济增长方式，从靠地方政府债务拉动经济增长转为重点调整经济结构，以公共产品和公共服务为投入重点，抵御国际金融危机及其转型的挑战。

3.3地方政府举债法制化，用法律调控地方政府举债危机。修改完善《预算法》等相关财政法律规范，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境；以法律形式强制进行与地方政府举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架建设，设立稳定可靠的财政风险准备金；合理制定政府举债计划，严格界定债务资金的投向范围，建立债务清偿机制。

3.4建立一套权责明确，体制完善的地方政府债务管理机构

借鉴国际经验，应强化明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，不得批准政府性负债建设项目。财政部下属各地方财政局应该同时发挥监督责任，连同银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行监管。

3.5采用总体部署、阶段实施的解决方案

总体目标是实现地方政府借款的债券化、规范化、市场化。建议采用分阶段有序实施方案，总体思路可分初级、中长期、长期三个阶段。初级阶段目标是解决存量债。一是对各级地方政府形成的债权和债务，全面核实，分类清理，逐笔造册，动态管理。二是通过建立激励约束机制，督促各级地方政府积极化解逾期债务。中长期阶段目标是有效控制新增债务。建立健全新增债务责任追究制、举债审批制度、建立健全财务制度、完善“一事一议”制度。长期目标是最终形成债券化的管理方式。即用债券来代替借款是目前解决地方政府债务的一个出路。但地方要有明确的立法规定起到制约作用，并向中央备案。最终使得地方政府借款债券化，实现透明化、法律化、市场化和规范化。

参考文献：

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马金华（1976-），女，山东人，教师，从事地方政府债务问题研究。

（作者单位：中央财经大学

财政学院）

第四篇：浅析我国地方政府债务风险及防范

所谓地方债务风险是指在种种不确定的因素影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。

地方债务风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽性强、危害性大等特点。

政府性债务包含三大部分：政府性债务包含地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务，尤其是一些地方融资平台公司的债务。1994年实施分税制以来,中央和地方财权与事权并不明晰,很多地方政府无法仅依靠财政预算和转移支付承担所需的支出,加上预算法对地方政府举债的严格限制,使得一些地方官员通过非正规渠道举债,以解决财政赤字。此外,在经济体制改革过程中,国有企业不良资产和社会保障资金支出的增加,导致地方政府隐形债务的增加。特别是在金融危机发生后我国实行适度宽松的货币政策和积极的财政政策的背景下,地方政府为恢复经济采取大规模投融资,一定程度上导致新增大量地方政府债务。地方政府债务问题如果不能化解,势必成为制约我国经济健康发展的重大隐患,金融危机后发生的希腊主权债务危机以及最近温州高利贷崩溃事件为我国地方债务问题敲响了警钟。由美国次贷危机引发的全球金融危机还未谢幕,迪拜的债务危机又粉墨登场。这再次给我们敲响警钟:虚假繁荣的背后往往隐匿巨大风险,也迫使我们必须重新和全面检视宏观经济运行中各种潜在的风险,并加强风险的预警和管理。其中,我国地方政府现有各类债务所可能引发的财政风险尤为重要因此,研究这一问题既具有重要的现实意义,又具有一定的理论意义。我国地方政府财政风险有其特殊的历史背景和生成机理,而且有关预警信息取得困难,“财政危机”的表现模糊,这些问题给有效预警带来困难。不仅如此,现有的预警研究在预警理论和预警方法上也存在诸多问题

一、我国地方政府债务风险的表现及特征(一)地方债务规模风险

这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。

(二)地方政府债务的结构风险

指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为直接显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

1．直接显性债务风险。

第一，国债转贷资金形成的直接显性债务。

国债转贷资金是指1998年以来，国家为了扩大内需，利用增发国债用于地方基础设施建设方面的投资，还款期限为10年。它对地方经济的发展起到了积极的作用，但加大了地方政府的债务压力。第二，由于缺乏直接融资手段，我国地方政府过度依赖对外借款形成直接显性债务。其构成主要是各国政府的贷款和世界银行等国际金融组织贷款，这些贷款都是政府承诺的项目贷款，但投资的这类项目主要体现为社会效益，难以依靠项目自身形成偿债能力，一旦项目单位发生还款困难，地方政府就得动用财力垫付。因此外债规模的日益膨胀和偿还能力的渐趋薄弱带来很大的风险。

第三，地方以“多元化融资”的名义举借的债务，在运行过程中往往因缺乏监督而形成投资风险。

2．或有债务风险和隐性债务风险。

我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

3．外债风险。

政府外债是对外债务所概括的“外债”的一个重要组成部分，因而它具有外债的一般特征。由于缺乏有关政府外债的统计数据，所以利用外债这个统计数据宋代替政府外债数据进行分析。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。

二、我国地方政府债务风险的成因

(一)举债规模过大

随着以放权让利为特征的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，由原来的彻底服从于中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体。地方政府的“公共主体性”客观上要求它在经济发展、经济秩序的稳定与维扩、经济建设所需资金的筹措、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面发挥越来越大的作用，而中央赋予地方政府的“财权”并没有随“事权”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务的约束，不得已地方政府各职能部门自觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。地方官员为了保持政绩上的领先地位，通过各种融资渠道筹措资金以兴建基础设施，同时，为加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务，债务压力因此逐渐加大。此外，庞大的社会保障资金缺口，更加大地方债务压力。这些因素促使政府融资的发展速度有所加快，规模也在进一步扩大，由此形成的地方债务规模也不断扩大，债务风险也会日渐显现。

(二)部分地方政府的随意举债及过度举债

对我国各级地方政府来说，通常只关心借钱，而很少有人过问是否能还债，即使是有这样那样的评审部门，其对债务的约束也只是一种软约束。地方官员很多时候完全是为借钱而借钱，而根本不顾偿还和资金的收益问题。官员在向上级财政部门借款 的时候，并不是将借到的钱完全用于其中请时所列出的用途。不少官员将借到钱中的很少一部分用于正常用途，而将其中的大部分挪作他用，有的还通过转移资金的方式将其转为预算外资金，躲避上级财政的监督，其目的就是为了对这些钱具有更大的支配权，以满足其对权利和金钱的支配欲。

(三)财政入不敷出

随着我国市场经济的建立和完善，政府宏观管理职能的不断拓宽，对财政支出提出了更高的要求，随着人口的增加、公共服务范围的扩大和服务质量的提高使财政支出早现不断增长的态势。一方面，财政供养人员、公用经费、人员经费增长迅猛：另一方面，地方政府支出的范围不断扩大，不仅上级政府下放了许多支出责任，原来中国有企业承担的许多社会职能也转由地方政府承担。同时，对提供义务教育、木区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使地方政府支出基数和支出刚性增人，从而产生了市以下各级政府的则权、事权关系的不对称问题。市、区财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于区级地方政府。叫以说，在体制转轨时期，经济和社会各项事业的发展对财政资金的需求量呈跳跃性增长的特征，而财政资金的增长是不可能超常规的，因而使财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾日益尖锐。也就是说，地方财政的供给范围过宽，包揽过多；地方政府财政收入的主要来源不足，难以履行支出责任的需要，这是导致地方政府债务风险的一个重要因素。

(四)投资项目的经济效益较差

对地方财政部门的贷款项目的调查中发现，财政部门审批的债务融资项目通常分为三类，一类、二类属于完全公益性项目，这些项目基本上不产生什么经济效益。因此，依靠项目本身来还款是比较困难的，它的收益更多的是社会效益，这种项目很多是来自国际金融组织和外国政府的贷款。如果到时候无法偿还，政府出于国际形象必须承担偿债义务。

三、改善地方政府债务问题

(—)建立健全政府担保、借款、投资机制

1．为了加强对政府举债的管理，实行严格规范的债务投资决策责任制。

为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的责任人，要给予党纪、政纪处分：对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。

2．建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。

目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政 担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

3．要规范地方政府债务的管理。

依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。

第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。

第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。

(二)建立科学高效的举债偿还机制

1．成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。

实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

2．建立第二预算系统。

建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

3．制定严格的还款准备金制度。

要强化各项目单位作为还债主体的责任，在政府外债监管部门的监管下将回收的贷款资金、项目本身收益、固定资产折旧、存款利息及项目单位的其他收入等实行专户储存，专项用于贷款的偿还。政府在安排每年的财政预算时，应充分考虑偿债的因素，在财政每年安排的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分，或从预算中单独安排，建立还贷准备金。还贷准备金主要用于偿还本级的纯社会效益型外债。还贷周转金主要用于下级债务人一时还款困难时的临时垫付周转。

4．明确债权，整顿债务。

当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

5．建立以资产运作为模式的偿还机制。

资产运作是实现建设资金良性运行的基础性机制。所谓资产运作，在这里是指将建设资金的筹集、项目投资、项目经营和还本付息等活动，建立在这些资金形成的资产及收益基础上，并以资产转让和经营收益作为还本付息的财产基础和资金来源。

(三)加强财政收支管理

1．夯实收入基础。

夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。

第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。

第二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。

第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

2．规范财政支出。

第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支。政府对经济的过度干预，对社会的大包大揽，势必造成预算扩张，形成财政赤字和沉重债务。因此，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。对事业单位实行分类处置，即对公益性事业(如基础教育、图书馆、高新技术研究等)实行财政“兜底”，保障资金供应；对 半公益性半经营性事业，财政可给予适当补助；对经营性事业单位应使其完全走向市场；对社会保障则应纳入财政预算。

第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。

第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。

第五篇：地方政府借款风险及其防范建议

地方政府借款风险及其防范建议

本文针对商业银行对地方政府借款风险认识的不足入手，力图通过对地方政府借款主体的合法性、借款用途的合理性、借款资金贷后划转规范性、第一和第二还款来源的稳定性和可靠性、担保措施的可信性和有效性等风险剖析，建议商业银行在刺激内需热潮中有效控制住地方政府的借款额度，积极防止信贷风险。

一、地方政府借款的形成机理

地方政府是地方基本建设项目投资主体，按“谁用款，谁借款”的原则，借款主体应是地方政府。但根据我国《贷款通则》对借款人资格的规定，地方政府不能直接向商业银行借款。因此，实践中，为解决地方基本建设项目资金，通常由地方政府指定借款主体，以地方政府未来预算资金作为还款来源，用地方政府信用作为担保，即为地方政府借款。可见，地方政府指定的借款主体向银行借款是地方政府筹措资金的主要手段。

（一）地方政府借款的主要动因

通常而言，财政预算管理要求政府在履行政府职能时应执行“量人为出”原则，但地方政府利用自身对商业银行的影响力可轻易获得银行贷款。商业银行，特别是大型商业银行，其经营网点遍布全国各地方，哪里经济繁荣，哪里的银行就多。在地方政府的表态对银行能否中标起重要作用的情况下，地方政府可以轻易从商业银行获得借款。

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此外，地方政府借款还体现了地方政府执政为民理念和地方政府执政能力。在财政支出有严格的预算规定、吸引民间资本存在很大困难的前提下，向商业银行借款成为地方政府提前为百姓多办实事的唯一的途径。尤其当前为扩大内需，商业银行借款资金在创造城市投资环境、吸引更多投资资金的同时，可拉动了地方GDP的增长。

(二)商业银行提供贷款的主要动因

商业银行向没有借款资格的地方政府发放贷款，主要在于地方政府贷款的特殊性以及商业银行短期化经营倾向。首先，地方政府贷款多为基本建设项目，具有金额大、期限长、还款比较正常特点，这些特点正好有利于完成信贷规模指标。其次，地方政府基本建设贷款合同的收益或许不高，但由于金额大、期限长、衍生业务多，各业务收益加起来就是较高的综合收益；最后，给地方政府贷款出现不良时相关责任人所需承担的责任最小，不会引发道德风险之大案。也就是说，政府贷款即使最后出现坏账，也不会像给民营企业贷款那样有受贿的嫌疑。

二、地方政府借款的风险分析

(一)地方政府借款的信用风险分析

1、借款合同仅仅具有形式的合法性

政府控股企业或组建融资平台出面借款，由地方政府提供信用担保，使借款主体和借款合同仅仅在形式具有合法化。然而，借款企业资产规模微小型与借款金额巨大型的不对称，表明借款企业不会承担、也没有能力承担还款义务。

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2、地方政府财务资料具有隐秘性

根据我国财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则的相关规定，地方政府只向审计部门公开政府财务报告体系。而且，地方政府债务结构分散、隐蔽性强、透明度差的特点，使得商业银行根本不可能完全了解政府的预算收入和预算支出安排、负债金额及结构、资产质量及结构、还款来源及还款能力。在这种无法有效评估地方政府偿债能力和信用风险情况下，商业银行如果盲目地向地方政府发放大金额、长时间的项目贷款，潜在的担保还款风险可想而知。

3、地方政府借款资金监管缺位

由于借款人和政府处臵土地与银行贷后管理信息不对称，贷款资金转入财政帐户后，银行完全失去对贷款资金的监控，无法保证贷款不被挪作他用。而且由于商业银行存在对地方政府的依赖性，很多商业银行对地方政府借款资金的监管积极性不高，甚至不敢监管，这非常容易导致地方政府用同样的项目、同样的贷款条件向其他的商业银行再借款。

4、地方政府还款资金来源有限

实行预算管理的地方政府，其资金来源主要依靠财政一般预算收入和支出的差额和转让国有土地的收入。由于受金融危机的影响，国内许多地方的房地产市场并不景气，直接影响了土地拍卖市场，地方政府国有土地出让的预期收入不能实现。此外，随着拉动内需的需要，减税政策频频出台严重影响财政收入来源，国家对中央征收的证

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券交易印花税、个人所得税，地方政府征收的房地产交易税等税率作了向下调整，地方政府可支配财力随着税收收入减少而减少，用于归还银行贷款的资金也就随税收收入减少而减少。(二)地方政府借款的法律风险分析

1、商业银行贷款行为可能不合法

按《贷款通则》和《商业银行法》的相关规定，商业银行不得向地方政府发放贷款，如果贷款逾期、坏账，商业银行作为债权人向法院申请债权主张，法院可能以“商业银行贷款行为不合法，或商业银行明知故犯”为由不予以支持。

2、地方政府担保责任可能得到解除

即使法院受理了商业银行作为债权人向法院申请对地方政府借款平台债权主张，也只会对形式上借款人追究责任，不对实际借款人、合同中的担保人追究责任，法院会按照我国《担保法》规定国家机构不得为保证人，从法律上排除了地方政府担保责任。

3、借款人易逃避还款义务

借款人往往是注册资金很小的有限责任公司，一旦经营陷入困境，就可依照《公司法》破产，或者借款人是拥有大量社会公益资产的企业，这些资产关系国计民生，是必须保持正常运转，是无法转让和流通的医院、道路、公园等。

4、抵押物难以变现

《贷款通则》规定，作为贷款担保的抵押物必须具备流通性。商业银行给地方政府大量信用贷款是看到地方政府“报表上大量公益资

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产”，即道路、医院、学校、土地等，作为地方政府资产具有共同特点，其建筑物下土地的性质均为国有使用，没有抵押权，不可转让。

三、地方政府借款的风险防范建议

（一）严格遵守法律法规，依法发放地方政府贷款

人民银行为制止地方政府金额过多、期限过长的土地储备贷款和动拆迁流动资金贷款，2003年6月发布了“121”文件，文件规定土地储备贷款的条件为：(1)自有资金比例不得低于30％；(2)担保方式为土地抵押；(3)期限不得超过二年。对照上述条件商业银行向各级地方政府发放的土地储备贷款(大多数为信用担保方式)均为违规贷款。国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会(简称五部委)为了制止地方政府过多地向商业银行借款，2006年5月8日以五部委名义联合发文《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》。通知规定金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，严禁地方政府再提供任何形式的担保或者是变相担保。

（二）正确认识地方政府资产的价值，时刻警惕政策风险 以某直辖市为例，一个注册资金7亿元人民币、净资产26亿元人民币的发展(集团)公司，其净资产为二条通向机场的收费公路。在向银行借款时，该公司承诺用收费资金作为还款来源，随着该城市市内收费取消，其26亿元人民币净资产不仅没有了价值，而且公路养护义务仍有该公司负责。虽然借款最终是由该地方政府重新安排资金得以解决，但正确认识地方政府资产的价值，是商业银行必须注意的一项工作。

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（三）有效控制地方政府的贷款额度，防止还款来源资金断裂 在刺激内需的热潮中，商业银行应保持一份清醒的头脑，控制地方政府的贷款额度，防止还款来源资金断裂。1996年-1997年各地方政府纷纷通过批准地方企业破产申请，来逃避四大国有商业银行近千亿元的贷款。如果十年前地方政府通过借款企业破产可以逃避中央政府的债务，那么，今后借款企业的破产要逃避的就是全体股民的债务。

（四）依法确立借款主体，合理安排担保模式

就借款主体而言，借款主体必须是政府设立的特大型企业或事业法人，主营业务单一(经营政府项目)的企业和政府授权的职责明确的常设机构；借款主体近3年财务收支有结余，无欠息和欠债的不良记录；借款主体综合性经营客户(非单一经营政府项目)的“财务指标级参数”达到相关行业指引中规定的信用授信标准值，信用等级AA级以上。

就担保方式而言，对于贷款项目完全为公益性质，还贷来源全部靠财政拨款安排的项目，必须取得有政府明确承担还款责任的担保承诺函；对于项目由政府安排建设，建成后项目有一定收益可用于还贷，不足部分由财政安排资金偿还的贷款，承诺函不仅要清晰政府承担部分的量以及资金到位的进程、财力支付的可能性，同时必须明确反映出在项目出现偿债困难时，安排政府财政资金补充偿还贷款的责任；对于项目建成后有完全的还本付息能力，但在建设时期项目承担的企业由于资产规模、经营实力等因素与承接的政府大型项目不相匹配，要有地方政府提供担保。

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（五）创新金融产品，完善金融服务

在目前我国尚未允许地方政府发行公共债券的情况下，商业银行可以利用代理集合委托贷款方式来筹措土地储备资金，这一方面能使参与了集合委托贷款的老百姓关心城市建设，监督政府规范资金使用，另一方面又可以规避一些政策性风险，如上海地铁、成都市水环境项目集合委托贷款发行均取得良好效果；还可以发挥银团贷款优势，充分整合资源，分散风险。

（六）建立共同的贷款专用账户，加强对信贷资金的事后监管 把好贷款用途监控是确保政府贷款贷款安全的关键，鉴于地方财政要介入对贷款资金的管理，可采取借款人与财政建立共同的贷款专用账户的措施，将贷款资金与财政资金彻底分开，这样既便于财政直接监控，也能满足银行对信贷资金管理的要求。

责任编辑：冯守尊（博士后）

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