地方政府债券风险防范策略[样例5]

第一篇：地方政府债券风险防范策略

摘要

从 2008 年爆发国际性金融危机到现金为止，债务问题是出现频率最高的。受到欧洲主权债务危机愈发严重，美国主权的信用等级降低的影响，世界各国都难逃债务危机，解决债务问题刻不容缓，我国自然也包括在内。新《预算法》于2015 年 1 月 1 日正式实施，自此，债券的发行量日益递增，地方政府主要是通过发行债券来获取资金的，地方政府采用发行证券这一筹资的方式推动了地方经济的持续、健康发展，鉴于此，地方政府发行债券所存在的风险必须予以重视。本文将主要针对地方政府债券的发展情况、以及发展过程中存在的问题展开研究，并且在此基础上对这几年来债券发行量的数据进行整合、分析，最终总结出：应该建立并完善出一套合理的地方政府债券运行体系，真正能够实现监管的透明化以及约束的市场化。对于地方政府来说，债券管理模式的筛选、以及有关债券发行的限额管理与风险管理等许多方面都需要进一步的改进，这就需要健全法律法规、完善市场化约束环境、明确监管对象等各个方面的支持。

关键词：地方政府债券，风险防范，监管，市场化约束

Abstract

From the outbreak of the international financial crisis in 2008 to cash, the debt problem is the most frequent.Affected by the worsening European sovereign debt crisis and the lowering of the credit rating of US sovereignty, countries around the world cannot escape the debt crisis.It is imperative to solve the debt problem, and China naturally includes it.The new “Budget Law” was officially implemented on January 1, 2015.Since then, the issuance of bonds has been increasing.Local governments have mainly obtained bonds through the issuance of bonds.Local governments have promoted local governments by issuing securities.In view of the sustained and healthy development of the economy, the risks inherent in the issuance of bonds by local governments must be taken seriously.This paper will focus on the development of local government bonds and the problems in the development process, and on this basis, integrate and analyze the data of bond issuance over the past few years, and finally conclude that: one should be established and improved.A reasonable system of local government bond operations can truly achieve transparency of regulation and marketization of constraints.For local governments, the screening of bond management models, as well as the limit management and risk management of bond issuance, need to be further improved.This requires improving laws and regulations, improving the market-oriented environment, and clearing the regulatory targets.support.Key words: Local government bond, Risk prevention, Supervision, Marketization constraint

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目录

第 1 章

绪论..........................................................................................................................................3 1.1 研究背景与研究意义...........................................................................................................3 1.1.1 研究背景.................................................................................................................3 1.1.2 研究意义................................................................................................................4 1.深入探讨相关理论，确立地方政府债券的逻辑起点...............................................4 2.研究历史沿革，为风险防范提供细化建议...............................................................4 1.2 研究目的与研究思路...........................................................................................................4 1.2.1 研究目的.................................................................................................................4 1.2.2 研究思路................................................................................................................5 第 2 章 国外地方政府债券的风险防范................................................................................................6 2.1 美国市政债券........................................................................................................................6 2.1.1 发展历程.................................................................................................................6 1.萌芽阶段......................................................................................................................6 2.发展阶段......................................................................................................................7 3.同步快速发展阶段......................................................................................................7 4.多样化发展阶段..........................................................................................................7 2.1.2 美国市政债券的风险防范措施.............................................................................7 1.发行规模的管理..........................................................................................................7 2.债券发行顾问机制........................................................................................................8 3.持续信息披露................................................................................................................8 4.加强市政债券的监管....................................................................................................8 2.2 日本地方政府债券...............................................................................................................9 2.2.1 基本情况概述........................................................................................................9 2.2.2 日本的风险防范措施.............................................................................................9 1.确保地方政府财政的独立性......................................................................................9 2.建立风险预警体系和财政重组系统........................................................................10 3.规定地方政府融资范围............................................................................................10 2.3 借鉴与启示..........................................................................................................................10 1.健全地方政府债券法律法规体系..............................................................................10 2.明确地方政府债券监管主体,落实监管责任............................................................11 3.构建债券风险预警机制..............................................................................................11 第 3 章 我国地方政府债券的现状......................................................................................................12 3.1 我国地方政府债券的发展历程.........................................................................................12 3.1.1 我国地方政府债券的历史沿革...........................................................................12 1.早期时的中国地方政府债券......................................................................................12

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2.新中国成立初期的地方政府债券 ..............................................................................12 3.地方政府债券禁止发行阶段......................................................................................13 4.恢复发行地方政府债券..............................................................................................13 3.1.2 我国地方政府债券的发展阶段..........................................................................13 图 3-1 我国地方政府债券发展阶段..............................................................................13 1、“代发代还”地方政府债券....................................................................................13 2、“自发代还”地方政府债券....................................................................................14 3、“自发自还”地方政府债券....................................................................................14 3.2 我国地方政府债券的现状.................................................................................................15 3.2.1 我国地方政府债券的发行情况..........................................................................15 表 3-1 我国地方政府债券发行情况.............................................................................15 图 3-2近几年我国地方政府债券的发行变化.............................................................16 3.2.2 我国地方政府债券的发行年限..........................................................................16 表 3-2 我国地方政府债券的发行年限.........................................................................16 图 3-2 2015 年与 2018 年各年限占比比较..................................................................17 3.3 我国地方政府债券存在的问题.........................................................................................17 3.3.1 我国地方政府债券存在的风险...........................................................................17 1.信用风险....................................................................................................................17 2.道德风险....................................................................................................................17 3.法律风险....................................................................................................................17 3.3.2 我国债券存在风险的原因...................................................................................17 1.我国地方政府债券信息披露机制不健全..................................................................18 2.我国地方政府债券的监督管理不到位......................................................................18 3.我国地方政府债券相关法律法规不完善..................................................................18 第 4 章 地方政府债券风险防范策略..................................................................................................19 4.1 地方政府债券的风险防范策略..........................................................................................19 4.1.1 信用风险的防范...................................................................................................19 1.建立行之有效的地方政府债券偿债机制..................................................................19 2.加强金融监管，消除供给方纵容性贷款..................................................................19 3.完善地方税体系,培养地方稳定财源........................................................................19 4.建立财政风险评估制度............................................................................................20 4.1.2 道德风险的防范...................................................................................................20 1.实行严格规范的债券融资决策责任制......................................................................20 2.加强地方政府债券资金使用管理..............................................................................20 4.1.3 法律风险的防范...................................................................................................21 1.明确政府间的事权划分,分清偿债责任....................................................................21

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2.构建地方政府债券相关法律监督体系 ......................................................................21

第 1 章

绪论

1.1 研究背景与研究意义 1.1.1 研究背景 地方政府债券又可以简称为地方债，从本质上来讲，地方债是地方政府筹资的一种手段，通过以政府信用为担保发行债券，来获取利息。地方政府发行的债券种类较多，但主要是以公共基础设施为主，集中在交通、教育、医疗等方面。我国自 20 世纪 50 年代中后期起，关于债券的发行一直都很小心，甚至推出了《预算法》明确规定地方政府不允许发行债券。然而，这样做并不是长久之计，要推动我国经济建设的健康、持续发展，需要通过发行债券来获取资金作为支撑，我国政府为了缓解 2008 年金融危机给市场经济带来的冲击，恢复经济发展，制定出了“四万亿计划”，其中的一部分资金是需要地方政府自己承担的，有 2000亿的债券是中央政府发行的，自此后，地方政府重新拥有了发行债券的权利。为了给地方政府债券的发展指引出一条正确的道路，从而推动社会经济的健康发展，我国财政部于 2011 年 10 月 17 日出台了《2011 年地方政府自行发债试点办法》，先将试点选定为上海、广东、浙江、深圳这四个经济发展水平较高的省市，批准该地区的地方政府由自主发行债券的权利，这是中央政府为地方政府债券提供了制度上的支持，足以看出中央政府助力地方债券市场发展的坚决与诚意。这一文件公布以后，四大试点纷纷开始对发行债券进行规划，在市场上受到很高的关注，这说明地方政府债符合市场和各大投资者的需求。另外，在获得国务院准许之后，财政部又于 2014 年 5 月推出了《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》，文件中提出要在原来的基础上扩大试点规模，新增了江西、江苏、山东、宁夏回族自治区、青岛市五大省市及自治区。自 2015 年初发布了新《预算法》以来，共计 34 个省市发行了高达 3.8 亿元的地方政府债券。综上可见，我国在发展地方政府债券的过程中，始终保持在一种稳扎稳打的状态。据 Wind 显示，到 2018年末为止，地方政府债券余额是 18.亿元，其中有 0.18 亿元来自于 2009 年我国

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财政部“代发代还”的债券余额。自 2011 年起，我国地方政府债券余额呈现出逐年递增的趋势，2011 年由上海、广东、江苏、山东、深圳试点“自发代还”的地方政府债券余额有 0.05 亿元，2014 年由部分试点“自发自还”的地方政府债券余额为 0.05 亿元，试点范围在不断地扩大，截至 2015 年各大地区开始拥有“自发自还”债券的权利，最终的债务余额高达 17.74 亿元。从财政部颁布的《2018 年地方政府债券发行和债务余额情况》中可以发现，地方政府债券已经越来越成为了地方政府债务的核心组成，截至 2018 年末，地方政府债务余额中有 98.28%都是由地方政府债券产生的。我们不难看出，地方政府债券成为了我国的主要债券形式，对推动我国经济基础建设具有重大意义，怎样防范、应对地方政府债券所面临的风险成为了人们要研究的重要课题。

1.1.2 研究意义 1.深入探讨相关理论，确立地方政府债券的逻辑起点 从理论上来讲，发行地方政府债券是具有可行性的。参照公共财政的相关原则，地方政府债券作为一种公共产品对于社会公民是有益的。从金融学领域来讲，地方政府可以通过发行债券筹集资金，相比其他的融资方式而言，地方政府融资占据着自己的独特优势，但这也意味着地方政府要进一步加强财政管理，做好信息披露工作。从偷袭学领域来讲，投资者更愿意把资金与精力投放在更加有价值的投资品身上，优质的投资品一般具有集风险性、收益性、流动性三大特性，而且能够在更大程度上满足不同投资者的偏好、需求。地方政府债券在这三大特性上的表现与国债是有所不同的，投资者可以通过地方政府债券进行合理的投资配置，最大化地满足自身需求。

2.研究历史沿革，为风险防范提供细化建议 日本和美国在市政债券方面有着非常丰富的经验，以此作为参考进行学习，对我国的债券风险防范有一定的帮助。在这基础上，对历史发展进程与当今发展现状进行深层次的研究，再根据宏观经济的知识为我国地方政府债券的发展提出一些合理的改进性意见。

1.2 研究目的与研究思路 1.2.1 研究目的 随着经济的发展，地方政府债券的发行量逐渐增多，为了适应这一形势，债

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券发行的速度也要相对应的进行提升，本文将主要针对地方政府债券的发展情况、以及发展过程中存在的问题展开研究，分析地方政府债券带来的潜在风险以及怎样进行有效规避，以推动我国市场经济能够持续、健康的发展。

1.2.2 研究思路 本论文将通过四个章节进行研究，第一章是绪论，主要从研究背景、意义、目的、思路四个方面入手，第二章中举出美国和日本两个具有代表性的国家，以此探究地方政府债券在国际中的发展情况，并且总结、学习其他国家的成功经验。第三章研究的主要目标是我国地方政府债券在过去与目前发展的情况，具体分析了我国在发展地方政府债券的过程中面临的风险以及存在的问题。第四章是本论文的重点，主要是针对地方政府债券风险提出了关于有效规避的建议。

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第 2 章 国外地方政府债券的风险防范

从历史来看，地方政府债券比企业债券的出现实际上要早很多。据历史记载，意大利一些城市的政府早在文艺复兴时期就向当地的一些比较大的银行家族借钱用来支持当地的城市建设。然而我们通常认为地方政府债券最初产生于美国的市政债券。美国的市政债券产生的时间为 19 世纪 20 年代，官方记载的有关市政债券最早的是在 1812 年为开凿运河美国纽约市政府所发行的一种一般的责任债券，市政债券发展到现在已经有两百年的历史了。美国市政债券的规模一直处在世界第一位，并且它具有较为完善的发展规模以及监管体制，因此，美国的市政债券能够被认为是分权制、联邦制国家地方政府债券的代表。日本、英国、澳大利亚、法国等等一些发达国家市政债券的发展在经历了很长的时间之后，也都具有了一定的规模，并且其制度以及体系相对而言也都比较成熟和完善。日本的地方债制度在经过长时间的发展之后，可以被视为是单一制中央集权制国家地方政府债券的代表。

2.1 美国市政债券 2.1.1 发展历程 1.萌芽阶段 美国的许多州在 19 世纪 20 年代专注于建设公路以及运河等公共设施。在1812 年，纽约州政府第一次通过发行市政债券的方法来筹集资金以开凿伊利运河，这种方法远比传统的先积累再投资的模式快得多，因此，伊利运河只用了 5年的时间就完成了修建。这种方法的采用给了美国其他地方的政府非常大的启发，所以其他的一些政府也纷纷采用这种发行债券的方式筹集资金建设城市，这种模式大多用来建设市政公共设施以及发展公共教育体系。在这个时期发行的市政债券主要是来源于州政府，但是地方政府相对而言参与度较小。1943 年左右，美国各州政府的债务总额大约 2.3 亿美元，然而地方政府的债务总额仅仅 2750 万美元。由于经济发展不景气以及部分运河带来的经济效益不高，许多州政府渐渐陷入了债务危机当中，政府无力偿还债务使得政府的信誉度降低，因此对市政债券的发展也造成了严重的影响，使得市政债券的发展落入了低谷。

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2.发展阶段

从 19 世纪 50 年代以后，特别是内战结束之后，美国的经济持续迅速发展，工业化的速度不断加快、人口增长速度十分迅猛、城市化建设的规模也在不断地扩大。修建铁路、开凿运河、西部开发、加快城镇化建设速度等国家战略的实施对资金的需求增大，然而仅仅依靠州政府去发行市政债券筹集资金来解决城市建设的资金问题已经不能满足资金的需求，并且由于 40 年代爆发的债务危机使得州政府的信誉度受到巨大冲击，所以这一时期的发展建设，地方政府起着重要的作用，地方政府债券也迅速发展起来。一些城市利用不断发行债券的方法来筹集资金用以支持城市市政公共建设以及城镇化发展。直到 1912 年，地方政府的债券余额就达到了 34.76 亿美元。

3.同步快速发展阶段 20 世纪最初 20 年由于受到美国汽车工业迅速发展以及汽车在美国家庭的普及的影响，美国的城市对于道路以及公共交通的需求不断增加，所以美国州、地方政府只能加大对于公路建设以及公共交通建设的投入资金。市政债券再次发挥了它的重大作用，为道路以及公共交通的建设提供了资金。到目前，美国有着全世界最发达的告诉高速公路系统，这也是在之前对公路建设的巨大投资的基础上才有的。然而经济危机的影响，罗斯福总统提出新政的实施，加大了对各级政府的投资力度，然而只通过税收不能满足对资金的需求，因此州政府以及地方政府对市政债券的发行不断的增加。虽然客观上是受到一些因素的影响，但是这一时期的州政府和地方政府的市政债券还是得到了相当大的发展。

4.多样化发展阶段 二战后，美国又经历了一个经济迅速增长的阶段，市政债券的发行也持续稳定增加，并且政府的投资方向不断变化，对多个方面进行投资。特别是 20 世纪70 年代之后，为了城市能够迅速发展，各地政府不断发行市政债券来筹集资金支持城市建设。由于市政债券在税收方面有优惠政策，并且政府做担保，所以市政债券的用途逐渐多样化，并且被广泛应用于污染治理、住房贷款以及工业发展等和传统用途不同的多个新的方面。

2.1.2 美国市政债券的风险防范措施 1.发行规模的管理

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美国的市政债券主要是通过该国家的州、县等部门进行发售。并且美国的联邦政府对这些债券发行机构的约束较少，在这之中法律监管和限制相对较多的为州的债券发行。并且，在美国，地方政府是一个独立的个体而且不受联邦政府的约束与监督，美国的法律条例中对于地方政府破产的行为时准许的，所以基于上述情况，在地方政府发售债券时的规模是基于政府本身的经济情况而定的，并且约束力主要是以金融市场决定，从而以防债券发行过多而造成违约。

2.债券发行顾问机制

美国的州以及地方政府在进行市政债券的发行时一般会先行与财政顾问以及专家的建议。财政顾问主要负责创建可以实行的融资规划，并且对已经建立起的投资计划进行研究，然后对于债券中有潜力的融资计划进行分析与提议，最后对发行债券所用的金额预算进行监察。除此之外，财务顾问还需要在设计债券时进行分析与提议，例如债权结构以及类型等，从而预防发行过程中可能的风险。

3.持续信息披露 从国家契约理论上来说，国家的性质是具有约定监督性质的，全体公民在签署约定后，这个约定管束着所有的签订者，而政府就是实行这一权利的主体。基于委托代理的构架和 GDP 的考察数据，地方政府在经济活动中所充当的角色更趋向于参与人员和各大政府官员的代表人物。所以，政府在发行债券时是基于自己的经济情况而设立的预算数据。可是基于尼斯坎宁建立的官僚产出模型，对于官员来说，制定预算的时候会将预算条件尽可能的放到最大，如果在没有制度条例的约束与监督，这种现象就更加清晰了，紧接着政府在发行债券的时候披露力度不足，从而导致一系列的危机。创建科学可行的债权融资监管制度的事先条件就是可以充分披露政府的信息。虽然制定与履行政府信息披露规定会给政府带来一些压力，可是从长远来看，这种制度可以协助政府规避债务危机，并且推进地方财政稳定发展。

4.加强市政债券的监管 美国的主要市政债券监督组织分别为市政债券法规制定委员会与证监会市场监管部所设的市政债券办公室。第一个机构的职能为建立市证券市场相应的法律规定，监管的对象为承销商、交易银行等。该组织的工作目标有三个：第一，针对证券发行顾问进行法律条例的制定；第二，对市场信息进行调查与公布；第重庆理工大学毕业论文

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三，对市场主体进行活动的宣传、组织等。第二个机构的主要职能分别为基于反欺诈条例对债券发行人、承销商、律师等对象进行发行后的监督管理，管理方式分别为监督与修改错误的期限；建立可以对承销商、交易商等主体起约束作用的条例。

2.2 日本地方政府债券 2.2.1 基本情况概述 地方债在日本源于明治初年。1879 年颁布了“地方政府发行地方债需得到议会的允许”的条例，基于这个制度随之有创建了一部完整的地方债系统。日本的地方自治制度的性质为单一性质，在第二次世界大战以后，日本在宪法中加入了地方政府可以自行治理的政策，在这之后地方政府就拥有了自行发行债券的权责。可是在地方政府进行债券的发行的时候需要经过中央政府的审查与批准后才可以发行。日本中央政府历年都会制定一部地方债规划，在计划中对地方债的发行数额、途径与金额的使用途径都有明确的规划，这个规划时地方政府进行中央政府审查是的核心数据。日本政府进行地方债发行的时候需得到总务省的批准，总务省与财务省需要基于每年规定的规划进行审查批阅以后再将可用数额传达给地方政府，在这之后才可以进行债券的发行。

日本的国家制度为单一质，因此基于中央政府的规定，地方政府没有破产与违反约定的权利，只可以对财产进行调动协助政府解决危机。所以，在这种制度体制下地方政府出现的财政风险就变成了中央政府的财政危机。日本这几年来的经济发展并不顺利，甚至处于停止发展的情况，日本政府与 20 世纪 90 年代对外发行了巨大数额的赤字地方债，从而为经常需要使用的资产筹资，可是并没有提升政府偿还债务的能力，最终造成了大部分地方政府出现财政危机，并且最终转变成了中央政府的财政危机。所以，日本从 2006 年开始对地方债条例进行完善与健全。例如提升资金来源类型、将审批制转变为协议制等等，从而日本的地方债性质开始与美国市政债券性质靠近。

2.2.2 日本的风险防范措施 1.确保地方政府财政的独立性 日本于中国相比差异还是很大的，日本地方政府享有自行进行税收的权利。虽然地方政府无法建立地方的税收制度，可是基于中央政府设立的《地方税法》，重庆理工大学毕业论文

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地方政府可以自行对本地税的种类进行管理，在上述环境下，地方政府可以自行发售税务并且自行进行税收的还款，从而让地方政府的权责是平衡的，并促进了地方政府债券发行时的信誉程度，减少违反约定的危机。

2.建立风险预警体系和财政重组系统 建立风险预警制度是为了对潜在的危机进行提前的相应，从而以防政府出现债务危机从而破产。财政重组系统则不同，是在地方政府已经出现财政危机后实行的方案。以上两种方案都是以维持政府财政良性发展为目的。日本将政府财政良性发展为工作之重。如果一个政府的财政水平高，其发行的债券就有更好的安全性、并且还债能力也更高，给中央政府带来的消极影响也越小；对于产生财政危机的地方政府，偿还债券给政府带来的压力是巨大的，并且还会对地方经济环境与中央政府造成负面影响。

3.规定地方政府融资范围 基于国家财政法律规定与地方自治法的规定对地方政府进行法制监督管理，这些法律规定都给予了地方政府一定的行使权力，并且对资金融资的出处、怎样管理资金等都在法律中有相应的条例。在法律中对发行而来的地方债的适用范围为建设城市基础设施。

2.3 借鉴与启示 1.健全地方政府债券法律法规体系

完善的地方政府债券法律系统可以对地方政府的发展行为进行监管与约束。美国建立的《1934 年证券交易法案》和 15c2-12 制度，还有日本建立的《综合财政分权法》条例等，全部展示各个国家的中央政府都在建立各种制度来支持和发展市政证券披露的力度。建立完善的法律系统可以促进地方政府的借债行为进行限制，由于政府在进行债券发行的时候需要编制财政收支计划，从而让债券无法随意发型；健全的制度还可以维护投资人员的权益，以防地方政府由于发行债券过度而导致无法偿还债券的行为；最后该项法律规定还可以协助中央政府随时对地方政府的债务额度进行管控。对于我国来说，需要深入分析地方政府是否会自行出售债券，然后对完善《预算法》的前提进行商讨；如果条件允许的话还可以对我国的《地方政府债券法》进行分析和发布，对《证券法》等有关法律进行完善修整，最终健全我国地方证券法律系统。

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2.明确地方政府债券监管主体,落实监管责任

美国对地方政府债券的监督管理主要是借助MSRB与OMS等组织进行的，MSRB组织的职能是建立有关法律制度并且监督其他组织；日本对于地方政府债券发行的监督主要是通过大藏省和自治大臣进行商讨监督管理。对于中国来说对于地方政府的管理组织组成错综复杂，发改委主要对城投债进行审核监管，财政部国库司对政府自主发行债券进行监管。由于管理债券发行的组织过多并且管理不当，对于风险的管控有消极影响，所以我国需要创建特定的部门对地方债进行监督管理，消除现在的多个组织进行管理的现状。

3.构建债券风险预警机制

中国和日本的国家性质是一致的，都是集权制，因此地方政府发行债券的时候需要确保该债券的风险性，确定安全以后再进行债券的发布。如果风险过大，就会对债券发行进行约束，在财政重组数值以下的时候地方财政就会重新组合，地方政府在进行债券发行的时候需要将这几个风险预警数据进行报告，得到允许以后才可以发行债券。中国在风险预警体制的设立时可以借鉴日本早期的制度，对我国风险预警标准系统进行确立，预防风险的发生。

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第 3 章 我国地方政府债券的现状

3.1 我国地方政府债券的发展历程 3.1.1 我国地方政府债券的历史沿革 1.早期时的中国地方政府债券 最早时候的中国地方政府债券是于清末宣统年间开始陆续出现的，其产生背景主要是借助地方政府债券，吸收资金用作修桥修路以及进行地方警察队伍组建，当时前后共发行地方公债 4 次。后来国民时期，为了更好的进行地方治安管理、行政管理等，除了中央政府，地方政府也大举借债，充作装备军队警队费用、建设地方公共设施等，就以广东政局为例，军阀混乱期间，大量进行公债发行，主要用于广东实业发展以及北伐战争经费。抗日战争过程中，为了弥补抗战经费以及经济建设开展费用，各个根据地民主政府也曾先后就进行公债的发行，种类设计 20 多种，这一举措在抗日根据地建设发展，持久抗战方面有着不容忽视的作用，是抗日战争的胜利十分重要的支撑。解放战争时期，上海当局也进行了实物公债的投放以平稳物价、稳定市场、打击投机资本等。

2.新中国成立初期的地方政府债券 新中国成立初期时候对经济建设的资金需求巨大，在此背景下曾在 1950 年至 1958 年期间多次发行过公债，例如“人民胜利折实公债”在 1950 年作为我国第一只国债开始发行。在之后的“一五”计划期间，“国家经济建设公债”于1954 年-1958 年 5 年间每年一期发行，共计发行金额 35.44 亿元，约占同期国家预算经济建设支出总额的 4.22%。从 1950 年起我国地方政府也陆续发行过地方债券去募集资金用于国民经济建设，这对于百废待兴的建国初期发挥了十分重要的作用。就比如 1950 年，在中央人民政府的批准后，东北地区就进行了采取折实形式计值的地方公债的发行。

在此背景下，中央人民政府出台《关于发行地方公债的决定》（1958 年），该《决定》中规定自 1959 年起，将停止全国性公债的发行，但是不限制在必要的时候地方债的发行。不过在该《决定》实施以后，只有安徽和黑龙江等少数省份进行了地方债的发行用于当地的经济建设。

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3.地方政府债券禁止发行阶段 为了更好的发展地方经济，支持路桥、水电、科教、卫生事业的建设，我国地方政府在 1980-1993 年间也陆续发行过多种类的债券，但是由于缺乏风险与支付能力的考虑，再加上债券市场体系运作尚不成熟，导致许多工作陷入以国家建设支援的名义的行政摊派，并且还出现了无息的情况，甚至会从部分工资中扣除费用。基于此，《中华人民共和国预算法》（1994）年颁布，其对地方政府债券发行进行了明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券”。这就使得地方政府的债券发行进入了比较长的禁止发行时期。

4.恢复发行地方政府债券 美国次贷危机于 2017 年爆发，由此导致了金融危机的爆发，这场金融危机影响范围广，影响程度深，给全球范围内的经济带来了巨大的打击。在此背景下，为了更好的应对全球经济危机的挑战，各国开始进行多种举措想要缓解金融危机的扩大。中国一向负有责任感，也挺身而出，并且提出了“10 大产业振兴计划”、“四万亿计划”等，并且在 2009 年 3 月准允了代理地方政府发行债券，发行金额高达 2000 亿元，此笔费用主要用于地方配套资金的补充以及政府投资能力的提高，主要的发行工作由财政部统一代理发行，并将其列入省级预算做以管理。这也就标志着地方债券长期的禁止发行期停止。

3.1.2 我国地方政府债券的发展阶段 为应对金融危机的爆发产生的负面影响，“四万亿计划”开始实行，该计划主要是指国务院推出 4 万亿以进行投资工作，中央安排投入资金 1.18 万亿，剩余的费用则由地方政府配套解决。并且国务院还采用了特批的方式准允地方发行债券 2000 亿元，去缓解诶这一计划中地方政府所承担的资金配套压力，自此，地方政府债券又进入了公众的视野。

图 3-1 我国地方政府债券发展阶段

1、“代发代还”地方政府债券 《2009 年地方政府债券预算管理办法》（2009）年由财政部印发，其中明确了地方政府债券的含义，地方政府债券是指在国务院批准同意的前提下，围绕

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省、自治区、直辖市、计划单列市政府以及偿还主体，由财政部代理发行并代理处理相关还本付息等工作的债券。

基于此内涵，我们可以将政府债券去理解为国债转贷这一本质的延伸，因为地方政府债券只能由省一级作为发行的主体，并且其相关发行与还本付息等工作也由中央财政进行统一的工作管理，再加上地方债券的发行行为、发行金额也必须经过全国人大的审批，并请报国务院审批。

2、“自发代还”地方政府债券 “代发代还”模式自 2009 年开始运行，地方债券的发行也步入了更为成熟的阶段。2011 年，国务院设立了上海、浙江、广东、深圳 4 个试点，在国务院批准的额度内，拥有发行债券的自主权，但是其还本付息工作仍然由财政部代办。

此次“代发代还”改革之后，虽然中央政府对地方债券偿还还是有着实质的担保责任，不过地方政府证券的发行端也开始放开了。地方政府能够根据自身财政情况对债券发行的期限、形式、数额以及范围等因素与财政部进行相应的协商，债券的定价机制也能够经由试点省（市）去进行自行的决定，随着债券融资市场的稳定与地方证券发行模式的成熟，国务院在 2013 年又新增了江苏、山东两省作为地方政府债券“自发代还”试点，除了之前试点政策的继续使用，还创新的提出了“试点省（市）需推动自行发债试点宣传工作，积极推进信用评级制度建立”。

在地方政府融资需求逐年增长的情况下，不计试点地区，地方政府债券的发行总额逐年增长，由 2011 年的 2000 亿元增长为 2013 年的 3500 亿元。

3、“自发自还”地方政府债券 随着《决定》和《2014 年政府工作报告》、《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》等重要改革性文件的公布于实施，地方政府的证券改革如火如荼的进行，并取得了良好的效果：

（1）在前期的自行发行基础上，由财政部统一代行还本付息的方式，转为发展地区自行还本付息方式；（2）基于 6 个试点地区的发展情况，国务院又新增北京、青岛、江西、宁夏 4 个试点地区；（3）债券期限也有所延长，从 2013 年所规定的 3 年、3 年、7 年转为 5 年

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地方政府债券风险防范策略研究年、10 年；（4）进行了“试点地区按照有关规定开展债券信用评级”明确。

3.2 我国地方政府债券的现状 3.2.1 我国地方政府债券的发行情况 至从恢复发行地方政府债券后，地方债券每年都会有大量的发行，自 2009至 2012 年间我国地方政府证券就发行了 94 期，总金额高达 8500 亿元。《地方政府债券自发自还试点办法》（2014）的实施也进一步推动了地方政府债债券的发行，在 2015 年新《预算法》实施后地方政府债券的发行规模进一步扩大。

表 3-1 我国地方政府债券发行情况

时间 发行利率 发行总额（亿元）

2009 1.60～2.36 2000 2010 2.33～3.70 2000 2011 3.01～4.30 2000 2012 2.74～3.58 2500 2013 3.53～4.45 3500 2014 3.63～4.50 4000 2015 2.71～4.29 38338 2016 2.31～3.52 60458 2017 2.92～4.75 43581 2018 3.66～4.22 41652

由表 3-1 我们可以看出我国地方政府债券的快速发展，由刚开始的 2000 亿到现在的几万亿，也体现出我国债券市场的活跃。

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图 3-2近几年我国地方政府债券的发行变化

从上图可以看出，2015-2018 年的地方政府债券有了较大的变化，2016 年之前置换债券占据主要比例，而之后新增债券则成为主流，这种变化可能是因为随着债务置换进程的推进，地方政府债务后续可置换的规模相对较小。

3.2.2 我国地方政府债券的发行年限 表 3-2 我国地方政府债券的发行年限

时间 发行年限 2009 3 2010 3.5 2011 3.5.7 2012 3.5.7 2013 3.5.7 2014 3.5.7.10 2015 1.3.5.7.10 2016 1.3.5.7.10 2017 1.3.5.7.10 2018 1.2.3.5.7.10.15.20.30

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图 3-2 2015 年与 2018 年各年限占比比较

由表 3-2 可以看出我国地方政府债券发行的年限越来越多，有 2009 年的一种年限，到 2018 年的九种年限。由图 3-2 又可得出，不管发行年限种类的多与少，5 年期的占比始终最大，而 7 年期次之 3.3 我国地方政府债券存在的问题 3.3.1 我国地方政府债券存在的风险 1.信用风险 信用风险也可以乘坐是违约风险，这一风险是政府发行债券所需要面临的首要风险，是指地方政府到期没有能力对债券投资者进行相应的还本付息。

2.道德风险 道德风险则主要存于相关决策运营的个人或单位，是指其在进行相关活动过程中利用权责之便为自身谋取最大化利益，违反道德设置时违反法律法规，从而对他人利益、社会利益造成损害的风险。必须承认的是目前仍有一些官员为了自身业绩做一些“形象工程”，造成了资源的浪费，并将债权发行的偿还责任推至下届政府身上，这可能会造成不可估量的后果。

3.法律风险 法律风险可以从广义和狭义两个角度理解，前者是指主体自身行为违反法律要求，或未对法律问题作出有效反应而产生的风险；后者是指法律本身发生变化导致不利后果产生的风险。

3.3.2 我国债券存在风险的原因

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1.我国地方政府债券信息披露机制不健全 当前地方政府给出的披露信息主要就是对外的年度报告，仅有一些财政收支以及政府的运营数据，而缺乏复方债券发行、流通、管理和偿还等方面的信息披露，致使目前我国地方政府债券运作仍然缺乏透明度。

2.我国地方政府债券...

第二篇：我国地方政府债券发行风险分析1

201109考试批次 《证券投资与管理》大作业

学生姓名 陈远春 学习中心 江西会昌

学号 *** 考 号 0018223 专 业 金融学 年级层次 1003专升本

北京语言大学网络教育学院

我国地方政府债券发行风险分析

地方政府债券，是地方政府或其授权代理机构发行，为筹集资金用于市政基础设施和社会公益性项目建设的有价证券，简言之，就是由地方政府发行的债券，可分为收益债券和一般责任债券两大类，收益债券是以所建项目本身收益担保偿还的债券；一般责任债券是用地方税收担保偿还的债券。地方政府发行债券有很多优点，如可以弥补地方财政收支缺口、降低地方政府的隐性债务风险、让资金运用更有效率等。为应对国际金融危机,扩内需确保经济增长,2009年财政预算安排2000亿元的地方债发行额度,争议颇多的地方政府债券终于正式启动，由于处在起步阶段,地方政府债券发行采用财政部代理发行的方式,但是列入省级预算管理,发行期限为3年,上市后可以地方债名义同时在银行间市场和交易所市场交易，这与以往方式有所不同,并有很大的突破，这样既有利于克服转贷方式的弊端,又能加强对地方政府财政预算的约束,还可以充分考虑地方建设项目的需求,在权责明晰的前提下便于加强地方政府对资金使用效率和项目绩效的评价与监督,减少地方财政风险向中央财政传递的可能路径。但是我们必须注意到，由于地方债发展处于初级阶段,在发行的过程中面临着不小的风险，这里需要对地方政府债券发行过程中的各种风险进行分析，并采取有效的措施进行风险控制，才能够确保地方政府债券在我国经济建设中发挥积极的作用。

一、地方政府发行债券的风险

（一）偿还风险

地方政府债券被称为“银边证券”，信用度很高，但地方政府债券同公司债券一样存在偿还风险。以项目效益担保的地方债存在难以预测的决策风险，世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足都可能导致决策失败；以税收担保的地方债也存在偿还风险，地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一，地方政府以不稳定的财源担保债券发行，给债券的偿还带来了风险。

（二）宏观调控风险

在市场经济体制下，政府实行宏观调控的基本手段是财政政策和货币政策。在地方政府拥有债券发行权的情况下，这两大政策有可能受到地方政府的影响。发行地方债引起的宏观调控风险主要表现在以下几个方面：一是地方债的发行可能引起通货膨胀，地方债的发行意味着投资规模的扩 大，投资规模的扩大加速了资金流动，货币流动性的提升和增大货币发行量一样，都会导致通货膨胀；二是地方债的发行将会冲击证券市场，地方政府债券将会从其它证券市场吸引资金，直接导致这些证券市场的价格波动；三是实施地方债有可能加剧地区间的不平衡，发达地区更容易获得发行资格，在都有资格发行时，更好的财政信用状况会吸引不发达地区的资金流向发达地区；四是不利于产业结构的调整，在没有赋予地方政府发债权时，地方政府就设法通过集资、迫使银行贷款等手段为项目融资，如果允许地方政府发债，在地方政府职能没有完全转换的情况下，乱上项目、重复建设可能会变得更严重。

（三）政治风险

以上所有风险都有可能导致政治风险。一旦让地方发行债券，各地可能会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机，实际上许多地方政府近年来早已大量负债，不论什么原因，只要政府不能偿还到期债券的本息，都会导致公众对政府的信任危机。

二、地方政府债券的风险成因分析

（一）信息不对称引起的决策偏差

政府决策的目的是要解决社会公共问题，满足公众需要，政府难以完全掌握对决策有用的信息。此外，因为信息时效性很强，因此无论是中央政府还是地方政府的决策都存在信息不对称情况。中央政府对地方债的发行额度、期限、利率等的控制需要掌握足够的信息才能决定，因为信息不充足，控制难以到位。地方政府的决策还受到国家政策、市场变化的影响，当国内宏观经济政策变化时，建设项目可能不符合产业政策而难以获得政策的持续支持；当国际市场变化时，项目所需设备的采购价格可能会大幅上升而增加建设成本。

（二）财政分权不彻底助长地方对中央的依赖心理

我国地方政府对中央政府的依赖性很强，中央与地方财权、事权的错位增强了地方政府对中央政府的财政依赖。一方面，中央政府把财权高度集中，在税收分享上降低了地方政府所能取得的比重；另一方面，中央把更多的事权层层下放给地方，地方政府收支严重失衡。为均衡地方政府收支，中央通过财政转移支付向地方政府提供资金支持。在财政分权不彻底的情况下，地方政府发行债券难以破除地方政府对中央财政的依赖心理，这也将成为地方政府要求中央政府承担债券偿还“兜底”责任的借口。

（三）地方利益诱发地方政府的发债冲动

在社会主义市场经济体制中，地方政府成为具有独立经济利益的主体之一。由于市场和资源有限，各地方为了推动本地区经济快速发展，具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的冲动，在与中央的决策发生冲突时，会做出不利于宏观经济的决策。如果赋予地方政府的发债权，在地方利益驱动下，重复建设和盲目投资难以避免。

（四）不合理的政绩评价机制导致“政绩工程”

地方政府发行债券使地方政府融资更为方便，也可能催生更多的“政绩工程”。由于项目缺乏科学决策，仅凭个人意志拍板，不顾财力民力，必然带来一系列的不良后果，尤其是前建后拆、前拆后建的现象较为普遍，结果是社会资源浪费严重，引起群众不满。

三、地方政府债券风险防范机制构建

(一)地方政府债券的信息披露制度

地方政府债券信息披露制度对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用，它不仅可以约束政府的非理性发债行为，还是中央政府宏观调控的依据和发挥人民监督作用的前提。发行公开原则成为政府发行债券所遵循的基本准则之一，地方政府在发行债券时，必须按规定将债券发行情况及其财务经营状况等向社会公布。其中风险提示也是对投资者的一种方式，让投资者明白地方政府债券也有偿还风险，激励他们加强对资金使用的监督。

(二)地方政府债券信用评级机制

按照国外规范化的证券市场运作方式发行地方政府债券，由独立性较强和地位较超脱的资信评估中介机构进行信用评级，将发债主体的信誉和债务偿还能力对外公开，供投资者决策。

(三)设计可行的偿还机制

发达国家的实践证明，地方政府筹资模式的成功不在于融资方式的选择，而在于设计出比较切实可行的偿还机制安排。地方政府发行的地方政府债券偿还资金从理论上看存在两种来源：即发债资金投入项目的收益和税收收入，具有一定收益的项目可以依靠项目收益来偿还，大多数所谓“收入债券”就是以此为依据而设计的制度安排，而投资于非赢利项目的债务偿还则主要依靠政府的税收收入，要求发行的地方政府必须有比较健全的财政状况和稳定、充足的税收来源，为地方政府债券偿还形成基本对应的可持续的税收来源。

(四)地方政府债券监督管理体系

地方政府一旦取得发债权，不能排除地方政府为GDP增速，或将债券资金用于收益不确定的竞争性项目，或粗放投资，导致债券资金使用效率低下，从而使地方政府债券面临债务风险，为了防范地方政府债务风险，必须建立多层次的监管机制，以保证资金的使用效率。

1、制度：必须不断完善现有法律法规，各地的地方人民代表大会应对地方政府债券的发行规模、使用方向、还本付息等进行审批，审查和监督，加强对地方政府融资实行法制化、规范化管理；

2、监管：对地方政府债券的管理应成立专门机构，以保证我国地方政府债券市场的稳定发展；

3、监督：通过法律法规明确地方债券的发行与运作必须准许中介机构介入，充分发挥中介机构的专业技能，使地方政府与中介机构之间既形成一种提供与接受服务的经济利益关系，又形成一种监督、约束的信用连带关系。

第三篇：我国地方政府财政风险及其防范

地方财政风险及防范

一、地方财政风险的含义

所谓地方财政风险是指在种种不确定因素的影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。地方财政风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。

二、特点

（一）地方财政风险的综合性。地方财政风险是由社会各种风险转化、综合而成 , 呈现出综合性特点。当社会风险累积到一定程度 , 便迅速转化为财政风险。如自然灾害将导致财政减收增支, 金融风险最终转化为财政风险等。同时，地方财政主要承担本地区政府机关所需要的经费及本地区经济、社会发展所需要的各种开支，一旦地方财政出现风险，将直接影响到国家机器的运转，导致其功能严重失调。因而，地方财政风险不应只看成是地方财政部门的风险 , 同时也是地方政府甚至整个国家的风险，对社会各方面具有重大的影响。

（二）地方财政风险地域层次性。从横向看，我国地方财政风险程度与区域经济发展水平有着密切的关系。受历史和现实等多种原因的影响，中西部地区经济基础薄弱，经济发展环境制约因素多，经济发展长期处于相对滞后的状态。财政收不抵支，赤字突出是中西部地区财政运行的显著特点。中西部地区财政支出相对于财政收入增长过快，从而导致中西部地区所存在的财政风险明显高于东部沿海地区。从纵向看，我国地方财政风险不同程度地存在于省、地(市)、县、乡四级政府之中，其中县乡两级财政风险程度较高。甚至有些地区出现了财政危机。

（三）地方财政风险的隐蔽性和危害性。地方财政既存在显性风险又存在隐性风险，但更多地表现为财政隐性风险，甚至一些财政显性风险也会通过人为的手段被处理成隐性风险而成为潜在的隐患。由于通常情况下大部分财政风险处于隐蔽状态 , 这就造成各部门对防范化解财政风险的意识不强 , 从而加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方财政风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解，最终将会引发财政危机，导致地方经济萎缩，引发社会动荡。作为兜底财政，财政所存在的风险是最为严重的社会风险。

（四）地方财政风险的诱因是全方位的。由于财政在经济领域中的特殊地位决定了财政风险不仅包括源自财政系统内部的内生性财政风险，而且还包括社会经济领域转化到财政领域的外生性公共风险。在转轨国家和发展中国家中，来自经济、金融和社会政治领域中的风险都有最终集中导向政府财政的趋势，从而使得地方财政风险的诱发空间无限扩张。

（五）地方财政风险的双向传导性。由于财政系统的开放性和与整个社会经济的互为依存性 , 整个社会的公共风险在向财政风险转换的同时 , 财政风险也会向社会经济领域逆向传递，从而影响整个社会的经济运作，其造成的破坏性极大。

（六）地方财政风险的可克服性。尽管财政风险在经济生活中属于客观存在，但并非不可克服。由于经济生活中具有大量的不确定性因素的作用 , 因而使得财政风险的发生在本质上成为一种客观存在，但其属于可能性范畴，只要我们对财政风险有明确的认识和预测，事先采取有效措施，风险是可以防范和避免的。

（七）地方财政风险的复杂性。这主要是指我国地方政府债务风险的产生有多种错综复杂的原因，既有经济体制转轨未完成的因素，又有现行财政体制的问题，还有地方政府对其债务，缺乏管理的原因。

三、表现形式

（一）债务风险 1.显性直接债务风险

地方财政的显性直接债务主要包括国债转贷而形成的债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政债务。2．隐性直接债务风险 隐性直接债务主要是指社会保障资金缺口所形成的债务。3．显性或有债务风险

这主要是指由政府公开承诺、担保而形成的债务，其中包括由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的国债转贷资金。

4．隐性或有债务风险

这主要是指政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预。政府干预就意味着政府要投入资金，承担责任。从地方财政来看，这种债务主要体现在国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助。

（二）收入风险

财政收入风险，它是因地方财政收入不能满足支出的需要而给地方财政平衡带来的风险（支出呈刚性增长态势，而收入的增长随着经济增速的放缓而减慢，进而减少）。集中体现为财政吃紧，其内在意义是财政经常性预算平衡难度大。主要表现如下：

1.地方财政收入总量风险。财政收入占GDP 的比重 2.地方财政收入质量风险。财政收入的质量主要用税收收入与预算内非税收收入各占财政收入的比例来定量分析。3.地方财政收入结构风险。税源结构过分单一

（三）支出风险 财政支出风险，它是因收入短缺而造成地方财政基本职能的部分丧失所形成的风险。主要表现如下： 1.财政收入规模不能满足支出不断增长的需要

2.财政支出结构日趋失衡，财政支出不堪负重，严重制约社会各项事业的发展。

（比如政府部门的人员工资、办公经费、教育、卫生、农业和公检法经费等法定支出不能按时足额拨付，严重影响政府职能实现和社会稳定运行。由于受经济规模、质量、结构及体制的制约，一些地方的财政收入增幅虽小，但又必须为政府运转、各项改革和经济发展、政治和社会稳定提供必要的资金保障，特别是深化改革、社会转轨的过程中，诸如加强农业基础地位、深化粮食流通体制改革、完善地方社会保障体系、调整提高公务员和事业单位职工工资等方面的改革和措施，以及财政供养人口逐年增加等因素，都使地方各级财政刚性支出不断增加。因此，财政负担过重，增支压力大、刚性强，收支矛盾突出是地方财政支出风险的集中表现。）

（四）赤字风险

地方财政的赤字风险主要来自于县乡两级。由于县、乡财政税源有限，收入增长缓慢，而经常性支出却呈刚性增长，财政入不敷出的矛盾已经累积到了一定程度。（2011年前三季度，全国财政收支相抵盈余12182.77亿元，31个省区市的财政却出现高达17638.09亿元的“赤字”。地方政府的“钱袋子”没到年底又出现了“大窟窿”。截至目前，全国31个省区市的地方前三季度财政收支情况正式公布完毕，记者统计发现，只有北京、上海、浙江、江苏、广东5个省市财政收支实现盈余，剩余的26个地区皆出现负债，且最大“赤字”规模为其收入的近5倍。2010年，四川省赤字规模为2681.5亿元。2010年中央安排的赤字总额为10500亿。）法条补充：《中华人民共和国预算法》第二十八条规定： 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

（五）地方财政承担的公共风险

这种风险类似于隐性债务风险。我国现阶段地方政府承担的公共风险主要包括地方自然性风险、地方国有企业风险、地方金融机构风险和地方社会保障风险，它们是地方财政的隐形风险，也就是所谓的“财政兜底”风险。如果依靠风险主体本身无法化解，最后都会向财政集中。

（六）地方财政制度风险

1994年分税制改革后，在国家层面上，形成了地方财力小，事权重的格局。在地方上，由于国家没有对地方财力分割做出明确规定，出现了上级政府截留本应该转移支付给下级政府的转移性支付资金的情况（P107）。上级政府利用其行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系，扩大税源，导致下级政府税收减少。税收制度不完善不健全，导致企业个人偷税漏税少缴税不缴税的情况比较严重，直接减少政府税收收入。地方财政出现“空转”风险，有些地方出现虚假入库，虚开税票等现象。有些地方政府还出现了“寅吃卯粮”现象，就是在今年就征收下一年的税收的现象。

五、我国地方财政风险的主要表现

（一）财政收支矛盾突出

（二）地方政府债台高筑，财政压力大

六、防范和解决财政风险的主要措施

（一）通过多种途径回收地方公共企业的资本，用于提供公共服务和偿还债务。这些途径包括向国内外民间资本出售一些公共企业的股权、资产,一些公共资源产权，以及实施企业重组等，以充实地方财政资金，并建立债务清偿基金，逐步和稳步地偿还地方财政所拖欠的工资、工程款、社会保险金。

（二）大力清欠地方政府担保债务，明确被担保企业偿债责任，限期偿清债务或提出清偿办法。实在无力偿债的企业，在保持地区经济社会稳定的前提下实施企业破产（企业破产比政府破产风险更小)，资产变卖所得先行偿债。

（三）创新市场化融资方式，吸收私人资本参与大型公共工程建设 , 缓解建设资金不足压力。比如,国外普遍流行的大型基础设施项目的 BOT(建设——运营——转让)、BOOT(建设——运营——维护——转让)等方式，就可以结合我国各地实际创造性地加以运用,由项目公司负责项目的投融资、建设、运营、维护和偿还债务。再如市政债券，以工程名义筹集基础设施建设资金，避免地方政府盲目发债。还可以运用彩票筹集建设资金,我国彩票已经运用于发展体育、福利等方面，可以尝试用于筹集地方建设资金。

（四）建立中央财政和地方财政风险共担机制。我国改革开放以来，逐渐形成了利益分享制度，但却没有建立起相应的风险共担制度，导致“风险大锅饭”, 这在财政领域非常普遍。为此，要深化分税制财政体制改革，要对各级政府的事权、财权和责任与风险进行明确的界定 ,特别是要清晰界定各级政府之间的风险责任 , 防止下级政府随意地向上级政府转移自身应承担的债务风险和其他风险；要建立下级政府对上级政府的债务报告制度，提高政府债务透明度；建立政府财政风险预算及其评估制度，对于可以量化的政府债务 , 应进入政府的预算安排，以便对未来的债务和其他风险有一个科学的制度安排。只有这样，才能从制度上对地方债务加以 约束、防范、监控和化解。

(五)将政府债务管理纳入预算，指定滚动预算。

（六）健全地方政府财政报告制度。

（七）建立风险预警指标体系。

（八）通过法律体系实施对高风险地方政府的干预。

（九）明确政府间的财权与事权关系。

四、结论

以上的分析表明，看P140

第四篇：地方政府借款风险及其防范建议

地方政府借款风险及其防范建议

本文针对商业银行对地方政府借款风险认识的不足入手，力图通过对地方政府借款主体的合法性、借款用途的合理性、借款资金贷后划转规范性、第一和第二还款来源的稳定性和可靠性、担保措施的可信性和有效性等风险剖析，建议商业银行在刺激内需热潮中有效控制住地方政府的借款额度，积极防止信贷风险。

一、地方政府借款的形成机理

地方政府是地方基本建设项目投资主体，按“谁用款，谁借款”的原则，借款主体应是地方政府。但根据我国《贷款通则》对借款人资格的规定，地方政府不能直接向商业银行借款。因此，实践中，为解决地方基本建设项目资金，通常由地方政府指定借款主体，以地方政府未来预算资金作为还款来源，用地方政府信用作为担保，即为地方政府借款。可见，地方政府指定的借款主体向银行借款是地方政府筹措资金的主要手段。

（一）地方政府借款的主要动因

通常而言，财政预算管理要求政府在履行政府职能时应执行“量人为出”原则，但地方政府利用自身对商业银行的影响力可轻易获得银行贷款。商业银行，特别是大型商业银行，其经营网点遍布全国各地方，哪里经济繁荣，哪里的银行就多。在地方政府的表态对银行能否中标起重要作用的情况下，地方政府可以轻易从商业银行获得借款。

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此外，地方政府借款还体现了地方政府执政为民理念和地方政府执政能力。在财政支出有严格的预算规定、吸引民间资本存在很大困难的前提下，向商业银行借款成为地方政府提前为百姓多办实事的唯一的途径。尤其当前为扩大内需，商业银行借款资金在创造城市投资环境、吸引更多投资资金的同时，可拉动了地方GDP的增长。

(二)商业银行提供贷款的主要动因

商业银行向没有借款资格的地方政府发放贷款，主要在于地方政府贷款的特殊性以及商业银行短期化经营倾向。首先，地方政府贷款多为基本建设项目，具有金额大、期限长、还款比较正常特点，这些特点正好有利于完成信贷规模指标。其次，地方政府基本建设贷款合同的收益或许不高，但由于金额大、期限长、衍生业务多，各业务收益加起来就是较高的综合收益；最后，给地方政府贷款出现不良时相关责任人所需承担的责任最小，不会引发道德风险之大案。也就是说，政府贷款即使最后出现坏账，也不会像给民营企业贷款那样有受贿的嫌疑。

二、地方政府借款的风险分析

(一)地方政府借款的信用风险分析

1、借款合同仅仅具有形式的合法性

政府控股企业或组建融资平台出面借款，由地方政府提供信用担保，使借款主体和借款合同仅仅在形式具有合法化。然而，借款企业资产规模微小型与借款金额巨大型的不对称，表明借款企业不会承担、也没有能力承担还款义务。

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2、地方政府财务资料具有隐秘性

根据我国财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则的相关规定，地方政府只向审计部门公开政府财务报告体系。而且，地方政府债务结构分散、隐蔽性强、透明度差的特点，使得商业银行根本不可能完全了解政府的预算收入和预算支出安排、负债金额及结构、资产质量及结构、还款来源及还款能力。在这种无法有效评估地方政府偿债能力和信用风险情况下，商业银行如果盲目地向地方政府发放大金额、长时间的项目贷款，潜在的担保还款风险可想而知。

3、地方政府借款资金监管缺位

由于借款人和政府处臵土地与银行贷后管理信息不对称，贷款资金转入财政帐户后，银行完全失去对贷款资金的监控，无法保证贷款不被挪作他用。而且由于商业银行存在对地方政府的依赖性，很多商业银行对地方政府借款资金的监管积极性不高，甚至不敢监管，这非常容易导致地方政府用同样的项目、同样的贷款条件向其他的商业银行再借款。

4、地方政府还款资金来源有限

实行预算管理的地方政府，其资金来源主要依靠财政一般预算收入和支出的差额和转让国有土地的收入。由于受金融危机的影响，国内许多地方的房地产市场并不景气，直接影响了土地拍卖市场，地方政府国有土地出让的预期收入不能实现。此外，随着拉动内需的需要，减税政策频频出台严重影响财政收入来源，国家对中央征收的证

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券交易印花税、个人所得税，地方政府征收的房地产交易税等税率作了向下调整，地方政府可支配财力随着税收收入减少而减少，用于归还银行贷款的资金也就随税收收入减少而减少。(二)地方政府借款的法律风险分析

1、商业银行贷款行为可能不合法

按《贷款通则》和《商业银行法》的相关规定，商业银行不得向地方政府发放贷款，如果贷款逾期、坏账，商业银行作为债权人向法院申请债权主张，法院可能以“商业银行贷款行为不合法，或商业银行明知故犯”为由不予以支持。

2、地方政府担保责任可能得到解除

即使法院受理了商业银行作为债权人向法院申请对地方政府借款平台债权主张，也只会对形式上借款人追究责任，不对实际借款人、合同中的担保人追究责任，法院会按照我国《担保法》规定国家机构不得为保证人，从法律上排除了地方政府担保责任。

3、借款人易逃避还款义务

借款人往往是注册资金很小的有限责任公司，一旦经营陷入困境，就可依照《公司法》破产，或者借款人是拥有大量社会公益资产的企业，这些资产关系国计民生，是必须保持正常运转，是无法转让和流通的医院、道路、公园等。

4、抵押物难以变现

《贷款通则》规定，作为贷款担保的抵押物必须具备流通性。商业银行给地方政府大量信用贷款是看到地方政府“报表上大量公益资

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产”，即道路、医院、学校、土地等，作为地方政府资产具有共同特点，其建筑物下土地的性质均为国有使用，没有抵押权，不可转让。

三、地方政府借款的风险防范建议

（一）严格遵守法律法规，依法发放地方政府贷款

人民银行为制止地方政府金额过多、期限过长的土地储备贷款和动拆迁流动资金贷款，2003年6月发布了“121”文件，文件规定土地储备贷款的条件为：(1)自有资金比例不得低于30％；(2)担保方式为土地抵押；(3)期限不得超过二年。对照上述条件商业银行向各级地方政府发放的土地储备贷款(大多数为信用担保方式)均为违规贷款。国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会(简称五部委)为了制止地方政府过多地向商业银行借款，2006年5月8日以五部委名义联合发文《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》。通知规定金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，严禁地方政府再提供任何形式的担保或者是变相担保。

（二）正确认识地方政府资产的价值，时刻警惕政策风险 以某直辖市为例，一个注册资金7亿元人民币、净资产26亿元人民币的发展(集团)公司，其净资产为二条通向机场的收费公路。在向银行借款时，该公司承诺用收费资金作为还款来源，随着该城市市内收费取消，其26亿元人民币净资产不仅没有了价值，而且公路养护义务仍有该公司负责。虽然借款最终是由该地方政府重新安排资金得以解决，但正确认识地方政府资产的价值，是商业银行必须注意的一项工作。

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（三）有效控制地方政府的贷款额度，防止还款来源资金断裂 在刺激内需的热潮中，商业银行应保持一份清醒的头脑，控制地方政府的贷款额度，防止还款来源资金断裂。1996年-1997年各地方政府纷纷通过批准地方企业破产申请，来逃避四大国有商业银行近千亿元的贷款。如果十年前地方政府通过借款企业破产可以逃避中央政府的债务，那么，今后借款企业的破产要逃避的就是全体股民的债务。

（四）依法确立借款主体，合理安排担保模式

就借款主体而言，借款主体必须是政府设立的特大型企业或事业法人，主营业务单一(经营政府项目)的企业和政府授权的职责明确的常设机构；借款主体近3年财务收支有结余，无欠息和欠债的不良记录；借款主体综合性经营客户(非单一经营政府项目)的“财务指标级参数”达到相关行业指引中规定的信用授信标准值，信用等级AA级以上。

就担保方式而言，对于贷款项目完全为公益性质，还贷来源全部靠财政拨款安排的项目，必须取得有政府明确承担还款责任的担保承诺函；对于项目由政府安排建设，建成后项目有一定收益可用于还贷，不足部分由财政安排资金偿还的贷款，承诺函不仅要清晰政府承担部分的量以及资金到位的进程、财力支付的可能性，同时必须明确反映出在项目出现偿债困难时，安排政府财政资金补充偿还贷款的责任；对于项目建成后有完全的还本付息能力，但在建设时期项目承担的企业由于资产规模、经营实力等因素与承接的政府大型项目不相匹配，要有地方政府提供担保。

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（五）创新金融产品，完善金融服务

在目前我国尚未允许地方政府发行公共债券的情况下，商业银行可以利用代理集合委托贷款方式来筹措土地储备资金，这一方面能使参与了集合委托贷款的老百姓关心城市建设，监督政府规范资金使用，另一方面又可以规避一些政策性风险，如上海地铁、成都市水环境项目集合委托贷款发行均取得良好效果；还可以发挥银团贷款优势，充分整合资源，分散风险。

（六）建立共同的贷款专用账户，加强对信贷资金的事后监管 把好贷款用途监控是确保政府贷款贷款安全的关键，鉴于地方财政要介入对贷款资金的管理，可采取借款人与财政建立共同的贷款专用账户的措施，将贷款资金与财政资金彻底分开，这样既便于财政直接监控，也能满足银行对信贷资金管理的要求。

责任编辑：冯守尊（博士后）

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第五篇：当前地方政府融资平台运行的潜在风险及防范策略

当前地方政府融资平台运行的潜在风险及防范策略

2010年07月12日00:00 金融会计 [陈鸿祥]

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2008年底以来,为应对国际金融危机,我国决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,出台了4万亿元的大规模经济刺激计划。受政策推动,各级地方政府扎堆上马基础设施项目,地方政府融资平台大量涌现,债务规模飙升,地方政府融资平台在城市基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极作用。但是,不管从微观风险管理角度,还是从宏观经济运行角度,地方政府融资平台隐含的潜在风险正逐渐显现,2009年底迪拜危机的爆发对我国地方政府过度依靠融资平台大举借债敲响了警钟。因此,如何规范地方政府融资平台运行,实现健康运行与风险防范有机结合已经成为当前亟待解决的难题。

一、地方政府融资平台的产生背景

所谓地方政府融资平台,是指由地方政府组建的不同类型公司,主要包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司(在各地的具体名称不同)等。主要运作流程:地方政府通过财政拨款、土地划拨、股权投资等方式出资,组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时辅之以财政补贴、“信用安慰函”等手段作为还款保证,主要向商业银行申请贷款,重点投向市政建设、公用事业等项目。

从20世纪90年代后期开始,我国东部沿海地区一些地方政府为了突破资金瓶颈和法律障碍,开始建立了—系列的专业投融资公司适度承接信贷资金或信托资金,进行城市公共基础设施建设。毫无疑问,地方政府融资平台对于推动地区城市化和工业化发展的确发挥了不可磨灭的积极作用,然而这一时期地方政府融资平台的发展规模并不大。

进入2008年下半年,美国次贷危机爆发,引发国际金融危机,并对我国宏观经济造成了重大影响。为防止经济出现大幅下滑,中央及时而果断地实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。2009年3月,人民银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,鼓励地方政府设立合规的融资平台,吸引和激励金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度,支持有条件的地方政府组建投融资平台,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。各级地方政府紧紧抓住适度宽松货币政策机遇,加快融资步伐,组建的融资平台如雨后春笋。据央行2009年第四季度披露的数据,全国3800多家地方融资机构,管理总资产8万亿元,地方政府的负债已达5万亿元,负债规模急剧扩大,地方融资平台的数量和融资规模在过去1年中激增。由于融资途径主要靠银行贷款,在2009年全国9.59万亿元的新增贷款中,投向地方融资平台的贷款占比高达40%,总量近3.8万亿元。

二、地方政府融资平台的积极作用

地方政府融资平台通过大规模融资,发挥了财政资金的杠杆作用,有力地推动城市化建设,促进当地基础设施和公用事业发展起到了积极作用,并为应对国际金融危机、实现“扩内需、保增长”方面发挥了积极作用。

(一)加快基础设施建设,推进城市化进程

在现行财政分税制下,中央政府和地方政府的事权和财权分配出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移,导致地方政府事权、财权不对等,在城市化加快发展阶段,地方基础设施建设投入较大,大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,寻求外部融资成为必然,地方政府通过设立大量融资平台进行融资,加快城镇基础设施建设,有力推进了城市化进程。

(二)扩大国内需求,保持经济平稳运行

受国际金融危机影响,国外需求锐减,国内一些出口加工企业出口订单减少,面临减产、停产的局面,地方政府利用融资平台迅速启动了内需,形成了新的国内有效需求,使企业的生产能力能够正常发挥,使国内就业少受或不受国际金融危机的影响,国内商业银行也迎来了一次难得的发展机遇,全社会树立了信心,保持了社会经济生活的正常运行。银监局相关数据表明,2009年全国金融机构发放的贷款中有近40%投向了各级地方政府的融资平台公司,还有相当数量的生产流通企业因政府融资平台的投资需求扩大而增加了新的银行贷款。

三、地方政府融资平台运行的潜在风险

地方政府融资平台在促进地方城市化建设和应对国际金融危机方面发挥了积极作用,但在其迅速发展过程中,形成巨大融资规模,蕴藏的潜在财政风险、金融风险也正逐渐显现。具体表现为:

(一)融资责任主体模糊,缺乏风险控制机制

地方政府融资平台基本上属于国有独资公司,无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府实际控制。资产管理在国资委,人事任免在地方政府党委,项目选择在发改委,资金管理在财政,融资平台话语权较弱,责任主体模糊,在实际融资过程中,协凋成本高,且存在较大的政策风险,不同融资平台获取的银行贷款难以汇总统计,对财政负债能力构成威胁。多数融资平台没有建立和执行严格的风险管理控制制度,不按贷款用途使用贷款或随意改变贷款投向、以其他项目贷款作为建设项目的资本金、因为项目规划不当造成信贷资金闲置等损失浪费和违反建设项目管理规定等问题时有发生。

(二)设立门槛低,运作不规范

有些地方政府财力不足,拿不出更多的资金作融资公司的注册资金和项目资本金,用一笔资金来回转,当做几个公司的注册资金、几个项目的资本金;有些地方政府挪用贷款,将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款挪用充作资本金;有些地方政府给融资平台注入没有经济收益的实物资产充当资本金,甚至把政府部门办公楼、城市公共设施等充当资本金,甚至连资产转移、产权过户等手续也不办理。由于缺乏有效约束,较低设立门槛使得地方政府融资平台大量增加,在这种情况下,担保单位的担保能力、代偿能力普遍下降,且融资平台之间普遍存在互保现象,出于竞争一些银行放松贷款审查,加剧银行贷款的潜在风险。

(三)信息不对称,评估和防范信用风险困难

地方政府融资平台资金纳入预算外管理,游离于公共监督体系使得财务信息缺乏透明度,成为地方政府的重要激励因素。银行是针对具体融资平台法人或项目放贷,难以了解辖区融资平台总体融资情况和偿还安排,随着政府融资平台的规模增加,地方政府的隐性负债难以掌握、真实财力难以评估:项目信息往往是政府提出融资意向后获得,重点项目融资尚没有形成公开市场竞标机制;政府融资项目往往与多家银行分别签订协议,银行间没有共同信息平台,银行只能凭借不完整资料进行评价;在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下,形成“多头融资、多头授信”的格局,一家银行难以把握地方政府总体负债和财政担保承诺情况,对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控非常困难,很多融资平台将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业,银行难以监测资金流向。

(四)融资渠道单一,融资负债率高

目前,银行贷款是政府融资平台主要融资渠道,融资平台对外融资多以银行的中长期商业贷款方式进行,利用资本市场直接融资比例过低,缺乏持续融资的顺畅通道。据调查,在某城建投融资平台融资总额中,银行贷款和信托产品的占比高达90%。银行贷款占比过高,资金来源渠道单

一、融资成本较高,因政府主导的项目一般建设周期比较长,政府融资90%以上均为中长期融资,一方面,融资规模受宏观调控政策的影响极大,融资来源的稳定性受到影响;另一方面,中长期贷款比例过大,加大了银行贷款结构不平衡,商业银行资产负债期限错配问题突出,加剧信用风险和流动性风险。

(五)缺乏约束机制,偿债能力不确定

由于融资平台的融资数额没有明确限制,一些地方政府竭力扩大融资量,似乎融资越多政绩越好,甚至把还贷负担转给了后几届政府。融资平台注册资本绝大部分为土地、股权,现金注资很少,普遍资产负债率高、资产利润率低。融资平台主要承担政府公益性项目,大部分项目是社会效益重于经济效益,无现金流或现金流不足,不能满足偿债需要。政府融资平台的贷款偿还主要依靠未来地方政府财政税收收入、土地出让收入和特许权收费,而地方融资平台的投资项目多为“铁公基”建设,项目建设周期相对较长,在贷款期限内,还款来源极易受地方财政税收下降、行政收费取消、房地产价格下跌和土地市场流拍等经济、政策层面的不利影响。一旦还款来源得不到保障,融资平台资金链可能断裂,甚至引起地方财政危机。

(六)政府承诺担保措施缺乏制度保障

为了保证贷款安全,银行一般要求融资平台借款有政府财政担保,承诺将还本付息支出作为预算支出,但政府举债仍是制度外融资,没有相关法律和制度予以保障。根据我国《担保法》规定,地方政府出具的还款承诺函、担保函不具备担保效力。一旦地方政府的财政承诺最终不能兑现,银行诉诸法律,保障债权的难度较大。同时,政府进行投融资操作往往缺乏中长期规划,财政监督不到位,财政风险预警和防范机制不健全,进一步加大了贷款潜在的风险性。

四、规范地方政府融资平台运行的政策措施

地方政府融资平台面临着潜在的债务风险,如果缺乏规范管理,极有可能导致不良贷款的隐性化、长期化。因此,需要从政府、银行两个层面建立起融资约束机制,加以系统防范和化解。

政府层面:

(一)完善相关法律法规,平衡地方财权和事权

目前,由于地方财权与事权的不匹配,地方经济发展与财政资源短缺的矛盾加剧,而现行《预算法》又禁止地方政府进行赤字预算和举借债务,迫使地方政府干预信贷资源。应通过以下方法,实现地方财权、事权的平衡:一是改革分税制,调整中央、地方的税收分成比例,加大对地方财政的转移支付力度;二是“国退民进”,尽快清理一些不合理的行业准入制度,鼓励民营资本进入垄断行业;三是对地方政府债务问题从法律层面予以规范,并出台相应管理制度和管理细则。

(二)提高融资平台信息披露透明度

一是建立由地方政府部门牵头,财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款监测联席会议制度,研究加强监测的相关措施和办法,负责统计、评估各地方政府融资平台的负债情况,定期向金融机构通报;二是相关主管部门要督促辖内各融资平台加大信息发布力度,相关信息及时公开披露,推动地方政府融资平台的隐性负债向合规的显性负债转变。

(三)规范地方政府出资行为,增强融资平台造血功能

地方政府不得直接将法人单位的房产、土地产权等资产划拨到政府融资公司,注入到融资公司的注册资本金不得再次作为资本金,融资公司相互之间不得担保;融资平台必须采取规范的公司治理结构,鼓励投资银行和会计师、律师、评级等中介机构参与,促进项目投融资行为具有较高透明度和严格市场约束。同时,通过股权划转或增资扩股等方式将分散的城市优质资源整合到融资平台,将经营性资源、优质资产以及容易产生现金流的投资项目划拨到融资平台公司,不断扩大资产规模、现金流量,确保融资平台具备资金筹集和正常运营能力。

(四)拓宽融资渠道,发展多元化融资方式

目前,政府投融资平台的融资渠道主要来自于银行贷款,地方政府应合理预测可支配财政收入和债务规模,大力发展多元化的政府融资市场。一方面,继续加强与金融机构的对接与合作,积极通过信用增级等方式满足金融机构的融资条件,进一步提高间接融资能力;另一方面,鼓励地方融资平台通过资本市场改善融资结构,寻求直接发行企业债券、股票、产业投资基金、信托计划、资产证券化等多种直接融资手段为补充,降低银行系统风险的积聚。

(五)建立地方债务总量控制机制

要加强对地方政府债务总量的有关控制和管理,做到“量入为出”,避免债务膨胀趋势恶化。一方面,提高地方政府举债行为和债务信息的透明度,逐步消除各种变相债务融资措施,引导各类政府性隐性债务与或有债务的“显性化”;另一方面,建立健全地方政府的财务报告制度,增强财政收支的透明度,掌握地方政府债务总量和结构。

(六)严格债务资金的使用监督

地方政府应当着力规范自身以及下属城市投融资公司的投资行为,明确并细化债务资金使用方向,对用债务融资支持的项目要建立严格的监控机制,确保资金按时准确拨付,建立严格的项目管理责任制,严密监控项目质量和进度,完善竣工验收程序。此外,通过地方人大、社会公众等多种渠道加强对地方债务资金使用过程的监督,对截留、挪用、贪污资金的行为及时追究责任。

(七)建立地方债务偿还保障机制

地方政府应当统筹安排本地区综合财力,拨款设立长期稳定的偿债基金,逐步形成以盈利性项目为载体、城建项目偿债基金为保障的债务偿还机制:由于部分公益性投资项目的投资收益可能不足以偿付本息,应当在每年年初预算时从地方经常性收入中按一定比例安排债务还本付息的资金缺口:地方人大对以财政收入作为贷款担保的行为进行立法规范,使政府财政对地方融资平台的隐性担保转变为显性、合规担保,政府每年预算内、预算外资金的收支情况,对外直接融资、间接融资以及还本付息和授权执行情况要接受人大监督。

(八)建立风险控制机制,监测和预防债务风险

一是建立内部控制机制。建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序,发挥专家智慧和科学程序的监督作用;建立公司财务风险跟踪监督和预警机制,对财务风险进行全程跟踪、识别、评价和预测;对存在风险的财务活动实行问责制,明确承担责任和风险报酬:利用合同条款约定,对表外事项和或有事项责任进行明确,对投资合同价款及支付方式等作出限制性规定。二是加强外部监督管理。建立地方政府的债务管理机制,从外部加强地方投融资平台举债的监管,将地方政府债务控制在合理的范围,有效约束地方政府融资行为。

银行层面:

(一)控制信贷融资规模,防止系统性金融风险

随着地方政府融资平台信贷融资规模扩大,使得投资项目未来投资过度依赖信贷资金的持续投入,增加了央行货币政策调整难度,一旦货币政策收紧,项目发生流动性危机的概率增加,地方政府容易发生支付危机;而持续增加信贷供应,则面临通货膨胀压力,影响金融稳定。因此,各家银行都应当根据地方政府的可承受还本付息能力,确定相应的融资数额,融资总量应以本届政府任期内可支配用于投资建设的财力为限。

(二)建立银行间信息沟通机制,共同防范贷款风险

尽可能采用银团贷款方式,可以降低单家银行的贷款额度,避免贷款集中度风险,同时参加贷款银行间加强沟通协作,从不同渠道提高信息透明度,形成利益共享、风险共担的分摊机制。

(三)严格授权审批制度,强化审慎风险管理

严格按照商业银行信贷业务流程,对政府融资平台贷款业务加强管理:一是在贷款审批过程,不能随着降低贷款发放门槛,尽可能采用多种抵押和担保措施。比如要求“土地抵押+财政担保”或者“股权质押+财政担保”,多种形式防范风险。二是建立项目监管制,监控信贷资金流向。一方面强化贷款投资方向,对于不符合投资方向的贷款,予以提前收回,防范贷款投向不清或贷款投向转变产生的风险;另一方面实行专户管理、单独核算、专款专用,防止截留、挪用、挤占贷款资金现象的发生。三是强化融资期限管理,原则上与政府任期一致,超过任期的融资要由本级人大授权。

(四)实行资产证券化,化解银行信贷风险

商业银行可以对融资平台的存量贷款进行证券化,借助于债券市场来分解巨大的存量问题。一方面,商业银行通过信贷资产证券化可以将表内的部分风险资产移到表外,化解自身的贷款风险;另一方面,当前情况下资产证券化是保持并提高核心资本充足率的一项重要措施,既有助于提升银行资本充足率水平,又从总体上化解由于中长期贷款引发的流动性风险。

参考文献

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(作者单位:中国人民银行盐城市中心支行)