当前我国地方政府债券的发行情况

第一篇：当前我国地方政府债券的发行情况

当前我国地方政府债券的发行情况

摘要：本文主要描述了地方政府债券的概念、发行概况、发行模式、以及发行中存在的问题和针对该问题提出相应建议，进而使人们对地方政府债券有一个初步的了解。关键词：地方政府债券

发行概况

模式

发行问题

建议

一、概念

地方政府债券，是指地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为了满足经济和社会公共事业的发展需要，由地方政府或其授权的代理机构按照有关法律规定，依据信用原则，以筹集社会资金为目的而发行的，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设的有价证券。

二、我国地方政府债券的发行概况

新中国成立之初，我国曾发行过两种地方政府债券。一是1950年东北人民政府发行的“东北生产建设折实公债”，目的是为了筹措生产建设资金，用于东北地区生产性投资； 二是20世纪50年代末60年代初，部分地方政府根据1958年6月5日公布的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》，结合本地区实际，不同程度地发行了“地方经济建设公债”中共中央曾在1958年4月2日发布《关于发行地方公债的决定》，决定于1959年起，允许各省、自治区、直辖市在确有必要的时候，发行地方建设公债，作为筹集资金的一种辅助性手段。但受当时经济指导思想的影响，地方政府债券不久便被取消了。

改革开放以后，为了大规模发展经济，中央政府从20 世纪80 年代初开始发行国库券。但由于现行《预算法》(1994 年起施行)明确规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”我国各地方政府债券的发行工作一直未提上议事日程。

为应对金融危机下面的复杂的经济形势，扩内需，保增长，2009 年3 月，经国务院同意，地方发行2 000 亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。根据2010年的财政预算方案，地方财政收入合计66 481 亿元，增长8.6%。地方财政支出68 481 亿元，增长13%。地方财政收支相抵，差额2000 亿元，国务院同意由财政部代理地方发行债券弥补，并列入省级预算管理。

三、我国地方债的发行模式 地方债的发行模式主要包括五方面的内容：发行主体、发行规模、发行方式、发行年限和票面利率。

（一）发行主体

目前我国地方财政由省(自治区、直辖市)、市、县(自治州、自治县)和乡(镇)四级财政组成。但是从我国的具体国情出发，在现阶段不可能赋予每一级地方政府公债发行权。

因此，2009 年我国地方政府债券的发行主体确定为省、自治区、直辖市和计划单列市政府。

（二）发行规模

根据美国等发达国家的经验，地方债务规模不能突破三个数量指标。下面是国际上通用的指标，如图：

根据此指标来看，2009 年我国发行的2000 亿元地方债规模没有超过国际通用的指标界限，因此这规模较为合适。

（三）发行方式

在发行我国地方债时，有以下几点值得借鉴：要有严格的审批制度；所筹资金主要用于公共和公益建设项目；发债水平远低于中央政府；让债券具有多重吸引力。

2009 年2000 亿元地方政府债券统一由财政部代理，按照记账式国债发行方式，面向记账式国债承销团甲类成员招标发行。

（四）票面利率

地方债利率的确定原则。地方债的利率应通过市场化招标确定，且利率水平主要取决于债券市场整体利率水平。同时，由于地方债享受“准国债”待遇，因此各省所发行地方债券的利率与信用基本无关。

（五）发行年限 0 0 9 年，由财政部代地方发行的2000 亿元债券冠以发债地方政府名称发行，债券期限为3 年。选取3 年期的发行年限作为本次地方债的期限是符合我国国情且是正确的。

四、我国地方政府债券发行存在的问题

为规范地方政府债券的发行，在国务院同意发行2009 年地方政府债券后，财政部组织开展了债券发行和管理的各项具体工作，制订并下发了《财政部代理发行2009 年地方政府债券发行兑付办法》等规范性文件，对地方政府债券的发行、使用、监督等作了具体规定。但目前我国地方政府债券的发行与管理仍存在不少问题。

（一）地方政府债券的发行主体和偿债主体角色混乱

从法律角度来看，债券实质是一种债务凭证，反映的是一种债权债务关系，因此，有权发行债券的主体必须是具备独立民事权利能力和行为能力的法律主体。地方政府债券的发行主体应是地方政府，其决定权应是地方人民代表大会。当然，地方政府债券的最终清偿责任也应由地方政府来负担。而2009 年以来我国已发行的地方政府债券采取的是“国务院批准、财政部代发并代偿”。因此，虽然这些债券发行时冠以发行地方政府的名义，但发债的额度是由中央政府确定，用途由中央确定，并由中央政府代发代偿，显然地方政府债券上实质是“准国债”而不是真正意义上的地方政府债券。如果说目前的做法是试点阶段出于金融安全考虑的临时措施，是可以理解的。但从长远来看，有必要理顺中央与地方政府在发行和偿还地方政府债券时的角色定位。

（二）地方政府债券所募资金的使用效率得不到有效监督和保障

根据现行规定，地方发债后募集的资金，将被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出。资金的使用效率涉及“资金是不是用到了项目上、项目的选择是否合理、项目是否由最合适的单位来做、项目的建造过程是否高效、资金使用完成后是否有合理可信的评估体系等五个环节”。由于缺乏科学的决策程序以及长期的政府债券具有“跨代分配”(即“代际分配”)的特征，如果没有相应的跟踪监督措施，恐怕难以防止这笔资金被挪用，甚至被用于“政绩工程”。虽然国务院明确规定，地方政府债券收支实行预算管理，纳入各地区人民政府预算，并报同级人民代表大会审查批准。但是由于审核过程管理并不严格，行政干预性很强，操作程序不规范，人大不具有真正的预算决定权和否决权。此外，我国缺乏地方政府财务信息的全面及时公开制度，地方政府债券的发行和使用情况无法得到有效的监督。

（三）缺乏地方政府债券的偿债约束和破产保护机制 根据目前实行的地方政府债券的发行办法，地方政府债券的风险主要取决于作为发债主体的地方政府的信用。然而，有些地方政府的大型基础设施和项目建设以及地方公共政策经常因主要领导人的人事变动而变化，连续性和稳定性较差，极容易导致地方政府财政收支状况与预算出入较大。而目前我国尚未建立政府破产保护机制，地方政府很快就会毫无顾忌地争发债指标，并最终将债务风险转移到中央政府。此外，一旦地方政府出现财务困难，持有人的公平受偿权将难以得到有效保障。

五、完善我国地方政府债券发行的建议

2009 年以来我国发行地方债券的特殊背景和特殊用途，在某种程度上决定了相关的制度设计具有极强的特殊性，对于未来真正发行地方债并无多大的适用价值和制度建设的意义。为了将我国地方政府债券的发行纳入规范化、法制化轨道，提出以下建议:

（一）适度扩大和落实地方政府的举债权

为使地方政府不断提高和改善公共服务能力，使地方政府的事权和财权相统一落到实处，有必要在进一步完善分税制的基础上，通过修订《预算法》或专门制定《地方政府债券法》，改变目前地方政府债券由“国务院批准、财政部代发并代偿”的做法，赋予地方政府和地方权力机关一定范围的债券发行权，同时实行国务院备案制。当然，在立法中应明确规定地方政府债券发行的条件、程序、规模、资金使用、偿还方法、法律责任等内容。

（二）建立健全地方政府财务状况信息披露和监督机制

建立健全地方政府财务状况信息披露和监督机制，既是保护地方政府债券投资人合法权益的需要，也是防止地方政府债券发行失控，防范金融风险的需要。为此，首先应当将地方政府所有的债务活动都纳入地方预算会计核算范围。其次，应当逐步建立起地方政府财务状况年报、季报定期公开披露制度和重大事项临时信息披露制度。再次，应当加重对地方政府官员违反相关信息披露制度的惩处力度。

（三）设立地方政府偿债基金

各地方政府的财力总是有限的。为了增强偿债能力，切实保护投资公众的合法权益，维护地方政府的公信力，建议仿效证券投资者保护基金制度，设立地方政府债券偿债基金，即要求地方政府在每次发行政府债券之后，应从中提取一定比例的准备金上缴中央财政，并由中央财政再拨付一定的资金，共同设立偿债基金，专户存储，由中央财政统一管理，专门用于应对个别地方政府债券的短期偿债困难。

（四）建立地方政府破产和重整制度

破产并非资本主义世界的特有现象，而是市场经济发展的必然产物。既然举债，就有可能发生到期清偿不能的情形。现代破产和重整法律制度的主要意义就在于，当债务人出现清偿不能时，一方面保障所有债权人得到公平清偿，另一方面为债务人从债务困境中解脱出来提供正当的途径。此外，推行地方政府破产和重整制度，能够避免中央政府对地方政府的债务承担无限责任，并对地方政府过度举债起到一定的制约和警示作用，形成地方财政预算的硬约束力。美国、日本等国均早已推行州政府、地方政府破产法律制度。我国有必要借鉴国外的经验，尽快制定并推行地方政府破产和重整制度。

结语：地方政府债券的发行不仅对当地经济的发展有着至关重要的作用，而且是我国可持续发展经济的重要部分。充分了解我国地方政府债券的发行情况对我国地方政府债券合理有效地发行有着十分重要的意义！

参考文献：

[1] 杨聪杰，刘兵.地方政府债务问题： 认识、借鉴及对策[J].理论学刊，2006(11).[2] 樊丽明，黄春蕾，李奇云.中国地方政府债务管理研究[M].北京： 经济出版社，2006.[3] 安国俊.稳步发展地方政府债券[J].中国金融，2009(9).[4] 龚仰树.关于我国地方债制度设计的构 想.财经研究.2001(11)．

[5] 李冬梅.中国地方政府债务问题研究[M].北京:中国财政经济出版社，2006.[6] 金永军，陈柳钦，万志宏.2009年地方债: 一个政治经济学的分析框架[ J].武汉金融，2009，(7).[7] 关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告[EB /OL].http://.

第二篇：我国地方政府债券发行风险分析1

201109考试批次 《证券投资与管理》大作业

学生姓名 陈远春 学习中心 江西会昌

学号 *** 考 号 0018223 专 业 金融学 年级层次 1003专升本

北京语言大学网络教育学院

我国地方政府债券发行风险分析

地方政府债券，是地方政府或其授权代理机构发行，为筹集资金用于市政基础设施和社会公益性项目建设的有价证券，简言之，就是由地方政府发行的债券，可分为收益债券和一般责任债券两大类，收益债券是以所建项目本身收益担保偿还的债券；一般责任债券是用地方税收担保偿还的债券。地方政府发行债券有很多优点，如可以弥补地方财政收支缺口、降低地方政府的隐性债务风险、让资金运用更有效率等。为应对国际金融危机,扩内需确保经济增长,2009年财政预算安排2000亿元的地方债发行额度,争议颇多的地方政府债券终于正式启动，由于处在起步阶段,地方政府债券发行采用财政部代理发行的方式,但是列入省级预算管理,发行期限为3年,上市后可以地方债名义同时在银行间市场和交易所市场交易，这与以往方式有所不同,并有很大的突破，这样既有利于克服转贷方式的弊端,又能加强对地方政府财政预算的约束,还可以充分考虑地方建设项目的需求,在权责明晰的前提下便于加强地方政府对资金使用效率和项目绩效的评价与监督,减少地方财政风险向中央财政传递的可能路径。但是我们必须注意到，由于地方债发展处于初级阶段,在发行的过程中面临着不小的风险，这里需要对地方政府债券发行过程中的各种风险进行分析，并采取有效的措施进行风险控制，才能够确保地方政府债券在我国经济建设中发挥积极的作用。

一、地方政府发行债券的风险

（一）偿还风险

地方政府债券被称为“银边证券”，信用度很高，但地方政府债券同公司债券一样存在偿还风险。以项目效益担保的地方债存在难以预测的决策风险，世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足都可能导致决策失败；以税收担保的地方债也存在偿还风险，地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一，地方政府以不稳定的财源担保债券发行，给债券的偿还带来了风险。

（二）宏观调控风险

在市场经济体制下，政府实行宏观调控的基本手段是财政政策和货币政策。在地方政府拥有债券发行权的情况下，这两大政策有可能受到地方政府的影响。发行地方债引起的宏观调控风险主要表现在以下几个方面：一是地方债的发行可能引起通货膨胀，地方债的发行意味着投资规模的扩 大，投资规模的扩大加速了资金流动，货币流动性的提升和增大货币发行量一样，都会导致通货膨胀；二是地方债的发行将会冲击证券市场，地方政府债券将会从其它证券市场吸引资金，直接导致这些证券市场的价格波动；三是实施地方债有可能加剧地区间的不平衡，发达地区更容易获得发行资格，在都有资格发行时，更好的财政信用状况会吸引不发达地区的资金流向发达地区；四是不利于产业结构的调整，在没有赋予地方政府发债权时，地方政府就设法通过集资、迫使银行贷款等手段为项目融资，如果允许地方政府发债，在地方政府职能没有完全转换的情况下，乱上项目、重复建设可能会变得更严重。

（三）政治风险

以上所有风险都有可能导致政治风险。一旦让地方发行债券，各地可能会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机，实际上许多地方政府近年来早已大量负债，不论什么原因，只要政府不能偿还到期债券的本息，都会导致公众对政府的信任危机。

二、地方政府债券的风险成因分析

（一）信息不对称引起的决策偏差

政府决策的目的是要解决社会公共问题，满足公众需要，政府难以完全掌握对决策有用的信息。此外，因为信息时效性很强，因此无论是中央政府还是地方政府的决策都存在信息不对称情况。中央政府对地方债的发行额度、期限、利率等的控制需要掌握足够的信息才能决定，因为信息不充足，控制难以到位。地方政府的决策还受到国家政策、市场变化的影响，当国内宏观经济政策变化时，建设项目可能不符合产业政策而难以获得政策的持续支持；当国际市场变化时，项目所需设备的采购价格可能会大幅上升而增加建设成本。

（二）财政分权不彻底助长地方对中央的依赖心理

我国地方政府对中央政府的依赖性很强，中央与地方财权、事权的错位增强了地方政府对中央政府的财政依赖。一方面，中央政府把财权高度集中，在税收分享上降低了地方政府所能取得的比重；另一方面，中央把更多的事权层层下放给地方，地方政府收支严重失衡。为均衡地方政府收支，中央通过财政转移支付向地方政府提供资金支持。在财政分权不彻底的情况下，地方政府发行债券难以破除地方政府对中央财政的依赖心理，这也将成为地方政府要求中央政府承担债券偿还“兜底”责任的借口。

（三）地方利益诱发地方政府的发债冲动

在社会主义市场经济体制中，地方政府成为具有独立经济利益的主体之一。由于市场和资源有限，各地方为了推动本地区经济快速发展，具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的冲动，在与中央的决策发生冲突时，会做出不利于宏观经济的决策。如果赋予地方政府的发债权，在地方利益驱动下，重复建设和盲目投资难以避免。

（四）不合理的政绩评价机制导致“政绩工程”

地方政府发行债券使地方政府融资更为方便，也可能催生更多的“政绩工程”。由于项目缺乏科学决策，仅凭个人意志拍板，不顾财力民力，必然带来一系列的不良后果，尤其是前建后拆、前拆后建的现象较为普遍，结果是社会资源浪费严重，引起群众不满。

三、地方政府债券风险防范机制构建

(一)地方政府债券的信息披露制度

地方政府债券信息披露制度对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用，它不仅可以约束政府的非理性发债行为，还是中央政府宏观调控的依据和发挥人民监督作用的前提。发行公开原则成为政府发行债券所遵循的基本准则之一，地方政府在发行债券时，必须按规定将债券发行情况及其财务经营状况等向社会公布。其中风险提示也是对投资者的一种方式，让投资者明白地方政府债券也有偿还风险，激励他们加强对资金使用的监督。

(二)地方政府债券信用评级机制

按照国外规范化的证券市场运作方式发行地方政府债券，由独立性较强和地位较超脱的资信评估中介机构进行信用评级，将发债主体的信誉和债务偿还能力对外公开，供投资者决策。

(三)设计可行的偿还机制

发达国家的实践证明，地方政府筹资模式的成功不在于融资方式的选择，而在于设计出比较切实可行的偿还机制安排。地方政府发行的地方政府债券偿还资金从理论上看存在两种来源：即发债资金投入项目的收益和税收收入，具有一定收益的项目可以依靠项目收益来偿还，大多数所谓“收入债券”就是以此为依据而设计的制度安排，而投资于非赢利项目的债务偿还则主要依靠政府的税收收入，要求发行的地方政府必须有比较健全的财政状况和稳定、充足的税收来源，为地方政府债券偿还形成基本对应的可持续的税收来源。

(四)地方政府债券监督管理体系

地方政府一旦取得发债权，不能排除地方政府为GDP增速，或将债券资金用于收益不确定的竞争性项目，或粗放投资，导致债券资金使用效率低下，从而使地方政府债券面临债务风险，为了防范地方政府债务风险，必须建立多层次的监管机制，以保证资金的使用效率。

1、制度：必须不断完善现有法律法规，各地的地方人民代表大会应对地方政府债券的发行规模、使用方向、还本付息等进行审批，审查和监督，加强对地方政府融资实行法制化、规范化管理；

2、监管：对地方政府债券的管理应成立专门机构，以保证我国地方政府债券市场的稳定发展；

3、监督：通过法律法规明确地方债券的发行与运作必须准许中介机构介入，充分发挥中介机构的专业技能，使地方政府与中介机构之间既形成一种提供与接受服务的经济利益关系，又形成一种监督、约束的信用连带关系。

第三篇：试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法

关于印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的通知

财预〔2018〕28号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），住房城乡建设厅（局、委）：

按照党中央、国务院有关精神和要求，根据《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用，我们研究制订了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》。现予以印发，请遵照执行。

附件：试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法

财政部住房城乡建设部

2018年3月1日

附件：

试点发行地方政府棚户区改造专项债券

管理办法

第一章

总则

第一条

为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为,坚决遏制地方政府隐性债务增量，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制订本办法。第二条

本办法所称棚户区改造，是指纳入国家棚户区改造计划，依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程，包括城镇棚户区（含城中村、城市危房）、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区（场）棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等。第三条

本办法所称地方政府棚户区改造专项债券（以下简称棚改专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。前款所称专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。

第四条

试点期间地方政府为棚户区改造举借、使用、偿还专项债务适用本办法。

第五条

省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为棚改专项债券的发行主体。试点期间设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需棚改专项债券的，由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。

经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。

第六条

试点发行棚改专项债券的棚户区改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

第七条

棚改专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。棚改专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

第八条

棚改专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由本级棚改主管部门专项用于棚户区改造，严禁用于棚户区改造以外的项目，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

本级棚改主管部门是指各级住房城乡建设部门以及市县级政府确定的棚改主管部门。

第二章

额度管理

第九条

财政部在国务院批准的地方政府专项债务限额内，根据地方棚户区改造融资需求及纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入状况等因素，确定全国棚改专项债券总额度。

第十条

各省、自治区、直辖市棚改专项债券额度应当在国务院批准的本地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，并抄送住房城乡建设部。

第十一条

预算执行中，各省、自治区、直辖市棚改专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同住房城乡建设部门于每年8月31日前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，同时抄送住房城乡建设部。

第十二条

省级财政部门应当加强对本地区棚改专项债券额度使用情况的监督管理。

第三章

预算编制

第十三条

县级以上地方各级棚改主管部门应当根据本地区棚户区改造规划和分年改造任务等，结合项目收益与融资平衡情况等因素，测算提出下一棚改专项债券资金需求，报本级财政部门复核。市县级财政部门将复核后的下一棚改专项债券资金需求，经本级政府批准后，由市县政府于每年9月底前报省级财政部门和省级住房城乡建设部门。

第十四条

省级财政部门会同本级住房城乡建设部门汇总审核本地区下一棚改专项债券需求，随同增加举借专 4 项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省级政府批准后于每年10月31日前报送财政部。

第十五条

省级财政部门在财政部下达的本地区棚改专项债券额度内，根据市县近三年纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入和专项收入情况、申报的棚改项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区棚改专项债券分配方案，报省级政府批准后下达各市县级财政部门，并抄送省级住房城乡建设部门。

第十六条

市县级财政部门应当在省级财政部门下达的棚改专项债券额度内，会同本级棚改主管部门提出具体项目安排建议，连同棚改专项债券发行建议报省级财政部门备案，抄送省级住房城乡建设部门。

第十七条

增加举借的棚改专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。包括：

（一）省级政府在财政部下达的棚改专项债券额度内发行专项债券收入。

（二）市县级政府使用的上级政府转贷棚改专项债券收入。

第十八条

增加举借棚改专项债券安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。棚改专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。

地方各级棚改主管部门应当建立试点发行地方政府棚户区改造专项债券项目库，项目库信息应当包括项目名称、棚改范围、规模（户数或面积）、标准、建设期限、投资计划、预算安排、预期收益和融资平衡方案等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。

第十九条

棚改专项债券还本支出应当根据当年到期棚改专项债券规模、棚户区改造项目收益等因素合理预计、妥善安排，列入政府性基金预算草案。

第二十条

棚改专项债券利息和发行费用应当根据棚改专项债券规模、利率、费率等情况合理预计，列入政府性基金预算支出统筹安排。

第二十一条

棚改专项债券收入、支出、还本付息、发行费用应当按照《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）规定列入相关预算科目。

第四章

预算执行和决算

第二十二条

省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级棚改主管部门提出的棚改专项债券发行建议，审核确定棚改专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

市县级财政部门应当会同本级棚改主管部门做好棚改专项债券发行准备工作。

第二十三条

地方各级棚改主管部门应当配合做好本地区棚改专项债券试点发行准备工作，及时准确提供相关材 6 料，配合做好项目规划、信息披露、信用评级、资产评估等工作。

第二十四条

发行棚改专项债券应当披露项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、第三方评估信息、专项债券规模和期限、分年投资计划、本金利息偿还安排等信息。项目实施过程中，棚改主管部门应当根据实际情况及时披露项目进度、专项债券资金使用情况等信息。

第二十五条

棚改专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

第二十六条

棚改专项债券应当统一命名格式，冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）棚改专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称，具体由省级财政部门商省级住房城乡建设部门确定。

第二十七条

棚改专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据项目地理位置、征拆户数、实施期限等因素，棚改专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级棚改主管部门提出建议，报省级财政部门确定。

第二十八条

棚改专项债券期限应当与棚户区改造项目的征迁和土地收储、出让期限相适应，原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长，避免期限错配风险。具体由市县 7 级财政部门会同本级棚改主管部门根据项目实施周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。棚改专项债券发行时，可以约定根据项目收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化设计合理确定债券期限。

第二十九条

棚户区改造项目征迁后腾空土地的国有土地使用权出让收入、专项收入，应当结合该项目对应的棚改专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还到期债券本金。因项目对应的专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行棚改专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。第三十条

省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还棚改专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。

第三十一条

终了，县级以上地方各级财政部门应当会同本级棚改主管部门编制棚改专项债券收支决算，在政府性基金预算决算报告中全面、准确反映当年棚改专项债券收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。

第五章

监督管理

第三十二条

地方各级财政部门应当会同本级棚改主管部门建立和完善相关制度，加强对本地区棚改专项债券发行、使用、偿还的管理和监督。

第三十三条

地方各级棚改主管部门应当加强对使用棚改专项债券项目的管理和监督，确保项目收益和融资自求平衡。

地方各级棚改主管部门应当会同有关部门严格按照政策实施棚户区改造项目范围内的征迁工作，腾空的土地及时交由国土资源部门按照有关规定统一出让。

第三十四条

地方各级政府及其部门不得通过发行地方政府债券以外的任何方式举借债务，除法律另有规定外不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

第三十五条

地方各级财政部门应当会同本级棚改主管部门等，将棚改专项债券对应项目形成的国有资产，纳入本级国有资产管理，建立相应的资产登记和统计报告制度，加强资产日常统计和动态监控。县级以上各级棚改主管部门应当认真履行资产运营维护责任，并做好资产的会计核算管理工作。棚改专项债券对应项目形成的国有资产，应当严格按照棚改专项债券发行时约定的用途使用，不得用于抵押、质押。

第三十六条

财政部驻各地财政监察专员办事处对棚改专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、棚户区改造资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，并抄送住房城乡建设部。

第三十七条

违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停其发行棚改专项债券。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第三十八条

地方各级财政部门、棚改主管部门在地方政府棚改专项债券监督和管理工作中，存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，按照《中华人民共和国预算法》《公务员法》《行政监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

第六章

职责分工

第三十九条

财政部负责牵头制定和完善试点发行棚改专项债券管理办法，下达分地区棚改专项债券额度，对地方棚改专项债券管理实施监督。

第四十条

住房城乡建设部配合财政部指导和监督地方棚改主管部门做好试点发行棚改专项债券管理相关工作。第四十一条

省级财政部门负责本地区棚改专项债券额度管理和预算管理、组织做好债券发行、还本付息等工作，并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。第四十二条

省级住房城乡建设部门负责审核本地区棚改专项债券项目和资金需求，组织做好试点发行棚户区改造专项债券项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合做好本地区棚改专项债券发行准备工作。

第四十三条

市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级试点发行棚改专项债券项目，以及本级专项债务风险、政府性基金收入等因素，复核本地区试点发行棚改专项债券需求，做好棚改专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金使用监管等工作。

市县级棚改主管部门负责按照棚户区改造工作要求并根据棚户区改造任务、成本等因素，建立本地区试点发行棚户区改造专项债券项目库，做好入库棚改项目的规划期限、投资计划、收益和融资平衡方案、预期收入等测算，做好试点发行棚户区改造专项债券项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好棚改专项债券发行各项准备工作，加强对项目实施情况的监控，并统筹协调相关部门保障项目建设进度，如期实现专项收入。

第七章

附则

第四十四条

省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法规定，结合本地区实际制定实施细则。

第四十五条

本办法由财政部会同住房城乡建设部负责解释。

第四十六条

本办法自2018年3月1日起实施。

第四篇：财政部代理发行2014年第四期地方政府债券260亿元

财政部代理发行2014年第四期地方政

府债券260亿元

2014年06月24日08:31来源：人民网-财经频道

人民网北京6月24日电（记者 杨迪）据财政部消息，为筹集财政资金，支持地方经济和社会发展，根据2014年地方政府债券发行安排，经分别与河北、山西、湖北、陕西、青海省人民政府协商，财政部决定代理发行2014年地方政府债券(四期)（以下简称本期债券）。

本期债券将通过全国银行间债券市场、证券交易所债券市场发行。本期债券为3年期固定利率附息债，计划发行面值总额为260亿元，其中河北、山西、湖北、陕西、青海省额度分别为59亿元、42亿元、61亿元、55亿元、43亿元。各省额度以2014年地方政府债券(四期)名称合并发行、合并托管上市交易。本期债券2014年6月27日招标，6月30日开始计息，招标结束至7月2日进行分销，7月4日起上市交易。招标总量260亿元，采用单一价格招标方式，标的为利率。利息按年支付，每年6月30日（节假日顺延，下同）支付利息，2017年6月30日偿还本金并支付最后一次利息。财政部代为办理本期债券还本付息。发行手续费为承销面值的0.05%。

第五篇：关于开放我国地方政府债券融资的探讨

摘要：本文提出应创造良好的法律和制度环境、妥善设计地方债券融资方案和建立和完善地方债券管理体制以推进我国地方政府债券融资的开放。

关键词：地方政府；债券；融资

一、开放地方政府债券融资的必要性

随着社会经济的发展，许多与地方居民直接相关的公益、公用事业不断发展，地方政府支出规模随之扩大，同时还面临一些临时性的巨额支出，这些支出规模可能超过该正常的财政收入规模，在这种情况下，举债就成为地方政府筹措建设资金以缓解财政资金供需矛盾的有效方式。世界上大部分国家都允许地方政府发行公债，但我国却在《中华人民共和国预算法》第28条明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这种规定已和当前我国经济发展的客观实际不符，在一定程度上制约了我国经济的发展和经济体制改革的深化，允许地方政府发行债券，开放地方债券市场已经是形势所迫、大势所趋。

第一，开放地方政府债券融资是实现地方政府职能、落实地方政府应有财权的需要。地方政府是地方性公共产品的主要供给者，需要有与其相应的融资渠道。地方性公共产品包括了地方教育、交通、供水、排污、消防、公安、公共建筑等，它们除具有公共产品的一般属性外，还有一个突出的特点就是受益的区域性或空间性。基于此，从体现居民偏好和效率程度的角度，这种公共产品应该由地方政府提供，而当地方政府在常规的非举债条件下难以经过努力解决自身的财力问题时，就应通过适当规模的举债筹集必要的资金，而在划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债在内的应有财权，实现真正意义上的“一级政府，一级财权”，也是进一步深化财政体制改革的重要步骤。

第二，有利于全面清除地方政府现行投融资弊端，化解财政风险和金融风险。目前地方政府普遍采取“多元化融资、多头借款”的办法筹集地方基础设施、公用事业建设资金，资金来源及融资方式多样化、融资主体多元化，无疑加快了地方基础设施建设步伐，然而，融资方面仍存在几个问题：一是缺乏直接融资手段，过度依赖借款，融资结构失衡，融资风险加大；二是地方政府融资管理体制分散，缺少相应的偿还机制和决策失误的责任机制，存在明显的追逐政绩的短期行为和地方政府债务危机积聚隐患；三是地方政府融资的运作缺乏规范管理，融资总量难以规划和把握。地方政府表面上“无债一身轻”，但地方公用事业和基础建设资金严重不足，结果是很多地方政府自觉或不自觉地采取了变相发债形式，由于缺乏规范管理，形成金融市场上无序、失控的局面，债务危机潜在因素日趋严重。依法发行地方政府债券，以规范的地方政府公债制度取代目前五花八门、多头管理、无序失控的“暗中举债”，逼迫地方政府考虑发债成本以及偿债风险，实现债权硬约束，还可以有效降解中央债务依存度，对各级地方政府非系统性风险进行分散组合，以非相关性或弱相关性使不同地区间风险抵补弥合，最终防范和化解财政和金融风险。[!--empirenews.page--] 第三，开放地方债券市场有利于完善我国金融市场特别是债券市场。在我国的债券市场上，有国债、企业债券和金融债券，唯独地方债券还是一片空白。而开放地方债券融资，完善债券市场，首先，有利于拓宽居民投资渠道，保护中小投资者利益。根据2003年6月末人民银行统计，我国居民储蓄存款余额已达10.52万亿元，在储蓄持续增长的同时，我国金融机构却从1994年开始出现巨额存差，截至2003年6月末，我国金融机构（含外资机构）本外币各项存款余额为20.68万亿元，贷款余额为15.89万亿元，存贷差累计已超过4.79万亿元，而中国新兴加转轨的证券市场仍然只称得上是刚刚起步，投机气氛浓厚，居民收入即使有了大幅度提高，也只是以储蓄形式滞留下来，这些恰好说明我国市场资源配置效率不高，投资渠道不畅，在储蓄和股市之间缺乏合适的固定收益投资品种———收益比储蓄高而风险又比股市小的地方政府债券。其次，有利于丰富央行公开市场操作的债券品种，实现货币政策和财政政策的对接。2003年4月央行正式将发行央行票据制度化，发行央行票据的初衷正在于公开市场操作中持有现券存量不足和对冲手段匮乏，如果在国债、金融债外，再加上地方政府债券这一创新品种，可从一定程度上缓解这一问题。最后可以保障社保基金的投资安全，降低风险。社会保障制度被誉为构筑国家经济社会安全体系的基石，社保基金投入股市，风险毕竟太大，因此社保基金实现保值、增值的重要基础是有一个完善的、品种丰富的债券市场，而这一债券市场是不能缺失地方政府债券的。

二、开放地方债券市场的可行性

首先，我国开放地方债券市场有丰富的国际经验可资借鉴：在一些经济发达国家，如美国地方债券（美国称市政债券，由州和地方政府及其下设机构和特别行政区发行）市场十分发达，已经成为债券市场的一个重要组成部分，无论是理论还是实践方面都已相当成型，是我们发展地方债券市场的一笔可资借鉴的宝贵财富。

其次，从市场需求来看，无论是个人投资者还是机构投资者，对于地方债券都有巨大的投资需求和承受能力。我国居民的高储蓄存款率自不待而言，而我国的机构投资者在最近一些年发展也很快，证券投资基金、保险基金、社会保障基金、商业银行等对于地方债券也都有着巨大的投资需求和承受能力，希望资本市场能提供更多投资品种，既可以分散其投资风险，又为得到稳定的投资回报创造更多的机会。

再次，我国资本市场已相对规范并逐步趋于成熟，为开放地方政府债券市场提供了技术和监管上的保证。一是在发行技术方面，我国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验，特别是近20年的国债发行实践使我国在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验，同时也培养了一批精通债券发行和流通的中介机构和专业人才，这些都为地方债券的顺利发行提供了技术上的支持和保证；二是，我国现有的证券交易网络包括上海、深圳两个交易所，银行间债券交易市场以及即将发展起来的场外交易市场（如柜台交易市场）等和交易规则都为地方债券的交易，为提高地方债券的流动性创造了最基本的条件；三是，债券市场的监管和法制建设逐步完善。先后颁布了《企业债券管理条例》、《中华人民共和国国库券条例》、《禁止证券欺诈行为暂行条例》、《中华人民共和国国债一级自营商管理办法》、《证券法》等法律和法规，初步形成较合理的债券市场监管制度与法律体系。[!--empirenews.page--] 最后，尽管我国没有公开的地方债券市场，但是却有了一些这方面的实践作为经验积累：一是中央财政发行国债再转贷给地方，用于地方项目建设，如1998年中央财政发行的1000亿元专项国债资金中有500亿元转贷给地方，期限3至5年，利率4-5%；1999年中央财政又安排300亿元转贷给地方，其实这也就是中央政府将发行债券的收入无偿给地方使用。二是目前大量存在的根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债，包括直接承借和担保的债务。三是尽管在法律上不允许地方政府发债，但客观上已经形成了地方政府融资体系，并且产生了变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资行为，如地方政府以各种名义、各种名目成立公司、建立基金甚至采取行政摊派的方式筹集资金等。四是在各级地方财政吃紧、基础设施建设资金非常短缺的情况下，为避开《预算法》的限制，有的地方出现了由一些同政府有密切联系或本身就是政府下属部门发行债券用于市政建设的做法（类似于美国市政债券中的收入债券），这种债券以项目产生的收益作为还款资金，形式上是一种企业债券，实质上是一种准地方债券。如1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，用于上海地铁2号线一期工程建设；1999年4月，济南市自来水公司发行15亿元的供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程债券。这些公司债券从资金用途上看是完全的地方政府债券，但目前仍列为企业债券，在每年的企业债券额度上发行这也是我国当前法律、经济环境下的特定产物。

三、开放地方债券市场过程中应注意解决的几个问题

第一，创造良好的法律和制度环境。首先要制定《公债法》和《地方公债法》，同时对现行的《预算法》进行适当修改。在试点推广阶段到来前，在法律层面上，对地方公债的发债主体资格、每年的发债申请、审批、发债方式、地方公债的适用范围以及偿债机制建立等做出严格规定。如果修改法律的时机还不成熟，可以考虑先由国务院作出一个特别规定，为符合条件的地方政府发行地方债券提供法律依据。此外，还要给予地方公债必要的政策扶植，根据国外地方政府债券管理经验和通行的做法，由于地方公债相对于中央国债来说资信度上的差距，为有利于地方公债的发行和推销，一般要从债券利率政策以及税收政策等方面给地方公债提供优惠和照顾。

第二、妥善设计地方债券融资方案并循序渐进，逐步推开。在发行主体的选优上，由于中国社会经济发展不平衡，因此并非所有地方政府均有能力发行市政债券，为此建议先在一些经济基础较好、市场较为发达、城市规模较大的发达地区、沿海开放城市选择进行试点，成功后采用严格的审核制对发行主体进行筛选后逐步推广，如几年来财政收支状况较好、群众富裕程度较高、城市化进程处于攻坚阶段、还贷确有保障等地区，当然，具体操作中要注意适当兼顾中西部地区。在发行方式上，可以先由中央政府代替地方政府发行债券（由地方政府负责还本付息），待各方面条件成熟时再由地方政府自行发债，或者两种方式并行，就地方政府自行发债的具体方式而言，由于地方政府发行公债的数量不像中央政府发行国债那样巨大，因此可以灵活的采用定向发行、采购包销、招标发行等方式，在发行成本和融资量之间权衡取舍。在地方公债期限的选择，应全面地考虑各种因素，如地方政府使用债务资金所需要的时间、投资者对于债券期限的偏好、降低举债者债务负担所要求的债券期限结构等等，其中地方政府使用债务资金的需要是一个关键因素，在此基础上，再根据投资者偏好、举债者筹资成本等情况给予适当调整，此外其偿还期还应与地方经济的增长趋势相适应，使偿债期与经济高速增长时期、繁荣时期相吻合，与公债投资项目的收益期相吻合，这样有利于偿还债务。在地方公债的利率设计方面应主要考虑以下因素：一是市场利率，二是同期国债利率，三是银行存款利率，四是地方财政的宽裕程度，五是公债投资项目的收益情况。同时还要考虑地方政府财政收支状况对公债利率的重要影响，如果地方财政一直处于拮据状态，则利率不应定得太高；相反，地方财政只是由于自然灾害等原因而处于暂时性的困难中，则可以将利率定得偏高点，理想的目标是使地方债的利率与市场利率相一致。[!--empirenews.page--] 第三、建立和完善地方债券管理体制。建议由国务院计划部门和财政部门共同负责我国地方债券市场的管理，并在分工的基础上相互协调，保证我国地方债券市场的稳定发展。计划部门主要是根据我国国民经济发展计划和经济结构调整的要求，把握资金的使用方向。参照国外地方政府债券的管理经验和通行的做法以及考虑到我国的实际，地方公债的投向应以地方基础设施、公用事业建设项目为主，并保证急于发展的项目能够优先获得资金，具体范围包括：城市道路、新区开发和旧城改造、上下水管网、煤气、文化教育和医疗保健设施、环境保护设施等，而不能用于竞争性经济建设项目的支出，为此地方政府必须退出竞争性领域投资，回到自己的位置，把自己份内的事做好防止缺位和越位，另外地方发债不能以借新债还旧债，当年债务收入只能用于新的建设需要。财政部门则主要是根据宏观经济政策的具体要求，确定地方债券发行的总规模。合理确定地方公债的规模应有两个依据：一是地方政府支出规模占地方GDP的比重，地方政府的合理公共支出界限减去地方政府筹集收入（税收、必要的基金和费收入）后，其余的就是应该以地方公债筹得的资金，也即地方公债的规模；二是地方政府的偿债能力及经济波动等动态情况。地方公债与地方财源和财政收支规模应有恰当的配比，地方公债规模过大会超过地方政府将来用税收筹集资金偿还债务的能力，会陷地方政府于债务困境，甚至导致地方政府破产。因此，在决定举借地方公债时，地方公债的发行规模应根据地方情况，由地方政府制定，中央财政部门协调、审批，以确保地方公债的适度和安全。

参考文献：

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［2］靳晓黎，郑志荣。论地方政府举债［J］。财经研究，2003，（1）。

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［4］郑泽华。转轨时期地方政府融资的政治经济学分析［J］。贵州财经学院学报，2002，（2）。