论资产评估风险成因及其防范

第一篇：论资产评估风险成因及其防范

摘要: 本文从分析资产评估风险的涵义入手，概括了资产评估风险的类型和表现形式，通过对资产评估风险的形成原因进行探讨，提出了减少和防范资产评估风险的对策。

1、资产评估风险的涵义资产评估是随着市场经济的发展而兴起的社会中介专业服务行业。目前，资产评估已经深入到市场经济活动的各个领域，与此同时，与资产评估事项有关的诉讼案件在逐渐增多，资产评估机构和评估人员越来越多地面临着评估风险的威胁。关于什么是资产评估风险，我国理论界和执业界有多种理解，如：资产评估风险是指“与资产评估有关的单位或个人因资产评估事项所遭受损失的可能性”；是指“由于评估价值区间与客观价值的偏离，以及评估主体行为的失误(非舞弊或违法行为)产生危害评估报告使用者利益及评估者承担相应责任的可能性”；是指“资产评估机构对委估资产的评估值严重偏离现行市场价格，而给客户、第三者及其它不确定的利害关系人造成重大经济损失，由此引起的法律诉讼带给资产评估机构及评估人员的行政处罚、民事赔偿、刑事处罚的相关法律责任”。对于资产评估风险的定义，至今国内并无定论，但是对资产评估风险涵义的阐释一般在以下几点是相同的： 第一，资产评估风险的发生具有不确定性。评估项目信息或说明的不确定性、计价的不确定性、评估项目后果的不确定性等等，都有可能导致评估风险的发生，至于何地何时发生、发生何种类型的风险、发生的程度如何等具有不确定性。第二，资产评估风险的发生是由于评估事项引起的，具体来讲就是对评估标的价值作了不当或错误的判断，给利益相关者造成经济损失，由此引起了法律诉讼。第三，资产评估风险的承担主体是资产评估机构及评估人员，资产评估风险一旦发生，其后果是使资产评估机构及评估人员承担相应的法律责任。第四，资产评估风险是客观存在的，人们不可能消除评估风险，但是可以采取有效的防范措施，降低其发生的概率。

2、资产评估风险的类型和表现形式 由于资产评估活动涉及经济领域的广泛性，因此，资产评估风险有多种表现形式，可以归纳为两类，即不可控风险和可控风险。2.1不可控风险 不可控风险又称刚性风险，是资产评估机构本身不能直接控制的，但又可能导致评估结果发生错误或重大偏差的风险。这种风险是由外部因素造成的，评估机构和评估人员无法控制。其表现形式主要有:（1）法律法规欠缺带来的风险。截至目前，我国尚未制定《中国注册资产评估师法》，评估行业本身也没有制定完整的法规体系。我国评估监督体系尚未形成，资产评估结果的客观公正性也很难验证。评估人员缺乏充分的执业法律依据。（2）政府行政管理行为带来的风险。目前我国资产评估的行政主管部门不统一，各部门在具体实施管理职能和制定执业标准时造成政出多门的局面，影响了资产评估工作正常有序地进行。一些地方政府和行业主管部门为特定目的干预评估活动，强行参与评估，甚至人为操纵评估结果，严重影响了评估结论的公正性，造成资产评估值严重失实。[!--empirenews.page--]（3）市场信息不完善带来的风险。由于我国资本市场发展的不完善，很难找到公平的估价标准。会计信息失真现象严重，市场交易信息、相关技术参数不充分，信息的可靠性不高，增大了评估师的评估风险。（4）行业自身发展不成熟产生的风险。我国资产评估行业形成和发展的时间较短，理论界和实务界对评估理论与方法的研究仍处于探索阶段。资产评估准则体系尚未形成，使评估师缺乏充分的执业依据而带来风险。2.2 可控风险 可控风险又称柔性风险，是资产评估机构和评估人员能够控制和防范的风险，这种风险取决于评估机构内部评估质量控制制度建设和评估人员自身综合素质的高低。主要表现在以下方面:（1）评估机构内部管理不健全可能带来的风险。比如，个别评估机构法制观念淡薄，将某些不合法或有争议的资产也进行评估；采取压价、垄断等不正当竞争手段，承揽业务；在承揽业务时违规操作，为关联方或有直接利益关系的客户提供评估服务；评估机构规模大小、人员结构、执业水平等因素与评估目的存在差距等。这些状况都可能给评估机构带来风险。（2）职业道德水平不高可能带来的风险。我国《资产评估职业道德准则—基本准则》规定：注册资产评估师应当诚实正直，勤勉尽责，恪守独立、客观、公正的原则。但在实际执业过程中，有些评估师过分依赖委托方提供的信息资料，忽视对资产价值尺度判断的市场性，无原则地满足委托方的不当要求，明显高估或低估委估资产价值等等，由此导致评估风险。（3）评估人员专业水平有限、执业能力不足而带来的评估风险。我国《资产评估职业道德准则—基本准则》中规定：注册资产评估师应当经过专门教育和培训，具备相应的专业知识和经验，能够胜任所执行的评估业务。但是，实际中评估师个体的知识结构和评估经验总是有限的，而评估对象及面临的客观环境在不断变化，这就会使评估结果存在发生错误的可能。即使执业经验丰富的评估师，也可能由于评估对象和环境的复杂性出现判断失误而引发评估风险。实际工作中，可控风险和不可控风险之间并没有严格的界限，有时候两者是交织在一起的。如，有些可控风险的产生就是源于不可控风险。

3、资产评估风险形成的原因 通过对评估类型及其表现形式的分析，可以把评估风险形成的原因归纳为如下几个方面： 3.1 法律法规等方面的缺陷 资产评估在我国仅有十几年的发展历程，在法律法规建设方面还很不完备。目前，我国只有国务院91号令《国有资产评估管理办法》以及其他相关的管理办法、条例作为资产评估师的执业依据。资产评估管理中不同部门有不同部门的行政法规,由此形成评估行业多头管理、法度不

一、执业标准不统一的局面。这些问题的存在都无形中加大了评估机构依法执业的风险。3.2 科学统一的资产评估准则体系建设滞后 日益专业化、综合化和国际化的业务发展趋势为评估师提供了前所未有的广阔市场，也对评估师提出了更专业、更综合的要求。但是，目前除了财政部已发布实施的两项基本准则和一项具体准则之外，其它评估具体准则、评估指南等尚在制定和修订之中。资产评估准则体系的不完备必然会造成评估师执业本身的高风险。[!--empirenews.page--]3.3 政府的行政干预和操纵 资产评估管理中不同部门有不同部门的行政法规, 造成了行业性的垄断和资产评估行业的条块分割局面,使各行各业均有自己的一块领地,资产评估失去了自由竞争的土壤。在一些兼并、合并和转让等评估事项中，政府行政部门出于各种情况的考虑，会干涉、操纵评估机构对资产的公正估价，从而客观上增加了评估机构的风险。3.4 缺乏完善的内部管理制度和质量监控制度 目前很多评估机构没有建立完善的内部管理制度和相应的质量监控制度，对评估中的项目接洽、协议签署、资产清查与鉴定、具体评定估算以及评估报告的编写等各方面缺乏质量监控,致使评估人员在评估操作中只注重工作速度和经济效益而忽视评估的质量。风险意识淡薄是评估机构质量监控制度不健全的主要原因。此外，评估机构缺乏必要的激励机制，评估质量的好坏与评估人员的利益不挂钩，难以调动评估人员讲求评估质量的积极性，往往会给评估机构和人员带来潜在的风险。3.5评估人员的职业道德和业务能力低下 为了在有限的市场范围内，多做业务增加收入，评估师往往未能格守职业道德准则的要求，滥用评估假设，弄虚作假，随意选择评估参数，高估或低估资产价值，从而为资产评估风险的发生埋下了隐患。资产评估要求评估人员具有丰富的专业知识、工作经验和较强的执业能力。但是，由于我国的资产评估起步较晚,资产评估理[1][2]下一页 论还不很成熟,评估人员缺乏学习的主动性，相关培训工作不到位，因而造成评估人员的业务素质低下、执业能力有限,直接导致评估风险的产生。

4、资产评估风险的防范对策 通过上述对资产评估风险成因的分析，可以考虑采取以下对策防范资产评估风险。4.1 加快资产评估法律、法规体系建设和评估准则体系建设（1）统一立法，加快评估法律、法规体系建设的步伐 鉴于我国资产评估的法律法规不健全、不统一，资产评估管理条块分割、多头管辖的现状，首先应尽快制定《资产评估管理法》，将国有资产评估和非国有资产评估都纳入它的管理范围，以此作为资产评估全行业管理的法律规范。其次，为了加强注册资产评估师队伍的管理，更好地发挥注册资产评估师维护各类所有者权益的服务作用和在社会中的公信力，应尽快制定《中华人民共和国注册资产评估师法》。通过统一立法管理，将资产评估纳入法制轨道，使资产评估人员有法可依，以保证和促进资产评估行业健康、有序的发展。（2）尽快建立资产评估准则体系 鉴于许多评估领域还没有执业规范，导致评估工作中的主观性、低质量、高风险，评估协会应积极推动和开展资产评估理论与实务操作方法的研究，在目前已实施的《资产评估准则—基本准则》和《资产评估职业道德准则—基本准则》的基础上，尽快制定评估具体准则、评估指南、评估指导意见和资产评估质量控制准则等，建立起我国统一的资产评估准则体系，使资产评估师掌握起执业的武器，减少资产评估的风险。4.2 政府应当为评估业创造良好的发展环境 [!--empirenews.page--]党中央、国务院非常重视和支持中介服务业的发展，评估机构执业不受行业和地域的限制。政府要实行统一的行政管理，主要是依据国家的法律法规对评估机构进行宏观方面的指导和监督。行政部门应当积极为资产评估机构创造公平竞争的环境，支持评估机构走企业化的自主发展道路。政府行政工作人员要转变思想观念，树立为中介服务业服务的意识，禁止行政干预和人为障碍。4.3 资产评估机构应加强对评估风险的防范 评估机构不能只追求眼前利益，从长远利益来看，应当加强对资产评估风险的防范。（1）建立一只高素质的职工队伍 资产评估机构要建立严格的用工标准，招收已经考取注册资产评估师执业资格的人员。着意培养一批业务骨干力量，同时注意队伍的梯队建设。资产评估机构应定期举办有效的培训，鼓励工作人员自学，在工作中对他们进行监督和指导，以提高队伍的整体素质。评估机构要建立对评估人员的奖惩制度，这样做不仅可以充分调动评估人员的工作积极性，提高执业质量，而且还会对防范风险起到有效的积极作用。（2）招聘资产评估专家作为机构顾问 由于资产评估涉及的评估范围大，而每个评估人员的知识面相对有限，因此，评估机构聘请资产评估专家作为自己的顾问，非常必要。评估机构可以根据自己所从事的主要评估领域，聘请在财务会计、工程技术、经济管理、金融、法律以及特殊资产等方面有一定造诣的专家作为自己的顾问，就资产评估执业中的难点、疑点问题进行咨询，定期接受资产评估法律法规、执业规范等方面的培训、教育和专业指导。设立资产评估顾问，有助于提高评估工作质量，防范评估风险。（3）进一步完善资产评估报告的内容及格式。在评估实践中，由于存在评估人员在报告书中表述不当而在诉讼中败诉的事例，因此评估师应当按照不同评估范围来规范资产评估报告书的内容及格式，做到报告书中的数据资料都有据可查。同时，在资产评估报告书尽量增加一些保护性条款或内容。资产评估报告的撰写要做到格式统一、内容规范、表述准确、语言精炼。完善资产评估报告书的内容及格式有助于减少资产评估结果使用风险。（4）建立资产评估风险保险制度 为了降低资产评估风险可能带来的经济损失，借鉴国内外同类行业的做法，评估机构应建立评估风险保险制度，如评估机构和评估人员自身建立职业风险基金，进行自保，或者向保险公司申请设立评估执业责任保险，等等。（5）加强评估机构内部管理，建立内部质量控制制度 资产评估机构要加强内部管理，建立健全各项规章制度，建立完整详尽的标准化执业程序，如:执业操作规范制度、项目负责制度、内部审核制度、风险评价制度等，最大程度地保护自身和评估人员的利益，把风险降低到最小限度。建立评估全过程的内部质量控制制度，包括评估业务受理、评估前期准备、具体评定估算、出具评估报告以及评估档案管理在内的整个评估过程的质量控制，在每个阶段都规定出评估工作的重点和质量，以及评估人员防范风险应注意的问题。建立评估过程的内部质量控制制度，是规避评估风险的关键性措施。4.4 资产评估人员应大力提高自身综合素质 [!--empirenews.page--]为了防止被停止执业等风险，评估人员应努力提高自身综合素质，以取得个人事业的长足发展。（1）转变思想观念，增强评估风险意识 资产评估人员必须转变思想观念，充分认识到资产评估风险是关系到自身生存发展和切身利益的大问题。评估人员要提高抵御风险的能力，就必须加强自身职业道德建设，树立终身学习的意识，不断提高业务理论和实践水平。（2）加强自身职业道德建设 《资产评估职业道德准则—基本准则》就规范注册资产评估师职业道德行为、提高注册资产评估师职业道德素质提出了明确的要求，注册资产评估师应当诚实正直，勤勉尽责，恪守独立、客观、公正的原则。资产评估师在承揽业务、评估操作和评估报告形成过程中，不能受其他任何单位和个人的干预和影响，要在实质上和形式上保持双重独立，避免评估报告使用人的不当指控。（3）大力提高自身业务素质 资产评估人员要通过理论学习和实践锻炼，充分理解和掌握有关资产评估方面的法律法规，严格遵循资产评估操作规程，熟练掌握资产评估的理论以及各种类型资产评估的方法。资产评估人员要树立终身学习的意识，自觉参加职业教育培训，开展各种形式的业务交流，提高评估过程中处理和解决实际问题的能力。

第二篇：论司法鉴定评估工作的风险防范

论司法鉴定评估工作的风险防范

(本文已发表在《中国房地产估价与经纪2009年第2期》)

（文/王学哲）

摘要：司法鉴定评估所独具的“公正性、严肃性、复杂性、精确性”是区别于其他评估业务的特点所在。由于司法鉴定评估往往直接关系到当事人的切身利益，这种对立环境中的评估工作更需要估价师提高风险防范的意识。本文从笔者的工作实践出发，按评估工作流程对司法鉴定工作的风险防范进行了探讨。关键词：司法鉴定房地产 评估 风险 防范 正文：

一、对司法鉴定评估的认识

所谓司法鉴定评估就是房地产估价机构依法接受人民法院的委托，运用专业的估价知识和方法，依照法定的程序，对与司法案件有关的涉讼标的房地产价值进行专业判断的一种活动。

我国的司法鉴定评估业务不过短短几年的历史。但由于法律制度完善、权利意识增强以及房地产市场发展等外部环境因素的共同影响，房地产评估鉴定逐渐成为司法环节中一项重要的技术工作。

总结起来，司法鉴定评估工作具有如下四大特点： 1.目的的“公正性”

与国有资产转让评估的保护性、抵押贷款评估的谨慎性不同，司法鉴定评估当事人双方具有平等的法律地位，其根本目的是为了当事人的合法权益，体现司法公正原则，为人民法院妥善处理经济纠纷提供参考。2.行为的“严肃性”

司法鉴定评估报告一经当事人认可及人民法院确认，就具有法律效力，并将作为司法审判和执行的重要依据，直接关系到当事双方的切身利益。司法鉴定评估工作必须建立在对估价目的和估价对象的充分了解上展开，严肃的对待每一个评估环节。

3.过程的“复杂性”

司法鉴定评估过程的复杂性源自于案件本身和估价对象两个方面。司法行为的特点决定了估价师在估价目的确定、现场勘察、权属资料取得、评估解释等过程中必然会受到各种复杂关系的影响和限制；另一方面，司法鉴定的估价对象往往存在权属不清、面积不明等复杂情况，这都给司法鉴定评估工作带来了挑战。4.结果的“精确性”

司法鉴定评估所具有的法律效力使得起估价结果直接关系到当事双方的切身利益，许多估价结果不可避免的要接受当事各方对其精确性的严格审查。这和我们估价行业以往常常强调的“估价结果允许有±10%的误差”有着明显的矛盾。源自于其自身的特点，司法鉴定评估工作所承担包括法律风险、技术风险、道德风险和经济风险往往高于其他评估业务。很好的控制司法鉴定评估环节的各种风险同样是一件复杂而重要事情。

二、司法鉴定评估的风险控制要点 1.明确的估价目的

司法鉴定评估的估价目的包括拍卖底价、分家析产、折价抵债等等。明确估价目的，对于我们进一步设定价值定义，制定技术路线都十分重要。估价师在实际工作中，应取得案件的起诉书、判决书、鉴定申请书等卷宗资料，并与法官就估价目的进行充分的沟通，并应在评估委托书中进行明确。避免估价报告和估价结果答非所问，给司法审判和执行工作带来不利影响，使估价机构陷入被动。2.合理的价值定义

价值定义的准确与否直接影响到估价结论的可靠性。与其他评估业务价值定义的相对确定性不同，鉴定评估的价值定义往往依估价目的和估价对象的不同，存在较大的差异，对控制估价机构的法律风险至关重要。举例来说，拍卖目的情况下往往评估的是其合法转让条件下的市场交易价值；但对于很多分家析产目的下的鉴定评估，估价对象往往权属资料不齐或受限制（例如宅基地），这就需要估价师与法官根据估价目的，坚持客观、公正、合情、合理的原则，本着解决矛盾纠纷、维护正当权益的原则，选择适当的价值定义。

合理的价值定义需要估价师在遵循估价基本理论的基础上，很好估价的根本目的相结合，避免不假思索的“市场价值”，深刻的理解市场价值仅仅是价值的一种形式，从根本上去规避司法鉴定评估的潜在法律风险。3.谨慎的假设和限制条件

估价师应当谨慎对待假设和限制条件。司法鉴定评估结果必须同价值定义严格对应，才能真正实现估价目的。原则上，估价报告中的每一项假设和限制条件都应得到法院的事先认同，由法官协助判断假设和限制条件的合理性及是否会对审判和执行产生影响。除法院允许外，司法鉴定评估报告中应避免出现对权属、面积、使用标准等重要因素的假设，防止估价报告失去期望的使用价值。4.科学的估价方法 司法鉴定评估应当仅仅围绕价值定义，优先选用市场比较法进行估价。而在市场比较法使用过程中，必须注重选择与估价对象具有较强可比性的实例，科学的设定价值定义条件下的各个比较因素，使得估价结果不偏离价值定义的内涵。5.严谨的技术路线 ⑴现场踏勘

估价师在进行现场踏勘时应当有法官陪同，双方当事人或其委托律师共同到场。现场踏勘过程中，估价师应公开收集各种权属资料，并要求法官和双方当事人签字确认其真实性、完整性。估价师必须拍摄估价对象及其环境照片，并与踏勘基本数据填写现场踏勘登记表，注明踏勘日期和踏勘人员，并要求法官和双方当事人签字确认其真实性、完整性。⑵基础资料校核

对于取得的估价对象权属等基础资料，估价师应当通过公开渠道进行校核。对于存在权属不清、基础数据不明的，估价师应当与法官沟通，共同协商解决方案，不得擅自做出假设。⑶市场数据调研

估价师应当通过公开渠道调查各种司法鉴定评估过程所需的基础数据，并做好底稿的存档工作，对于一些电话咨询、专家咨询等数据应做好书面记录，以备查阅。⑷估价计算

司法鉴定中的每个估价计算过程和数据来源，必须严格遵循估价规范及相关法律法规的规定，做到有理有据，避免“拍脑门”,确保估价计算过程的科学合理，确保估价结果做到准确无误。6.规范的作业程序

司法鉴定估价的风险防范，关键是要估价师和估价机构树立风险意识和法律意识。估价师应当严格按照估价程序，执行每一步估价工作，做到有法可依、有据可查。估价机构应当按照现代企业管理理念，建立严谨的技术审核、资料存档等制度，规范估价作业程序。

三、结论

司法鉴定评估业务的拓展不仅为评估机构拓展了业务收入，增强了估价师的参与和影响社会经济活动的能力，同时也给估价机构和估价师的带来了潜在的各种风险。树立法律意识，规范业务操作，提高执业水平是防范司法鉴定评估风险的必要途径。

第三篇：浅谈税务风险的成因及防范

浅谈税务风险的成因及防范

税务风险是税务机关及其工作人员在履行执法、管理、服务等职责过程中，对国家、纳税人、税务机关和税务干部的合法正当权益带来损失的可能性。这些风险，对外影响税收职能有效履行乃至经济社会和谐稳定，对内影响干部依法行政与廉洁从税。税务风险主要源自税务系统内部和外部两个方面。

一、从内部看，主要是权力行使不当导致的税收执法和行政管理风险。主要源自三个层面：（1）主观思想。有的干部法纪观念淡薄，责任心不强，在行使权力时放弃原则和法律底线，导致为税不廉等违法违纪行为发生。（2）制度规则。有的监督制约机制不完善，尤其对基层税收管理员的监督制约不足；有的政务公开不到位，执法管理不透明，纳税人的知情权、参与权、监督权得不到有效保障。

（3）执行操作。有的干部依法行政意识和能力不强，执法管理中凭习惯和经验行事，程序手续不规范、不严谨；有的干部有纪律不遵守，有制度不执行，存在权力不作为、乱作为的问题。

二、从外部看，主要是纳税人不遵从税法导致的税收流失风险。可以分为三类：（1）故意性不遵从。主观上故意不愿纳税，甚至想方设法偷逃税款，拉拢腐蚀税务干部。这部分人数量虽少，但风险最大，需要严厉打击、重点防范。（2）选择性不遵从。主观上存在侥幸心理，征管严就趋向遵从，征管松就趋向不遵从。目前这部分人数量众多，需要加强风险管理，约束其趋向遵从。（3）过失性不遵从。主观上愿意纳税，但由于不了解政策、核算错误等过失性因素少缴税收，这部分人数量虽然较少，但也导致了一定程度的税收流失。

三、地方政府对税收工作的干涉所导致的执法风险。在当前各

地都在努力发展经济的大环境下，部分基层地方政府把依法治税同发展地方经济对立起来。为了招商引资，搞活地方经济，私自出台各种税收优惠政策，干预税收执法，然而出现问题以后还要税务机关承担责任。另外，税收立法与我国法律体系之间仍存在不协调，使税法与其他法律法规的衔接不通畅，造成相关部门协税护税意识不强，影响了税法的实施效力，容易形成执法风险。还有，随着法律的逐步普及，公民、法人依法维权和自我保护意识不断增强，使税收执法风险的变数更大。

有效控制和防范各类税务风险，更好地服务科学发展、构建和谐税收的大局，是新时期税务部门面临的一项重大课题。

一、规范执法行为，降低行政类风险。所谓行政类风险是指依据《税收征管法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等各项行政法律、法规，税收管理员因实施税收行政执法行为而引起的税收行政复议撤消、税收行政诉讼败诉、税收行政赔偿等不良后果及影响的风险。主要表现为：一是税收具体行政行为程序违法。如未按规定出示税收检查证，未按规定履行告知义务等等。二是引用法律法规不准确。如《税收处理决定书》、《税收处罚决定书》作出的决定引用的条款不明晰，定性不准确。三是税收机关设臵的称谓和职能上的多变性和不规范性，影响了的执法刚性。尤其是对执法主体资格的确认也包括对执法权限的确认。四是对税法及相关法律、法规理解上有偏差，执法质量不高等。如制作税收执法文书不严谨、不规范，使用文书或引用法律条文错误；在进行纳税检查或送达税收文书时，未两人以上同行并出示税收检查证明；不征或少征税款，徇私出售发票等。都是不规范的执法行为。《税收征管法》第九条规定：税收机关应当加强队伍建设，努力提高税收人员的政治业务素质；税收机关、税收人员必须清正廉

洁、礼貌待人、文明服务，尊重和保护纳税人的权利，依法接受监督；税收人员不得索贿、徇私舞弊、玩忽职守、不征或少征应征税款；不得滥用职权多征税款或者故意刁难纳税人。这些规定是对税收机关执行职务最基本的要求，作为税收工作人员必须认真做到依法行政，对负责征收、管理、检查、行政复议的人员的职责加以明确，相互分离、相互制约，从根本上规范税收执法行为。因此，税务部门在征管理念、执法体制、征管方式等方面的标准和要求需不断改进和完善。

二、风险应对控制。从根本上讲，无论是内部风险还是外部风险，均源自于税务机关的税收执法权和行政管理权没有有效行使，以及权力的误用甚至滥用，权力依附于岗位。岗位作为税务机关整个组织体系的基本单元，是对内行使职权、对外管理纳税人的基本平台，也是内外风险的汇聚点，税务风险均相应地体现为具体的岗位风险。税务风险管理必须对岗位风险这个关键点实施有效控制，在控制用权主体方面，实行“高风险岗位、高素质配备、高标准要求、高奖惩激励”控制法，使人员素质与岗位风险相匹配。

三、开发应用信息化、一体化的防控平台。深化完善风险防范管理的各项制度、机制和措施，使之更加系统化、体系化。要积极探索尝试引入科技手段，通过“制度加科技”的办法，更规范有效地推动税收风险防范工作。开发统一的业务处理暨风险防控信息化平台，将税务部门的各项主要工作和综合征管、预警评估、网上办税、行政办公等主要软件系统整合到一个平台之下，并将岗位风险防控理念贯穿到整个平台的功能设计中，使风险防控工作与业务流、信息流融为一体，保障各项防控机制高效运转。

四、要完善风险控制机制，增强自我保护意识

一是税务机关在制定规范性文件的时候要注意文件的合法性，避免与相关法律、法规发生冲突而引起的风险。二是税务机关在制定内部规章制度的时候，不能拍脑瓜、想当然，而要经过认真的研究、充分的论证，切实注意对税务干部的法律保护。三是税务人员要尽力做好本职工作，避免因自身工作失误而引起的风险。四是税务人员要严格遵守各项法律、法规，避免因违法行政而引起的风险。

五、提高税收执法队伍整体素质

将防范执法风险与落实执法责任结合起来，通过强化税收执法风险意识，促使税收执法人员转变观念，增强执法工作中的责任意识和风险意识，自觉规范和约束自己的执法行为，杜绝随意执法行为的发生。一是加强税收执法人员的法治教育。摒弃权治的思想，提高执法道德水平，从根本上杜绝滥用职权、以权谋私等行为的发生，防范税收执法风险。二是加强执法业务知识培训。提高税收执法人员的执法业务水平，有重点地进行法律知识尤其是《税收征管法》等程序法的培训，控制和防范税收执法风险。尽可能地提高税务人员的综合素质，这些素质包括正确的思想观念，端正的工作态度，必要的法律知识，熟练的业务技能和计算机操作技术以及协调能力等。因此，税务机关应统筹兼顾，有的放矢，有针对性的加强税务人员的政治教育和业务技能培训。

六、要强化税法宣传，做好行政协调，力求社会广泛支持，努力构筑税务部门与社会各界及广大纳税人的和谐关系。在税收执法活动中，如果能做到让纳税人或相关人员理解、支持、配合税收工作，那么就会减少或降低执法风险，提高工作效率，完成税收任务。要做到以上工作，税法宣传是必不可少的。多年来，税务部门在进行税法宣传时比较注重纵向宣传，即对纳税人的宣传，忽视了对政府及其职能部门的横向宣传。在实际执法过程中，有些工作如果得不到相关部门的配合和支持，得不到有关人员的理解，就很容易使

工作陷入被动或僵局，这不仅不利于税收执法工作的开展，而且会提高执法风险系数。因此，在强练内功的同时，做好税法宣传，协调各方面的关系，争取社会各界对税收工作的理解和支持，才能有效保障税收执法和税务干部的安全。

第四篇：浅议税收执法风险及其成因和防范

浅议税收执法风险及其成因和防范

从近几年税收执法检查掌握的情况看，税收执法风险伴随于税收工作的各个方面，并呈逐年增大之势，可以说依法治税的高要求与治税环境不协调的矛盾不可避免地长期存在。我们必须以科学发展观统领税收执法工作，深刻认识税收执法风险的种类及其表现，深刻剖析其形成原因，力争从观念、制度、执法队伍和执法行为等方面可以采取有力措施加以防范和控制，不断将执法风险降低到最大限度，提升地税系统的执法公信力和执法形象。

一、税收执法风险的种类及其表现

根据税收管理行为的构成要素及其内容，税收执法风险有共有风险行为、具体风险行为两种。

(一)共有风险行为及其表现

一是行政决策方面，主要表现为作出决策依据的事实与实际不符，或者未依法定的权限、条件、范围、程序和方式作出决策。二是法律关系主体方面，主要表现为税务机关或税务人员不具有执法资格却实施执法行为。三是执法依据方面，主要表现为法律的适用以及法律规范的援引存在错误。四是执法程序方面，主要表现为在实施管理活动的过程中，未依照法定的顺序、步骤、方式、方法、时限实施行为或者不履行法定的职责与义务，导致执法行为程序违法。五是履行职责方面，主要表现为税务人员（包括执法人员和行政管理人员）滥用职权或者玩忽职守，导致国家税收利益或者税收行政管理相对人的合法权益遭受损失。

(二)具体风险行为及其表现

按照具体行政行为的内容及管理事项划分，有以下八类税收执法风险：

一是征收管理方面，主要是在税务登记管理、纳税申报管理、发票管理、票证管理和税款征收过程中，存在违反法律、法规规定和不依法履行职责的行为。二是税务检（稽）查方面，主要是在实施税务检查过程中，存在不依照法定权限、内容、程序、方式实施检查的行为，导致处理结论与管理相对人的实际状况差异较大，损害了管理相对人的合法权益。三是税政管理方面，主要是在税收规范性文件的制定以及税收业务解答过程中，存在与法律、行政法规、规章以及上级规范性文件相冲突的行为。四是行政审批（行政许可）方面，主要是在审批减免税以及实施行政许可过程中，存在未按法定条件、范围、类型、程序、方式、时限审批减免税和作出许可决定的行为。五是税收保全和行政强制方面，主要是在实施税收保全和强制执行过程中，存在违反法定条件、权限、范围、内容、程序、种类、原则的行为以及不履行法定职责的行为。六是税务行政处罚方面，主要是在对税务登记、纳税申报、发票管理、帐簿资料管理和税款征收等违章处罚过程中，存在违反法定条件、权限、内容、程序、种类、幅度、原则实施处罚的行为。七是执法证据、文书与卷宗管理方面，主要表现在执法证据、执法文书记载与反映的内容与案件事实本身是否具有一致性，是否具有直接的、充分的证明力。八是税收法律救济方面，主要是在办理税务行政复议和行政赔偿案件过程中，存在不按照法定权限、范围、内容、程序、时限办理复议、赔偿事宜的行为。

二、税收执法风险产生的原因

(一)内生性原因

一是对税收执法风险的主观认识不足，缺乏应有的风险和责任意识，实施管理行为的随意性较大；二是政治业务能力不强，综合素质不高，造成违法执法或者工作失误；三是缺乏法制观念和廉政意识，在人情、金钱和物质利益的诱惑下，利用手中权力谋取个人私利;四是税收计划管理体制诱发执法风险，各级税务机关坚持“以组织收入为中心”，追求的是完成税收任务，向上级和当地政府交上一份满意的答卷。刚性的任务指标必然会弱化了刚性的税收执法，从而产生不应有的法律风险。五是税收制度机制不完善。近年来税收征管模式的不断变化，但监督意识、监督机制却滞后于征管工作，执法责任制并未形成完备实用的体系，没有建立完善的税收执法岗责体系，造成岗责不清职责不明，对税源管理工作的成果也就无法用客观的标准来衡量。

(二)外部原因

一是税收法制环境尚不健全。税收法律级次、效力低的，而且部分税收规范性文件税收制度不具连续性或过于原则而与基层管理现状脱节。如对于应征营业税和应征增值税应税行为的规定、企业所得税国地税征管范围等。

二是税收执法环境不佳。在生产经营方式日益复杂化，偷逃税形式多样化、隐蔽化，税收部门税源监控、税收检查的难度与日俱增的同时，一些地方政府为招商引资，违规出台优惠政策，干预税收执法，替纳税人说情，为涉税事项打招呼，致使税收政策难以执行到位，而执法风险却由税收部门独自承担。同时工商、银行、房产、公安、法院等相关部门配合不力，造成执法力度难以到位。

三是在仍然缺乏依法诚信纳税的风气的同时，税收行政管理相对人的维权意识和维权行为能力日益增强，通过法律途径，包括复议、诉讼、控诉等维护自身合法权益，已为越来越多的纳税人所接受和采用。

四是市场经济环境里存在利益寻租行为，在趋利心理与趋利行为的作用下，不可避免地带来税务人员让渡国家税收利益，换取个人非正当利益的行为，由此产生执法违法行为。

三、防范和化解执法风险的工作机制和有效措施

在推进法治化、科学化和精细化管理进程中，地税部门必须坚持依法行政和依法治税，从税收执法风险产生的根源出发，积极探索建立防范和化解税收执法风险的长效机制，将依法治税工作推向深入。

（一）加强组织和领导，落实制度和责任

必须深刻认识到税收执法风险是税务机关和税务人员当前所面临的首要执法问题，一把手担当推进依法治税、防范执法风险的第一责任人，切实加强对防范执法风险工作的组织和领导。要立足长远，统筹兼顾，研究建立适合本单位实际的执法风险防范机制和有效工作措施，形成科学合理的制度，并逐级抓好落实，扎实有效地推进税收执法风险防范工作。

（二）严抓税收法制建设，增强科学性和可操作性

一要严格执行税收规范性文件制定管理规定，充分揭示和反映税收管理的客观规律和要求，避免文件、制度与上位法相冲突。制定的税收制度要具有操作性，既要避免制度陷阱，又要防止制度泛化，不成熟或者不必要的制度不宜出台。二要探索建立涉税规范性文件听证、税收政策评价反馈和定期清理制度，深入推行促进税收管理制度体系的进一步完善。

（三）加强检查与监督，多层面发挥监督效能

一要坚持全面落实税收行政执法责任制度，以岗位设定为基础，依岗定责，明确具体岗位的执法内容与执法程序，减少不作为、慢作为或任意作为等行为。

二要切实发挥税收执法检查的功效与作用，通过日常、专项和执法检查，查摆问题，纠正错误，落实责任，并加强整改工作的跟踪问效管理。三要依托计算机网络系统，借助税收执法考核系统、税务纪检监察管理信息系统等，健全完善评议考核与执法责任追究制度，采用计算机考核与人工考核相结合的方式，评价税收执法质量，增强评议考核的科学性和客观性。四要进一步加强对税收执法权和行政管理权的监督，同时要积极拓宽监督渠道，完善群众举报制度，全面推行政务信息公开，重视人大、政协、司法等部门监督以及新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查核实，并依法及时处理。

（四）强化纳税服务及协作机制，构建和谐的税收执法环境

一要严格执行纳税服务制度，牢固树立公正、公开和文明执法是最佳服务的理念，满足税收行政管理相对人正当、合理的需求，不断提高纳税服务水平，促进纳税人依法纳税，努力营造和构建和谐的税收管理环境。二要积极探索建立税务系统内部纵向与横向之间的工作配合与协调机制，提高税务系统内部的协调性与一致性，减少因内部配合不利而导致的执法风险。三要积极与政府有关部门建立相互协作配合的工作机制，进一步扩大协税、护税网络，加强税源管理。

（五）加强执法管理，提高税收执法质量

一要切实坚持依法治税和依法管理，严格执行税收法律、法规规定，熟练掌握履行管理职责所必需的法律依据、执法权限、范围、幅度、程序、步骤、方式方法、时限等内容，全面、准确、适当地实施执法活动，依法履行管理职责。二要进一步转变管理理念、管理职能和管理方式，优化办税流程，简化办税程序，减轻纳税人的办税负担，注重保护管理相对人的合法权益。三要加快税收执法信息化建设进程，将执法环节、执法内容与执法过程固化在计算机系统中，提高管理效能。

（六）加强税收执法基础工作，保障税收管理相对人的合法权益

一要严格执行税务稽查案件管理、税务稽查证据规则、税务稽查卷宗管理以及执法文书规范的规定，遵循先取证后裁决的行政程序规则，不得先作决定后补证据。二要正确使用并准确填写和制作各种税收执法文书和证据材料，依照档案管理规定立卷保存案件的检查记录、证据材料和执法文书，进一步提升执法案卷质量。三要建立健全行政救济工作制度，包括税务行政赔偿工作制度、行政赔偿听证及协商和解制度、复议调查和听证制度，并严格依法抓好落实。对于能采用调解方式处理的案件，要采取调解方式结案。四要正确对待并接受司法机关的监督，建立执法机构负责人出庭应诉制度，并自觉履行法院依法作出的生效判决和裁定。

（七）加强教育培训，提高税收执法队伍整体素质

要强化税务人员的教育培训，增强执法工作中的责任意识和风险意识，加强对法律知识以及税收实务的学习，使其能够熟练掌握并应用各项规章制度，通过提升税务人员的依法行政能力和职业道德素养，最大限度地减少税收执法的随意性，切实降低并有效化解税收执法风险。

第五篇：浅析地方政府负债成因及风险防范

浅析地方政府负债成因及风险防范

孔子渊 河北大学管理学院 河北保定 071000 摘要：地方政府负债是地方政府以政府信用为担保取得财政资金的一种方式，而近年地方政务债务的发行量屡创新高，这虽然与政府为应对当前的经济危机大量举债刺激经济有关，但更深层次的原因在于财税、行政及管理体制的原因。本文通过对当前政府负债情况的简要分析，简单归纳了地方政府负债的成因及风险防范措施。关键词：地方政府负债 城投债 成因 防范措施

一、地方政府负债概念

地方政府负债是指由地方政府或其所属部门举借或依法担保及在特殊情况下由政府偿还的债务，具体包括以政府作为主体的借款人或担保人以书面证明的形式承诺承担赔偿责任的国内金融组织贷款、国债转贷、外国政府贷款或国际金融组织贷款。

二、地方政府负债现状

这里主要简述一下城投债的现状。“城投债”又称“准市政债”，是指以地方政府及其授权代理机构发行的，以地方政府信用为保障的有价证券，所筹集的资金主要用于城市公共设施建设，在西方国家市政债是一种有着百年历史的成熟投资工具。但我国目前还不存在真正意义上的市政债券，因此一般隶属于地方政府的城市建设投资公司所发行的企业债券就被称为“准市政债”。

据发改委的统计资料显示，2009年1-8月份，我国发行的城投债共64支，共计融资845.5亿元。而2005年起至2008年底四年内的发行总量也只有1585亿元，2008年前八个月的发行量已经占到了过去四年发行总量的一半以上。而根据中央最新的统计数据显示，目前全国有3800多家地方金融机构，管理总资产8万多亿，而地方政府的负债就达到了5万亿。

有学者认为，发行城投债是政府无奈的却必要的选择，地方政府大量发行城投债的主要原因依然是地方政府在资金上的掣肘，尤其是国务院于2008年11月出台“国十条”和推出4万亿一揽子投资计划之后，地方政府被要求配套筹集1.2万亿至1.3万亿资金。但是这部分资金对于地方政府来是压力是较大的，特别是对于分税制后资金短缺的地方政府来说，而另一个对大方政府的限制来自1994年的《预算法》，其明确规定，除法律和国务院规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在这种情况下，政府就只能选择靠出租政府信用来发行准市政债。但是我们必须要看到，地方政府负债是一把双刃剑，适度的举借，能够缓解地方政府的财力不足，有效促进地方经济的发展，加快基础设施和公共事业的建设；但若负债过度或管理失控，政府负债将导致政府信用风险和财政风险，影响正常的财政运作和地方经济发展。

三、地方政府负债成因分析

地方政府债务的成因是多方面的，其最主要的成因可以从财税体制、行政体制及管理体制三方面探讨。

首先是财税体制方面的原因。1994年的财税改革之后，中央政府与地方政府的财权与事权分配不合理，中央掌握大量的财力，而地方政府的税收收入很大一部分都要上交中央国库，而后再由中央向地方调拨，但是随着经济的发展，中央政府的财政转移支付不能解决地方政府财政支出的不断增加，使地方出现了财力资金的匮乏，特别是近年来不断加大的社会保障制度改革以及各项税费改革，给地方财政造成了巨大的压力，而1994年税改时颁布的《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券。因此地方政府不得不通过非正规渠道直接或间接的借入内外债务。

其次是行政体制方面的原因。现阶段我国的行政体制也处在一个转型期，要从微观的、什么都管的全能政府转变为一个宏观的、服务型的政府，但是从目前的实际情况来看，行政体制改革过程中仍存在很多问题，比较突出的就是体制臃肿，人浮于事，这就造成了刚性的财政支出，本来不必要的可以削减的财政支出却削减不掉，因此还存在很大的财政支出压力。

再次是政府债务管理制度方面，由于政府债务管理没有统一的机构，就形成了多部门共同管理政府债务的现状，由于各部门的权限和侧重点都不同，所以达不到规范管理的效果。

四、地方政府负债风险防范措施

（一）建立健全政府债务预警机制

地方政府如果有健全的政府债务预警机制，就能对政府债务的规模结构和偿债能力实施有效预警和防控，实现政府债务管理的系统化、规范化和科学化。在预警机制的建立和完善过程中，特别要注意预警部门的专一性，避免出现多部门同时监管出现利益纷争，应由专门机构和专门人员对地方政府债务进行定期统计和动态监控，同时可以发挥市场机制作用，通过市场评价机构对政府信用进行评价，达到使公众对政府发债行为的监督和约束。

（二）建立科学的偿债机制

政府债务所取得的资金是对以后收入的提前使用，因此建立科学有效的偿债机制是保证政府信誉和财政可持续发展的必要措施。政府增加偿债能力可以通过加大资金统筹力度，通过经济的发展增加财政收入，也可以通过压缩不必要的财政开支来加大偿债能力。必须指出的是，地方政府可以探索性的建立偿债基金，其基金的来源可以是政府债务项目的收益，也可以是纳入预算管理的政府性基金，但偿债基金的数额底线必须要保证当年债务本息所需的风险准备。

（三）建立健全政府债务信息的公开机制

由于政府负债没有纳入政府会计核算体系，因此政府财政报告中没有公开透明的政府负债风险信息，这样既不利于地方政府对本身负债情况的自查，也会在一定程度上影响政府的信誉，所以有必要建立政府负债信息的交流和公开机制，这样有利于上级政府更好掌握地方政府的负债情况，可以更为合理的对地方政府进行财政转移支付，同时可以通过对政府负债余额、还债情况即新增债务情况的分析比对，为政府决策提供真实、系统、科学的数据信息，以便使今后的政府债务计划更为高效合理。

稿件来源：2011年1月期《现代商业》杂志社，http://www.xiexiebang.com 参考文献：

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