地方政府借款风险及其防范建议

第一篇：地方政府借款风险及其防范建议

地方政府借款风险及其防范建议

本文针对商业银行对地方政府借款风险认识的不足入手，力图通过对地方政府借款主体的合法性、借款用途的合理性、借款资金贷后划转规范性、第一和第二还款来源的稳定性和可靠性、担保措施的可信性和有效性等风险剖析，建议商业银行在刺激内需热潮中有效控制住地方政府的借款额度，积极防止信贷风险。

一、地方政府借款的形成机理

地方政府是地方基本建设项目投资主体，按“谁用款，谁借款”的原则，借款主体应是地方政府。但根据我国《贷款通则》对借款人资格的规定，地方政府不能直接向商业银行借款。因此，实践中，为解决地方基本建设项目资金，通常由地方政府指定借款主体，以地方政府未来预算资金作为还款来源，用地方政府信用作为担保，即为地方政府借款。可见，地方政府指定的借款主体向银行借款是地方政府筹措资金的主要手段。

（一）地方政府借款的主要动因

通常而言，财政预算管理要求政府在履行政府职能时应执行“量人为出”原则，但地方政府利用自身对商业银行的影响力可轻易获得银行贷款。商业银行，特别是大型商业银行，其经营网点遍布全国各地方，哪里经济繁荣，哪里的银行就多。在地方政府的表态对银行能否中标起重要作用的情况下，地方政府可以轻易从商业银行获得借款。

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此外，地方政府借款还体现了地方政府执政为民理念和地方政府执政能力。在财政支出有严格的预算规定、吸引民间资本存在很大困难的前提下，向商业银行借款成为地方政府提前为百姓多办实事的唯一的途径。尤其当前为扩大内需，商业银行借款资金在创造城市投资环境、吸引更多投资资金的同时，可拉动了地方GDP的增长。

(二)商业银行提供贷款的主要动因

商业银行向没有借款资格的地方政府发放贷款，主要在于地方政府贷款的特殊性以及商业银行短期化经营倾向。首先，地方政府贷款多为基本建设项目，具有金额大、期限长、还款比较正常特点，这些特点正好有利于完成信贷规模指标。其次，地方政府基本建设贷款合同的收益或许不高，但由于金额大、期限长、衍生业务多，各业务收益加起来就是较高的综合收益；最后，给地方政府贷款出现不良时相关责任人所需承担的责任最小，不会引发道德风险之大案。也就是说，政府贷款即使最后出现坏账，也不会像给民营企业贷款那样有受贿的嫌疑。

二、地方政府借款的风险分析

(一)地方政府借款的信用风险分析

1、借款合同仅仅具有形式的合法性

政府控股企业或组建融资平台出面借款，由地方政府提供信用担保，使借款主体和借款合同仅仅在形式具有合法化。然而，借款企业资产规模微小型与借款金额巨大型的不对称，表明借款企业不会承担、也没有能力承担还款义务。

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2、地方政府财务资料具有隐秘性

根据我国财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则的相关规定，地方政府只向审计部门公开政府财务报告体系。而且，地方政府债务结构分散、隐蔽性强、透明度差的特点，使得商业银行根本不可能完全了解政府的预算收入和预算支出安排、负债金额及结构、资产质量及结构、还款来源及还款能力。在这种无法有效评估地方政府偿债能力和信用风险情况下，商业银行如果盲目地向地方政府发放大金额、长时间的项目贷款，潜在的担保还款风险可想而知。

3、地方政府借款资金监管缺位

由于借款人和政府处臵土地与银行贷后管理信息不对称，贷款资金转入财政帐户后，银行完全失去对贷款资金的监控，无法保证贷款不被挪作他用。而且由于商业银行存在对地方政府的依赖性，很多商业银行对地方政府借款资金的监管积极性不高，甚至不敢监管，这非常容易导致地方政府用同样的项目、同样的贷款条件向其他的商业银行再借款。

4、地方政府还款资金来源有限

实行预算管理的地方政府，其资金来源主要依靠财政一般预算收入和支出的差额和转让国有土地的收入。由于受金融危机的影响，国内许多地方的房地产市场并不景气，直接影响了土地拍卖市场，地方政府国有土地出让的预期收入不能实现。此外，随着拉动内需的需要，减税政策频频出台严重影响财政收入来源，国家对中央征收的证

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券交易印花税、个人所得税，地方政府征收的房地产交易税等税率作了向下调整，地方政府可支配财力随着税收收入减少而减少，用于归还银行贷款的资金也就随税收收入减少而减少。(二)地方政府借款的法律风险分析

1、商业银行贷款行为可能不合法

按《贷款通则》和《商业银行法》的相关规定，商业银行不得向地方政府发放贷款，如果贷款逾期、坏账，商业银行作为债权人向法院申请债权主张，法院可能以“商业银行贷款行为不合法，或商业银行明知故犯”为由不予以支持。

2、地方政府担保责任可能得到解除

即使法院受理了商业银行作为债权人向法院申请对地方政府借款平台债权主张，也只会对形式上借款人追究责任，不对实际借款人、合同中的担保人追究责任，法院会按照我国《担保法》规定国家机构不得为保证人，从法律上排除了地方政府担保责任。

3、借款人易逃避还款义务

借款人往往是注册资金很小的有限责任公司，一旦经营陷入困境，就可依照《公司法》破产，或者借款人是拥有大量社会公益资产的企业，这些资产关系国计民生，是必须保持正常运转，是无法转让和流通的医院、道路、公园等。

4、抵押物难以变现

《贷款通则》规定，作为贷款担保的抵押物必须具备流通性。商业银行给地方政府大量信用贷款是看到地方政府“报表上大量公益资

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产”，即道路、医院、学校、土地等，作为地方政府资产具有共同特点，其建筑物下土地的性质均为国有使用，没有抵押权，不可转让。

三、地方政府借款的风险防范建议

（一）严格遵守法律法规，依法发放地方政府贷款

人民银行为制止地方政府金额过多、期限过长的土地储备贷款和动拆迁流动资金贷款，2003年6月发布了“121”文件，文件规定土地储备贷款的条件为：(1)自有资金比例不得低于30％；(2)担保方式为土地抵押；(3)期限不得超过二年。对照上述条件商业银行向各级地方政府发放的土地储备贷款(大多数为信用担保方式)均为违规贷款。国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会(简称五部委)为了制止地方政府过多地向商业银行借款，2006年5月8日以五部委名义联合发文《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》。通知规定金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，严禁地方政府再提供任何形式的担保或者是变相担保。

（二）正确认识地方政府资产的价值，时刻警惕政策风险 以某直辖市为例，一个注册资金7亿元人民币、净资产26亿元人民币的发展(集团)公司，其净资产为二条通向机场的收费公路。在向银行借款时，该公司承诺用收费资金作为还款来源，随着该城市市内收费取消，其26亿元人民币净资产不仅没有了价值，而且公路养护义务仍有该公司负责。虽然借款最终是由该地方政府重新安排资金得以解决，但正确认识地方政府资产的价值，是商业银行必须注意的一项工作。

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（三）有效控制地方政府的贷款额度，防止还款来源资金断裂 在刺激内需的热潮中，商业银行应保持一份清醒的头脑，控制地方政府的贷款额度，防止还款来源资金断裂。1996年-1997年各地方政府纷纷通过批准地方企业破产申请，来逃避四大国有商业银行近千亿元的贷款。如果十年前地方政府通过借款企业破产可以逃避中央政府的债务，那么，今后借款企业的破产要逃避的就是全体股民的债务。

（四）依法确立借款主体，合理安排担保模式

就借款主体而言，借款主体必须是政府设立的特大型企业或事业法人，主营业务单一(经营政府项目)的企业和政府授权的职责明确的常设机构；借款主体近3年财务收支有结余，无欠息和欠债的不良记录；借款主体综合性经营客户(非单一经营政府项目)的“财务指标级参数”达到相关行业指引中规定的信用授信标准值，信用等级AA级以上。

就担保方式而言，对于贷款项目完全为公益性质，还贷来源全部靠财政拨款安排的项目，必须取得有政府明确承担还款责任的担保承诺函；对于项目由政府安排建设，建成后项目有一定收益可用于还贷，不足部分由财政安排资金偿还的贷款，承诺函不仅要清晰政府承担部分的量以及资金到位的进程、财力支付的可能性，同时必须明确反映出在项目出现偿债困难时，安排政府财政资金补充偿还贷款的责任；对于项目建成后有完全的还本付息能力，但在建设时期项目承担的企业由于资产规模、经营实力等因素与承接的政府大型项目不相匹配，要有地方政府提供担保。

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（五）创新金融产品，完善金融服务

在目前我国尚未允许地方政府发行公共债券的情况下，商业银行可以利用代理集合委托贷款方式来筹措土地储备资金，这一方面能使参与了集合委托贷款的老百姓关心城市建设，监督政府规范资金使用，另一方面又可以规避一些政策性风险，如上海地铁、成都市水环境项目集合委托贷款发行均取得良好效果；还可以发挥银团贷款优势，充分整合资源，分散风险。

（六）建立共同的贷款专用账户，加强对信贷资金的事后监管 把好贷款用途监控是确保政府贷款贷款安全的关键，鉴于地方财政要介入对贷款资金的管理，可采取借款人与财政建立共同的贷款专用账户的措施，将贷款资金与财政资金彻底分开，这样既便于财政直接监控，也能满足银行对信贷资金管理的要求。

责任编辑：冯守尊（博士后）

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第二篇：防范和化解地方政府债务风险的几点建议概要

审计研究简报 第6期

（总第201期）

审计署审计科研所 2010年9月14日

防范和化解地方政府债务风险的几点建议

我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。

一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系

（一）清查存量债务，积极化解风险。

根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。

1．摸清债务总量，分清类别结构。

对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。

2．区分举债主体，落实偿还责任。

对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。3．保障还款来源，全力化解风险。

在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：

对承担直接偿还责任的债务，地方政府应根据自身财力状况、债务规模和期限，及时安排偿债资金；对承担兜底责任的债务，如高校、医院、交通等单位因公益性项目举借的又具有收入的项目债务，主要通过项目收入逐步化解，不能满足偿债需求时地方财政要适度给予补助，将其风险控制在一定范围内；对不承担兜底责任的债务，地方政府应督促地方政府融资平台公司完善法人治理结构，规范运营管理，提高自身持续经营能力，通过自身收益来逐步偿还，也可引进民间资本，优化股权结构，提高偿债能力。4．关注敏感类型，分类评估风险。

对通过“借新还旧”方式偿还的债务，地方政府应积极关注举债主体的偿债能力，分析“还旧”中本金和利息的比重，并合理测算其未来收入，以评估其风险；对主要依靠土地出让收入偿还的债务，地方政府应加强对土地市场的动态监控，及时掌控、准确评估和跟踪提示该类债务风险，同时严格土地出让金管理，以保障还款资金来源；对举债建设的在建项目，应由财政部、发展改革委等有关部门牵头，及时统计清理，在督促地方政府理顺债权债务关系的基础上，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，保证其后续融资来源，防止因信贷政策变动造成“半拉子工程”。

（二）规范新增债务，实现有序管理。

随着经济社会的不断发展，地方政府新增债务不可避免。从长远来看，应建立健全地方政府债务的管理体系，实现债务增长适度，管理规范。

1．允许地方政府适度举债。

市场经济所要求的分税制财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。国际上实行分税制财政体制的国家普遍赋予地方政府举债权。基于当前分税制财政体制的逐步完善和地方政府现实的融资需要，在划分政府间事权的基础上,赋予地方政府包括举债权在内的应有财权,是进一步深化财政体制改革的重要步骤，也是规范政府性债务管理的根本出路。中央政府应给地方政府留下一定的融资空间，允许地方政府公开发行地方债券，使得地方政府除了贷款之外有了更多的举债途径。这样，一方面可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散风险，能够推动隐性债务显性化；另一方面，由于发行债券的审批条件严格,可以促进地方政府改善治理，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。同时,由于债券发行是市场行为，通过公众购买的选择取向，可以提高政府投资建设项目的社会公益性和经济效益性。

在地方债发行初期，建议发债权限定在省级人民政府，市县政府如有发债需要，须在省级安排发行额度中进行统筹安排。同时，建议先期在东中西部分别选定经济发展较快、偿债能力较强的省份进行试点，根据试点结果确定进一步推行的深度和广度。

2．科学确定地方政府债务规模。

从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模。确定地方政府债务规模要综合考虑相关因素。中央政府要统筹控制地方举债的总体规模，在协调

国债与地方债务规模关系的同时，综合考虑各地经济社会发展水平、在“十二五”规划中的发展功能定位、财政收入状况、偿债能力以及历史债务规模等因素，合理确定地方债务省际平衡比例，科学确定举债计划。鉴于东、中、西部的实际情况不同，如中央转移支付在财政收入中所占地位差异悬殊，在确定债务规模时应有所区别。一般而言，根据偿债能力，各地债务规模应控制在全国平均水平的一定比例范围内（以±20%为宜）。通过建立地方政府债务的风险预警指标体系控制债务的规模。风险预警指标体系中需要综合考量各类债务风险指标，如主要选取负债率、债务率、偿债率和偿债准备金等四个关键指标进行风险控制。由于目前国内这方面的研究成果尚未成熟，更缺乏实践检验，因此应先将其作为内部掌握的观察指标来评判适用性，待条件成熟后再作为地方政府举债规模控制的公开依据。同时为增强对地方政府举债责任的约束，提高地方政府偿债能力，应建立偿债准备金制度，其资金来源于债券发行溢价、投资项目收益等。借鉴国际经验，同时考虑到我国经济快速成长期的承受能力较强，可以确定当年债务还本付息总额的一定比例如80%～100%作为偿债准备金。

3．严格执行举债审批程序。

地方各级政府在债务警戒线和中央核定的债务限额内，应按照预算确定债务举借规模、方式与举债资金使用方向、偿债安排（包括偿债准备金）以及旧债还本付息情

况，报上级政府审核后编制债务预算，然后报经同级人大审核批准。同时，地方政府发债需要完善审批制度, 遵循审慎性原则和必要性原则, 严格审批,不得随意举债, 对举债的必要性要进行充分论证, 实行严格的项目审批制度，举债筹措的资金用途、投向必须明确, 符合政府履行公共服务职能的要求。举债的用途应集中于解决公益事业和民生问题。根据国际上通行做法，结合我国的实际情况，政府举债资金除短期债务外，不得用于经常性支出，只能用于与公共事业相关的资本性支出。具体包括：一是非经营性公益事业，二是当前必须解决的民生问题，三是当前必须解决、又没有收入来源的公共建设项目。政府需要明确哪些是其能够承受和控制的风险，然后决定以承担或有债务的方式对哪些项目提供支持，最后还需要建立风险分担及对项目的监督和控制机制。除了源自不可控的外部风险，政府面临的内部风险主要是项目选择和设计，良好的设计能够减少项目的潜在财政风险。1

4．明确管理机构，归口统一管理。

从国际上来看，在债务管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。鉴于各级财政部门是政府债务的直接担保者和最终偿还者，而且政府债务的规模和效益与各级财政状况等紧密相关，因此，应明确财政部门为地方政府性债务的主要管理部门，强 1白海娜《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理：新理念与国际经验》Hana Polackova Brixi 马骏主编 梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年6月第1版第69页。

化集中、统一管理力度，全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。同时，将清理规范后的地方融资平台公司划归财政部门统一管理，严格限定和强化管理其融资行为。

5．纳入预算管理，改革预算会计制度。

西方国家的债务管理实践表明，将地方政府性债务纳入预算管理是增强债务透明度的有效举措。地方政府应建立起债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理;对或有负债中的显性负债，应在预算附表中显示, 并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。同时，改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，据实反映地方政府债务增长情况、或有负债情况、债务项目的建设及绩效情况，强化债务借、用、还全过程的管理与监督。6．强化风险预警，健全监管体系。

由于财政风险来源广泛，其监控和管理涉及到许多部门，因此，这些部门之间的协调十分重要。

首先，财政部门应建立债务风险监控与预警机制。哥伦比亚、美国等国债务管理实践证明，完备的风险预警和监控体系对防范债务风险起到了重要作用。财政部应牵头尽快研究建

立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素，根据实际情况设定风险控制线，对越线的地方政府及时发出风险提示，并督促地方政府建立偿债准备金制度，提高地方政府防范和化解债务风险的能力。

具体测算，负债率即年末地方政府债务余额与当年地方GDP的比。根据国际经验，发达国家一般将负债率控制在45%左右的水平，但是发达国家财政收入占

GDP的比重一般都在30％—40％之间，远高于我国，我国负债率指标拟设定为25%—35%。债务率即年末地方政府债务余额与当年财政收入的比。目前,国际上没有统一标准，但大多在100%左右，我国拟设定为80%—100%。偿债率即当年还本付息额占当年财政收入的比重，国际上一般为20%，我国拟设定为16%—20%。另外，设立偿债准备，并将其限定在债务还本付息总额的80%—100%。其次，各级人大和社会公众应加强对地方政府举债情况及债务资金使用情况的监督，以有效制约地方政府举债权的滥用。日本的地方债制度表明，地方债券使用效率高低的关键在于债券项目管理是否科学。因此，增加地方债券使用的透明度、公开性，有助于提高地方债券使用效率。

其三，金融监管部门应加强对金融机构向地方政府放贷的监管，督促金融机构建立起以项目风险、融资平台公司自身风

险和地方政府财政风险为一体的综合风险评估模式，严格审查新增贷款，并对既有贷款重新进行风险评估，完备手续。

二、着眼长远，促进发展，推动完善体制，健全法律法规

（一）深化分税制财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。

明确的事权划分是配置财权、确保财政供给能力与财政支出责任相匹配的前提和基础。1994年我国实行分税制改革时，在界定政府事权划分时依照国际惯例，中央承担了诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任，但在支出责任划分、支出结构上没有明确，特别是省以下各级政府在事权划分、支出结构调整上没有突破性动作。事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题困扰各级政府，造成了财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。为此，需要进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权，合理划分财权，促进二者匹配。同时还要积极发挥财政转移支付制度的作用，在财政支出中大幅压缩转移支付比重的前提下，扩大一般性转移支付，清理整合专项转移支付并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验，尝试横向转移支付。

（二）加快政府职能转变和投资体制改革，规范地方政府投资行为。

从根本上解决地方政府的举债投资冲动，需要政府职能的转变。首先，应合理界定和划分地方政府的职能范围，准

确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来；按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前我国政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行为, 实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。

（三）修订完善相关法律法规，加强债务法治化管理。以法律确认地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效举措。为此，我国应尽快修改预算法，规定允许地方政府发行债券，赋予地方政府法定的举债权。同时，预算法要

明确规定地方政府债务要纳入预算编制，地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露，以增强举债全过程的透明度。

修改担保法，强化地方政府担保的法律责任，允许地方政府除了为外国政府转贷担保外，还可有条件地为政府债务进行担保，并对担保条件、原则、程序、方式等加以严格限定；同时，在《财政违法行为处罚处分条例》中，加大对地方政府违规担保的处罚力度，在司法实践中增加对地方政府违规担保行为造成损害的民事赔偿责任的追究力度等。

（四）确立政府中期财政预测制度。

为了推动财政的可持续性，我国政府应该加强对财政中长期风险评估，引入一套中期财政预测（如三年预测）制度，在这一制度框架中应包括：将债务风险在内的财政风险纳入财政分析和决策中；根据国家的风险融资和风险管理能力采 取措施；考虑预算外和预算内项目的中期财政成本及运作效率。政府应该将中期财政预测纳入每年向人大提交的预算报告。这一机制可以使得政府对短期政策的长期后果作出定量的估算，为人大对这些后果进行评估提供可能性。这将从体制上有效地限制政府发生过度直接负债或隐性负债。只有将或有和其他财政风险都考虑到的情况下，中期财政预测、预算本身、政府融资和借款计划才会比较贴近现实。2

三、加强审计，强化问责，创新方式方法，促进债务管理

（一）开展专项审计调查，掌握地方政府债务规模及结构。

虽然近几年来不同的部门如财政部、银监会等都对地方政府债务进行过不同方式的统计和调查，但由于动机、视角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府债务的规模，也就不可能深入地揭示其中隐含的风险。仅就审计署2010年对18个省70个市本级地方政府债务进行的专项审计调查来看，如果不及时理清债务规模、结构，对债务风险的防范就无从谈起，因此，审计机关应该加强对地方政府债务的专项审计调查，以便及时掌握规模、控制风险。

（二）强化审计问责机制，完善经济责任审计指标体系。为了改变因缺乏问责机制所导致的地方政府领导干部无视举债规模、存在风险的现状，应强化在领导干部经济责 2白海娜《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理：新理念与国际经验》Hana Polackova Brixi（白海娜）马骏主编 梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年第1版，第43页以下。

任审计中对地方政府举债行为的评价力度，将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系，建立完善领导干部任期内长期的财政绩效评估机制，避免地方政府的短期行为。

（三）深化预算执行审计，促进完善地方政府债务管理。将债务纳入预算管理是国际上通行且比较成功的做法，我国现阶段财政体制改革的一项重要内容就是要推动预算的公开、透明。现阶段对地方政府债务审计的缺乏也使得预算执行审计 的内容不能完整反映政府财政运行的真实状况。因此，通过深化预算执行审计，将债务审计纳入预算执行审计的法定范围，是加强对地方举债约束、推动地方政府加强债务管理、推进预算公开、透明的重要举措。

（四）改进审计组织方式，保证债务审计的力度和深度。我国地方政府债务涉及面广、点多、量大。而现阶段对地方政府债务的审计组织方式，在纵向上说，往往仅局限于一级审计机关，未能形成上下沟通；从横向上说，也大多是局部审计，不能涵盖全部。这样的方式既不能使上下级审计机关信息充分交流，也不能对债务全面掌握，无法满足及时提示债务风险、为国家财政、经济运行决策提供政策依据的目标。因此，在未来对债务的审计中，应该在审计署的统一指导下，协调中央、省、市、县四级审计机关的力量，通过组织不同级次、不同领域的债务审计或审计调查，同时结合预算执行审计和地方领导干部经济责任审计，形成力量整合、上下联动，以推进地方政府债务审计不断深入和推广。

该课题为审计署审计科研所2010年立项研究课题 作者：南京特派办课题组

课题统筹：李 玲 课题负责人：刘 利 课题组成员：丁德明 胡正禄 钱夫中 王小霞 王景东 赵 青 郑海峰

卢红柱韩华溢郭珊珊 刘素合 牟 遥 黄敏杰 宋秀辉刘洪洁 吴继光 主题词：防范 化解 地方政府债务 风险 建议 报：署领导。送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研 所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。共印190份 编辑：罗伟芳 签发：王秀明

第三篇：浅析我国地方政府债务风险及防范

所谓地方债务风险是指在种种不确定的因素影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。

地方债务风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽性强、危害性大等特点。

政府性债务包含三大部分：政府性债务包含地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务，尤其是一些地方融资平台公司的债务。1994年实施分税制以来,中央和地方财权与事权并不明晰,很多地方政府无法仅依靠财政预算和转移支付承担所需的支出,加上预算法对地方政府举债的严格限制,使得一些地方官员通过非正规渠道举债,以解决财政赤字。此外,在经济体制改革过程中,国有企业不良资产和社会保障资金支出的增加,导致地方政府隐形债务的增加。特别是在金融危机发生后我国实行适度宽松的货币政策和积极的财政政策的背景下,地方政府为恢复经济采取大规模投融资,一定程度上导致新增大量地方政府债务。地方政府债务问题如果不能化解,势必成为制约我国经济健康发展的重大隐患,金融危机后发生的希腊主权债务危机以及最近温州高利贷崩溃事件为我国地方债务问题敲响了警钟。由美国次贷危机引发的全球金融危机还未谢幕,迪拜的债务危机又粉墨登场。这再次给我们敲响警钟:虚假繁荣的背后往往隐匿巨大风险,也迫使我们必须重新和全面检视宏观经济运行中各种潜在的风险,并加强风险的预警和管理。其中,我国地方政府现有各类债务所可能引发的财政风险尤为重要因此,研究这一问题既具有重要的现实意义,又具有一定的理论意义。我国地方政府财政风险有其特殊的历史背景和生成机理,而且有关预警信息取得困难,“财政危机”的表现模糊,这些问题给有效预警带来困难。不仅如此,现有的预警研究在预警理论和预警方法上也存在诸多问题

一、我国地方政府债务风险的表现及特征(一)地方债务规模风险

这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。

(二)地方政府债务的结构风险

指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为直接显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

1．直接显性债务风险。

第一，国债转贷资金形成的直接显性债务。

国债转贷资金是指1998年以来，国家为了扩大内需，利用增发国债用于地方基础设施建设方面的投资，还款期限为10年。它对地方经济的发展起到了积极的作用，但加大了地方政府的债务压力。第二，由于缺乏直接融资手段，我国地方政府过度依赖对外借款形成直接显性债务。其构成主要是各国政府的贷款和世界银行等国际金融组织贷款，这些贷款都是政府承诺的项目贷款，但投资的这类项目主要体现为社会效益，难以依靠项目自身形成偿债能力，一旦项目单位发生还款困难，地方政府就得动用财力垫付。因此外债规模的日益膨胀和偿还能力的渐趋薄弱带来很大的风险。

第三，地方以“多元化融资”的名义举借的债务，在运行过程中往往因缺乏监督而形成投资风险。

2．或有债务风险和隐性债务风险。

我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

3．外债风险。

政府外债是对外债务所概括的“外债”的一个重要组成部分，因而它具有外债的一般特征。由于缺乏有关政府外债的统计数据，所以利用外债这个统计数据宋代替政府外债数据进行分析。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。

二、我国地方政府债务风险的成因

(一)举债规模过大

随着以放权让利为特征的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，由原来的彻底服从于中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体。地方政府的“公共主体性”客观上要求它在经济发展、经济秩序的稳定与维扩、经济建设所需资金的筹措、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面发挥越来越大的作用，而中央赋予地方政府的“财权”并没有随“事权”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务的约束，不得已地方政府各职能部门自觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。地方官员为了保持政绩上的领先地位，通过各种融资渠道筹措资金以兴建基础设施，同时，为加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务，债务压力因此逐渐加大。此外，庞大的社会保障资金缺口，更加大地方债务压力。这些因素促使政府融资的发展速度有所加快，规模也在进一步扩大，由此形成的地方债务规模也不断扩大，债务风险也会日渐显现。

(二)部分地方政府的随意举债及过度举债

对我国各级地方政府来说，通常只关心借钱，而很少有人过问是否能还债，即使是有这样那样的评审部门，其对债务的约束也只是一种软约束。地方官员很多时候完全是为借钱而借钱，而根本不顾偿还和资金的收益问题。官员在向上级财政部门借款 的时候，并不是将借到的钱完全用于其中请时所列出的用途。不少官员将借到钱中的很少一部分用于正常用途，而将其中的大部分挪作他用，有的还通过转移资金的方式将其转为预算外资金，躲避上级财政的监督，其目的就是为了对这些钱具有更大的支配权，以满足其对权利和金钱的支配欲。

(三)财政入不敷出

随着我国市场经济的建立和完善，政府宏观管理职能的不断拓宽，对财政支出提出了更高的要求，随着人口的增加、公共服务范围的扩大和服务质量的提高使财政支出早现不断增长的态势。一方面，财政供养人员、公用经费、人员经费增长迅猛：另一方面，地方政府支出的范围不断扩大，不仅上级政府下放了许多支出责任，原来中国有企业承担的许多社会职能也转由地方政府承担。同时，对提供义务教育、木区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使地方政府支出基数和支出刚性增人，从而产生了市以下各级政府的则权、事权关系的不对称问题。市、区财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于区级地方政府。叫以说，在体制转轨时期，经济和社会各项事业的发展对财政资金的需求量呈跳跃性增长的特征，而财政资金的增长是不可能超常规的，因而使财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾日益尖锐。也就是说，地方财政的供给范围过宽，包揽过多；地方政府财政收入的主要来源不足，难以履行支出责任的需要，这是导致地方政府债务风险的一个重要因素。

(四)投资项目的经济效益较差

对地方财政部门的贷款项目的调查中发现，财政部门审批的债务融资项目通常分为三类，一类、二类属于完全公益性项目，这些项目基本上不产生什么经济效益。因此，依靠项目本身来还款是比较困难的，它的收益更多的是社会效益，这种项目很多是来自国际金融组织和外国政府的贷款。如果到时候无法偿还，政府出于国际形象必须承担偿债义务。

三、改善地方政府债务问题

(—)建立健全政府担保、借款、投资机制

1．为了加强对政府举债的管理，实行严格规范的债务投资决策责任制。

为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的责任人，要给予党纪、政纪处分：对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。

2．建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。

目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政 担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

3．要规范地方政府债务的管理。

依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。

第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。

第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。

(二)建立科学高效的举债偿还机制

1．成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。

实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

2．建立第二预算系统。

建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

3．制定严格的还款准备金制度。

要强化各项目单位作为还债主体的责任，在政府外债监管部门的监管下将回收的贷款资金、项目本身收益、固定资产折旧、存款利息及项目单位的其他收入等实行专户储存，专项用于贷款的偿还。政府在安排每年的财政预算时，应充分考虑偿债的因素，在财政每年安排的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分，或从预算中单独安排，建立还贷准备金。还贷准备金主要用于偿还本级的纯社会效益型外债。还贷周转金主要用于下级债务人一时还款困难时的临时垫付周转。

4．明确债权，整顿债务。

当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

5．建立以资产运作为模式的偿还机制。

资产运作是实现建设资金良性运行的基础性机制。所谓资产运作，在这里是指将建设资金的筹集、项目投资、项目经营和还本付息等活动，建立在这些资金形成的资产及收益基础上，并以资产转让和经营收益作为还本付息的财产基础和资金来源。

(三)加强财政收支管理

1．夯实收入基础。

夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。

第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。

第二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。

第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

2．规范财政支出。

第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支。政府对经济的过度干预，对社会的大包大揽，势必造成预算扩张，形成财政赤字和沉重债务。因此，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。对事业单位实行分类处置，即对公益性事业(如基础教育、图书馆、高新技术研究等)实行财政“兜底”，保障资金供应；对 半公益性半经营性事业，财政可给予适当补助；对经营性事业单位应使其完全走向市场；对社会保障则应纳入财政预算。

第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。

第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。

第四篇：我国地方政府财政风险及其防范

地方财政风险及防范

一、地方财政风险的含义

所谓地方财政风险是指在种种不确定因素的影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。地方财政风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。

二、特点

（一）地方财政风险的综合性。地方财政风险是由社会各种风险转化、综合而成 , 呈现出综合性特点。当社会风险累积到一定程度 , 便迅速转化为财政风险。如自然灾害将导致财政减收增支, 金融风险最终转化为财政风险等。同时，地方财政主要承担本地区政府机关所需要的经费及本地区经济、社会发展所需要的各种开支，一旦地方财政出现风险，将直接影响到国家机器的运转，导致其功能严重失调。因而，地方财政风险不应只看成是地方财政部门的风险 , 同时也是地方政府甚至整个国家的风险，对社会各方面具有重大的影响。

（二）地方财政风险地域层次性。从横向看，我国地方财政风险程度与区域经济发展水平有着密切的关系。受历史和现实等多种原因的影响，中西部地区经济基础薄弱，经济发展环境制约因素多，经济发展长期处于相对滞后的状态。财政收不抵支，赤字突出是中西部地区财政运行的显著特点。中西部地区财政支出相对于财政收入增长过快，从而导致中西部地区所存在的财政风险明显高于东部沿海地区。从纵向看，我国地方财政风险不同程度地存在于省、地(市)、县、乡四级政府之中，其中县乡两级财政风险程度较高。甚至有些地区出现了财政危机。

（三）地方财政风险的隐蔽性和危害性。地方财政既存在显性风险又存在隐性风险，但更多地表现为财政隐性风险，甚至一些财政显性风险也会通过人为的手段被处理成隐性风险而成为潜在的隐患。由于通常情况下大部分财政风险处于隐蔽状态 , 这就造成各部门对防范化解财政风险的意识不强 , 从而加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方财政风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解，最终将会引发财政危机，导致地方经济萎缩，引发社会动荡。作为兜底财政，财政所存在的风险是最为严重的社会风险。

（四）地方财政风险的诱因是全方位的。由于财政在经济领域中的特殊地位决定了财政风险不仅包括源自财政系统内部的内生性财政风险，而且还包括社会经济领域转化到财政领域的外生性公共风险。在转轨国家和发展中国家中，来自经济、金融和社会政治领域中的风险都有最终集中导向政府财政的趋势，从而使得地方财政风险的诱发空间无限扩张。

（五）地方财政风险的双向传导性。由于财政系统的开放性和与整个社会经济的互为依存性 , 整个社会的公共风险在向财政风险转换的同时 , 财政风险也会向社会经济领域逆向传递，从而影响整个社会的经济运作，其造成的破坏性极大。

（六）地方财政风险的可克服性。尽管财政风险在经济生活中属于客观存在，但并非不可克服。由于经济生活中具有大量的不确定性因素的作用 , 因而使得财政风险的发生在本质上成为一种客观存在，但其属于可能性范畴，只要我们对财政风险有明确的认识和预测，事先采取有效措施，风险是可以防范和避免的。

（七）地方财政风险的复杂性。这主要是指我国地方政府债务风险的产生有多种错综复杂的原因，既有经济体制转轨未完成的因素，又有现行财政体制的问题，还有地方政府对其债务，缺乏管理的原因。

三、表现形式

（一）债务风险 1.显性直接债务风险

地方财政的显性直接债务主要包括国债转贷而形成的债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政债务。2．隐性直接债务风险 隐性直接债务主要是指社会保障资金缺口所形成的债务。3．显性或有债务风险

这主要是指由政府公开承诺、担保而形成的债务，其中包括由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的国债转贷资金。

4．隐性或有债务风险

这主要是指政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预。政府干预就意味着政府要投入资金，承担责任。从地方财政来看，这种债务主要体现在国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助。

（二）收入风险

财政收入风险，它是因地方财政收入不能满足支出的需要而给地方财政平衡带来的风险（支出呈刚性增长态势，而收入的增长随着经济增速的放缓而减慢，进而减少）。集中体现为财政吃紧，其内在意义是财政经常性预算平衡难度大。主要表现如下：

1.地方财政收入总量风险。财政收入占GDP 的比重 2.地方财政收入质量风险。财政收入的质量主要用税收收入与预算内非税收收入各占财政收入的比例来定量分析。3.地方财政收入结构风险。税源结构过分单一

（三）支出风险 财政支出风险，它是因收入短缺而造成地方财政基本职能的部分丧失所形成的风险。主要表现如下： 1.财政收入规模不能满足支出不断增长的需要

2.财政支出结构日趋失衡，财政支出不堪负重，严重制约社会各项事业的发展。

（比如政府部门的人员工资、办公经费、教育、卫生、农业和公检法经费等法定支出不能按时足额拨付，严重影响政府职能实现和社会稳定运行。由于受经济规模、质量、结构及体制的制约，一些地方的财政收入增幅虽小，但又必须为政府运转、各项改革和经济发展、政治和社会稳定提供必要的资金保障，特别是深化改革、社会转轨的过程中，诸如加强农业基础地位、深化粮食流通体制改革、完善地方社会保障体系、调整提高公务员和事业单位职工工资等方面的改革和措施，以及财政供养人口逐年增加等因素，都使地方各级财政刚性支出不断增加。因此，财政负担过重，增支压力大、刚性强，收支矛盾突出是地方财政支出风险的集中表现。）

（四）赤字风险

地方财政的赤字风险主要来自于县乡两级。由于县、乡财政税源有限，收入增长缓慢，而经常性支出却呈刚性增长，财政入不敷出的矛盾已经累积到了一定程度。（2011年前三季度，全国财政收支相抵盈余12182.77亿元，31个省区市的财政却出现高达17638.09亿元的“赤字”。地方政府的“钱袋子”没到年底又出现了“大窟窿”。截至目前，全国31个省区市的地方前三季度财政收支情况正式公布完毕，记者统计发现，只有北京、上海、浙江、江苏、广东5个省市财政收支实现盈余，剩余的26个地区皆出现负债，且最大“赤字”规模为其收入的近5倍。2010年，四川省赤字规模为2681.5亿元。2010年中央安排的赤字总额为10500亿。）法条补充：《中华人民共和国预算法》第二十八条规定： 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

（五）地方财政承担的公共风险

这种风险类似于隐性债务风险。我国现阶段地方政府承担的公共风险主要包括地方自然性风险、地方国有企业风险、地方金融机构风险和地方社会保障风险，它们是地方财政的隐形风险，也就是所谓的“财政兜底”风险。如果依靠风险主体本身无法化解，最后都会向财政集中。

（六）地方财政制度风险

1994年分税制改革后，在国家层面上，形成了地方财力小，事权重的格局。在地方上，由于国家没有对地方财力分割做出明确规定，出现了上级政府截留本应该转移支付给下级政府的转移性支付资金的情况（P107）。上级政府利用其行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系，扩大税源，导致下级政府税收减少。税收制度不完善不健全，导致企业个人偷税漏税少缴税不缴税的情况比较严重，直接减少政府税收收入。地方财政出现“空转”风险，有些地方出现虚假入库，虚开税票等现象。有些地方政府还出现了“寅吃卯粮”现象，就是在今年就征收下一年的税收的现象。

五、我国地方财政风险的主要表现

（一）财政收支矛盾突出

（二）地方政府债台高筑，财政压力大

六、防范和解决财政风险的主要措施

（一）通过多种途径回收地方公共企业的资本，用于提供公共服务和偿还债务。这些途径包括向国内外民间资本出售一些公共企业的股权、资产,一些公共资源产权，以及实施企业重组等，以充实地方财政资金，并建立债务清偿基金，逐步和稳步地偿还地方财政所拖欠的工资、工程款、社会保险金。

（二）大力清欠地方政府担保债务，明确被担保企业偿债责任，限期偿清债务或提出清偿办法。实在无力偿债的企业，在保持地区经济社会稳定的前提下实施企业破产（企业破产比政府破产风险更小)，资产变卖所得先行偿债。

（三）创新市场化融资方式，吸收私人资本参与大型公共工程建设 , 缓解建设资金不足压力。比如,国外普遍流行的大型基础设施项目的 BOT(建设——运营——转让)、BOOT(建设——运营——维护——转让)等方式，就可以结合我国各地实际创造性地加以运用,由项目公司负责项目的投融资、建设、运营、维护和偿还债务。再如市政债券，以工程名义筹集基础设施建设资金，避免地方政府盲目发债。还可以运用彩票筹集建设资金,我国彩票已经运用于发展体育、福利等方面，可以尝试用于筹集地方建设资金。

（四）建立中央财政和地方财政风险共担机制。我国改革开放以来，逐渐形成了利益分享制度，但却没有建立起相应的风险共担制度，导致“风险大锅饭”, 这在财政领域非常普遍。为此，要深化分税制财政体制改革，要对各级政府的事权、财权和责任与风险进行明确的界定 ,特别是要清晰界定各级政府之间的风险责任 , 防止下级政府随意地向上级政府转移自身应承担的债务风险和其他风险；要建立下级政府对上级政府的债务报告制度，提高政府债务透明度；建立政府财政风险预算及其评估制度，对于可以量化的政府债务 , 应进入政府的预算安排，以便对未来的债务和其他风险有一个科学的制度安排。只有这样，才能从制度上对地方债务加以 约束、防范、监控和化解。

(五)将政府债务管理纳入预算，指定滚动预算。

（六）健全地方政府财政报告制度。

（七）建立风险预警指标体系。

（八）通过法律体系实施对高风险地方政府的干预。

（九）明确政府间的财权与事权关系。

四、结论

以上的分析表明，看P140

第五篇：浅析地方政府负债成因及风险防范

浅析地方政府负债成因及风险防范

孔子渊 河北大学管理学院 河北保定 071000 摘要：地方政府负债是地方政府以政府信用为担保取得财政资金的一种方式，而近年地方政务债务的发行量屡创新高，这虽然与政府为应对当前的经济危机大量举债刺激经济有关，但更深层次的原因在于财税、行政及管理体制的原因。本文通过对当前政府负债情况的简要分析，简单归纳了地方政府负债的成因及风险防范措施。关键词：地方政府负债 城投债 成因 防范措施

一、地方政府负债概念

地方政府负债是指由地方政府或其所属部门举借或依法担保及在特殊情况下由政府偿还的债务，具体包括以政府作为主体的借款人或担保人以书面证明的形式承诺承担赔偿责任的国内金融组织贷款、国债转贷、外国政府贷款或国际金融组织贷款。

二、地方政府负债现状

这里主要简述一下城投债的现状。“城投债”又称“准市政债”，是指以地方政府及其授权代理机构发行的，以地方政府信用为保障的有价证券，所筹集的资金主要用于城市公共设施建设，在西方国家市政债是一种有着百年历史的成熟投资工具。但我国目前还不存在真正意义上的市政债券，因此一般隶属于地方政府的城市建设投资公司所发行的企业债券就被称为“准市政债”。

据发改委的统计资料显示，2009年1-8月份，我国发行的城投债共64支，共计融资845.5亿元。而2005年起至2008年底四年内的发行总量也只有1585亿元，2008年前八个月的发行量已经占到了过去四年发行总量的一半以上。而根据中央最新的统计数据显示，目前全国有3800多家地方金融机构，管理总资产8万多亿，而地方政府的负债就达到了5万亿。

有学者认为，发行城投债是政府无奈的却必要的选择，地方政府大量发行城投债的主要原因依然是地方政府在资金上的掣肘，尤其是国务院于2008年11月出台“国十条”和推出4万亿一揽子投资计划之后，地方政府被要求配套筹集1.2万亿至1.3万亿资金。但是这部分资金对于地方政府来是压力是较大的，特别是对于分税制后资金短缺的地方政府来说，而另一个对大方政府的限制来自1994年的《预算法》，其明确规定，除法律和国务院规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在这种情况下，政府就只能选择靠出租政府信用来发行准市政债。但是我们必须要看到，地方政府负债是一把双刃剑，适度的举借，能够缓解地方政府的财力不足，有效促进地方经济的发展，加快基础设施和公共事业的建设；但若负债过度或管理失控，政府负债将导致政府信用风险和财政风险，影响正常的财政运作和地方经济发展。

三、地方政府负债成因分析

地方政府债务的成因是多方面的，其最主要的成因可以从财税体制、行政体制及管理体制三方面探讨。

首先是财税体制方面的原因。1994年的财税改革之后，中央政府与地方政府的财权与事权分配不合理，中央掌握大量的财力，而地方政府的税收收入很大一部分都要上交中央国库，而后再由中央向地方调拨，但是随着经济的发展，中央政府的财政转移支付不能解决地方政府财政支出的不断增加，使地方出现了财力资金的匮乏，特别是近年来不断加大的社会保障制度改革以及各项税费改革，给地方财政造成了巨大的压力，而1994年税改时颁布的《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券。因此地方政府不得不通过非正规渠道直接或间接的借入内外债务。

其次是行政体制方面的原因。现阶段我国的行政体制也处在一个转型期，要从微观的、什么都管的全能政府转变为一个宏观的、服务型的政府，但是从目前的实际情况来看，行政体制改革过程中仍存在很多问题，比较突出的就是体制臃肿，人浮于事，这就造成了刚性的财政支出，本来不必要的可以削减的财政支出却削减不掉，因此还存在很大的财政支出压力。

再次是政府债务管理制度方面，由于政府债务管理没有统一的机构，就形成了多部门共同管理政府债务的现状，由于各部门的权限和侧重点都不同，所以达不到规范管理的效果。

四、地方政府负债风险防范措施

（一）建立健全政府债务预警机制

地方政府如果有健全的政府债务预警机制，就能对政府债务的规模结构和偿债能力实施有效预警和防控，实现政府债务管理的系统化、规范化和科学化。在预警机制的建立和完善过程中，特别要注意预警部门的专一性，避免出现多部门同时监管出现利益纷争，应由专门机构和专门人员对地方政府债务进行定期统计和动态监控，同时可以发挥市场机制作用，通过市场评价机构对政府信用进行评价，达到使公众对政府发债行为的监督和约束。

（二）建立科学的偿债机制

政府债务所取得的资金是对以后收入的提前使用，因此建立科学有效的偿债机制是保证政府信誉和财政可持续发展的必要措施。政府增加偿债能力可以通过加大资金统筹力度，通过经济的发展增加财政收入，也可以通过压缩不必要的财政开支来加大偿债能力。必须指出的是，地方政府可以探索性的建立偿债基金，其基金的来源可以是政府债务项目的收益，也可以是纳入预算管理的政府性基金，但偿债基金的数额底线必须要保证当年债务本息所需的风险准备。

（三）建立健全政府债务信息的公开机制

由于政府负债没有纳入政府会计核算体系，因此政府财政报告中没有公开透明的政府负债风险信息，这样既不利于地方政府对本身负债情况的自查，也会在一定程度上影响政府的信誉，所以有必要建立政府负债信息的交流和公开机制，这样有利于上级政府更好掌握地方政府的负债情况，可以更为合理的对地方政府进行财政转移支付，同时可以通过对政府负债余额、还债情况即新增债务情况的分析比对，为政府决策提供真实、系统、科学的数据信息，以便使今后的政府债务计划更为高效合理。

稿件来源：2011年1月期《现代商业》杂志社，http://www.xiexiebang.com 参考文献：

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