【方向选择】地方政府投融资平台如何转型

第一篇：【方向选择】地方政府投融资平台如何转型

【方向选择】地方政府投融资平台如何转型

编者语作者认为地方投融资平台只是一种临时性的存在，无法持续，而且蕴藏巨大风险。随着“43号文”的出台，中国进入到了地方政府投融资平台后时代，如何进行平台的转型是目前的重大问题。

文/蒋学伟（中国投资咨询有限责任公司研究中心总经理）地方投融资平台的“借、用、还”是相互脱节的。地方投融资平台直接进行融资，却不是为其所用，同时因为由地方财政安排资金的原因，还款也与其没有关系，所以依靠投融资平台无法掌握自己的命运，也不能自主运营。地方投融资平台只有投入没有产出，它们的注册资金大多是没有什么收益的资产。这些资产作为注册资本，进行银行融资可能会有好处，但无法产生公司现金流，而投融资平台大多是以新还旧，甚至借用贷款、用本金还利息，它们没有商业模式，遑论可持续发展。转型的政策导向 地方投融资平台只是一种临时性的存在，无法持续，而且蕴藏巨大风险，所以国家政策已经开始引导它们的转型。在国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中对不同类型的地方投融资平台的融资进行了规范，指出：“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任、落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构”。同时提出，“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”。2013年9月，国务院下发《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）。这是改革开放以来，首次以国务院的名义就城市基础设施建设发文。它提出“推进投融资体制和运营机制改革。建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制”。2013年11月，党的十八届三中会会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。2014年3月的《政府工作报告》提出“建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险”。5月20日，国务院转批国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发[2014]18号）提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。这次会议明确要求，重点推进3个方面的改革，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。2014年8月31日，第十二届全国人大常委会决定修订《预算法》，修改原来地方政府不得发行地方政府债券的条款。修改为：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准”。国务院43号文明确，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》提出，“抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能，厘清政府与市场边界”，“在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司”。《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》规定，融资平台公司的认定以2013年地方政府审计结果为基础，结合之后融资平台公司增减变化情况，锁定融资平台公司名单。融资平台公司将被逐步剥离融资功能，并面临关闭、合并或转型。按照《征求意见稿》，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务，地方投融资平台作为政府融资的机构将在2016年之后不再存在。转型的方向选择 地方投融资平台的生存基础是地方政府的信用，其基本任务是为政府融资。在43号文之后，它的基本任务被剥离后，政府原先所注入的资产因为其是偿债基础而可能不会被同步剥离，但是可能会减少新注入资产，这将降低其未来的资信和融资能力。地方投融资平台的原有债务将有四种转化方式，第一，对于商业地产开发等项目，转化为一般企业债；第二，对于符合条件的在建项目后续融资，可在过渡期内继续增加政府债务；第三，对于没有收益的公益性事业，转由地方政府发行一般债券融资；第四，对于有一定收益的公益性事业，主要由地方政府发行专项债券或采取PPP 模式融资。地方投融资平台在剥离其原有的政府融资功能后，将面临关闭（清算退出）、合并、转型三种选择。当然，这不是简单地做加减法，这三种转型路径选择都将涉及对现有利益格局、资源和管理体系的调整和重新安排，同时可能引发相关的利益冲突，而且，每一种方式都面临其挑战。对于“关闭”来说，其主要挑战在于其所承担在建项目的后续融资、转交和现有债务的处置等；对于“合并”来说，其主要挑战在于与谁合并，如何合并，如何估值等；对于“转型”来说，其主要挑战在于向什么方向转，如何转。在这三种方式中，“转型”可能是地方政府投融资平台最重要选择，因为，一方面，现有投融资平台的人员和资产难以处置；另一方面，地方的基础设施和公用事业仍需要大规模的建设，难以完全依靠地方政府债务。对于拥有部分剩余经营性的资产及负债的投融资平台来说，它们的转型主要应关注：一是如何从融资导向的企业转型为经营导向的企业；二是如何从资产注入型的企业转型为价值导向型的企业；三是如何从资产经营型升级为资本控股型的企业，从行政化企业转型为市场化企业。其基本方向是作为国有资产经营的实体，一是仍然作为承接基础设施和公用事业建设的主体，二是剥离融资业务，转换为市场化企业，商业化运作。从今年年初开始，一些地方投融资平台就已经开始尝试向“市场化”方向转型，多做一些能够获得盈利的项目，实现自我造血，以求持续生存和发展。而且也有这样的成功案例，例如，在1990年成立，主要负责陆家嘴金融贸易区内土地开发、综合经营和协调管理工作的上海市陆家嘴金融贸易区开发公司已转型为拥有一家上市公司的上海陆家嘴（集团）有限公司。除主业房地产及与之配套产业外，初步形成一业为主、多元化经营格局。43号文的出台使地方投融资平台无法再维持现状，没有退路，必须变轨，只得转型。它们的转型原则是剥离传统的公益性项目投融资职能，转向以经营性业务为主，其偿债资金来源主要依靠自身经营，而非政府信用。1新型投融资平台

尽管地方投融资平台的现有政府融资职能将被剥离，但是如果只依赖于地方政府债务还是难以满足地方政府对投资的巨大需求，而且，地方债务的发行权集中于省级政府，省级以下政府的融资能力可能更多地取决于其与省政府的谈判能力及当地的经济实力，其融资的自由度将受限。因此，地方政府仍然需要自己所控制的投融资平台进行投融资，以发展当地社会经济，营造政绩。原有投融资平台的最大问题在于其本身的资产与收益能力。地方政府将可能注入更多优质的能够变现或有稳定收益的资产或项目，为它提供增信措施或隐性担保，提高其资信等级，便于其社会融资。同时，改制重组和完善法人治理结构，以提升其市场化经营能力及资产质量和偿债能力。地方投融资平台可以选择其拥有稳定收益的独立项目，发行项目收益债和票据。它们是以项目公司为发行主体，与特定项目相联系的债券。债务利息的支付或是本金的偿还都来自投资项目自身的收益。相比之前的以公司为主体发债，对于发行方来说，有效隔离了偿付风险，操作简单；对于投资者来说，收益回报更透明，更容易预测。2PPP模式的运作平台

《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》提出，“对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的”。PPP模式的最大特点在于将政府债务转化为企业债务。地方投融资平台可作为社会资本方，针对很多准公益的项目，可以采取PPP的模式，与其它社会资本，包括信托、保险资金、建设运营企业（代建单位）及其它社会企业，合作成立PPP项目公司（特别目的的项目公司）。项目公司与政府或相关部门签署特许权协议，政府按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或项目公司的偿债责任。项目公司承接有一定收益率的基础设施项目建设，例如水电设施、体育场馆等；同时，建立全资子公司对这些基础设施进行运营管理和维护，获得收入和盈利，待运营期满后移交政府。由此，地方投融资平台转型为PPP模式的运作平台，继续支持地方的基础设施建设和公共服务提供。3城市运营管理企业

地方投融资平台原本的任务就是为城市基础设施的建设融资，对于城市基础设施较为熟悉，所以可转型为功能性城市运营管理企业。它的主要任务是提供相关的公共服务，以满足民众需求和社会福祉；它提供有偿服务或由政府购买服务，但是不以盈利为目的；它主要进入社会资本不愿意进入或无力进入的可竞争性较差的领域。地方投融资平台可对包括城市基础设施（如道路、桥梁等）、资源性资产（主要是土地和房产）等在内的城市资产开展多种形式的经营管理活动。可争取获得地方政府注入更多市场化的经营性资产和项目，如停车场、收费的文化体育旅游资产、房屋等商业设施，采取特许经营权、政府购买、拨付改租赁等市场化方式获得稳定的经营性现金流和收入。地方投融资平台还可以利用在基础设施建设过程中所形成的包括工程管理和资金管理在内的各种专用知识、技术，对基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等服务，成为城市基础设施建设和管理的咨询服务类企业。4市场化企业

第二篇：河北省地方政府投融资平台管理办法

河北省地方政府投融资平台管理办法（试行）

第一章总则

第一条为健全和完善全省政府投融资体系，形成有效的投融资运作管理机制，加强县级以上地方政府投融资

平台的管理，实行统借统还，提高资金使用效益，切实防范债务风险，制定本管理办法。

第二条本办法所称政府投融资平台是指由县级以上政府批准，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

第三条本办法所称政府投融资项目，主要包括：依靠政府投资建设的公路交通、市政工程、环境整治、社会事业等非经营性公益类项目；重大基础设施、基础产业、高新技术产业等政府经营性投资项目；政府确定的其他准经营性项目。

第四条本办法所称投融资是指在完善投融资体系，拓宽投融资渠道，创新投融资手段，规范投融资方式，加强信用建设，防范财政风险的基础上，通过政府投融资平台实施的投融资行为。对一般竞争性领域项目，原则上不列入政府投融资范围。

第五条本办法所称融资方式包括银行贷款、发行债券和信托产品、上市募集、转让经营权、资产证券化、股权质押、股权投资基金、BT、BOT等多种融资方式。政府投融资平台应按综合成本最低的原则选取融资方式。

第六条各级政府建立债务动态监测机制，及时分析评估自身偿债能力，按量力而行、规模适度的原则，把融资的数量、总体规模控制在与本地经济发展水平相适应的范围内，使政府投融资平台既能实现经济社会发展目标，又能保持融资功能的良性循环和可持续发展。

第七条推进政府投融资平台的清理整合，提升融资能力。

（一）已设立多家政府投融资平台的设区市、县（市、区）政府，将现有投融资平台的债务分类清理规范后，进行有效整合。将投融资平台改造成为有现金流和净收益的经营性公司，将实力弱、资质差的公司整合为实力强、资质好的公司，将实力强、资质好的公司整合为上市公司。

（二）指导政府投融资平台加快建立健全法人治理结构，完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，构建“借、用、管、还”相匹配、“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制，切实做到借得来、用得好、管得住、还得上。

第二章职责分工

第八条建立政府投融资平台监管制度。省政府投融资平台建设管理联席会议（以下简称联席会议）是省政府投融资平台建设管理工作的协调机构，由分管副省长担任召集人，省财政厅和省金融办主要负责人担任副召集人，省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省国资委、省住房和城乡建设厅、省审计厅、省金融办、人民银行石家庄中心支行、河北银监局等部门负责人参加。设区市、县（市、区）政府都要成立相应机构，实行省、市、县分级管理，各负其责。政府投融资平台由各级投融资平台建设管理联席会议成员单位按分工

联合监管。各级联席会议办公室（以下简称联席办）设在本级金融办，负责日常协调工作。

第九条按照统一领导、明确职责、分工合作的原则，各级联席会议成员单位职责分工如下：

发展改革部门负责项目整合和投资监管工作；负责建立和完善政府投融资平台投融资项目储备机制，汇总编制本级政府投融资平台投融资计划。

财政部门负责资源整合和资金监管工作；负责制定相应财政扶持投融资的政策措施；研究统筹政府投融资项目的政府性资源配置、信用支撑、风险管理和统计分析；科学评估本级财政偿债能力，在财政预算中对地方债务规模提出明确的控制上限，建立投融资平台政府专项偿债资金。

国土资源部门负责土地资源整合和国土资源监管工作；负责政府投融资项目土地指标报批和供地保障；落实投融资计划中所需的土地资源收储、出让等工作；将收储土地转换为资本。

建设（规划）部门负责职责范围内的工程招投标管理及工程质量管理等工作；负责政府投融资项目的规划条件提供与审批等工作；指导和配合土地部门做好投融资工作中土地收储、开发、配置等与规划相关的工作。

国有资产监管部门负责国有资产的监管工作；负责协调落实对投融资平台的各项扶持政策，督促各投融资平台完成投融资任务；完成投融资平台国有资金、资产、资源向资本的转换，对投融资平台进行整合；完善对各平台的考核激励制度和监督管理制度。

审计部门负责政府投融资平台和项目的审计监督以及问题整改工作。

人民银行和银监部门负责对政府投融资平台信贷行为的监测和指导；加强信用建设，对项目的储备、项目招投标中的信用评定进行监管。

第十条建立政府投融资平台认定制度。地方投融资平台由省主管部门和设区市、县（市、区）政府主管部门申报，各级投融资平台联席会议成员单位审核，分别报省、市、县（市、区）政府批准认定。

第十一条政府投融资平台的主要职责为：

（一）编制和上报投融资计划；

（二）盘活政府配置的资产、资源、资金，落实投融资计划中所需的土地资源开发、整理等工作，运用多种融资方式，实施投融资计划；

（三）负责项目资金监督管理，提高各类资金使用效益，做好融资资金的流动性管理，控制项目资金成本；

（四）负责融资债务管理，资产负债率控制在70%以下，资本金放大倍数控制在合理范围内，按时偿还债务。

第十二条项目单位是政府投融资平台通过签订授权委托合同的形式予以明确的项目建设实施主体，主要负责项目工程的组织实施，项目工程的质量、工期、投资控制和项目资金的使用。

第三章计划管理

第十三条政府投融资平台投融资计划，是指按对政府投融资平台项目及投融资额度预先作出的统一安排。

第十四条申请列入政府投融资平台投融资计划的项目应符合本地国民经济和社会发展中长期规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市发展需要。

第十五条政府投融资平台投融资计划项目实行储备管理。凡需通过投融资平台进行融资和投资建设的项目，均由投融资平台向本级发展改革部门提交项目储备申请，并附项目建议书批复或核准、备案文件，经审定同意后纳入政府投融资平台项目储备库。

第十六条每年第四季度，各投融资平台根据本地政府批准的城建计划、土地收储计划及项目建设需要，分别编报下一投融资计划。

第十七条各级发展改革部门汇总平衡各投融资平台编报的投融资计划后，提出下一政府投融资平台投融资计划。由本级发展改革部门下达给各有关投融资平台，同时抄报上一级联席办和发展改革部门，抄送同级联席会议各成员单位。

第十八条政府投融资平台必须严格按申报程序报批，凡未纳入本地政府投融资平台投融资计划的建设项目，一般不安排建设资金。需地方政府配套或协助的国家项目，视情况可随时增列计划。

第十九条跨实施的政府投融资平台项目及其投融资计划，按原批准方案跨执行，执行期间不再逐年上报、审核、批复。

第四章融资管理

第二十条设区市和县级政府融资参考标准：

（一）前3年本地人均GDP达到13万元及以上；

（二）前3年本地GDP平均增长率达到12%及以上；

（三）前3年全部财政收入平均增长率达到15%及以上；

（四）前3年年均可支配财力达到2亿元及以上；

（五）债务负担率，即当年政府债务余额/当年GDP，不超过10%；

（六）偿债率，即政府债务还本付息额/当年财政收入，不超过15%；

（七）债务率，即当年政府债务余额/当年可支配财力，不超过100%。

具备以下两种情况，可以适当调整标准：一是具有地方经济产业集群、集散地以及经济发展潜力较大；二是地方政府信用程度高、贷款额度小且贷款期限在本届政府任期内。

第二十一条政府投融资平台根据政府确定的投融资项目，制定融资方案，包括可行性论证、融资方式、规模、期限、融资成本、还款来源、融资次数和具体额度等。

第二十二条优化融资结构，对增量资金，鼓励利用债券、信托、租赁、股权融资、项目融资等多种方式进行融资，降低政府投融资平台银行贷款比例；对存量资金，鼓励运用市场化方式经营基础设施建设项目，推进资产证券化，转化贷款存量。

第二十三条各商业银行在发放政府投融资平台贷款时，直接对应项目，要按照物权法、担保法和国家固定资产投资项目资本金比例规定，对投融资平台贷款项目进行审核，严禁发放资本金贷款。

第二十四条建立政府投融资平台贷后监测分析机制。人民银行按照授信额度对平台贷款银行按月统计和发布融资平台有关信息。银监部门要密切关注信贷风险敞口，加强对平台贷款的跟踪监测分析，及时发布风险提示，防范信贷风险。

第二十五条充分利用政府增信手段强化政府投融资平台的融资能力，采取公益性项目建设资金注入、国有土地、矿山作价注资、国有资产划拨以及城市资源授权开发和利用等多项措施，做大政府投融资平台的资本金规模，增加现金流入，提高资信等级。

第二十六条严格担保管理。政府投融资平台融资需要提供担保的，应在融资方案中予以说明，其担保方式、内容经债权金融机构确认后，在投融资体系内协调解决。

政府投融资平台原则上不得为政府确定的投融资平台之外的其他单位或个人提供担保。

第五章项目管理

第二十七条政府投融资平台采取签订授权委托合同的形式，明确项目单位，组织各项工程的建设管理。

第二十八条按照“先财政评审、后确定预算”的原则，对政府投融资项目工程建设实行预算评审管理。各级财政部门委托本地投资评审机构对建设项目预算进行评审，出具预算评审报告。财政部门根据评审结论下达建设项目预算，项目单位要严格按照批复的建设项目预算执行，一般不得突破预算数额。

第二十九条严格工程变更管理。工程变更要严格按照“先申报、后评审、再变更”的程序执行，凡未经报批擅自实施工程变更的，一律不予安排资金。工程变更必须由项目法人提出书面申请，各级财政部门委托本地投资评审机构对工程变更进行评审，各级财政部门根据评审结论审批，同意后实施变更。

第三十条政府投融资项目按设计文件的规定内容和要求全部建成后，本地项目主管部门、投融资平台全程参与工程竣工验收。

第三十一条政府投融资平台项目竣工验收后，项目单位应于3个月内完成竣工决算编制，并向投融资平台申请，由同级财政部门委托投资评审机构对建设项目竣工决算进行评审，并出具竣工决算评审报告，作为项目费用结算和资产移交的依据。

第三十二条审计部门要加强项目资金的监督管理，积极开展项目跟踪审计和检查，确保项目资金安全、规范、高效使用。

第六章资金管理

第三十三条政府财政专项投入资金实行“专户管理、专账核算、专款专用”，政府投融资平台在财政部门指定的金融机构开立一般存款账户，作为资金专户，专项用于拨付财政投入项目的专项资金，并接受财政、金融管理部门和有关银行的监管。

第三十四条在资金使用计划内建立月度用款申请制度。每月前5个工作日内，项目单位按照工程建设程序和工作进度，申请本月度用款计划。

第三十五条资金拨付程序。项目单位提出书面用款申请，由投融资平台进行审核，并按照审定意见办理拨款手续。政府投融资平台和项目单位月末的资金余额纳入下一月资金使用计划。

第三十六条政府投融资平台项目建设资金的拨付实行比例控制：工程建设期间，项目资金到位比例和工程进度款支付比例应控制在工程价款80%以内；工程竣工后，项目单位应保留不低于工程结算价款5%的质量保证金，待工程质保期满后清算。

第七章偿债管理

第三十七条按照“谁举债，谁偿还”的原则，完善偿债保障机制。地方政府在出资范围内对投融资平台承担有限责任，投融资平台对政府投融资项目的融资资金承担偿还责任，偿还来源为土地增值收益、项目投资收益、国有资产置换和回购收益以及经营城市资源的各项收益等。

第三十八条各级政府成立债务监管办公室，设在本级财政部门，坚持融资和偿债一口进、一口出，主要负责政府债务举借审批、债务预警、偿债渠道、责任追究等。

第三十九条每一还本付息日，政府投融资平台将还款资金及时划入在金融机构开立的贷款资金专户，用于还本付息。

第四十条各级政府财政部门设立本级政府偿债专项资金，作为政府投融资项目的补助还款来源和支持投融资平台发展的资本金投入。偿债资金的来源包括国有土地使用权出让金部分收入、城建税部分收入、城市基础设施相关的资产转让收入、特许经营权转让收入、其他可用于政府债务还本付息的收入等。政府偿债专项资金中财政预算安排部分由本级财政部门列入当年财政预算。

第四十一条政府偿债专项资金实行专户管理，归属于专项资金来源的各项收入，按进度于每季度终了10个工作日内划入设立的资金专户。

第四十二条各级政府偿债专项资金，按照专款专用的原则，由本地联席会议根据投融资平台承担的公益性项目及融资条件统筹安排使用，不得截留、挪用。

第八章平台管理

第四十三条按照“谁组建、谁负责”的原则，健全投融资平台法人治理结构，严格按照现代企业制度规范运作。

第四十四条政府投融资平台和项目单位要建立建设资金拨付台账，建立健全账目管理制度，定期对账，依法接受审计部门的监督检查。

第四十五条项目单位负责逐月统计项目资金明细支付情况，报送本地政府投融资平台。

第四十六条各级财政部门负责项目概、预、决算的审核和工程招投标标底的审定，负责项目资金的审核拨付。

第四十七条各级财政部门向本地政府投融资平台委派主办会计，具体负责政府投融资项目资金核算管理和基本建设财务管理工作。

第四十八条各级审计部门依法对政府投融资项目概（预）算执行情况及决算审批的情况进行监督，并接受本地联席会议交办的相关审计任务。

第四十九条各级政府投融资平台和财政部门要加强对建设资金拨付工作的监督管理，对项目单位的建设资金支付工作进行定期和不定期检查，同时会同项目单位对项目实施单位资金使用情况进行不定期的跟踪检查。

第五十条未完成政府投融资计划的单位，要查明原因，由法定代表人向本地联席会议作专题汇报。

第五十一条因项目单位原因导致项目投资超概算的，扣减一定比例的项目管理费；因项目前期工作不到位导致项目投资超概算的，追究相关部门及有关人员的责任。

第五十二条有关部门和单位工作人员应当秉公执法，出现滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等渎职行为，由有关部门或单位依法给予处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第九章附则

第五十三条本办法自印发之日起实施

第三篇：政府性投融资平台业务转型方向研究

政府性投融资平台业务转型方向研究

一、政府投融资平台业务转型的必要性

1、政策要求平台转变运作模式。随着新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《关于试行的函》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号）、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法规政策的颁布，政府性投融资平台以政府信用为担保的融资行为将受到限制。规范地方政府举债融资后，项目也将分类融资建设，其中对无收益的公益性项目主要通过地方政府一般债券筹资，纳入一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性项目通过地方政府专项债券筹资，以政府性基金或专项收入偿还；有收益的项目将推向市场，通过企业债券、PPP、资产证券化、银行贷款等融资建设，不得新增政府债务。

2、债务风险依然存在。虽然国务院及相关部委不断出台政策文件，旨在规范平台公司融资行为，化解政府债务风险，但从目前政策执行情况看，大多数平台公司仍在继续承担政府融资职能，仍在为公益性项目融资，且自身没有真正的经营收益，不具备债务偿还能力，仍然延续借新还旧的模式，债务风险仍然存在，且各金融机构对政府性投融资平台的授信额度仍然很高。因此，在政策不断出台的情况下，平台公司仍将继续存在，且运作模式的转变不可能一蹴而就，需要一个过程。

3、转型是平台发展的唯一选择。从目前政策趋势看，未来平台公司将面临关闭、合并和转型三种趋势。第一，平台公司关闭将涉及资产处置、债务处理、人员安置、城建资金来源等问题，目前无有效解决办法，若关闭平台，城市建设发展将面临停滞局面，这是不现实的；第二，若合并平台公司，其职能将转向新的主体，其本质仍在承担政府融资职能，治标不治本，无实际意义；第三，平台若转型成功，一方面由其继续承担公益性项目投资开发职能，缓解政府财政压力，另一方面转变现有运作模式，增强平台自身造血能力和抗风险能力，保持健康有序发展。综合来看，转型是平台公司的唯一选择。

二、政府性投融资平台业务转型面临的难点

1、政府政策约束。作为国有企业，政府性投融资平台的投资行为、业务拓展方向等受国家及各地方政府的限制，如部分地方政府要求国有企业原则上不可以参与商品房开发，对于依靠政府背景，特别是具有大量优质土地资源的平台公司，无疑极大地限制了平台公司转型发展；另外，有些地方政府要求平台公司以引导资金的形式参与项目投资，但项目一旦培育成熟或上市，平台公司必须退出。这些政策都制约了平台公司的发展转型。

2、部门阻力较大。由于平台公司的转型涉及利益主体较多，甚至需要对现有资产资源进行重新配置，可能会损害部门或个人利益，因此需要地方政府的大力支持。根据中国现代集团大量项目经验，很多平台公司在转型工作推进中，一旦需要进行资产整合重组，往往阻力较大，甚至导致转型失败。

3、物质基础薄弱。目前，我国政府性投融资平台长期承担公益性项目投融资任务，形成了大量道路桥梁、公园等公益性资产，这些资产无法通过市场化运作产生经营收益，无法为平台公司业务拓展、债务偿还等提供物质保障。而经营性资产主要是通过划转的形式获取，通过自身经营积累的资产很少。因此，平台公司的业务转型缺乏有效资产支撑。

4、运营能力较弱。由于我国政府性投融资平台长期以来以承担政府性融资任务为主，业务开展主要围绕公益性项目的投资开发、管养维护等，主要为政府提供服务，真正市场化业务开展较少，因此，平台公司在市场化人才储备、运作经验等方面严重不足，制约其转型发展。

三、政府性投融资平台业务转型关注点

1、从政府控制型转变为市场运作型。在市场化运作方面，平台公司必须改变现有的运作模式，不能不计成本、不计效益地盲目地承担政府性项目，对每个政府性项目都要进行财务测算，建立投入产出平衡模型，与政府建立市场化的合作机制，保证每个项目具有稳定的还款来源。同时，政府必须减少对平台公司投资行为的干预，赋予其自主投资决策权。

2、从资产注入型转变为价值导向型。在资产积累方面，平台公司需改变以往盲目追求做大资产规模的误区，以做实公司资产、实现公司价值最大化为导向，通过资产注入、自身积累、引入投资等多元化方式，获取更多更好的资产资源，为公司业务转型提供物质基础。

3、从资产经营型转变为资本控股型。在运营管理方面，平台公司不仅要在市场化机制下，做好国有资产的经营管理，实现国有资产保值增值，同时，应重点加强资本运作，以股权为纽带，通过直接投资、兼并重组等形式，加大对战略性新兴产业和重点项目的投资力度，通过扩大投资领域，增强公司抗风险能力。

4、从融资导向型转变为经营导向型。在职能定位方面，平台公司必须摆脱以替政府融资为导向的运作思路，而是要通过经营性业务的拓展、运营管理能力的提升等，提高平台公司经营效益，进而增强自身融资能力和债务偿还能力，为公益性项目提供持续的资金支持。

四、政府性投融资平台业务转型方向建议投融资平台作为地方政府城市基础设施投资建设最重要的主体，其首要任务是推动城市建设发展，因此，政府性投融资平台的业务转型应围绕城市发展展开。根据目前全国各地方政府和平台公司业务定位看，未来平台公司业务转型主要有四个方面；城市基础设施投资开发、城市资源运营管理、国有股权管理、重点产业项目投资。

1、城市基础设施投资。厘清政府与平台公司之间的关系，改变平台公司“只融资，无回报”的现状，按照“谁投资，谁收益”原则，与政府建立契约关系，对由平台公司投资开发的公益性或准经营性项目，由政府通过购买服务、资源匹配、财政补贴等形式进行补偿，保证平台公司投入必有回报，建立平台公司“借、用、还”一体化投融资体系。

2、城市资源运营管理。对城市国有资源，特别是经营性资源进行统一整合，由平台公司对其进行统一包装策划、统一运营管理，实现国有资源的经济价值最大化，一方面通过市场化运作，实现国有资产保值增值，另一方面使沉淀的国有资产发挥财务杠杆作用，增强平台公司的投融资能力，最终将平台公司打造成为城市运营主体。

3、国有股权管理。赋予平台公司国有股权管理职能，对政府国有股权进行集中管理。一是将全部或部分国有股权注入平台公司，做大做实公司资产；二是将政府对外投资资金注入平台，由其代表政府进行对外合作；三是在PPP合作模式中，履行政府出资人职责，与社会资本合作。

4、重点产业项目投资。由政府赋予平台公司自主投资权利，根据城市产业发展规划，通过股权投资、设立产业投资基金、投资产业配套服务等形式，参与政府重大产业项目投资，培育新的利润增长点，放大存量资产价值，逐步做实平台公司，发挥好国有企业产业引导作用。总之，平台公司的业务转型不可能一蹴而就，不可能有适合所有平台公司的业务类型，各个公司需要根据自身发展条件、政府支持力度、当地产业经济环境等，通过拓展经营性业务，提高企业造血能力，保证在完成政府指令性任务的前提下，保持自身健康持续发展，适应政策趋势。

五、成功转型保障

1、获取政府支持。作为国有企业，政府性投融资平台的成功转型首先要获得政府的大力支持。第一，厘清政府与平台之间的关系，赋予平台更大的自主投资权；第二，注入更多优质资产资源，增强平台整体实力；第三，在平台发展中，给予税收减免、财政补贴等优惠政策。

2、化解债务风险。为保证平台公司业务转型成功，必须减轻公司债务负担，化解债务风险。其化解途径主要包括：资产置换和债务置换。首先，资产置换主要是通过为平台公司注入优质资产，增强平台偿债能力；其次，根据国家政府性债务管理规定，对债务进行分类处理，政府承担偿债责任的由政府偿还，直接降低公司债务规模。

3、优化组织管理。完善的组织管理体系是公司高效运营的保障。为保证平台公司业务转型顺利实施，平台公司需根据新的业务发展定位和发展模式，对原有的组织架构、职责划分、制度流程、管控模式等进行优化调整，以适应新的业务体系。

4、储备人力资源。人才是业务转型的实施主体。大多数平台公司原有的人力资源结构是以完成政府指令性任务为主，缺乏市场意识，无法适应新的业务运作机制，因此，一方面需要加强对原有人力资源的培训，另一方面要加大人才引进力度，优化人力资源结构。（李闯

中国现代集团管理咨询部供稿）

第四篇：关于规范地方政府投融资平台的几点建议（范文）

关于规范地方政府投融资平台的几点建议

2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，一些地方政府借鉴外地成功的经验，对原有地方政府融资平台进行改革，开始建设新模式的投融资平台，在运作过程中拓展了巨大融资空间。

一、新型地方政府投融资平台的运作

（一）新平台建设的出发点。地方政府搭建新型融资平台，其目的就是要抢抓此次千载难逢的发展机遇，发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，激活政府资源的资本属性，盘活存量国有资产，实现投资主体多元化、筹资渠道多样化、投资决策科学化、投资管理规范化、经营运作市场化，建立制度完善、运作规范的投融资体系和融资、投资、建设、管理、偿债一体化的良性循环机制，实现投融资由部门各自负责向政府集中主导转变、由行政决策向市场选择转变、由政府举债向资本运作转变、由间接融资向直接融资转变、由无偿投入向有偿回报转变。

（二）新平台的主要职能。一是统一化的政府融资平台。新型投融资平台通过整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础 设施建设资金，实现政府的投资引导意图。二是市场化的国资管理平台。新型投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。三是政策性的产业投资平台。新型投融资平台作为政府的产业投资平台，代表政府出资，根据地方产业政策进行产业投资，一方面可以开拓投资资金来源，顺利实现政策意图；另一方面采用市场化方式进行运作管理，有利于提高投资效率。四是先导性的创业引导平台。新型投融资平台作为政府先导性的创业引导平台，将发挥政府资金的种子资本作用，以国有资本先期投入引导战略投资者参与重大项目建设，更好地利用股权、基金等市场化手段与其他机构进行资金合作，通过资本经营服务、培育和辅导创业企业成长，发展一批与区域核心产业关联度高、市场前景广阔、经济效益好、技术含量高的新项目、新企业。

二、新型地方政府投融资平台的效应评估

新型投融资平台作为地方政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台，对充分发挥地方政府投融资所具有的政策性效应和诱导效应，促进经济增长及经济结构调整，发挥了积极作用。但与此同时，由于这些平台公司自成立时 2 就处于一种软约束机制下，且财务信息不透明，随着债务规模的不断扩大及还债高峰期的临近，其债务风险堪忧。

（一）政府性融资面临着现实的法律风险。目前新平台项目贷款的担保模式主要有两种：一是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式，“打捆贷款”最具代表性。从法律规定上分析，“打捆贷款”的财政承诺方式实质就是一种特殊的“保证担保”，而我国《担保法》规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，很显然，“打捆贷款”不属于国家机关可以成为保证人的范围，其以财政承诺的方式还款有违反法律的强制性规定之嫌，银行很难拿着协议上法院打官司。二是权利抵押担保模式，“土地转让收益权质押”是其中的主要方式。平台公司拟质押的土地转让收益权，虽然可以认为是一种债权，具有财产性和可转让性，但并不具有确定性，也就是说该质押标的没有特定化，仅是一种未来的可能的债权，而且这种未来的可能的债权的形成也将是分批次的，不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定。一旦质押标的缺失，平台公司不能按期还款，银行贷款将出现担保“真空”，而且还不能申请法院强制执行来保障贷款的收回。

（二）原有平台公司的遗留债务可能成为“悬案”。由于新融资平台不仅是在通过对原有平台进行重组的基础上建立起来的，同时还把所有行政事业单位的存量国有资产清理打捆，并入平台公司作为重新向银行融资的抵押担保物，这种资产组合上的 重新洗牌，使得曾经以这些平台公司和行政事业单位作为借款人、并以其所属资产作为抵押物、至今尚未归还的银行贷款旧帐更加变得扑朔迷离。而且对于这样一种操作，银行方面却并不知情。所以，从某种意义上说，政府急于建立新型融资平台，不排除在一定程度上想甩掉历史债务的嫌疑。

（三）对负债规模缺乏总体控制下的银行信贷风险积聚。地方政府组建新型融资平台的出发点就是扩大平台公司的融资能力，为基础设施和重点项目建设筹措尽可能多的投资资金，在目前融资渠道主要依靠银行贷款、银行也同时青睐政府性项目的情况下，往往是只要银行方面肯放，平台公司就敢于借，地方政府甚至出台一些奖励政策，积极鼓励银行加大对平台公司的信贷投入，而作为投资出资人，对于平台公司的总体负债规模控制在一个什么样的水平，地方政府并没有进行系统全面的安排。另一方面，目前地方投融资平台的融资状况很不透明，对于地方政府及其融资平台的资本金、信贷资金的运用、总体负债状况和偿还能力并不完全清楚，银行处于相对弱势地位，这使得银行对流入平台公司的信贷资金难以实施有效的风险监控。

（四）政府的长效偿债机制与平台公司的市场退出机制缺失。目前一届政府的任期是5年，而以政府为背景的平台公司向银行的融资贷款都是中长期贷款，期限均在3年以上，这部分贷款的还本付息压力往往不由本届政府承担，在建立长期有效的偿债机制上，本届政府因为没有压力而缺乏动力，在没有法定的政 府负债额度的约束下，财政承诺式的偿还责任对地方政府来说是标准的“软约束”。另外，对于这些平台公司完成投融资的历史使命后或者经营出现困难时，如何处置贷款抵押担保物，如何兑现对银行债权的承诺，地方政府也很少从长远考虑去建立相应的市场退出机制。

三、对进一步规范新型地方政府投融资平台的建议

（一）深化地方政府投融资体系改革。从地方政府投融资的现状看，首要的任务是进一步改革投融资体制，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。其次是完善投融资政策，严格界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。第三，加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度。

（二）建立科学合理高效的债务管理模式。要建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式。一是适度发行地方政府债券，由上级政府和中介机构对地方政府举债能力进行科学评估，并提供相应信用保证，将政府性债务控制在地方财力可 承受的范围之内。二是严格控制银行贷款行为，可将银行融资行为限于有效储备建设土地为目的的土地抵押中短期贷款，减少不可处置的国有资产抵押贷款。三是立法建立偿债长效机制。既要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制，建立政府偿债基金和债务风险预警机制，又要本着“谁借谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则，建立起借用还相统一、责权利相结合的债务偿还机制，严格确定偿债单位，确保落实偿债资金来源。

（三）妥善处理政府性项目贷款遗留问题。要从树立新型地方政府融资平台新信用形象的角度出发，切实处理原有平台公司拖欠银行贷款的问题，把“借新账”建立在“还旧账”的基础之上。一是要全面清理政府性债务。积极开展对政府性债务的清理工作，全面核实债权债务关系、时间、数额及用途、期限、利率、偿还情况等，从新确认债权债务关系，落实债权债务主体。二是明确旧债处置的相关政策。本着“谁举债、谁负责”和“谁受益，谁偿还”的原则，进行旧债处置。三是安排财政专项还贷资金，制定遗留问题贷款本息还款计划，逐步偿还不良贷款本息。四是完善相关贷款手续，做到抵押、担保合法有效，切实保障银行债权，增强金融机构信贷投入信心。

（四）积极探索尝试多种直接融资方式。要稳步推进政府性投资项目融资方式实现多样化，有效缓解银行信贷投放的压力。包括发行债券融资，如市政债券、企业债券等；尝试资产证券化 融资，引导国有优质资产通过上市实现直接融资，扶持融资平台公司控股、参股公司上市，提升融资平台公司的直接融资能力；推进市政公用事业产业化，将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，吸引各种社会资金直接投资建设和经营；推行项目融资，对一些大型基础设施项目，如桥梁、水厂、污水处理厂等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，筹措建设资金。

（五）银行要积极掌握平台公司财务信息有效监控信贷风险。银行既不能因为把贷款投向政府融资平台能提高银行的经营利润，而降低现有的严格的贷款审查标准，也不能因惧怕风险望而却步。要针对政府融资平台项目贷款模式的贷款主体、担保方式的多样性和特殊性，充分参与到项目评审当中去，在现有法律框架下对各种贷款方式予以深层次的理论剖析，有效规避贷款风险。同时，要求平台公司将资金回笼账户或者收益账户为贷款设立质押担保，以确保对该账户项下的资金有优先受偿权；其次，要建立银行监管账户，确保贷款资金能做到“专款专用”，防止被挪作他用；第三，要尝试逐步建立一套完备的政府背景类贷款风险评估体系，加强对地方经济发展的分析和预测，对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估，对贷款使用实行全程跟踪和严密监控，对挪用贷款的平台公司采取必要的信贷制裁措施。

第五篇：我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研究

我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研

究

2015年以来，地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。43号明确规定，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”财政部也多次明确，2014年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。从表面来看，这些债务是作为融资平台自身的债务，但是事实上，这些债务更多仍然是地方政府的债务，只是以隐性债务形式存在的，一旦未来地方融资平台无法偿还债务，这些债务将会转嫁到地方政府，成为地方政府将的债务。

2017年以来，监管层进一步对地方债务监管继续加码。财政部联合其他部委先后推出“50号文”、“62号文”、“87号文”、“89号文”，对地方政府举债融资的监管力度不断升级。控制地方融资平台举债，推动地方融资平台转型，成为治理地方政府隐性债务的关键。

然而在当前经济形势下，地方融资平台转型依然面临的诸多问题，诸如，经济下行压力的加大，分税制改革未完全到位，以及省级以下政府举债权等问题，以及地方融资平台也存在数量多、内部转型动力不足等困难，这些都限制了地方融资平台的转型。

本文通过对我国地方融资平台与地方政府隐性债务管理的关系，以及地方融资平台转型面临的障碍和困境进行分析，对防范地方政府隐性负债和推动我国地方融资平台转型发展提出政策建议。

正文

一、引言

2008年以来，地方政府通过融资平台大规模进行举债，导致地方政府债务规模快速增长，地方政府债务风险和财政风险也迅速积累。为此，2010年以来，国务院先后出台一系列政策来对融资平台进行规范。尤其是2014年10月国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）（以下简称43号文）明确规定，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”紧接着财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），对截止2014年12月31日地方政府债务进行分类，并纳入预算管理，并对政府债务进行锁定，地方政府债务规模只增不减。

尽管财政部多次表态，2014年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。然而，2015年以来，地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。从表面来看，这些债务是作为融资平台自身的债务，但是事实上，这些债务更多仍然是地方政府的债务，只是以隐性债务形式存在的，一旦未来地方融资平台无法偿还债务，这些债务将会转嫁到地方政府，成为地方政府将的债务。所谓隐性债务是指在法律上明确不由政府承担债务，但是政府出于公共利益或者道义等，将来可能变成的债务。虽然地方融资平台的债务从法律上不属于政府债务，但是非常容易转变成地方政府债务。相比显性债务，这些隐性债务更加不容易统计，而且具有系统性，潜在风险更加巨大。

这种情况下，控制地方融资平台举债，推动地方融资平台转型，成为治理地方政府隐性债务的关键。2016年11月14日，国务院印发《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），再次强调对地方政府债务中央实行不救助原则，同时再次明确地方政府存量债务和相关方的责权利，从而倒逼地方政府规范举债。2017年以来，监管层进一步加大了对地方债务的监管。财政部于2017年5月5日和5月28日分别出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），以负面清单的方式从地方融资平台、PPP和产业基金、政府购买服务、融资担保等方面对当前地方政府举债融资出现的种种乱象进行了全方位的覆盖，对这些违法违规融资乱象进行封堵，以化解地方政府或有负债风险。

然而在当前经济形势下，地方融资平台转型依然面临的诸多问题，诸如，经济下行压力的加大，分税制改革未完全到位，以及省级以下政府举债权等问题，以及地方融资平台也存在数量多、内部转型动力不足等困难，这些都限制了地方融资平台的转型。因此，未来地方政府融资平台转型之路仍然艰巨和漫长，需要更加深入的研究和探讨。本文通过对我国地方融资平台与地方政府隐性债务管理的关系，以及地方融资平台转型面临的障碍和困境进行分析，对防范地方政府隐性债务和推动我国地方融资平台转型提出政策建议。

二、地方融资平台与地方政府隐性债务

（一）地方政府隐性债务

按照世界银行对地方债务的分类，地方政府性债务可以分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务。按照刘尚希等（2012）的分类，地方隐性债务包括社会保障资金缺口、农村社会保障缺口、公共投资项目未来的资本性和经常性支出等隐性直接负债，也包括对金融机构支付危机的救助、国有企业未弥补亏损、拖欠企业在职职工、下岗职工和农民工的工资、自然灾害等突发性公共事件等隐性或有债务。

审计署在对地方政府债务进行统计时，对地方政府性债务进行了分类，包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务，其中前两类债务是显性债务，而可能承担一定救助责任的债务是隐性债务，包括指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府(含政府部门和机构)未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。审计署的地方政府隐性债务相比刘尚希等（2012）的隐性债务口径明显偏窄，是一种相对侠义的隐性债务。

（二）地方政府对地方融资平台的隐性债务规模

2015年之后，地方融资平台举债规模仍然持续增长，并未得到有效控制。根据wind数据，2015年和2016年，地方融资平台通过债券市场进行规模达到4.21万亿，而这些只是通过债券市场举债的规模，还没有包括通过银行贷款、信托、理财等其他方式的融资。银行贷款作为地方融资平台主要融资手段，根据对这些融资平台样本统计，银行贷款占融资平台融资规模的1/2，而债券融资只占到融资规模1/4，这样推算出，这些融资平台新增债务规模将达到16.8万亿。这些仅仅是发行过债券的融资平台举债规模，还不包括那些没有发行过债券的融资平台的债务。如果考虑这些，2015年之后融资平台举债规模更多，而这些债务都将成为未来地方政府的隐性债务。

（三）地方融资平台债务继续增长的原因

在新《预算法》放开省级地方政府（含计划单列市）举债权的同时，财政部多次表态融资平台应与地方政府剥离，2015年之后融资平台的举债不属于地方政府债务。然而地方融资平台债务仍然得到了继续增长，原因大概有以下几点：

（1）在当前分税制情况，地方财权和事权没有得到完全匹配，地方政府财政缺口依然巨大，而新《预算法》对地方政府举债权的放开只限于省级政府（含计划单列市），市级及以下地方政府仍然没有放开。这些政府如果需要举债还需要向省级政府进行申请，对于这些政府来说，举债灵活性受到极大限制，而通过融资平台进行融资，能够更多掌握自主性，这也使得即便中央一再重申要剥离融资平台，地方融资平台举债不属于政府债务，地方融资平台债务仍然得到快速增长的根本原因。

（2）经过过去多年的发展，当前地方融资平台债务规模已经非常巨大，这些债务中绝大部分都没有纳入政府预算中。根据审计署的审计结果，截至2013年6月，纳入到政府债务的地方融资平台债券融资额只有1.1万亿，其中负有偿还责任的债务只有5289亿元。而事实上，根据wind统计，截至2013年6月，地方融资平台债券融资余额为2.43万亿，这说明，一半以上的融资平台债券融资是没有纳入到政府债务统计中。这些债务绝大部份都是在2015-2017年到期，由于没有纳入到政府预算，因此无法通过政府置换债来进行置换成政府债务，但是融资平台本身又没有足够资金来偿还，在守住不发生系统风险的背景下，地方政府不愿意、也不敢让地方融资平台发生债务违约，这种情况下，只能通过继续举债借新还旧方式来延缓。这也是地方融资平台融资继续快速增长的直接原因。

（3）当前我国在地方融资平台管理上仍然不统一，存在多头监管，这也导致了在对地方融资平台举债控制时，各自为政，很难发挥协同作用。当前融资平台管理和举债方面涉及的管理机构包括财政部、、国资委、人民银行、发改委、银监会、证监会等机构，这些机构由于部门职责不同，或者出于自身部门利益需求，在对待融资平台举债方面存在很大不同，制定政策方面也经常不一致，甚至出现冲突的现象，这也进一步造成了融资平台债务继续增长。而且由于缺乏融资平台明确认定标准，这就使得融资平台通过宣称与地方政府脱钩，可以轻易转变成经营性国有公司，从而避免监管机构对其举债限制，但事实上仍然属于地方融资平台。

三、我国地方融资平台的转型面临的困难

尽管43号文为地方融资平台转型提供了方向，新的《预算法》的颁布也放开了省级政府举债权，在一定程度上缓解了地方财政收支缺口。但由于地方政府财权和事权的不匹配以及地方投融资平台在长期的发展过程中积累了较多问题，在财税体制改革以及相应配套措施未完全到位的前提下，地方融资平台转型过程还面临着诸多障碍和难题。

（一）当前我国地方融资平台转型面临的外部障碍

1、当前分税制改革不完善，地方政府财权和事权不匹配的问题没有根本性解决，地方政府转型动力较弱

财税体制不完善、缺少公开融资途径是地方政府隐性债务以及地方融平台产生的根本性原因，要推动地方融资平台转型就需要从根本上深化财税体制改革，完善分税制制度，缓解地方地方政府财权和事权不匹配，构建健全的地方融资体系。尽管目前中央和省级政府的财权和事权在逐步规范，但省以下政府尤其是市县政府在事权和财权不匹配的问题仍然比较突出。同时新《预算法》仅允许省级政府可以发行债券融资，但是省以下地方政府仍然无法直接进行发行融资，只能由省级政府代为举债。正如以往财政部代发地方债解决不了省级资金需求一样，这种计划经济式的资金供给无论在规模上还是在适用性上满足不了市、县级政府的真实需求，在此情况下，市县级政府仍然倾向于依赖地方投融资平台来进行项目投融资，从而阻碍地方投融资平台转型。

2、当前宏观经济发展状况也是制约融资平台转型的重要因素

在当前经济下行压力较大、民营投资下滑较为严重，稳增长仍然很大程度上需要依靠地方基建投资，但在地方政府财力捉襟见肘，PPP短期又难以承担起重任的情况下，基础设施建设仍需要地方融资平台来推进。在地方融资平台承担了大量基础设施等领域投资的情况下，地方融资平台也很难完全市场化转型。

3、守住系统性债务风险底线也是制约融资平台转型的重要因素

当前防范系统性债务风险是中央的底线，地方投融资平台作为政府债务的举债主体，债务负担较大，如果完全转型市场化运作，就会失去之前的政府隐性支持，从而使得地方融资平台信用风险大规模的暴露，很有可能导致系统性风险，这个是中央不愿意看到的。这也是中央虽然一再重申厘清地方政府和融资平台的债务关系，但是对地方融资平台转型并没有急于求成，甚至放任态度。可以说，既要促使地方投融资平台实现成功转型，又能避免融资平台债务风险大面积爆发，成为政府需要不断摸索的难题，也是阻碍地方投融资平台转型的重要因素。

4、地方融资平台转型也仍然面临国有企业改革的难题

作为重要的国有企业，地方融资平台转型也面临着一些当前国有企业改革中所遇到的难题，比如，政府与企业关系界定，公司治理不完善，管控机制不健全等，而目前国有企业改革还没有完全改革到位，仍存在诸多公司治理，以及被地方政府进行干预日常运作等问题。在推动地方投融资平台转型过程中如果不解决这些国企改革中出现的问题，即便地方融资平台实现了暂时的转型，也很难摆脱融资平台地位。比如，大多数地方政府投融资平台带有较浓厚的行政色彩，地方政府可以直接或间接管理融资平台公司人、财、物，对基础设施建设资金进行决策和计划筹集、管理、使用，平台公司只是担当出纳角色，在此情况下，如果不能从职能、人员管理等方面对平台公司进行彻底改革，平台公司很有可能只是改头换面后还是承担了原来融资平台的职能。

（二）地方融资平台转型过程中自身存在的困难

1、地方投融资平台数量较多，牵涉的利益较广

当前我国地方融资平台数量较多，无法准确进行界定。就银监会融资平台名单而言，截至2017年9月30日，银监会名单内共有11734家平台，其中2498家已退出平台，但仍有9236家仍按平台管理，即便是退出类名单的融资平台，也只是名义上的退出，仍然在一定程度上承担融资平台功能。融资平台数量多，种类繁杂，很难完全界定，也就无法制定统一的转型路径。更重要的是地方投融资平台涉及到的利益群体较广，从股东方来看，有地方政府的政绩需要，从债权人来看，有银行、信托、债券投资者等的债务偿还，从营运方来看，有建筑工程公司的项目施工，从内部来看，有大量职工的就业，如果在地方投融资平台转型过程当中没有处理好这些利益群体，不仅影响到地方投融资平台的顺利转型，甚至还会影响到地方的稳定以及金融安全。

2、融资平台公司本身内部转型动力不足

地方融资平台转型，将会面临经营上和政治风险。相比之前作为地方融资平台，某种程度就是一个准事业单位，地方融资平台对自身运作、资产保值和利润考核要求不大，只需要按照地方政府要求开展运作即可。然而，转型后需要成为市场化运作主体，就要考虑日常运作，来自国有资产保值、利润考核等压力较大，这也导致地方融资平台自身转型存在意愿不足。如果转型失败还面临“国有资产流失”的罪名，因而面临政治上的风险，在经营和政治风险双重压力之下，地方投融资平台公司内部转型动力不足。

3、地方投融资平台多数存在资产不实、虚假资产，增加了未来转型的难度

地方投融资平台其资产主要由地方政府注入，其中绝大部分为用于公共基础设施建设的资产，有些甚至是服务民生的项目，不仅现金流产生能力较差，而且资产的权利属性也存在瑕疵。以政府注入平台公司的土地资产为例，融资平台公司在成立之初，出于融资便利的考虑，要求资产评估机构高估土地使用权的价值，一些资产评估机构出于利益的诱惑与政府权力的压力，将资产价值任意高估，完全不考虑土地使用权实际存在状况，有的甚至连只能作为公益性用地的土地使用权，也视同一般的工业建设性用地进行评估，导致平台公司账面资产价值准确性严重失实。这种情况下无论进行转型还是进行退出，都会涉及这些资产的处置和重新评定，面临极大的困难。从转型来看，由于资产质量欠佳，盈利能力较弱，流动性较差，地方投融资平台面临转型是否顺利的问题。因为地方投融资平台要在市场竞争中生存，必须依靠具有较强盈利能力的资产来产生收益，否则，市场化转型便面临较大的困难。从退出来看，由于资产价值虚高，地方投融资平台负债实际上是较重的，权益价值也是较低的，这无疑会影响到地方投融资平台的清算价值，甚至还会出现资不抵债的现象。

4、地方投融资平台向市场化主体转型，经营风险会加大，甚至面临转型失败的风险

由于不同行业竞争状况、进入壁垒、行业政策、发展生命周期等的不同，地方投融资平台进入后面临的风险也迥异，地方投融资平台进入行业前如果对所进入行业各方面风险认识不够，准备不够，匆促进入行业后会因积累不足，行业竞争激烈，极有可能遭遇经营失败的风险。与此同时，在参与市场竞争方面，地方投融资平台有所缺失。地方投融资平台主营业务对政府依赖程度较高、自身经营性业务较少、对下属经营性子公司控制能力不强、利润虚高但现金流情况不佳等特点，使其经营管理能力薄弱，因而，转型后，政府将经营管理自主权交还给平台公司后，平台公司面临建立适应市场竞争的经营管理决策机制，但这非一朝一夕之事。

四、推动地方融资平台转型的政策建议

2015年之后，地方融资平台债务依然得到快速增长，主要仍然是当前财税体制导致地方政府财权与事权的不匹配、地方政府官员绩效考核制度不健全以及当前宏观经济政策下行压力巨大等多个方面原因。为了根本性防范地方政府隐性债务，就必须大力推动地方融资平台转型，控制地方融资平台举债。

（一）制定专门地方投融资平台法律法规

地方融资平台债务增长的一个主要原因就是地方投融资平台仍然是多头监管，各部委对投融资平台的管理各自为政，已出台的文件也相对分散，而且层次较低，难以对投融资平台起到完整、统一的规范作用。即使最基础的对投融资平台的认定，各部委都没有形成一致的意见，各部委发布的投融资平台名单存在一定的差异，如果名单都无法确认统一，更别提对投融资平台进行规范和转型。各部委对投融资平台的管理形成共识是平台形成统一的运行规范的前提，因此亟需出台专门法规对地方投融资平台做出统一的规范。

首先，明确地方政府投融资平台的性质、与地方政府之间的关系进行界定。明确投融资平台经营范围、公益性项目范围、责任范围、运营模式、资金监管、项目决策、偿还机制等各方面的内容。其次，对投融资平台的认定统一判断标准，并对目前地方融资平台进行全面统计，掌握地方融资平台数量、类型、运营状况、债务规模以及政府债务的比例，债务偿还安排等，并进行分类管理，合理确定政府融资平台负债规模上限、偿债准备金、资金用途和债务分类标准等予以明确等。再次，明确相关监管部门的监管职责，在统一的法律法规框架下，发改委、财政部、人民银行、银监会、证监会、审计署等部委共同组建地方政府融资平台监管联席会议制度，明确对融资平台的监督、审计、及稽查等责任，避免各部委各自为政。

（二）加大融资平台整合重组力度，不断减少融资平台数量

当前数量众多的投融资平台和快速增长的融资规模给地方政府和银行系统带来了隐性债务隐患，因此，未来应对投融资平台的数量和融资规模进行一定的控制。根据政府级别的情况，合理控制其下属融资平台数量，根据政府级别以及经济财政实力的不同，明确其下属融资平台的数量，并对其进行分类管理，不断推进融资平台转型。

第一，合并重组现有融资平台。具体措施包括，根据区域或资源要素统一整合现有的不同类别融资平台，实现多元化经营，提高资源综合利用效率。一方面，对县域的融资平台可以合并为一家，对地级市以上级别的融资平台可以采取合并重组的方式，对负债较高和无投融资业务的平台进行合并，形成规模较大的融资平台，根据相邻区域的城市发展规划，进行跨区域的平台整合，促进城市群的协同发展。另一方面，整合具有相同或相似资源要素的融资平台，利用专业优势与集中优势，提高资源利用效率。在整合的过程中，建立有效的资产重组及后续管理机制。

第二，严格限制新设融资平台，包括提高地方融资平台的公司设立的品批准条件，如要求符合经济发展目标、提高注册资本（实收资本）要求，需要有关部门的审批、按照地区的行政等级设置融资平台的数量上限等。

（三）逐步放开市级以下地方政府举债权

目前《预算法》只允许省级政府（含计划单列市）通过发行债券方式进行融资，但是省级以下地方政府没有举债权，依然无法直接融资，只能由省级政府代为发行债券。在未来城镇化不断推进的过程中，省级以下地方融资需求势必仍然强烈，如果不能赋予其相应的自主融资权，而仍然采取省级政府代发形式，很难满足地方政府灵活的融资需求。这种情况下，省级以下地方政府仍然会倾向于通过其他方式来绕过省级政府来融资，很有可能会导致地方融资平台继续存在。因此，要推动地方融资平台转型，就需要逐步扩大省级以下地方政府债券发行的城市范围，赋予其相应融资权。为防止滥用自主发行权，应在中央或省级政府的统筹安排下，给予省级以下政府一定的自主发行额度，使省级以下政府在额度范围内量力而行地制定自主发债计划，增强政府发债的自主性、灵活性。

（四）严控地方融资平台举债，建立风险监控和预警制度

一旦当地方政府获得直接举债权，地方融资平台对于地方政府融资功能也基本上消失了。这种情况下，来自地方政府对地方融资平台转型的障碍也就会消失，政府推动地方融资平台转型意愿也会得到提升。这种情况，还需要严防地方融资平台新增债务，对地方融资平台债务也实行总量控制，每年规定地方融资平台新增债务，并且需要明确这些债务偿债来源，对于无法说明偿债来源的融资平台，禁止其新增债务。并加大对融资平台的债务管理，建立完善的风险监控和预警制度。一是，可以通过预算控制、成本控制、财务预警等手段，增强有效管控财务和运营风险的能力；二是，根据平台的风险偏好、风险承受度，选择适当的风险管理工具和策略，对风险进行主动管理；三是，建立风险发生后的应急机制，尤其是建立针对重大风险发生后的危机处理计划。

（五）按照经营业务类型进行分类管理，并制定转型方案

地方融资平台主要是为了满足地方政府在提供公共管理和服务中融资需要，因此，在对待地方融资平台转型方面，也需要从融资平台从事的业务入手。如果是帮助地方政府提供公共产品和服务产生的债务，这些就应该纳入到政府财政预算。如果不是帮助地方政府提供公共产品和服务的产生的债务，都应该是由融资平台自身来进行偿还，而不能由财政资金来偿还。因此，对融资平台的业务和经营进行界定和分类成为推动融资平台转型的关键。界定清楚之后，对于同一政府所属融资平台，应将所有事经营性质的融资平台进行整合重组，与政府进行剥离，按照市场化要求开展业务。对于完全公益性质融资平台，在初期允许其保留，但是需要制定专门的法规，并明确其债务就是地方政府的债务，将其债务纳入到地方财政预算。待时机成熟后，逐步与地方政府剥离、退出。对于从事准公益性质具有一定收益的融资平台，可以引进社会资本，进行混合所有制改革，推动融资平台逐步转型。

（六）地方融资平台转型需要结合国有企业改革

融资平台作为一种特殊性质的国有企业，本质上也属于国有改革范畴，因此，推动融资平台转型，也需要配套国有企业改革。没有国企改革作为配套，即使转型后地方融资平台仍然依赖地方政府，对地方政府构成隐性债务。当前，国有企业与政府的关系仍然没有明晰，国有企业还没有建立完善的现代企业制度，独立法人较弱，无法完全市场化的自主运营，政府对国有企业干预比较明显。这也导致国有企业很多债务，也是地方政府隐性债务的范畴。因此，推进融资平台转型，也需要结合国有企业改革，健全现代企业制度，落实融资平台的独立法人地位，完善法人治理结构，实现市场化的自主运营，自负盈亏。地方政府作为出资人，可以行使投资者相关的权利，在其出资的范围内承担有限责任，实现从“管理职能”向“监督职能”的转变，利用市场手段而非行政手段引导融资平台的发展。只有这样，才能根本上控制和降低政府隐性债务。

（七）推动融资平台转型需要创新发展模式，为转型提供业务支撑

作为地方融资平台，城投公司普遍都存在业务模式单一，业务收入结构失调，从而导致需要政府不断补血才能生存下去。因此，要推动融资平台转型，就必须要解决好未来融资平台的业务发展问题，为融资平台找到一个稳定可靠的业务来源。这就需要不断创新业务发展模式，培育新的利润增长点。能否推进创新、培育具有市场竞争力的业务和盈利增长点是地方投融资平台转型成功与否的关键。地方投融资平台只有具有一定的盈利能力，方能适应市场竞争，也才能摆脱成为政府的附庸，成为具有自主经营能力的准市场化主体。

从目前国内已经成功转型的平台公司业务拓展路径来看，大多是业务都是沿着土地一级开发价值链进行纵向的前后延伸以及相关多元化发展而来。对于拥有土地和房产类资产的地方投融资平台，可以直接进行开发，转型为房地产企业，围绕土地开发相关产业链，进行土地一级和二级联动开发，进行旧房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建设；或建立产业园区，成为园区管理公司，通过为园区内企业的服务和地方税收返回获得收益。对于拥有地方国有企业股权，地方融资平台可以转型为国有资本管理公司或控股型的集团公司，作为国有独资企业，代行地方国资委的出资人职能。同时利用其资本收益参与设立产业引导基金或并购基金，发展其它产业，或参股实体企业或金融机构，进行多元业务发展，成长为产业或金融类的控股公司。

（八）推动融资平台转型需要配套措施，并提供必要支持

地方投融资平台转型面临较多的难题，尽管平台公司转型方向是要与政府信用脱钩，成为具有自主经营能力的市场化主体，但要实现成功转型仍然离不开地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方投融资平台转型过程中出台配套措施以做好职工的安置工作，对平台公司之间的重组整合提供政策上的支持，向平台公司注入具有盈利性的资产以提高平台公司资产的质量，对于转型参与PPP项目的融资平台转型，给予税收优惠、财政补贴等方式给予支持，但其债务由企业自身来承担，不能纳入政府预算，等等。地方投融资平台如果缺少来自地方政府的支持，自身既没有转型动力，也增加了转型风险。

（九）推动地方融资平台转型还应遵循循序渐进、区别对待原则

地方投融资平台转型是政府一项重大的改革，地方政府对地方投融资平台转型应当分清重点和难点，近期目标和远期目标，进行系统性规划，在转型中要采用循序渐进的方式，通过先易后难，同时，要考虑区域差异，避免一刀切。一些经济发达地区有的投融资平台已由单纯的融资平台转变为城市服务运营商，有的转变为市场化投资公司，并具有了一定的市场竞争力，正在逐步向全国拓展业务，有的则肩负城市投资建设、城市运营服务、投资功能于一体等。而中西部地区很多投融资平台仍只是政府的纯融资性平台，经营性业务和经营性收入均很少，参与市场竞争的能力很薄弱。因而，在推动地方投融资平台转型过程中，要区别对待，因地制宜，防止一刀切。对于东部地区一些发展较好的投融资平台加快转型，应给予支持，让其充分发挥自身优势推动积极转型。对于中西部地区，应当根据地方投融资平台的实际情况实施差别化政策，对于发展较好的投融资平台可以推动转型，发展较差的投融资平台通过循序渐进的方式推进转型。

1、城投竟然是市场支柱、行业担当？

2、什么是城投？

3、城投企业看什么？——九大看点帮你理清风险点。

4、如何选择“高、大、纯、良“的好城投

在我国经济中，有一个极其特殊并且规模巨大的行业——城投。

说它极其特殊，是因为城投的经营完全非市场化，但是融资却市场化，横跨体制内外。城投一身兼具两套标准，评审时，市场化的风险评估套路不好用了。

说它规模巨大，是因为城投的数量已经是市场不可忽视的一部分，甚至说是债券市场支柱、行业担当也不为过。

这有点反常识，一个没有生产经营的行业，怎么就成了市场支柱、行业担当？好，上数据：

金融业广泛使用的Wind数据库中，对于债券有一个很有用的字段：“是否城投债”（不用怀疑，原字段如此，就是这么粗暴直白！）。用这个字段筛选一下，就能发现：目前债券市场发行人大概5000家，其中城投竟达到了1800家。也就是说，每三家企业发债，就有一家是城投。

城投行业，妥妥地是债券市场的行业担当啊。

笔者的风控工作中，评审最多的行业就是城投。相信这也是从事风控工作的小伙伴们的共同感受。所以，如何评估一家城投企业的风险，绝对是风控人员要掌握的必备技能。

好，技术干货来了：

什么是城投？

城投的“学名”，一般被称为“地方政府投融资平台”，简称平台。

城投做的事，基本上就是替地方政府融资，并用融来的钱做公益性基础设施建设和土地开发。

城投的股东一般是地方政府、地方政府国资委、地方政府财政局，因此，又被称为地方政府的马甲。

由以上可见，城投的核心特征是——公益性！城投做的是政府的事，而不是市场的事。

公益性，或者说非市场化，是界定城投最重要的标准。

那怎么看一家企业是否市场化呢？

很简单，Follow themoney！看它的收入、经营性现金流入是来自于政府，还是来自于市场。

或者说，这个企业的客户，是政府还是市场？

从这个意义上，有些企业虽然也被称为平台，但并不是城投。例如高速公路企业、轨道交通企业。虽然这些企业的初期（建设期），资金来源主要靠政府和融资，但是这些资金是投资性现金流，不是经营性现金流。最终他的收入是来自于市场的，客户是市场上的主体，不是政府。

说到这，有些小伙伴就会吐槽了，那一个建筑公司，专门给政府做施工的，客户也是政府，那它也是平台了？

呃——不得不说，这个以偏概全的吐槽很亮！

好吧，也许我们应该给城投的界定标准打个补丁，改为：

公益性，且非市场化，是界定城投最重要的标准。

做的是公益的事，收入只来自于政府、不来自于市场。

这样，建筑业就不符合了。建筑本身是非公益的，而且“正常”的建筑企业，客户不应该只有政府。

还有一个比较难界定的行业是——园区。最常见的是经济开发区、高新技术产业开发区的城投，其股东一般为XX开发区管委会。

对于园区，笔者有个简单粗暴的处理方法——按照上述城投的标准来界定。

对于早期的、建设期园区，其收入基本来自于政府回购和土地出让，客户是政府。所以是非市场化的，划为城投，按城投的套路来看。

对于后期的、成熟期的园区，其收入主要来自于市场化的房产租售，客户是园区内企业。所以是市场化的，划为房地产，按房地产的套路来分析。但也不能全按房地产的思路，还要着重考虑区域垄断因素、政府的支持。

可惜，笔者评审的园区企业中，几乎所有的都可以清晰地划为城投。成熟的园区企业极难出现。笔者猜想，这可能是因为成熟园区企业无需建设，融资需求较低的原因。

看到这里，相信小伙伴们对城投的界定已经清楚了：做公益的事、收入只来源于政府。

怎么评审城投的风险呢？九大看点帮你理清城投风险点

看点1：股权结构

看股权结构，就是看融资人的控股股东是谁。

呃„„看起来好像废话，实际上这个问题绝不简单。

第一，要看控股股东是不是政府。

有的融资人，其控股股东不是政府，而是城投公司。

如果说政府是父亲，那城投公司就是儿子，城投公司的子公司就是孙子。

首先要确定，融资人是儿子，还是孙子？

这很重要。

试想：在父亲那里，是儿子有话语权，还是孙子？

第二，要看控股股东的行政级别，这是城投行政级别的根本标志。

控股股东可能是省政府、市政府、区县政府、园区管委会，这就标志着不同的行政级别。

级别越高的政府，能控制的财力自然越多，违约可行性越小。套用一句俗话，城投公司的信用是“拼爹”来的。

第三，要看控——股——股东，不是参股股东。

城投的级别要根据控股股东确定，不是参股股东。

看亲爹，不能看干爹。

第四，要看是谁——是政府的哪个职能部门？

常见的有三种：政府本身、财政局、国资委。

政府本身作为股东的，比较让投资人放心。

后两者相比，笔者更偏爱财政局作为股东的城投。这纯粹是笔者的主观偏见。因为在笔者的尽调生涯中，基本上只有财政局旗下的城投才能轻松安排对财政局的尽调。对于其他城投，看到其对安排财政局访谈的为难情绪，笔者忍不住脑补其找财政局协调资金会是什么情形。

第五：扩展调查——这个爹有几个儿子？

儿子越多，单个儿子获得的资源越少，这是朴素的道理。

但是这一信息往往没人整理，市场上没有现成报告，通常需要访谈才能得到。

不过也有一个不完全但是简单易行的调查方法：在中国货币网中信息披露搜索栏中输入当地地名（见下图），就能搜出当地所有的发债企业。然后挑选名字像城投的，一家一家梳理。

（图片为中国货币网首页截图）

看点2：政府实力

第一，要看控股股东政府的实力。

控股股东是区，那就看区的实力，不是市的实力。

控股股东是园区，那就看园区的实力，不是市的实力。

奇怪的是，如此简单的方法论，笔者在实践中却总被质疑。不知小伙伴们是否也有同感。

第二、看经济规模。

GDP领衔、增速辅助、三次产业结构加深理解、社会消费品零售总额和固定资产投资给予直观印象（题外：还记得宏观经济学中的公式GDP=C+I+G+NX么？把实践数据套一下理论公式往往能发现有意思的东西）。

知道规模后，进行对比。市级的跟同省其他市对比，区县跟同市其他区县对比。至于园区，笔者建议跟同市的区县对比。

第三、看财政规模。

财政数据中，笔者认为最有代表性的数据是——公共财政预算收入（旧称：一般预算收入）。因为其主要的构成科目是税收收入，是当地经济实力的直接体现。

第二个重要的数据当属政府性基金收入，其主要的构成科目是国有土地使用权出让金收入，重要性不言而喻。对于有土地业务的城投，还需要把这个指标与该城投的土地业务收入规模对比。

看点3：经营模式

城投企业的经营很简单，就两件事:工程建设和土地开发。

但表现形式却很复杂。

比如工程建设，有代建的、BT的、说不清楚的„„

比如土地开发，有具备土地证的、没有土地证的、土地证是储备土地的„„其中涉及的合规性以及政策文件更是一团乱麻。

其实，从风险评估的角度，应该透过复杂的现象看到简单的本质。

城投企业的信用本质是什么？

其实前文已经说过，“拼爹”啊。

城投企业的信用本质是政府信用。

所以，看城投的经营模式只是手段，目的是判断其经营是否依赖政府、能否挂钩政府信用。

从这个角度来说，经营模式的各种表现形式都不重要。

工作中，笔者讲到这，很多小伙伴就会质疑：说得轻巧，这些不重要，那你说什么重要？不看这些，那看什么？

笔者有一个简单粗暴的方法：Follow the money。

无论哪种业务模式和表现形式，看钱就够了。看城投企业怎么筹钱、怎么花钱、怎么收钱——尤其是向谁收钱，完成一个钱的循环。

钱才是本质，各种业务模式的产品只是钱在不同阶段的表现形式。

比如工程建设：

第一，怎么筹钱？

工程建设资金无非资本金和融资。

资本金由政府出还是城投出？如果城投出，城投从哪筹集？政府如何补偿？

融资资金由政府借款还是城投借款？如果城投融资，政府如何补偿融资成本？

第二、怎么花钱、怎么收钱？

这部分要紧紧地结合财务报表看。

烧脑的干货来了：

如果城投为工程花的钱计入存货，后续随着政府回款转记成本，政府回款计入收入，这种模式一般叫做BT。相当于把工程当作一个产品，城投生产出来，卖给政府。这种模式下，城投确认的收入金额是一个大金额，包括工程所有建设成本、以及常见的利润加成。

如果城投为工程花的钱计入其他应收款，后续根据政府回款情况冲销，这种模式一般叫做代建。

工程的建设成本不计入利润表，只在资产负债表中来回调减。这种模式下，城投确认的收入金额是一个小的金额，不包括工程建设成本，一般只有按比例计提的代建管理费。

如果城投为工程花的钱计入在建工程„„

呃，确实有城投是这么记账的，且不去评判记账方法是否正确，主要看后续这在建工程怎么处理。如果跟收入一起转记成本的，BT模式。如果根据政府回款冲销，代建模式。如果建成后转固定资产了，那就是传说中的公益性资产，这种模式就不是盈利模式，而是风险点。

比如土地开发：

第一，怎么筹钱？

这个比较简单，通常由城投借款。

第二，怎么花钱？

花钱干什么去了？是拆迁、土地平整（七通一平），还是买现成的熟地？

花的钱怎么记账？计入存货、其他应收款还是无形资产？这三种模式可以类比前文工程代建的三种模式，不再赘述。

第三，怎么收钱？——尤其是向谁收钱？

这里需要注意的是，虽然土地变现的钱都是政府划过来的，但实际上收钱的对手有市场和政府两种情形。

如果土地通过招拍挂变现，资金先进入财政专户后再返还给城投，这种模式收钱的对手实际是市场。风险点在于当地的土地变现速度。

这时，就要跟前文提到的“国有土地使用权出让金收入”对比，因为它是上限。但也有反常的，笔者曾见过城投企业的土地出让收入远高于当地财政土地出让金收入的，原因成迷，无论如何都调查不到，笔者只能“合理怀疑”了。

另一种情况，如果土地不通过招拍挂变现，而是政府购买，这样土地的模式就等同于前文说的工程建设。这时，笔者认为应该将城投企业的土地出让收入跟“政府性基金支出”对比。

上述花钱、收钱的各阶段和模式是一个维度，再加两个维度：当阶段是否有土地证、土地证的形式（农业、工业、商住、储备），三个维度排列组合就是常见的表现形式。可见会有多么复杂。如果纠结于表现形式，自然很难识别风险。

因此，笔者认为，应该透过表现形式，直击风险本质，用简单粗暴的方法（看钱）来迅速评估城投企业。

看点4:政府欠款

先说一个反常识的观点：

对城投企业而言，政府欠款越多，企业信用资质越好。

What?

看到这里，相信很多小伙伴们已经瞪大了眼睛，准备好了西红柿，就要砸场了。

别急，且听原因。

这个论断成立的前提是：对城投企业而言。还记得中篇里提出的城投企业审批核心思想么？

城投企业的信用本质是政府信用。

政府欠款越多，越能体现城投企业替政府融资的本质属性，越能挂钩到政府信用。

反过来，如果一个“城投企业”，没有一分钱的政府欠款，你能相信它是城投么？它自己都不好意思叫城投吧。

另外，从城投的资产角度来看。

城投的资产有什么？主要的大概有三类：代建工程、土地、政府欠款。

而前两类资产，都还没有变现（变成金融资产）！只有政府欠款，是已经变现（变成金融资产）的债权。

所以，政府欠款是城投企业最优质的资产。

政府欠款常见的有三种表现形式：表内的应收账款、其他应收款，表外的未实现补贴。前两种看报表科目明细，后一种看政府补贴文件。

看点5：政府支持

政府对城投企业的支持，反应了该城投在当地的地位，继而关联政府的偿债意愿。

常见的政府支持有：补贴收入、注入资金、注入土地、注入股权。

补贴收入，看利润表营业外收入和政府补贴文件，核心是规模和可持续性。

注入资金，看所有者权益中实收资本、资本公积科目的变化。对于注入历史，一般审计报告附注历史沿革部分会整理。再深挖的话，就要看历次验资报告了。

注入土地，除了按以上方法评估之外，还要着重分析：

  土地使用性质（划拨、出让、储备）

土地用途性质（商住、工业、农业、林地、滩涂„„这样划分在定义上并不准确，如此表述是为了引起注意）

 是否已缴纳土地出让金？未缴纳的是否需要城投来缴纳？更进一步，需要城投缴纳的，城投是否把该金额计入负债？！

 土地的评估价值

注入股权，首先看是控股还是参股子公司。参股子公司作为一项资产来看即可。对于控股企业，主要看两点：

一、规模，二、是否为城投。

注意，如果注入的子公司不是城投，而是产业类公司，则为风险点。

原因同上：城投企业的信用本质是政府信用。产业化、市场化、非公益化越严重的城投，距离政府信用越远。

看点6：财务报表

城投企业的三张报表，最重要的是资产负债表。也就是这个企业有什么东西、欠什么债。

其次是现金流量表，主要看政府回款和企业筹资情况。

最不重要的是利润表，城投企业一般都会盈利以利融资。

资产端（有什么东西），重点看五个科目：应收账款、其他应收款、存货、在建工程、无形资产。

通常，城投的三类资产（代建工程、土地、政府欠款）就在这五个科目体现。

那怎么看科目呢？重点在于：

1)看明细

不是比率、增长率，而是明细！

明细才是硬道理，才是藏不住、抹不平、调不了的硬指标。

君不见，募集说明书已经洪水泛滥：连篇累牍的废话都在说毫无营养的比率、增长率，用数据代替分析。下面的列式数据体表述，债券界的小伙伴们一定不会陌生：

“2014至2017年1季度，发行人无形资产分别为10亿元、12亿元、14亿元和15亿元，呈增长趋势；占总资产的比例分别为10%、12%、14%、15%，占比较为稳定。”

然后呢？这个科目装了什么东西？为毛变动啊（宝贵的变动原因分析何在）？

何以解忧？唯有明细。明细在手，原因我有！

当然，挖明细也要适度，考虑客户的承受能力。通常挖前五大明细，风险高的企业挖前十大明细，基本上也能看出问题了。

在看明细的时候，常见一种尴尬的事情：合并报表，应收类科目明细中的交易对手，竟然是合并范围内的子公司！

对于这种账，笔者只能默默地祝福——

是的，除了祝福，做不了什么。

风控人员不能完美主义，要看大局，做判断。对于做承销的小伙伴，碰到这个问题，笔者通常给予简单粗暴的建议：你敢这么提供明细，我就敢这么披露，交由市场判断。

2)与业务数据对比

还记得前文中业务模式如何看么？Followthe money。

在业务模式部分，一般会积累很多经营数据的表格。在看科目时，就是要看经营数据在报表中如何体现。

比如某代建项目，经营数据中说总投资50亿，已投20亿。再看报表：项目确实计入存货，但是存货科目总共才5亿。

呃„„

这种尴尬，小伙伴们有木有共鸣？

所以不得不提问，不得不要求客户部门补充尽调。此时，往往是客户部门与风险部门冲突的高发期。

其实，大家缺乏的是沟通。如果大家都能仔细阅读，避免逻辑错误，再辅导企业把账做好，也算是为客户提供增值服务，实现风险与收益平衡、企业与金融机构共赢的和谐局面。

好了，停止YY，回到干货：

对于工程：BT模式通常在存货体现，将经营数据中项目已投资数据对比存货明细。代建模式通常在其他应收款体现，对比其他应收款明细。至于计入在建工程的，询问原因吧。

对于土地：土地整理模式通常在存货体现，将经营数据中土地已投资数据对比存货明细。注入土地则可能在存货、无形资产或投资性房地产体现，将经营数据中评估价值对比科目的账面价值，看是否减值或增值。

对于政府欠款，通常在应收账款或其他应收款科目体现。将经营数据中回款情况：

与应收账款、营业收入、销售商品提供劳务收到的现金

或与其他应收款、收到其他与经营活动有关的现金对比。

对于走收入的资金，粗略的勾稽关系如下：

营业收入-销售商品提供劳务收到的现金≈期末期初应收账款之差+期末期初应收票据之差-期末期初预收账款之差

对于城投企业，应收票据和预收账款通常很少，所以可以简化为：

营业收入-销售商品提供劳务收到的现金≈期末期初应收账款之差

由于是粗略的勾稽关系，对于小规模的偏差不必理会。对于跨数量级的偏差，通常要思考、寻找甚至调查原因。

负债端，主要看规模、期限结构，结合现金流量表中的筹资活动现金流入和流出科目，对比企业的授信，从而评估企业的融资压力。

现金流量表，主要看政府回款（销售商品提供劳务收到的现金、收到其他与经营活动有关的现金）和企业筹资（取得借款收到的现金、发行债券收到的现金、偿还债务支付的现金）。

利润表，通常看利润来源结构（毛利率、三费占收入比、投资收益+公允价值变动损益+营业外收入等非经营收入占收入比），分析利润的主要来源。对于城投，利润往往来自于营业外收入尤其是政府补贴。另外，收入规模需要与经营数据和现金流做对比。

看点7：同业授信

轻飘飘的一张同业授信表，其实是风险审批时的重要参考。

里面的信息量很足：

有多少金融机构认可该企业？其中多少银行、多少信托券商资产管理公司？银行金融机构越少，说明低成本融资越少，企业风险越高。

单家金融机构特别是银行的对企业的授信规模多少？已提用多少？通常，审批人员会不自觉地采取跟随策略，而非做领头羊。

该企业授信总规模多少？余额多少？与企业现有负债对比如何？

那么，为什么同业授信表如此重要？

因为城投企业的偿债主要依赖融资，换言之，借新还旧。

看点8：债券发行历史

前篇说过，发债的城投企业已经有1800家。对于任一家金融机构，单一行业有1800家客户，已经足够了。

此外，如今债券市场发展日趋成熟，债券已经是优质企业重要的、甚至可以说是不可或缺的融资手段。

所以，同等条件下，有债券发行历史的城投，信用资质自然高于无历史的。

看点9：融会贯通、综合判断：是不是城投。

经过以上分析，我们已经知道了这家企业：

股东和实际控制人是不是政府？

主营业务是不是：公益性工程代建、土地整理？

客户是不是只有政府？

主要资产是不是：政府欠款、公益性工程、土地？

政府对其有没有显著支持？

再回顾开篇提出的城投界定：

公益性，且非市场化，是界定城投最重要的标准。

于是我们就可以判断企业是不是城投，能否挂钩政府信用。

可是，经常有城投企业含有市场化、产业类的业务，怎么看？

笔者建议：一看规模，二看性质。

首先是规模，是城投业务为主，还是产业类为主？从三个维度评估：收入占比、资产占比、利润占比。

然后是性质。通常城投下属的产业类行业有三类：公用事业（水电气热公交）、房地产（工业商业住宅）、其他市场化行业。

对于公用事业，属于半公益性质，基本不妨碍判断城投性质。

对于房地产，重点区分土地的取得方式，是以城投土地整理的便利在一级开发阶段取得辖区内土地？还是像普通房地产开发商一样通过招拍挂竞标四处拿地？前者仍与城投性质挂钩，后者则淡化城投性质。

对于其他市场化行业，无疑是淡化了城投性质。占比过大的话，反而应该当作产业类企业来评估，与政府信用脱钩。

总之，城投企业，这么看就够了：看企业的信用能否挂钩政府信用？

前文述及，城投（政府投融资平台）已经妥妥的是债券市场的行业担当，1800户城投熙熙攘攘，三分天下有其一。

但是，与之相反，城投行业的评级等级却少得可怜，无法拉开差距。凡城投，两A起。这也就罢了。难受的是大部分城投都挤在AA这一级别，傻傻分不清楚。

AA级城投的跨度有多大？据不完全统计：行政级别，可以从乡镇、园区到地市；一般预算收入，可以从10亿到近300亿；总资产，可以从100亿到1000多亿。

所以，仅凭评级符号已经难以区分城投的信用高低。那么，该如何区分？或者，什么样的城投才是信用好的城投，是投资人眼中的菜？

笔者从审批经验中发现：好的城投，应该是——高、大、纯、良。

1、高

指行政级别高和公司级别高。越高，信用越好。

行政级别，即城投所依托政府的行政级别。常见的政府级别从高到低的大致顺序为：省、地级市、区县、普通园区（指经开区、高新区等普通开发区，不含国家级综合改革试验区）、乡镇。

注意，此处笔者用的词为：“所依托”，而不是“所属”。“所属”，往往指股权所属，即城投公司股东政府的行政级别。实践中，很多小伙伴也以股东政府的行政级别来作为城投的级别。

但，这是片面的。

真正的行政级别，应该是通过三个方面综（取）、合（低）、判(来）、断（看）：

第一、股东政府级别。

第二、基建回购、土地业务的交易对手政府级别。

——回购协议跟哪级政府签的？土地业务的交易对手是谁？土地业务范围是全市、全区还是园区内？这部分信息，可以从两处获得：

1、经营情况中的业务模式，2、应收账款前五大明细。

第三、资金拆借的交易对手政府级别。

——城投融资为了谁？其他应收前五位。

收集完三方面信息后，就能做出判断了。而三者中，更重要的是后两个。因为它们才是城投真正的资金来源。

所以说，仅凭股东政府的级别来判断平台级别，是片面的。

公司级别高，指的是公司与股东政府的股权距离。说白了，是政府的子公司？是孙公司？还是孙子公司？

最能继承政府信用的，莫过于嫡长子。

2、大

指四大：区域经济实力强大、所依托政府财政实力强大、城投业务规模大、城投资产规模大。

区域经济，看GDP、三次产业结构、社会消费、工业增加值、固定资产投资。

财政实力，看一般预算收入、基金预算收入。

城投业务，看在建拟建回购项目规模、在建拟建土地整理业务规模。注意，是在建拟建，不是已完工。是现在和未来，不是历史。

城投资产，主要有三类：应收款类（应收账款、其他应收款）、在建项目类（存货、在建工程）、土地类（存货、无形资产、投资性房地产）。

大，就是好。

这是废话。

问题是：多大才算好？多大能算好？

这里笔者要揭秘一个风控和分析人员都在用，但都不说的不传之技：排排坐、砍一刀。

方法很简单粗暴：

首先把一个行业的企业按某些指标排座次。

其次选一个差不多的位置（比如中间、三分之一、四分之一，视投资机构逼格而定），参考位置处的指标数据取整（比如某指标的中值是93，那就取整100）。

然后在整数处（比如100）砍一刀。

结束。

于是，某某指标100就是准入门槛，就是风险偏好。100以上企业的就是目标客户。

自然，很多人会质疑：这不科学！

是的，不科学，但实用。

科学的方法，是仔细分析每一个企业自身的特点，寻找其区别于行业共性的竞争力，渗入挖掘其信用依托，计算其信用额度，定制风险缓释措施。

科学的方法固然能得到最优解，但其成本是巨大的，也是大部分机构无法承受的。比如，招一个能做到这种地步的尽调人员，年薪多少？就算能招来人，一个人一年才能调查几家企业？市场发行人5000家，以此耗时，什么时候才能做出投资决策？

最扎心的是：对于规模小的企业，放款的利润能否覆盖尽调成本？

所以，实践中，我们只能接受不完美。放弃最优解，退而求其次，寻找满意解。

排排坐、砍一刀，很粗暴，但实用。

这里的技术，是对某个行业，知道该用哪个或哪几个核心指标。

对于城投，笔者偏爱城投所依托政府的一般预算收入。砍的这一刀，在一般预算收入50亿。

（呃，好像暴露了什么„„）

当然，刀断处只是准入底线，真正青睐的还是一般预算收入100亿的。

3、纯

第一，指城投业务纯粹（收入来自财政），没有杂质（收入来自市场）。

常见的城投各类业务，从纯粹到杂质大致排序如下：

（1）公益性的：基建政府回购、土地整理政府回购——土地招拍挂出让——保障房回购

（2）半公益的：公交——水务——供热——燃气——电力

（3）市场化的：房地产（包括保障房出售、工业地产、商业地产、住宅地产）、建筑、贸易、担保等。

第二，指城投的交易对手纯粹，最好是只有政府，没有其他企业。

通常体现在应收账款和其他应收款科目明细中。从纯粹到杂质的排序是：

高级别政府——低级别政府——国企——民企——个人。

说到这，不得不吐个槽：各位主承销商大大，在信息披露的时候，对于城投拆出的大额非政府借款，一定要解释业务背景、说清还款计划、展示对手信用水平。因为对于债券，投资人是无法尽调的。有雷看不清，只能用脚投票、不去趟。

归根结底，城投是依赖政府才有的信用。

纯粹的，才让人放心。

4、良

指信用记录良好、银行授信良好、资产质量良好、盈利记录良好。

信用记录，小伙伴们已经很熟悉征信系统了，要求没有关注、逾期等异常情况。小伙伴们可能不熟悉的是最高法的失信被执行人名单，在最高法的官方网站可以免费查询。

银行授信良好，两个关键词：

第一，银行。是银行，不是信托、不是资管、不是融资租赁。如果一个公司银行融资少，负债主要来自于信托资管融资租赁，那也就呵呵了。

第二，良好，指的是信用贷款占比，或者说是非抵押质押贷款的占比。能拿到信用贷款，是一个公司信用的最好证明。

资产质量良好，主要指城投资产的质量。

例如：应收账款背后有没有签署协议为证？应收账款、其他应收款有没有回款计划？土地资产的具体情况是什么：是储备地、划拨地、还是出让地？是工业用地还是商住用地？有没有土地证？是否缴纳出让金？

盈利记录良好，指的是不亏损，尤其是季报不亏损。

是的，城投公司有苦衷，利润的两大来源——政府回购款和政府补助——往往年终才结算。但是，如果季报做不到盈利，怎么能让投资人有信心？怎么能让人相信公司有持续融资能力？

以上，高、大、纯、良。这样的平台，才是投资人眼中那颗青翠欲滴的菜。