打造新型地方政府投融资平台部分省市的做法[合集五篇]

第一篇：打造新型地方政府投融资平台部分省市的做法

搭建新型融资平台公司的相关工作

近期，根据公司安排，通过互联网认真查阅、学习、研究了全国省市关于政府融资平台建设的有关文件，重点是2010年6月份国家开始清理整顿规范地方政府融资平台之后的做法。现将多个省、市、县的做法归纳，希望对公司搭建新型平台公司有所借鉴。

一、市政府层面的工作：

1、统一思想、提高认识，充分认识并明确新形势下政府融资平台公司的工作原则和任务目标。新平台公司的搭建要严格按照国家现行金融信贷政策，实行政府主导、企业化运作，面向市场，自主经营，自负盈亏，建立健全法人治理结构，完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，坚持集中力量办大事，构建“融、用、管、还”一体化、“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制，做大做实做强投融资平台公司，增强其融资能力，使其逐步发展成为全市城市建设投融资主渠道和建设实施发动机，由市投资开发公司根据市政府授权履行出资人职责。

2、建立联席会议制度或者市级协调机构。为加强投融资平台建设管理工作，应建立市级联席会议制度或者市级协调机构，并作为政府投融资管理的决策机构，负责研究、审议政府性城市建设项目中、长期规划和年度计划；确定建设资金的投向和融资方案以及预算平衡方案；根据市政府确定的年度建设项目投资计划及指令性项目任务，负责协调推进项目建设进度、统筹论证投融资方案、督促落实重大投融资计划；等等。联席会议由分管副市长担任召集人，设立联席会议

办公室，负责日常协调工作，统一协调融资平台公司及与市直部门、金融机构的关系，建立长效合作机制。

3、确定融资平台公司的定位和发展方向；若有多个平台公司，分别授予不同的经营范围或侧重领域；平台公司要以科学发展观为指导，紧紧围绕市委市政府确定的经济社会发展目标和发展规划，按照公益性、引导性、发展性的要求，整合集约政府国有资源，运用市场化手段，广泛吸引社会资本参与，不断壮大自身实力，逐步形成布局合理、功能齐全、分工明确、主业突出、运营规范的投融资平台体系，为重大基础设施建设、重大产业发展及其他政策性项目提供优质的投融资服务，促进全市经济社会跨越式发展，为打造鲁苏豫皖交界地区可续发展高地做出贡献。

明确新型平台公司为：(1)融资平台。授权平台公司创新融资机制，拓宽融资渠道，采取多种间接融资和直接融资方式。（2）投资平台。授权平台公司成为政府性项目建设的投资主体，履行政府委托投资人的责任，负责市政府指定的城市基础设施建设和重点项目的投资，对所投资的城建项目资金进行全过程管理。（3）开发建设平台。授权平台公司按照公益性、引导性、发展性的原则，探索参与城市综合开发和土地开发整理经营的途径和办法，加快提升资金积累和再投入的能力；承担市政府指定的城市重点建设项目业主职责，管理建设项目的相关业务。（4）资金结算中心。授权平台公司成为市政府城市建设资金管理的责任主体，支持平台公司加快建设便捷、高效、规范运行的资金结算中心。经市政府批准的城建资金统一由平台公司统筹

调度，负责受理、审核、拨付城建资金，确保重点工程、重大项目的资金投入。

4、建立预算管理制度。按照发展规划确定的年度建设计划，核算融资规模和融资规划，拟定年度融资工作任务目标及措施，积极开展融资工作；融资规划要纳入政府预算管理，确保“借的来、还得上”，确保举债有度；

5、建立融资项目储备制度；新搭建的平台公司的融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

6、建立、完善融资补偿制度。对平台公司因承担政策性、公益性建设项目融资任务而发生的亏损，先由平台公司经营性收益进行弥补，缺口部分由平台公司提出弥补方案，经审核，报市政府审定后列入财政预算进行弥补。对平台公司承建的政策性、公益性项目，非经营性的项目，与政府签订回购协议，或以土地、经营性资产进行补偿。

7、支持平台公司做大做实做强。采取增加平台公司资本金，增大资产规模，降低资产负债率，做大现金流，提高盈利能力。

（1）采取政府注入现金，注册公司或增加公司资本金；（2）加大资源整合力度，注入经营性资产；对市政府拥有的市直国有企事业单位的相关经营性资产，在不改变行政隶属关系和现行

管理体制、不改变企业及主管部门的现有利益格局、平台公司不承担经营及管理责任的前提下，在清产核资和审计评估的基础上，经市政府批准后，逐步划转到平台公司。将今后主要由平台公司融资投资建设形成的资产划拨到平台公司，包括项目形成的经营性和非经营性资产。将部分市国有股权划拨到平台公司持有，由平台公司履行出资人职责，其收益纳入国有资本经营预算，用于增加平台公司的资本金。

（3）增加平台公司的土地资产；（或者完善土地收储机制，授予土地整理开发权,或设立土地储备分中心，资金封闭运行，实行土地收储、出让资金在平台公司的账面上全过程反映，以增加其现金流；）

（4）授予特许经营权，如市政设施户外广告权、冠名权、桥梁下方空间及城市地下空间综合开发利用经营权，经营收入归平台公司，相关职能部门审批；

（5）授予或转让矿业权；

（6）对应上交的国有资本收益先上交，再以国有资本金注入，或者给予财政补贴；

（7）建设性城建资金作为经营收入拨付平台公司，增加其现金流。等等。

8、准予提取融资建设管理费。为提高平台公司承担财政性基本建设资金投资的建设项目融资工作的积极性，可以给予一定比例（投资概算总额1-1.5%）的建设单位管理费、融资管理费、代建单位服务费和其他管理费用补偿，纳入项目投资成本，并在投资概算中安排。

9、给予平台公司税收实行减免优惠政策。对其上缴的增值税、营业税、企业所得税市本级留成部分实行减免优惠，并可以进行核算后将减免金额以资本金的形式注入平台公司；

等等。

二、各政府部门的工作

政府各相关部门如市发改、经信、财政、金融、国土、规划、建设、国资等，作为市级联席会议单位或协调结构成员单位，按照统一领导、明确职责、分工合作的原则，认真研究把握当前金融信贷政策，提供融资信息支持，制定年度融资规划，拟定年度融资工作任务目标及措施，协调各金融机构参与融资工作，制定金融机构奖励、政府融资及债务管理办法，建立完善政府融资长效机制等。

同时，要顾全大局，根据市政府的统一安排，积极配合做好市政府确定的经营性资产、矿业权等的划拨、过户、确权、工商变更、账务处理等工作，简化程序，并在费用收取方面给予减免，属市本级收入的一律免收。

市国土资源、建设、规划等主管部门根据市政府确定的城市建设发展总体目标，提出分年度投资建设项目计划及资金需求和来源。

市发展改革、财政部门对相关部门提出的年度项目计划和资金需求进行审核、汇总、平衡后，报联席会议审议并向市政府提出项目计划、资金预算建议方案;负责监督实施市政府批准的项目计划、资金预算。

市规划部门按照职责实施政府性城市建设项目的规划编制、审核确定和监督实施。

市国土资源部门负责相关建设用地收购、储备、前期开发和供应，对市政府明确由平台公司进行前期开发的地块按规定做好相关工作。

市审计部门依法负责政府平台公司和项目的审计监督以及问题整改工作。

人民银行和银监部门负责对政府投融资平台信贷行为的监测和指导；加强信用建设，对项目的储备、项目招投标中的信用评定进行监管。

等等。

三、新平台公司的工作

按照国家投融资和信贷政策的要求，以建立政府融资、投资、建设、运营、管理平台和存量国有资源为基础，通过市场化途径，综合运用各种融资方式和手段，通过融资创新，逐步建立符合社会经济发展的投融资长效机制，确保平台公司的持续投融资能力，充分吸纳各类资金用于城市基础设施建设，最大限度地将政府资源资本化，使之成为政府引导社会投资、实施政府投资职能的主要力量，完成政府确定的融资、建设目标任务，促进城市基础设施建设和重点项目建设。

1、按照市政府确定的职能定位、发展方向积极开展企业经营，接受市级联席会议或协调机构的领导和市相关职能部门的指导。

2、建立健全现代企业法人治理结构，明确公司架构，加强规章制度建设；

3、建立有效的决策、执行、风险防控、约束、激励机制，确保公司健康快速发展；

4、拓展融资渠道，创新项目融资方式，构建多元化融资机制；积极开展间接融资(银行融资)、直接融资（企业债、中期票据等）和以BT/BOT等为主的项目融资。

5、建立偿债保障制度；按照“谁举债，谁偿还”的原则，完善偿债保障机制。市政府在出资范围内对平台公司承担有限责任，平台公司对政府投融资项目的融资资金承担偿还责任，偿还来源为土地增值收益、项目投资收益、国有资产置换和回购收益以及经营城市资源的各项收益等。要确保实现现金流平衡、净资产与负债平衡、投入与资金来源平衡，举债规模与掌控资源总量相匹配。

6、坚持经济效益与社会效益相结合，加强投资项目建设的工程监管；

7、创新用人机制，加强专业人才的开发和引进工作，按照业务重点组建专业团队，增强发展活力和潜力。

以上仅是个人理解，不当之处，请批评或讨论。

二〇一二年十一月二十六日

土地融资模式选择

中国地产市场 作者：罗舒雯

北京市2011年度土地储备开发计划中提到的“积极探索土地债券等融资方式”让许多中短期投资者兴奋不已，他们非常看好介入地方土地储备开发可能带来的收益。随着经济发展以及资本市场的成熟，探索规范而适宜的土地融资模式和渠道已经成为亟待解决的重大问题。狭义的土地融资概念是指以土地为载体的开发和建设融资模式，包括土地债券融资、土地项目融资、土地开发融资和土地储备基金。

土地债券融资

土地债券，即地区土地储备中心以土地为抵押物，发行信托类债券，委托银行提供担保并承担销售，信托公司代为募集，募集成功后，资金将以信托贷款的方式指定投向土地储备中心。

土地债券的投资人需要获得固定收益，而土地增值便成了这种模式运行的前提。与土地储备贷款相似，土地出让金是主要还款来源。这种融资方式的优点是可以在银根收紧的情况下，广泛吸引社会资本投入土地开发，通过银行和投资公司的包装，安全地扩展土地储备融资渠道。

土地债券在西方发展已经较为成熟。我国的土地债券融资此前只在内蒙古试点过。目前提出积极探索土地债券，既符合宏观政策方向，也体现了地方对土地储备融资长效机制的思考。

但在某种程度上，土地债券融资模式意味着变相的地方债。目前

地方融资平台的清理工作仍在进行，发行土地债券必然要确定担保人、融资抵押标的、偿债资金第二来源等问题，如何定性也将无从回避。此外，土地储备开发是一个资金密集、周期较长的过程，在土地市场受调控影响可能陷入低迷的时候，如果得不到充足的资金补充，这一制度本身将受到影响。

土地项目融资

作为一种近年来产生的新融资方式，项目融资尤其是中长期的项目融资，在国际上日益受到借款人的欢迎。

具体到土地项目融资操作，土地储备中心在年初将全年的土地储备计划按资金、地块、位置并结合可能参加的项目公司实力等进行项目分组，确定各个项目的开发计划、储备范围等，然后在土地交易中心(市场)挂牌招商，招聘项目公司进行土地的拆迁、收购、储备。土地储备中心可与当地的金融机构合作，利用银行的信息优势整合各分散的投资者组建项目公司。在担保上，可采用类似浮动抵押的形式将土地储备中心及其产生的金钱、连同公司所有的不动产、权利包括日后公司可能取得的财产都作为支付本金与利息的担保。

目前项目融资的应用还存在一些障碍。首先是土地储备机构的性质限制。土地储备中心是事业单位，依据现行的法律、法规，土地储备中心不能以储备的土地和自己的财产以及未来的土地设定浮动抵押，在实际操作中只能以自己的信誉作为筹资担保，从而大大降低了土地储备中心的融资能力。因此，土地储备机构的公司化改革有必要尽快开始尝试。

其次是浮动抵押的法律限制。我国《境外进行项目融资管理暂行办法》第一条规定，境内机构不得以建设项目以外的资产、权益和收入进行抵押、质押或偿债，不得提供任何形式的融资担保。我国《担保法》上没有浮动担保这种担保方式，显然阻碍了土地储备中心提供担保。这种情况下进行项目融资是很困难的。

土地开发融资

土地开发融资一般与开发区的建设挂钩或者配套，根据损益主体的不同，可以分为以政府为主体和以企业为主体的土地开发模式。

以政府为损益主体的开发模式，是指政府作为土地开发的主体承担最终的损益。收入为土地出让收入，支出为征地、拆迁配套和财务费用。但由于土地开发的加速，政府不可能拿出足够的财政资金投入土地开发，因此需通过一个承债主体融资，解决资金需求。

该模式有利于政府的招商，集责权利于一体，土地让利和损益由政府承担，而政府可通过财税来平衡。同时，该模式还有效地解决了开发的融资问题，有利于企业的市场化运作，而避免政企不分导致的一系列问题。

以企业为损益主体的开发模式，是指政府委托(授权)开发公司作为土地开发的主体，并由开发公司承担最终的损益。政府所收的土地出让金全部以支付开发成本的方式转入开发公司。一般公司开发的园区没有财政收入，往往通过财政的专项补贴解决。

该模式中，开发公司的压力较大，可促使提高开发效率，同时有利于发挥开发商的招商积极性，提高招商能力(尤其是非全资的开发

机构)。但是，政府招商工作往往与公司的效益目标产生矛盾。该模式适合土地开发有可能有净收益的园区，或政府的财政收入偏低、而须借助开发公司完成一部分非赢利性项目的园区。

土地储备基金

土地储备基金是政府部门(土地储备机构)、银行、企业三方协作，管理三位一体，资金封闭运作的土地一级开发融资模式。基本思路是通过土地二级市场回款成立一个土地储备基金，为土地一级开发时间超过两年的项目提供银行贷款担保，或者直接参与资金短缺的项目。

许多项目周期要超过两年，或开发完以后未必能马上取得收益，更多的是通过政府部门的参与成立一个土地储备基金，为其提供部分还款资金的担保。总体来说，土地储备基金运作就是形成一个以政府主导、企业参与、市场化运作、统一规划、利益共享、风险共担的完善模式。

如果土地储备基金有一个很好的利润回报模式，还可以吸引外资进入土地一级开发中，共同把这块“蛋糕”做大。

土地储备基金的建立，可以有效解决土地开发企业融资难、银行贷款风险大、政府资金不足等问题。土地储备基金是解决土地一级开发资金的一种有效方法，但并不是所有城市都可以设立土地储备基金。城市发展水平低下、地价较低、土地增值空间较小的城市，不适宜于使用土地储备基金来筹措土地一级开发所需资金。

总之，各地选择土地融资模式时要根据自身的实际情况，等配套制度和相关机构都准备到位后再开始尝试。经济大环境的变化，金融

体系的不断进步和完善，将会对土地融资模式的探索产生巨大影响。

(作者单位：中国人民大学公共管理学院土地资源管理系)

近日由国土资源部、财政部、央行和银监会四部委联合下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》，要求地方加强土地储备机构管理、规范土地储备融资行为。

我们关注了其中几个方面的要点：

1、《通知》加强了对土地储备机构的管理，将建立土地储备机构名录，进行名单式管理与监测；

2、对应土地储备机构，制定年度土地储备计划以控制新增规模，地方土地储备融资纳入地方性政府债务统一管理；

3、规范土地储备融资行为，融资规模上由省级财政部门向土地储备机构核发年度融资规模控制卡，银行金融机构以此控制土地储备融资规模；

4、规定土地储备机构融资贷款用途必须符合土地储备资金使用范围，不能用于城市建设以及土地储备业务无关项目；

5、纳入储备的土地不能为土地储备机构以外的机构融资担保。我们认为：在国土部和银监局四部委规范地方土地储备及融资后，长期角度看有助于规范并降低其中市场风险。当前融资平台从事土地收储开发相关业务平台众多，对土地储备相关业务的依赖性有增无减，如果暂时不能及时进入地方土地收储名录可能会产生不利影响，但《通知》也留下一些执行的缓冲期。而在土地融资的担保限定

方面，考虑到历史上债券市场对土地担保效果看并不十分认可，因此在《通知》规范可能有助于部分改进土地担保方式的增信能力。因此整体上看，我们认为《通知》规范土地储备及融资对市场利大于弊。

第二篇：河北省地方政府投融资平台管理办法

河北省地方政府投融资平台管理办法（试行）

第一章总则

第一条为健全和完善全省政府投融资体系，形成有效的投融资运作管理机制，加强县级以上地方政府投融资

平台的管理，实行统借统还，提高资金使用效益，切实防范债务风险，制定本管理办法。

第二条本办法所称政府投融资平台是指由县级以上政府批准，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

第三条本办法所称政府投融资项目，主要包括：依靠政府投资建设的公路交通、市政工程、环境整治、社会事业等非经营性公益类项目；重大基础设施、基础产业、高新技术产业等政府经营性投资项目；政府确定的其他准经营性项目。

第四条本办法所称投融资是指在完善投融资体系，拓宽投融资渠道，创新投融资手段，规范投融资方式，加强信用建设，防范财政风险的基础上，通过政府投融资平台实施的投融资行为。对一般竞争性领域项目，原则上不列入政府投融资范围。

第五条本办法所称融资方式包括银行贷款、发行债券和信托产品、上市募集、转让经营权、资产证券化、股权质押、股权投资基金、BT、BOT等多种融资方式。政府投融资平台应按综合成本最低的原则选取融资方式。

第六条各级政府建立债务动态监测机制，及时分析评估自身偿债能力，按量力而行、规模适度的原则，把融资的数量、总体规模控制在与本地经济发展水平相适应的范围内，使政府投融资平台既能实现经济社会发展目标，又能保持融资功能的良性循环和可持续发展。

第七条推进政府投融资平台的清理整合，提升融资能力。

（一）已设立多家政府投融资平台的设区市、县（市、区）政府，将现有投融资平台的债务分类清理规范后，进行有效整合。将投融资平台改造成为有现金流和净收益的经营性公司，将实力弱、资质差的公司整合为实力强、资质好的公司，将实力强、资质好的公司整合为上市公司。

（二）指导政府投融资平台加快建立健全法人治理结构，完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，构建“借、用、管、还”相匹配、“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制，切实做到借得来、用得好、管得住、还得上。

第二章职责分工

第八条建立政府投融资平台监管制度。省政府投融资平台建设管理联席会议（以下简称联席会议）是省政府投融资平台建设管理工作的协调机构，由分管副省长担任召集人，省财政厅和省金融办主要负责人担任副召集人，省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省国资委、省住房和城乡建设厅、省审计厅、省金融办、人民银行石家庄中心支行、河北银监局等部门负责人参加。设区市、县（市、区）政府都要成立相应机构，实行省、市、县分级管理，各负其责。政府投融资平台由各级投融资平台建设管理联席会议成员单位按分工

联合监管。各级联席会议办公室（以下简称联席办）设在本级金融办，负责日常协调工作。

第九条按照统一领导、明确职责、分工合作的原则，各级联席会议成员单位职责分工如下：

发展改革部门负责项目整合和投资监管工作；负责建立和完善政府投融资平台投融资项目储备机制，汇总编制本级政府投融资平台投融资计划。

财政部门负责资源整合和资金监管工作；负责制定相应财政扶持投融资的政策措施；研究统筹政府投融资项目的政府性资源配置、信用支撑、风险管理和统计分析；科学评估本级财政偿债能力，在财政预算中对地方债务规模提出明确的控制上限，建立投融资平台政府专项偿债资金。

国土资源部门负责土地资源整合和国土资源监管工作；负责政府投融资项目土地指标报批和供地保障；落实投融资计划中所需的土地资源收储、出让等工作；将收储土地转换为资本。

建设（规划）部门负责职责范围内的工程招投标管理及工程质量管理等工作；负责政府投融资项目的规划条件提供与审批等工作；指导和配合土地部门做好投融资工作中土地收储、开发、配置等与规划相关的工作。

国有资产监管部门负责国有资产的监管工作；负责协调落实对投融资平台的各项扶持政策，督促各投融资平台完成投融资任务；完成投融资平台国有资金、资产、资源向资本的转换，对投融资平台进行整合；完善对各平台的考核激励制度和监督管理制度。

审计部门负责政府投融资平台和项目的审计监督以及问题整改工作。

人民银行和银监部门负责对政府投融资平台信贷行为的监测和指导；加强信用建设，对项目的储备、项目招投标中的信用评定进行监管。

第十条建立政府投融资平台认定制度。地方投融资平台由省主管部门和设区市、县（市、区）政府主管部门申报，各级投融资平台联席会议成员单位审核，分别报省、市、县（市、区）政府批准认定。

第十一条政府投融资平台的主要职责为：

（一）编制和上报投融资计划；

（二）盘活政府配置的资产、资源、资金，落实投融资计划中所需的土地资源开发、整理等工作，运用多种融资方式，实施投融资计划；

（三）负责项目资金监督管理，提高各类资金使用效益，做好融资资金的流动性管理，控制项目资金成本；

（四）负责融资债务管理，资产负债率控制在70%以下，资本金放大倍数控制在合理范围内，按时偿还债务。

第十二条项目单位是政府投融资平台通过签订授权委托合同的形式予以明确的项目建设实施主体，主要负责项目工程的组织实施，项目工程的质量、工期、投资控制和项目资金的使用。

第三章计划管理

第十三条政府投融资平台投融资计划，是指按对政府投融资平台项目及投融资额度预先作出的统一安排。

第十四条申请列入政府投融资平台投融资计划的项目应符合本地国民经济和社会发展中长期规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市发展需要。

第十五条政府投融资平台投融资计划项目实行储备管理。凡需通过投融资平台进行融资和投资建设的项目，均由投融资平台向本级发展改革部门提交项目储备申请，并附项目建议书批复或核准、备案文件，经审定同意后纳入政府投融资平台项目储备库。

第十六条每年第四季度，各投融资平台根据本地政府批准的城建计划、土地收储计划及项目建设需要，分别编报下一投融资计划。

第十七条各级发展改革部门汇总平衡各投融资平台编报的投融资计划后，提出下一政府投融资平台投融资计划。由本级发展改革部门下达给各有关投融资平台，同时抄报上一级联席办和发展改革部门，抄送同级联席会议各成员单位。

第十八条政府投融资平台必须严格按申报程序报批，凡未纳入本地政府投融资平台投融资计划的建设项目，一般不安排建设资金。需地方政府配套或协助的国家项目，视情况可随时增列计划。

第十九条跨实施的政府投融资平台项目及其投融资计划，按原批准方案跨执行，执行期间不再逐年上报、审核、批复。

第四章融资管理

第二十条设区市和县级政府融资参考标准：

（一）前3年本地人均GDP达到13万元及以上；

（二）前3年本地GDP平均增长率达到12%及以上；

（三）前3年全部财政收入平均增长率达到15%及以上；

（四）前3年年均可支配财力达到2亿元及以上；

（五）债务负担率，即当年政府债务余额/当年GDP，不超过10%；

（六）偿债率，即政府债务还本付息额/当年财政收入，不超过15%；

（七）债务率，即当年政府债务余额/当年可支配财力，不超过100%。

具备以下两种情况，可以适当调整标准：一是具有地方经济产业集群、集散地以及经济发展潜力较大；二是地方政府信用程度高、贷款额度小且贷款期限在本届政府任期内。

第二十一条政府投融资平台根据政府确定的投融资项目，制定融资方案，包括可行性论证、融资方式、规模、期限、融资成本、还款来源、融资次数和具体额度等。

第二十二条优化融资结构，对增量资金，鼓励利用债券、信托、租赁、股权融资、项目融资等多种方式进行融资，降低政府投融资平台银行贷款比例；对存量资金，鼓励运用市场化方式经营基础设施建设项目，推进资产证券化，转化贷款存量。

第二十三条各商业银行在发放政府投融资平台贷款时，直接对应项目，要按照物权法、担保法和国家固定资产投资项目资本金比例规定，对投融资平台贷款项目进行审核，严禁发放资本金贷款。

第二十四条建立政府投融资平台贷后监测分析机制。人民银行按照授信额度对平台贷款银行按月统计和发布融资平台有关信息。银监部门要密切关注信贷风险敞口，加强对平台贷款的跟踪监测分析，及时发布风险提示，防范信贷风险。

第二十五条充分利用政府增信手段强化政府投融资平台的融资能力，采取公益性项目建设资金注入、国有土地、矿山作价注资、国有资产划拨以及城市资源授权开发和利用等多项措施，做大政府投融资平台的资本金规模，增加现金流入，提高资信等级。

第二十六条严格担保管理。政府投融资平台融资需要提供担保的，应在融资方案中予以说明，其担保方式、内容经债权金融机构确认后，在投融资体系内协调解决。

政府投融资平台原则上不得为政府确定的投融资平台之外的其他单位或个人提供担保。

第五章项目管理

第二十七条政府投融资平台采取签订授权委托合同的形式，明确项目单位，组织各项工程的建设管理。

第二十八条按照“先财政评审、后确定预算”的原则，对政府投融资项目工程建设实行预算评审管理。各级财政部门委托本地投资评审机构对建设项目预算进行评审，出具预算评审报告。财政部门根据评审结论下达建设项目预算，项目单位要严格按照批复的建设项目预算执行，一般不得突破预算数额。

第二十九条严格工程变更管理。工程变更要严格按照“先申报、后评审、再变更”的程序执行，凡未经报批擅自实施工程变更的，一律不予安排资金。工程变更必须由项目法人提出书面申请，各级财政部门委托本地投资评审机构对工程变更进行评审，各级财政部门根据评审结论审批，同意后实施变更。

第三十条政府投融资项目按设计文件的规定内容和要求全部建成后，本地项目主管部门、投融资平台全程参与工程竣工验收。

第三十一条政府投融资平台项目竣工验收后，项目单位应于3个月内完成竣工决算编制，并向投融资平台申请，由同级财政部门委托投资评审机构对建设项目竣工决算进行评审，并出具竣工决算评审报告，作为项目费用结算和资产移交的依据。

第三十二条审计部门要加强项目资金的监督管理，积极开展项目跟踪审计和检查，确保项目资金安全、规范、高效使用。

第六章资金管理

第三十三条政府财政专项投入资金实行“专户管理、专账核算、专款专用”，政府投融资平台在财政部门指定的金融机构开立一般存款账户，作为资金专户，专项用于拨付财政投入项目的专项资金，并接受财政、金融管理部门和有关银行的监管。

第三十四条在资金使用计划内建立月度用款申请制度。每月前5个工作日内，项目单位按照工程建设程序和工作进度，申请本月度用款计划。

第三十五条资金拨付程序。项目单位提出书面用款申请，由投融资平台进行审核，并按照审定意见办理拨款手续。政府投融资平台和项目单位月末的资金余额纳入下一月资金使用计划。

第三十六条政府投融资平台项目建设资金的拨付实行比例控制：工程建设期间，项目资金到位比例和工程进度款支付比例应控制在工程价款80%以内；工程竣工后，项目单位应保留不低于工程结算价款5%的质量保证金，待工程质保期满后清算。

第七章偿债管理

第三十七条按照“谁举债，谁偿还”的原则，完善偿债保障机制。地方政府在出资范围内对投融资平台承担有限责任，投融资平台对政府投融资项目的融资资金承担偿还责任，偿还来源为土地增值收益、项目投资收益、国有资产置换和回购收益以及经营城市资源的各项收益等。

第三十八条各级政府成立债务监管办公室，设在本级财政部门，坚持融资和偿债一口进、一口出，主要负责政府债务举借审批、债务预警、偿债渠道、责任追究等。

第三十九条每一还本付息日，政府投融资平台将还款资金及时划入在金融机构开立的贷款资金专户，用于还本付息。

第四十条各级政府财政部门设立本级政府偿债专项资金，作为政府投融资项目的补助还款来源和支持投融资平台发展的资本金投入。偿债资金的来源包括国有土地使用权出让金部分收入、城建税部分收入、城市基础设施相关的资产转让收入、特许经营权转让收入、其他可用于政府债务还本付息的收入等。政府偿债专项资金中财政预算安排部分由本级财政部门列入当年财政预算。

第四十一条政府偿债专项资金实行专户管理，归属于专项资金来源的各项收入，按进度于每季度终了10个工作日内划入设立的资金专户。

第四十二条各级政府偿债专项资金，按照专款专用的原则，由本地联席会议根据投融资平台承担的公益性项目及融资条件统筹安排使用，不得截留、挪用。

第八章平台管理

第四十三条按照“谁组建、谁负责”的原则，健全投融资平台法人治理结构，严格按照现代企业制度规范运作。

第四十四条政府投融资平台和项目单位要建立建设资金拨付台账，建立健全账目管理制度，定期对账，依法接受审计部门的监督检查。

第四十五条项目单位负责逐月统计项目资金明细支付情况，报送本地政府投融资平台。

第四十六条各级财政部门负责项目概、预、决算的审核和工程招投标标底的审定，负责项目资金的审核拨付。

第四十七条各级财政部门向本地政府投融资平台委派主办会计，具体负责政府投融资项目资金核算管理和基本建设财务管理工作。

第四十八条各级审计部门依法对政府投融资项目概（预）算执行情况及决算审批的情况进行监督，并接受本地联席会议交办的相关审计任务。

第四十九条各级政府投融资平台和财政部门要加强对建设资金拨付工作的监督管理，对项目单位的建设资金支付工作进行定期和不定期检查，同时会同项目单位对项目实施单位资金使用情况进行不定期的跟踪检查。

第五十条未完成政府投融资计划的单位，要查明原因，由法定代表人向本地联席会议作专题汇报。

第五十一条因项目单位原因导致项目投资超概算的，扣减一定比例的项目管理费；因项目前期工作不到位导致项目投资超概算的，追究相关部门及有关人员的责任。

第五十二条有关部门和单位工作人员应当秉公执法，出现滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等渎职行为，由有关部门或单位依法给予处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第九章附则

第五十三条本办法自印发之日起实施

第三篇：多省市提出壮大地方投融资平台

多省市提出壮大地方投融资平台

本周以来，河南、云南、北京、安徽等多省的《政府工作报告》陆续披露。从各省情况看，2012年财政收入增速较前几年放缓，2013年财政收入目标也被调低。同时，多个省、市都提到“壮大”、“做大做强”地方投融资平台，以解决城镇化投融资难题。

但多位专家表示，依托于政府信用的平台公司并非没有融资上限，在财政收支矛盾加剧的当下，潜在的政府债务风险乃至金融风险值得警惕。

动向：多地提“壮大”地方投融资平台

根据目前已公布的各省级或市级政府工作报告，加强地方融资平台建设成为各地下一年经济建设的重点工作。

例如，南昌市提出，大力推进投融资体制改革，做强做大做实投融资平台。济南市指出，要深化投融资体制改革，增强市属四大投资集团项目融资、运营和可持续发展能力。福州市《政府工作报告》也提到，2013年需要重点抓好的工作就包括：做大做强市属投融资平台。

兰州市也提出，促进工作重心向新区倾斜转移。其中包括：深入挖掘国家和省上支持政策内涵，积极探索多种渠道的市场化融资模式，打造功能强大的投融资平台，广泛吸引金融资金合作、社会资本参与新区建设。而在抓好重点领域和关键环节改革方面，要完善投融资平台体系，推进融资、建设、管理三分离，提升各类融资平台项目运作能力。

而部分省市直接指出，要把平台建设重点放在与基础设施相关的方面。北京市22日上午刚刚发布的《政府工作报告》中便提到：积极推动金融创新，做强做优轨道交通、水利工程等融资平台，支持每个区县整合做强一家新型投融资平台公司，有效拓展融资渠道。合肥市提出，深化地方金融体系改革，探索建立股权融资、融资担保、资本项目对接三大金融创新体系，壮大建投集团等政府基础设施投融资平台，完善兴泰控股等综合性金融产业平台，做优工投公司等新型工业服务平台，积极争取组建地方金融资产管理公司。

所谓地方投融资平台，是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金在线的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。

从目前的情况来看，固定资产投资中电热水、交通运输仓储、水利、教育、卫生以国有企业投资为主。按照东方证券预计，2012年全年上述城镇固定资产四项投资完成额为6.67万亿元，地方融资平台债务总规模将增至11.4万亿元，增速为11%。

财政部部长谢旭人在本月赴河北调研时就强调，河北要加强政府性债务管理，逐步形成规范的地方政府举债融资机制，切实防范财政金融风险。谢旭人还听取了河北省财政厅的工作汇报，详细了解了加强政府性债务管理等有关情况。

瓶颈：地方公共投资持续性遭挑战

多位受访专家提出，地方政府提出壮大地方投融资平台的背后，有其加大基础设施支出的冲动，但不能被忽略的是，地方政府日益扩大的财政支出缺口正对这种地方投融资平台的持续性构成挑战。

在经济增速放缓的大背景下，财政收入放缓已是板上钉钉。22日，财政部公布的2012年全年财政收支情况显示，全国公共财政收入117210亿元，同比增长幅度仅为12.8%，比2011年回落12.2个百分点。而单从地方财政收入情况来看，2012年地方财政收入(本级)61077亿元，同比增长16.2%，增幅比2011年也回落12.9个百分点。

从省、市两级的《政府工作报告》来看，各地财政收入增速放缓也并非个别现象。合肥市透露，过去五年，财政收入达到694.4亿元、年均增长24.6%，其中，地方财政收入达到389.5亿元、年均增长28.3%。而在刚刚过去的2012年，其财政收入增长仅为11.3%，其中，地方财政收入增长仅为15%。合肥市制定的今后五年的主要奋斗目标是财政收入年均增长10%。综合考虑，2013年经济社会发展主要目标包括财政收入增长10%，其中地方财政收入增长8%。

调低财政收入增长目标的不止合肥市，北京市的《政府工作报告》显示，过去五年，地方公共财政预算收入达到3314.9亿元，年均增长17.3%。而2013年全市经济社会发展主要预期目标中，地方公共财政预算收入增长9%，这也比去年的预算目标再次调低了1个百分点。另外，天津、浙江也将2013年地方公共财政收入目标分别调整为12%和8%，比2012年分别下降3个和0.5个百分点。

财政部财政科学研究所研究员李全接受《经济参考报》记者采访时表示，经济转型的长期过程必然会导致财政支出的增加，虽然投资尤其是房地产等基建投资增速不再那么快了，但先进制造业、关乎民生、消费的投资增长需经历一个长期的过程。因此，伴随财政收入放缓，这就会形成一个空缺。

财政部副部长王保安日前指出，以“营改增”为核心的结构性减税，直接减少了当期的财政收入。与财政收入增幅回落相映照，财政支出却在高速增长。群众对民生改善的期盼，政府对民生的高度定位，都预示着财政支出增长的刚性在整体增强。教育、卫生、就业、社保等社会性支出以及生态环保、三农、新型战略产业等方面的支持力度还要加大。

“财政收支矛盾加剧，财政风险可能扩大，政府调控余地势必缩小。”王保安总结说。

专家提醒：有多少钱，办多少事

值得注意的是，除了“做大做强市属投融资平台”之类的表述之外，各省会城市的《政府工作报告》基本都设有专章强调“城镇化”，有的地方还对县一级的城镇化投资项目需求进行具体部署。

“县及县以下城镇化过程中形成的隐性债务比显性债务更值得警惕。”国务院发展研究中心宏观部财政金融研究室原主任、研究员倪红日在国家税务总局“全国十大税收新闻评选发布会”期间告诉记者，城镇化有望在2013年成为国家战略，这既能推动经济增长保持在合理水平，又能扭转城乡二元差距并惠及民生，但城镇化过程中基础设施建设的融资渠道问题亟待解决。

倪红日解释说，当前，市、县两级政府的公共投资已经有很大一部分不再从公共财政的一般预算中安排，更多依靠的是政府性基金(如土地出让所得的大部分收益)以及地方投融资平台，平台公司则向国家开发银行和城市商业银行借款，银行们又发行金融债。

倪红日还强调，这虽然是政府投融资体制机制创新，但面临两大难题。一是国开行在县及县以下不设分行，作为中国中长期城镇化重点的小城镇基建(如保障性住房、上下水道、道路等)将面临融资难，恐怕又不可避免地回到“卖土地”的老路子。二是这部分资金不在公共财政的一般预算中安排，资金在运转中如果缺乏有效的监管体制，将来恐怕会成为财政风险、金融风险乃至经济风险的策源地“虽然风险最先出现在金融领域的可能性更大，但财政最终只能兜底。”她说。

国家发改委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平则认为，不宜过分夸大融资平台公司债务风险。即使地方政府直接承担偿还融资平台债务的责任，也不一定意味着地方政府不具备还贷能力。因为除纳入一般预算收入的财力外，地方政府还有大量土地出让收入、行政事业性收费和国有资本经营和转让收入等机动财力。

吴亚平表示，考虑到“十二五”期间我国仍将处于城镇化、工业化快速发展阶段，地方政府尤其是相对落后的中西部地区仍需面对交通、环保、市政等基础设施和水利、保障性住房等民生领域的巨大投融资需求，应按照“管理科学、责任明确、运作透明、监督有力、风险可控”的原则，继续规范审慎地推进地方政府融资平台发展。他强调，过于限制甚至不允许对政府融资平台公司发放新的投融贷款，“切断了地方巨大投资需求和金融巨大供给能力的纽带，只会导致地方政府搞违规担保等歪门邪道的融资手段”。

中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员杨志勇对此建议，首先，地方政府要坚持“有多少钱，办多少事”，不要人为“造城”，搞城镇化“大跃进”；其次，上一级财政包括中央财政要对无法提供最低标准公共服务的基层财政加大转移支付力度，更多向省以下倾斜，使地方更少地通过平台公司或土地出让金等不可持续模式进行融资。

第四篇：【方向选择】地方政府投融资平台如何转型

【方向选择】地方政府投融资平台如何转型

编者语作者认为地方投融资平台只是一种临时性的存在，无法持续，而且蕴藏巨大风险。随着“43号文”的出台，中国进入到了地方政府投融资平台后时代，如何进行平台的转型是目前的重大问题。

文/蒋学伟（中国投资咨询有限责任公司研究中心总经理）地方投融资平台的“借、用、还”是相互脱节的。地方投融资平台直接进行融资，却不是为其所用，同时因为由地方财政安排资金的原因，还款也与其没有关系，所以依靠投融资平台无法掌握自己的命运，也不能自主运营。地方投融资平台只有投入没有产出，它们的注册资金大多是没有什么收益的资产。这些资产作为注册资本，进行银行融资可能会有好处，但无法产生公司现金流，而投融资平台大多是以新还旧，甚至借用贷款、用本金还利息，它们没有商业模式，遑论可持续发展。转型的政策导向 地方投融资平台只是一种临时性的存在，无法持续，而且蕴藏巨大风险，所以国家政策已经开始引导它们的转型。在国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中对不同类型的地方投融资平台的融资进行了规范，指出：“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任、落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构”。同时提出，“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”。2013年9月，国务院下发《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）。这是改革开放以来，首次以国务院的名义就城市基础设施建设发文。它提出“推进投融资体制和运营机制改革。建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制”。2013年11月，党的十八届三中会会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。2014年3月的《政府工作报告》提出“建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险”。5月20日，国务院转批国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发[2014]18号）提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。这次会议明确要求，重点推进3个方面的改革，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。2014年8月31日，第十二届全国人大常委会决定修订《预算法》，修改原来地方政府不得发行地方政府债券的条款。修改为：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准”。国务院43号文明确，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》提出，“抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能，厘清政府与市场边界”，“在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司”。《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》规定，融资平台公司的认定以2013年地方政府审计结果为基础，结合之后融资平台公司增减变化情况，锁定融资平台公司名单。融资平台公司将被逐步剥离融资功能，并面临关闭、合并或转型。按照《征求意见稿》，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务，地方投融资平台作为政府融资的机构将在2016年之后不再存在。转型的方向选择 地方投融资平台的生存基础是地方政府的信用，其基本任务是为政府融资。在43号文之后，它的基本任务被剥离后，政府原先所注入的资产因为其是偿债基础而可能不会被同步剥离，但是可能会减少新注入资产，这将降低其未来的资信和融资能力。地方投融资平台的原有债务将有四种转化方式，第一，对于商业地产开发等项目，转化为一般企业债；第二，对于符合条件的在建项目后续融资，可在过渡期内继续增加政府债务；第三，对于没有收益的公益性事业，转由地方政府发行一般债券融资；第四，对于有一定收益的公益性事业，主要由地方政府发行专项债券或采取PPP 模式融资。地方投融资平台在剥离其原有的政府融资功能后，将面临关闭（清算退出）、合并、转型三种选择。当然，这不是简单地做加减法，这三种转型路径选择都将涉及对现有利益格局、资源和管理体系的调整和重新安排，同时可能引发相关的利益冲突，而且，每一种方式都面临其挑战。对于“关闭”来说，其主要挑战在于其所承担在建项目的后续融资、转交和现有债务的处置等；对于“合并”来说，其主要挑战在于与谁合并，如何合并，如何估值等；对于“转型”来说，其主要挑战在于向什么方向转，如何转。在这三种方式中，“转型”可能是地方政府投融资平台最重要选择，因为，一方面，现有投融资平台的人员和资产难以处置；另一方面，地方的基础设施和公用事业仍需要大规模的建设，难以完全依靠地方政府债务。对于拥有部分剩余经营性的资产及负债的投融资平台来说，它们的转型主要应关注：一是如何从融资导向的企业转型为经营导向的企业；二是如何从资产注入型的企业转型为价值导向型的企业；三是如何从资产经营型升级为资本控股型的企业，从行政化企业转型为市场化企业。其基本方向是作为国有资产经营的实体，一是仍然作为承接基础设施和公用事业建设的主体，二是剥离融资业务，转换为市场化企业，商业化运作。从今年年初开始，一些地方投融资平台就已经开始尝试向“市场化”方向转型，多做一些能够获得盈利的项目，实现自我造血，以求持续生存和发展。而且也有这样的成功案例，例如，在1990年成立，主要负责陆家嘴金融贸易区内土地开发、综合经营和协调管理工作的上海市陆家嘴金融贸易区开发公司已转型为拥有一家上市公司的上海陆家嘴（集团）有限公司。除主业房地产及与之配套产业外，初步形成一业为主、多元化经营格局。43号文的出台使地方投融资平台无法再维持现状，没有退路，必须变轨，只得转型。它们的转型原则是剥离传统的公益性项目投融资职能，转向以经营性业务为主，其偿债资金来源主要依靠自身经营，而非政府信用。1新型投融资平台

尽管地方投融资平台的现有政府融资职能将被剥离，但是如果只依赖于地方政府债务还是难以满足地方政府对投资的巨大需求，而且，地方债务的发行权集中于省级政府，省级以下政府的融资能力可能更多地取决于其与省政府的谈判能力及当地的经济实力，其融资的自由度将受限。因此，地方政府仍然需要自己所控制的投融资平台进行投融资，以发展当地社会经济，营造政绩。原有投融资平台的最大问题在于其本身的资产与收益能力。地方政府将可能注入更多优质的能够变现或有稳定收益的资产或项目，为它提供增信措施或隐性担保，提高其资信等级，便于其社会融资。同时，改制重组和完善法人治理结构，以提升其市场化经营能力及资产质量和偿债能力。地方投融资平台可以选择其拥有稳定收益的独立项目，发行项目收益债和票据。它们是以项目公司为发行主体，与特定项目相联系的债券。债务利息的支付或是本金的偿还都来自投资项目自身的收益。相比之前的以公司为主体发债，对于发行方来说，有效隔离了偿付风险，操作简单；对于投资者来说，收益回报更透明，更容易预测。2PPP模式的运作平台

《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》提出，“对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的”。PPP模式的最大特点在于将政府债务转化为企业债务。地方投融资平台可作为社会资本方，针对很多准公益的项目，可以采取PPP的模式，与其它社会资本，包括信托、保险资金、建设运营企业（代建单位）及其它社会企业，合作成立PPP项目公司（特别目的的项目公司）。项目公司与政府或相关部门签署特许权协议，政府按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或项目公司的偿债责任。项目公司承接有一定收益率的基础设施项目建设，例如水电设施、体育场馆等；同时，建立全资子公司对这些基础设施进行运营管理和维护，获得收入和盈利，待运营期满后移交政府。由此，地方投融资平台转型为PPP模式的运作平台，继续支持地方的基础设施建设和公共服务提供。3城市运营管理企业

地方投融资平台原本的任务就是为城市基础设施的建设融资，对于城市基础设施较为熟悉，所以可转型为功能性城市运营管理企业。它的主要任务是提供相关的公共服务，以满足民众需求和社会福祉；它提供有偿服务或由政府购买服务，但是不以盈利为目的；它主要进入社会资本不愿意进入或无力进入的可竞争性较差的领域。地方投融资平台可对包括城市基础设施（如道路、桥梁等）、资源性资产（主要是土地和房产）等在内的城市资产开展多种形式的经营管理活动。可争取获得地方政府注入更多市场化的经营性资产和项目，如停车场、收费的文化体育旅游资产、房屋等商业设施，采取特许经营权、政府购买、拨付改租赁等市场化方式获得稳定的经营性现金流和收入。地方投融资平台还可以利用在基础设施建设过程中所形成的包括工程管理和资金管理在内的各种专用知识、技术，对基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等服务，成为城市基础设施建设和管理的咨询服务类企业。4市场化企业

第五篇：新形势下的地方政府投融资平台风险及防范

新形势下的地方政府投融资平台风险及防范

作者：河北大学 马兴华

摘 要：随着我国积极的财政政策和适度宽松的货币政策的执行，各级政府投融资平台出现了飞速发展的态势。地方政府投融资平台在推动经济发展中发挥着积极作用，但是一些地方政府的投融资规模过度膨胀，负债规模已经超过了地方财政的收入总额，其背后潜在的风险逐渐加大。本文首先简述了新形势下的地方政府投融资平台的发展，随后指出了平台所潜在的风险，最后从地方政府和商业银行两个角度提出了防范和化解政府投融资风险的措施。

关键词：地方投融资平台，风险，防范

一、新形势下的地方政府投融资平台

2008年下半年以来，受国际金融危机的影响，为刺激我国经济，中央政府开始实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷大幅增长，其中地方政府的投融资平台成为最活跃的融资主体。

2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府大力发展，打造出了新形势下的投融资平台。据相关资料显示，截至到2009年11月底，全国各级政府投融资平台高达8000多家。

面对2008年以来金融危机的严峻挑战，地方政府投融资平台在“促增长、调结构、扩内需”中发挥了重要作用，使经济较快地出现了止跌回暖，确保了经济社会生活的正常运行。

二、地方政府投融资平台面临的风险

2009年12月召开的中央经济工作会议明确指出“2010年将继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，在这一背景下，地方政府的投融资将继续升温。但是如此快速的地方政府投融资在促进地方经济发展的同时，也隐藏着不容忽视的风险。

（一）负债率过高，偿还风险大

投融资平台中80%的资金主要来自银行贷款。地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高，有的地方政府负债率接近甚至超过200%。

与地方政府债务巨增形成对比的是，一方面自金融危机以来经济大幅下滑，地方财政收入增长减缓，积极的财政政策增加了财政支出，地方政府财政“入不敷出”，融资平台不断增长的巨额贷款则直接威胁着地方财政的偿付能力。另一方面投资项目的效益不高，地方政府投资项目大多用于基础设施建设，属于投入大、建设期长、回收期长的项目，项目收益不稳定，偿债能力弱。

（二）融资担保存在违规风险

地方政府为了让投融资平台公司能从银行获得贷款，违规向银行提供各种形式的担保。一方面这种做法已经违背了我国的相关法律：《担保法》第八条规定“国家机关不得为保证人”。2009年年底，财政部下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，文件紧急叫停了地方财政为融资平台违规担保向社会公众集资。另一方面地方政府为地方融资平台项目提供隐性担保，例如江浙某房产公司出资500万获得了一块价值1个亿的土地开发资格，由当地财政局担保获得土地证，该公司将土地证到银行进行抵押贷款，获得贷款5000万。这样“高杠杆率”的隐形担保将直接导致银行不良贷款隐性化和长期化。

（三）过度信贷加大银行流动性风险

据中国人民银行发布的《2009年12月金融统计数据报告》显示，2009年我国人民币各项贷款增加9.59万亿元，同比多增4.69万亿元。据统计其中大部分的贷款投向了地方政府投融资平台。银行资金集中投向地方投融资平台，尤其是一些大型的中长期基础设施项目，这直接导致银行信贷结构严重不合理。银行中长期贷款的占比过高极大地减弱了银行的流动性，一旦通胀预期加大，政策调整将直接导致银行流动性危机。

（四）信息透明度低增加了运作风险

目前投融资平台的信息透明度低，尤其是财务不透明，使得银行难以弄清地方政府融资的总量，进而不能准确预测政府的还款能力，同时还使得银行不清楚政府投融资的资金使用情况，难以对其进行监管，这些都将使银行无法准确判断真实的信用风险。

除此之外，一些城投公司利用自身优势，通过伪造假信息来骗取银行贷款。如09岳城建债，它的发行人湖南省岳阳市城市建设投资有限公司涉嫌虚构子公司，此事件显示了城投债市场快速膨胀背后潜在的风险。

三、化解和防范政府投融资风险的措施

2010年2月2日国家统计局宣布，2009年我国国内生产总值增长8.7%，投资拉动了国内生产总值8个百分点，对其贡献率高达92.3%，消费贡献率为52.5%，净出口贡献率为-44.8%。这表明去年我国经济增长主要是由投资来拉动的，其中以政府投融资平台为依托的投资所占比重较大，为更好地发挥其对经济的拉动作用，针对存在的各种风险，我们应采取组合措施来化解地方政府投融资平台风险。

（一）对于政府部门而言，应做好以下几方面

1.积极拓宽融资渠道在未来几年内，我国地方建设资金缺口将会继续扩大，传统的政府融资模式已经难以满足需求。各级政府应该不断创新，积极拓宽多元化的融资渠道。

在继续取得银行贷款支持的基础上，一是要拓展市政债券、企业债、企业中期票据等形式的融资渠道。2009年3月9日，京、沪、粤三地政府投融资平台企业共计250亿元的中期票据同时发行。二是要利用信托、股权融资、产权交易等多渠道募集资金。2009年10月23日，重庆高速集团首次尝试境外股权融资，它通过国际市场的招标、转让高速公路的经营权，建立起一种新的基础建设融资模式，这是中国首例高速公路实现境外融资。

2.完善地方信用担保体系

由专业的担保公司按照市场规则来审核地方政府的投资项目，减少投资风险和降低资源浪费。严格管理贷款项目的抵押担保，对抵押物进行动态评估，确保抵押物当前价值能够补偿项目贷款。同时国家应立法来规范以财政收入作为贷款担保的行为，使政府财政对投融资平台的隐形担保转为显性担保。

3.提高地方政府的信息透明度

为极大地避免信息不对称，应该在银行和政府之间搭建信息沟通渠道，实现信息共享。建立一套严格的投融资管理标准，增强财政收支的透明度，积极推动政府投融资平台所形成的隐形负债转变成合规的显性负债，彻底改变当前信息披露严重不透明的状况。

（二）对于商业银行来讲，应从以下几方面入手

1.采取银团贷款方式

采用银团贷款方式，一方面可以降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，同时也可以提高贷款议价能力。另一方面参贷银行从不同渠道获得更多的信息，可以通过设定贷款的前提条件来控制风险。截至到2009年9月末，我国银团贷款已达1.7万亿元人民币，银团贷款占全部公司贷款余额比重从2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但这远远低于国际上20%的水平，可见银团贷款市场仍有较大发展空间。

2.建立信用评级制度

为避免地方政府盲目投资，重复建设，需要对投融资平台建立起信用评级制度，对其实施信用评价和资信管理。由银监会统筹安排，由银行为主的债权人作为信用评价主体，结合贷款的五级分类，对各地方政府投融资平台的信用等级进行评价，并以此对地方政府的融资规模实施区别管理，确保地方政府信用良性发展。

3.加强项目监管首先建立一套完整的准入资格的监管体系，根据我国最新的产业政策和产业调整方向，对各投融资项目实行区别对待。其次建立全方位的运作监管体系，对项目运营进行及时监管：重点跟踪地方政府背景贷款项目的进展情况，加强资金流向的监控，确保贷款资金不被挪用，并对可能出现的风险情况及时提出预警和防范。

参考文献：

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