关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明银监办发[2011]191号

第一篇：关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明银监办发[2011]191号

关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明

中国银行业监督管理委员会办公厅文件

银监办发[2011]191号

中国银监会办公厅关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明通知 各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、金融资产管理公司，邮政储蓄银行，各省级农村信用联社，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司：

银监会于2011年6月8日—9日在廊坊召开了地方政府融资平台贷款监管工作会议。现将根据会议讨论研究确定的《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》印发给你们，请参照执行。

特此通知。

二〇一一年六月十七日

关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明

根据2011年6月8日、9日在廊坊召开的“地方政府融资平台贷款监管工作会议”精神，现将地方政府融资平台贷款监管有关问题说明整理如下，供各参会单位参考：

一、平台定义

地方政府融资平台是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。监管部门和各银行业金融机构按包含退出类和仍按平台贷款处理两大类的全口径统计平台贷款。退出平台整改为一般公司类贷款的，银行可按照商业化原则自主放贷，自担风险责任；仍按平台管理的，如符合条件可以新增贷款。

二、新增贷款

各银行对平台贷款要按照“保在建、压重建、禁新建”的总体思路，将有限的信贷资源着重用于生产经营性的项目建成完工和投产上，严格按照政策要求管控新增平台贷款，以实现全年“降旧控新”的总体目标。

（一）可放贷条件。一是符合《中华人民共和国公路法》；二是符合《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号），含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造项目；三是国务院审批或核准的重大项目；四是对于符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准、土地利用总体规划以及信贷审慎管理规定等要求的融资平台在建项目贷款，其现金流能够达到全覆盖要求，资产负债率不高于80%，且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式、合同补正等方面整改合格。

（二）不可贷规定。一是不得向银行“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款；二是不得再接受地方政府以直接或间接形式提供的任何担保和承诺；三是不得再接受以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品；四是不得再接受以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为抵质押。

（三）时点划分。按照国发【2010】19号文要求，新增贷款指2010年6月30日之后新发放贷款。对于不得向“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款等银监发【2011】34号文中明确的政策要求，以文件印发时间为准。对于文件时点之前的违规行为，各银行要限期进行整改；对于时点之后的违规行为，监管部门应依法进行问责处罚。

（四）对于公路、保障性住房新增贷款的要求。对于公路行业贷款，银行在符合条件的收费公路项目上可以新增贷款，但不得新增非收费公路项目贷款。对于保障性住房领域贷款，必须符合以下要求：一是仅包括棚户区改造、廉租房和公租房，不包括其他类型的保障性住房，如经济适用房。二是贷款期限原则上不超过15年，且不得设立宽限期。三是严格按照每半年一次还本付息要求偿还贷款本息，同时在贷款合同中新增加交叉违约条款，如未按约定期限偿还本息，即中止所有银行对该融资平台的全部贷款支持。四是借款人项目资本金全部到位，不得使用银行贷款、理财、信托资金作为项目资本金。五是各银行应对贷款流向和使用进行严格监控，一旦发生挪用，同样中止所有银行对该融资平台的全部贷款支持。

三、平台管理

（一）名单制管理。各银行应建立符合自身经营实际情况的融资平台“名单制”管理系统，由银行法人总行（部）统一规划，合理确定融资平台客户名单，适时动态调整，并向监管部门备案。不得向该名单之外的融资平台发放贷款。

（二）集中审批管理。各银行应在“名单制”管理基础上，将平台信贷审批权限统一上收至法人总行（部），制定相应的平台贷款管理制度，实行法人总行（部）统一审批，并落实信贷管理问责机制。分支机构无审批权限，仅承担前台营销和贷后管理职责。

（三）分类管理。对于平台类客户，实行名单制管理制度，纳入名单制客户贷款要严格遵循平台贷款相关各项政策，不得向名单制管理系统以外的平台发放贷款。对于到期的平台贷款，一律不得展期和以各种方式借新还旧（含跨行）。对于退出类平台客户，建立监测制度和台账统计机制，密切关注整改后贷款风险情况，并明确风险自担，在原有债权债务关系不变的前提下，一旦因非不可抗力因素形成风险，按照“谁签字谁负责”原则，严肃追究贷款方的签字人及相关责任人的责任。

四、平台整改

（一）抵押担保整改。各银行应严格执行《担保法》、《物权法》、《预算法》、《银行业监督管理法》等法律法规规定，动态关注抵质押品的合法合规性。特别是对于以政府承诺担保、以无合法土地使用权证的土地出让收入承诺、非专业土地储备机构以储备土地（如土地储备证）进行抵押的等，应作为抵押担保整改的重点，及时追加合法有效足值的抵质押品，消除违规担保的风险隐患。(二）贷款期限整改。各银行应根据项目预期现金流情况和实际建设期、达产期及运营期，合理确定平台贷款的期限结构。项目建成后，应按照等额分摊等审慎原则，每年至少两次偿还本金，利随本清。

（三）还款方式整改。各银行应根据借款人现金流特点合理确定贷款还款方式。对于整借整还的存量平台贷款，应根据平台自由现金流和地方政府财力情况，与地方政府和平台客户协商贷款合同修订和补充完善工作，整改为每半年一次分期偿还、利随本清，化解集中还款风险。对于专业土地储备机构的土地储备贷款，可在政策规定的贷款期限内，在完成土地一级开发、招拍挂上市后即一次性偿还贷款。对于平台承建BT项目贷款，可在项目回购产生现金流后即一次性偿还贷款。

五、平台退出

（一）退出条件。满足以下全部条件的企业法人类平台，可以退出平台贷款管理，按照商业化原则运作。一是符合“全覆盖”原则；二是符合“定性一致”原则；三是符合“三方签字”原则。同时，退出类平台必须是企业法人，并已按要求进行公司治理、抵押担保、贷款期限、还款方式和贷款利率等方面整改，合格后方可退出。

（二）退出程序。平台退出应按照“由牵头行发起，所有贷款人共同参与，属地银监局组织协调（也可根据实际情况交由地方银行业协会组织）”的程序规范操作。通过召开由地方政府相关部门、融资平台、各债权行及银监部门共同参与的联席会议，集体会商确定将融资平台整改为一般公司类，并印发联席会议既要，由各方遵照执行。2011年6月末前，按借款人属地原则，将符合条件的企业法人类融资平台统一组织退出；2011年6月末后，如有符合条件的融资平台，可按上述程序个案研究，成熟一家，退出一家。

（三）退出责任。凡退出平台管理的，在原有债权债务和担保关系不改变的前提下，再出现风险损失，由借贷双方自行承担。

六、平台现金流

（一）可以计入现金流的还贷资金来源。一是借款人自身经营性收入；二是已明确归属于借款人的专项规费收入；三是借款人拥有所有权和使用权的自有资产可变现价值。其中，已明确归属于借款人的合法专项规费收入，除车辆通行费外，还可以包括具有法律约束力的差额补足协议所形成的补差收入，具有质押权的取暖费、排污费、垃圾处理费等稳定有效的收入。

（二）不得计入现金流的还贷资金来源。地方政府提供的信用承诺、没有合法土地使用权证的土地预期出让收入（专业土地储备机构除外）、一般预算资金、政府性资金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金承诺，均不得计入借款人自有现金流。

七、平台统计

各监管部门和各银监局应按照严格执行平台贷款统计制度要求，按照“银监局报名单、银行业机构填贷款、监管部门审数据、统计部门汇报表”的分工，各司其职，协调配合，确保数据及时有效报送。其中，各银监局应按季确定平台统计名单，填报平台基本情况、风险定性（四覆盖）结果和退出平台时间。各机构主监管员要按银监发【2010】338号文规定职能和要求，对照银监局确定的平台名单和定性分类及时审验核对，确认无误后方可点送统计部。无论平台退出与否，各银监局及各银行业金融机构均要按照报表要求全面、如实填列平台名单及贷款信息。

八、现场检查

2011年平台贷款现场检查按照属地原则进行，由各银监局、银监分局组织实施，重点选取各行业的平台大户进行检查。各季度现场检查内容应有侧重：第一季度重点检查平台贷款客户的资产负债、现金流覆盖等情况；第二季度重点检查已整改为一般公司类贷款客户的合规情况；第三季度重点检查平台新增贷款的合规情况；第四季度重点检查平台类贷款的整改情况。

中国银行业监督管理委员会办公厅

二〇一一年六月十七日印发

第二篇：银监2012融资平台监管意见(讨论稿)

附件：

中国银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见

（讨论稿）

为进一步巩固和深化地方政府融资平台贷款（以下简称平台贷款）清理规范工作取得的成效，2012年，银监会将遵循“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”的总体思路，以缓释风险为目标，以降旧控新为重点，以现金流覆盖率为抓手，继续推进平台贷款风险监管工作。现提出如下指导意见：

一、完善制度，深化平台贷款管理

（一）完善名单管理制度。各银行和银监局应在原有“名单制”管理的基础上，结合各自实际情况和信贷风险管理需要，进一步完善融资平台名单管理制度，并进行动态调整、按季报告。各银行应按照“支持类、维持类、压缩类、退出类”对现有已列入名单管理的平台进行具体分类。“支持类”指符合新增贷款条件，经总行审批可以继续予以信贷支持的平台；“维持类”指需保持现有贷款水平，贷款余额不能再增加的平台；“压缩类”指在原有贷款余额内，贷款到期要予以收回或提前收回的平台；“退出类”指满足整改为 一般公司贷款全部条件，经过相应程序已经退出平台管理的平台公司。各银行应制定具体的分类条件和标准，对2011年末的平台贷款进行甄别分类，在台账管理系统中予以区分，并在2012年3月底前向监管部门报告。对于重组平台，各银行要密切关注债权债务关系的承接情况，特别是单一平台的债权债务关系由多个新承贷人分别承接的，要严防由于重组造成的债权债务悬空。

（二）强化授信审批制度。各银行应按照“统一授信、总量控制、逐笔审批、监督支付”的原则，加强总行对平台贷款的集中管理，明确授信准入条件和集中审批权限。对于新增贷款或存量贷款的合同整改，要由总行统一授信、逐笔审批，要严格测算现金流、确保全覆盖，并按照工程进度认真审核，加强支付监督，防止贷款挪用。平台的退出要由总行建立完善统一规程，明确标准条件，分支机构应及时向总行报告平台退出意向，总行需对退出平台进行审核批准，并定期组织检查。

（三）健全统计分析制度。各银行、各银监局要加强对平台贷款的动态监测分析，继续按季做好平台贷款台账统计工作。2012年平台的风险分类、管理分类和到期贷款偿还情况将统一纳入平台贷款台账调查 统计系统。一是平台贷款风险分类。各银监局要根据各行对平台风险分类的情况，准确填报定性结果，即“全覆盖、半覆盖、基本覆盖、无覆盖”，同时做好报送协调工作，确保每个平台只有一个定性结果。二是平台贷款管理分类。各银行按照前述要求，对纳入平台全口径名单进行管理分类，按季填报平台分类结果，即“支持类、维持类、压缩类、退出类”。三是平台贷款到期偿还及违约情况。各银行要在第一季度末逐户统计2012年内贷款分月到期情况，此后以一季度末情况为基数，按季填报当季收回和逾期情况。对于出现违约的平台，银行要逐笔予以说明原因，并上报银监局，银监局将辖内情况汇总后上报银监会。

二、分类处置，切实缓释存量风险

对于存量平台贷款，要按照“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，实时监测项目现金流、还款资金落实情况，提早做好相关安排，分类妥善处理存量贷款的集中到期还款风险，平滑和缓释贷款风险的集中暴露。

（一）对于自身现金流100%覆盖贷款本息，且已形成经营性收入的平台，要以现金流测算为基础，科学制定均衡分期还贷计划，按季或者半年偿还贷款。同时，要加强现金流管控，落实还款来源，确保按期 足额还款。

（二）对于地方政府承担还贷责任、自身现金流能够100%覆盖贷款本息，但尚未形成经营性收入的平台，在借款人的公司治理、抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批，可在原有贷款额度内进行再融资。再融资应符合相关政策要求，同时按照科学均衡原则签订分期还贷合同。

（三）对于地方政府承担还贷责任、自身现金流能够100%覆盖贷款本息，贷款到期而项目尚未完工的平台，在借款人的公司治理、抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批后，可按照工程建设实际周期合理确定贷款期限，一次性修订贷款合同，使贷款期限符合项目经济建成要求。

（四）对于地方政府承担连带还贷责任、自身现金流不能够100%覆盖贷款本息，但能够吸引社会资金的平台，各银行应积极协助地方政府相关部门和借款人，制定资产重组、处臵、转让或引入新投资者等市场化筹资方案，提高现金流覆盖程度，分期适时收回贷款。

（五）对于地方政府承担连带还贷责任、自身现金流不能够100%覆盖贷款本息，且不宜吸引社会资金的平台，各银行应与地方政府积极沟通，按原定承诺，量化还款数额，纳入财政预算，分期清收贷款。已签订差额补足协议的，严格按协议执行，确保贷款足额清收。

三、严格标准，有效把控新增贷款

按照“保在建、压重建、控新建”的基本要求，2012年平台新增贷款要切实在以下方面做好工作，以实现全年“降旧控新”的总体目标。

（一）严格总量控制。各银行要严格管控新增平台贷款总量：一是全年平台贷款增幅必须明显低于全部贷款的平均水平；二是要全面评估融资平台综合信用水平，合理确定各地区授信总量，各地区的平台贷款余额不得超过当地政府可承受债务规模上限；三是要综合考虑地区、行业、项目以及其他银行授信水平等因素，科学确定授信条件，避免授信过度集中。对单一省份可参照集团客户进行授信管理，各银行要根据自身业务发展和地方财政及违约情况，合理确定本行在各省的贷款上限。

（二）准确把握投向。新增贷款要优先保证重点在建项目需求，既要避免重点项目出现“半拉子”工程，又要防范融资平台假借“保续建”之名套取贷款。新增贷款必须符合国家宏观调控政策、发展规划、产业政策、环保标准、土地利用总体规划及信贷审慎管 理规定等要求，主要体现在以下几个方面：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是国务院审批或核准通过的、资本金到位的重大基础设施项目；三是土地储备类和保障性住房建设项目；四是2011年底工程进度达到60%以上的在建项目。

（三）严格新增贷款条件。各银行新增贷款必须是平台贷款名单已列入“支持类”的，并遵循以下前提条件：一是公司治理完善，存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；二是抵押担保符合现行规定，非政府担保承诺；三是借款人资产负债水平低于80%；四是借款人自身现金流覆盖贷款本息的比率达到120%以上；五是平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理。

四、审慎退出，加强退后动态管理

（一）坚持审慎原则。各银行应以现金流覆盖情况为抓手，严格把控平台贷款退出关口，对于自身经营性收益确实能够偿还贷款本息，并具备商业化运作条件的融资平台按程序审核退出。同时，各银行应审慎评估贷款退出平台管理后的风险隐患，避免产生过度负债和未实现商业化运作等问题。

（二）严格退出条件。对于满足以下全部条件的企业法人类平台，可整改为一般公司：一是符合现代 公司治理要求，按照商业化原则运作；二是资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计，且各项指标健康真实；三是自身现金流100%覆盖贷款本息，且各债权银行对借款人的风险定性均为全覆盖；四是存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格；五是诚信合作，独立经营，无违约记录，且承诺今后不再接受地方政府的任何担保。

（三）严格退出程序。一是“明确意向”，由牵头行发起，各债权银行共同参与，对拟退出平台类管理的企业法人按照上述退出条件进行认真评估，对平台公司能否退出形成一致性意向，并上报各债权银行总行，向平台公司属地银监部门报备。二是“总行审批”，各总行对平台公司能否退出进行审批，并形成正式文件反馈各债权银行。三是“三方签字”，各债权银行与地方政府相关部门、平台公司就平台退出事宜进行沟通协商并形成一致意见，通过三方（地方政府相关部门、平台公司及各债权银行）签字形式进行确认，三方签字文件一式五份，交由地方政府、银监局、平台公司、各银行总行及债权行备案。四是“退出承诺”，在三方签字过程中，地方政府及相关部门应明确承诺今后不再对退出后的平台公司提供任何担保；各银行应明确承诺按审慎信贷原则进行贷款管理，并承担商 业化运作后的相应风险。五是“监管检查”，各银监局应密切关注退出后贷款情况，对退出类平台的合规性、风险性等情况进行检查，发现违规退出的平台公司应及时要求银行调回平台类进行管理。

（四）严格退后管理。各银行和银监局应在退出类贷款台账统计管理的基础上，密切关注退出后贷款风险情况，确保风险可控。对于退出类平台的新增贷款，各银行应按照“三个办法、一个指引”等监管要求和相关信贷管理规定，在不考虑政府信用背景的情况下，重新评估客户风险及债项风险，重点审查和监测现金流覆盖程度的动态变化。对于退出后现金流覆盖率降至100%以下的平台公司，各银行应压缩授信规模，不得再新增贷款。

五、强化约束，加强监督检查和问责

（一）强化信贷约束。对于存在以下情形的，各银行一律不得新增贷款：一是银行融资平台客户“名单制”管理中未列入“支持类”的；二是地方政府债务规模达到或超出限额的；三是地方政府以直接或间接形式提供担保和承诺的；四是以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的；五是以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为抵质押的；六是在存量贷款担保抵押、贷款合同等方面整改不到位的； 七是资产负债率和现金流覆盖率不符合规定要求的。

（二）实施现场检查。各银监局2012年一季度应对辖内截至2011年底已退出的平台进行一次全面筛查，检查是否存在现金流覆盖高估、借款人相关整改不到位等违规退出情况；对于退出类贷款占比明显高于全国平均水平的地区，银监会将适时进行风险提示或现场督查。2012年平台贷款现场检查按照属地原则，上、下半年各进行一次，由各银监局、银监分局组织实施。各银监局、银监分局每次至少选择一家辖内注册的平台大户为检查对象（原则上不与2011检查对象重复），围绕现金流测算的科学性、真实性和合理性，缓释存量贷款风险措施的合规性，新增贷款准入标准落实情况以及平台贷款退出的合规性等方面有序开展检查。上半年检查2011年末“退出类”贷款余额最大的一户，下半年检查2012年上半年新增贷款最多的一户。

（三）严肃责任追究。各银行应建立平台贷款风险管控的问责机制。各银监局应通过现场检查和非现场监管，及时发现银行在平台贷款经营活动中的各种违法违规问题，并严格按照规定追究出现问题的贷款发放机构及相关责任人的责任。对于出现未完善名单制管理系统、未上收贷款审批权限、不合格平台违规 退出等问题的，要追究贷款行总行的责任；对于出现平台退出流程不规范、违规处臵存量贷款、贷款合同整改不力、接受违规担保、未及时准确报送平台数据及违约信息等问题的，要追究分支行及经办人的责任；对于出现未对退出类平台进行检查、未要求银行将违规退出平台及时调回、未能通过现场检查发现实际存在的违规问题、未责成出现违规问题的银行及时进行整改等问题的，要追究银监局、银监分局相关责任人的责任。

第三篇：关于2012年地方政府融资平台贷款风险监管政策有关问题的说明

根据 2012年2月20日、21日在深圳召开的“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”精神，现将2012年地方政府融资平台贷款风险监管政策有关问题说明如下。

一、指导思想

地方政府融资平台贷款风险监管工作的指导思想是“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”。

“政策不变”是指自2009年融资平台贷款清理规范工作开始以来的所有政策都不变。“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的十六字方针不变；“全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖”的风险定性四分类方法不变；“降旧控新”的总体目标不变；融资平台按仍按平台管理类和退出类划分的要求不变，其中凡称融资平台的包括仍为平台和退出的平台两类，仍为平台的亦称监管类平台，退出的平台也称监测类平台。

“深化整改”是指着力抓好三项整改工作：一是深化名单制管理。要求各银行把融资平台名单在原有风险定性四分类的基础上，将融资平台再按“支持类”、“维持类”和“压缩类”三种情形进行管理，并以此作为信贷审批的依据，分类结果由银行自主决定。二是细化信贷条件。进一步细化融资平台贷款的信贷条件，对新增贷款的投向与条件提出更加具体要求。三是强化退后管理。将退出类平台纳入信贷分类，并加强退后监测。

“审慎退出”是指要求银行严格落实融资平台退出的有关条件和程序，加强对退出后融资平台的持续管理，责成不符合审慎退出条件的融资平台重新纳入平台管理，坚决杜绝随意退出、盲目退出、为增贷而退出的现象。

“重在增信”是指融资平台要通过增加资本、增加抵质押、置换无效担保、签订补差协议、将政府承诺还款的部分债务纳入当期财政预算等方式提高自身的信用水平，增强自身的还款能力。

二、工作目标

地方政府融资平台贷款风险监管的工作目标是缓释风险。一是控制总量风险。各银行原则上在今年信贷计划中不得安排新增融资平台贷款规模。二是缓释存量风险。各银行要分类处置存量贷款。三是消除到期风险。各银行要加强对今年到期贷款风险的监控，防止到期违约风险事件的发生。四是防止断链风险。各银行要重点避免出现在建工程资金链断裂的情况。

三、工作任务

地方政府融资平台贷款风险监管的工作任务是降旧控新。一是总量减少。各银行原则上不得新增融资平台贷款，重点是控制监管类平台的贷款总量，确保其贷款余额不上升；对于按照商业化运作的监测类平台，要跟踪监测其贷款总量变化和使用情况；对于保障性住房等公益性项目，允许新增贷款，但是必须纳入监管类管理。二是存量下降。今年仍按平台类管理的融资平台贷款余额原则上只降不升。三是有保有压。各银行要根据信贷三分类结果，将从“压缩类”平台中减少的贷款额度用于投向“支持类”平台，以在融资平台贷款总量不增的情况下实现贷款结构调整。

四、工作路径

（一）控新。一是各银行在今年的信贷计划中，原则上不得安排融资平台贷款增量。二是各地区融资平台贷款余额不得超过当地政府可承受债务规模上限。三是所有“维持类”融资平台的贷款余额不得超过年初水平。对于维持类平台，各银行可以新发放贷款，允许收回再贷，但是贷款余额不得增加。四是不得向“压缩类”融资平台发放任何形式的贷款。各银行对于“压缩类”平台要做到“只收不贷”。

（二）降旧。按照五种情形分类缓释融资平台的存量贷款风险，其中退出类融资平台仅适用前三种情形，仍按平台管理的适用五种情形。一是及时收贷。对于现金流全覆盖、项目已经完工达产且已经形成现金流收入的融资平台，要封闭现金流，对回笼款进行专户管理，按照原来的约定及时清收贷款。二是收回再贷。对于现金流全覆盖、项目已建成但还没有产生足够现金流偿还贷款本息（没有经济建成）的融资平台，可以在原有贷款额度内进行再融资。再融资具体包括发行股票、债券、短融、中融、中票、引资、贷款等方式。对于以贷款形式实施再融资的，贷款总量不得超过原有贷款额度。三是据实定贷。对于现金流全覆盖、项目已经确定工期但因有不可抗拒的因素导致不能如期完工，但贷款已经到期的融资平台，要一次性修改贷款合同，根据实际工期重新确定贷款期限。四是引资还贷。对于现金流不能够全覆盖，项目能够吸引社会资金投资的平台，在现有贷款余额不增加的前提下，可以通过资产重组、引入新投资者、项目出售等方式，引进资金用于还贷。五是只收不贷。对于现金流不能够全覆盖，工程项目不宜吸引社会资金投资的平台，银行只能只收不贷，并要求地方政府将贷款纳入预算。

五、工作方法

（一）信贷分类管理。各银行结合自身信贷经营的实际情况，按照“支持类”、“维持类”，“压缩类”分类标准，自主决定所有融资平台客户的信贷分类结果。其中，“支持类”是指符合融资平台的新增贷款条件和银行的信贷政策及风险偏好，可以增加贷款的平台；“维持类”指不完全满足融资平台的新增贷款条件，但未超越银行风险容忍度，可以为保项目完工进行再融资但贷款余额不超过年初水平的平台；“压缩类”指既不符合融资平台新增贷款条件和银行信贷政策，又超越银行风险容忍度，贷款余额不得增加且不得以任何形式新发放贷款的平台。

（二）到期贷款风险监控。到期贷款主要是指今年到期的贷款。各银行要按月把全年融资平台到期贷款建台帐、做统计，逐户调查今年到期贷款的还款来源，并与平台共同制定还款方案，还款方案于2012年4月末前报送各银监局。各银监局负责监督和信息汇总，按季将还款方案的落实情况报告银监会。

（三）补充押品。各银行要持续提升抵质押品质量，及时置换财政担保和公益性资产等不合规抵质押品，积极防范因资产价格下跌而导致的融资平台贷款抵质押品质价下行风险。

六、工作要求

（一）严格信贷管理。一是明确贷款投向。仍按平台管理类新增贷款的投向为：符合《公路法》的收费公路；经国务院审批或核准的且资本金已到位的项目；土地储备和保障性住房；农发行支持且符合中央政策要求的农田水利建设；工程进度达到60%以上且现金流达到全覆盖的在建项目。二是严格新增条件。仍按平台管理类的新增贷款必须满足五个前提条件：公司治理完善；现金流全覆盖；抵押担保符合现行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；借款人资产负债率低于80%；平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源。仍按平台管理类平台的任何一笔新增贷款必须同时符合有关投向和条件的规定，两者缺一不可。

对于以下情形，各银行不得新发放融资平台贷款：一是信贷分类结果为“压缩类”的；二是借款人为异地平台的；三是所在地区地方政府债务规模达到或超出限额的；四是地方政府以直接或间接形式提供担保承诺的；五是以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的；六是以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为质押的；七是存量贷款担保抵押、贷款合同等方面整改不到位的；八是资产负债率和现金流覆盖率不符合规定要求的。

（二）规范平台退出。一是规范退出程序。融资平台退出必须严格遵循“牵

头行发起—贷款行（总行）审批—三方签字—退出承诺—监管（局）备案”五项程序。银监局只负责退出平台备案登记，不负责退出平台审批。二是规范退出条件。退出必须同时符合公司治理健全、资产负债率在70%以下、现金流100%覆盖贷款本息、存量贷款已整改合格、无违约记录等五项条件。三是加强退后管理。五项条件之一低于监管要求和违背退出承诺的要重新纳入平台管理；平台退出后不再享受平台管理类贷款的相关优惠信贷政策，新增贷款必须符合产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件，实行“谁贷款，谁承担风险”的责任追究机制；各银行对退出类平台不得再发放保障性住房和其他公益性项目的贷款。

（三）规范报表统计。一是平台风险分类统计。各银监局应继续做好协调工作，确保每个融资平台只有一个定性结果（“全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖”），并根据既定要求按季报送。二是平台信贷分类统计。各银行应对融资平台按“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类，并于2012年4月将分类结果上报银监会。三是融资平台贷款到期偿还及违约情况统计。各银行、各银监局应建立融资平台今年贷款到期情况的台账统计制度，按月统计融资平台贷款的到期时间、金额、偿债资金来源等情况，并按季报送银监会。

（四）规范数据填报流程。融资平台报表数据填报要遵循以下五项程序：第一步，各银监局、分局负责填报融资平台基本信息，包括资产负债、风险定性、退出情况等，并报送银监会统计部；第二步，银监会统计部将融资平台基本信息表发给各银行业金融机构，由各银行据表填报贷款数据，并报送各银行法人机构主监管员审查；第三步，在主监管员明确审查无误后，银监会统计部对所有融资平台贷款数据进行汇总；第四步，银监会统计部将汇总完毕的数据反馈给相关银监局。

（五）规范现场检查。现场检查分为两类：第一类是银行自查，由银行内审部门组织检查。第二类是银监局、银监分局的现场检查。按照属地原则，上下半年各进行一次。上半年检查对象为2011年末“退出类”贷款余额最大的一户，下半年检查对象为2012年上半年融资平台新增贷款最多的一户。

第四篇：地方政府融资平台问题探究

地方政府融资平台问题探究

摘要：自2010年审计署开始对地方政府债务进行审计以来，我国巨大的地方政府债务开始浮出水面。其中，又以融资平台为代表的隐性债务难以计量，所以处理的难度也相对较大。文章从地方政府融资平台的发展过程进行探讨，指出了目前融资平台存在的问题，最后对解决这些问题提出了建议。

关键词：地方政府债务；融资平台；治理

一、政府融资平台发展过程

我国地方政府融资平台的发展大致经历了四个阶段

（一）萌芽阶段（20世纪80年代末至1993年）

地方政府融资平台最早成立于20世纪80年代末期。各地的城市化发展正处于起步阶段，为了弥补资金缺口，一些地方政府成立了一些诸如“城建公司”等法人机构，其目的是以市场经济手段代替传统的行政手段和财政手段。

（二）起步阶段（1994年至1997年）

1994年分税制改革以后，地方政府融资平台开始了真正的发展。分税制以后，地方政府从经营城市的角度出发纷纷建立了一些专门的部门以对辖区的基础设施建设进行统一的计划和管理。在这一阶段，融资平台吸引市场资金参与基础设施的职能还没有发挥出来。其功能更多的体现在简化审批环节和明确领导责任单位等方面。但是，此时的融资平台在转变政府的职能和角色方面却起到了重大的作用，为日后融资平台的发展奠定了坚实的基础。

（三）稳步发展阶段（1998年至2008年）

1997年的东南亚经济危机进一步促进了融资平台的发展，为减轻金融危机对我国的冲击，我国政府实施了积极的财政政策，而基础设施建设更是其重点内容，但是，由于预算平衡以及有关法规不允许地方政府发行债务的相关规定，地方政府面临了巨大的资金缺口。为弥补这一缺口，地方政府大量建立了各种公司，借助政府的信用向银行进行融资以弥补基础设施建设的资金缺口。这一时期融资平台也发生了相应的变化，对之前分散于各有关部门的公共资源和企业的经营权进行了重新的调整，极大程度上解决了基础设施开发建设环节中审批程序繁琐的问题。提高了基础建设项目的开发速度。

（四）快速扩张阶段（2009年至今）

在2009年后地方融资平台进入了快速扩张阶段。2008年末，为减轻金融危机对中国的负面影响，我国政府开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以达到刺激经济的目的。此时地方政府加大力度建设地方融资平台，不断强化融资平台的功能。与此同时，地方政府也将国有土地、学校，公用地等都纳入融资平台资本金之中以进一步扩大融资平台可支配资源。

在这种情况下，融资平台的数量和贷款的规模取得了较大的增长。与此同时，商业银行也开始大规模的进入地方融资平台。但由于融资平台的特殊性，大多数商业银行并不能够对融资平台的信用信息进行有效的分析，这就导致了对融资平台的贷款审核的无序化，导致地方政府的违规担保现象频繁发生。

二、地方政府融资平台存在的问题

（一）债务规模仍将继续增长。

尽管社会各界已经对地方融资平台给予了较大的关注。但是由于投融资平台的特殊性，地方政府无法摆脱对其的依赖，仍然需要融资平台为保障房建设等基建项目筹措资金。所以，融资平台带来的隐性债务的规模仍将进一步扩大。

（二）债务结构不合理

1.债务来源以银行借款为主。

目前我国地方融资平台的资金来源主要有以下三种：一是发行城投债；二是从银行取得贷款；三是采取资本市场融资，如融资租赁等。银行贷款所占的比例在这几种融资方式中是最高的。到2011年6月30日，中国银行平台贷款余额为5315亿元 民生银行平台贷款余额为1721亿元 而中国建设银行的平台贷款余额达到5800亿。

2.借债主体结构中市级县级融资平台增多

在2007年之前，发债主体主要为省一级投融资平台。自2007年起，市县级融资平台开始增加。除直辖市以外，2008年共发债14只。其中，县级融资平台仅有一个，而从数量上来看县级融资平台占到了当年融资平台发行债券总量的45.5%；而截止到2010年，这一比例提升到了70.3%。县级融资平台的发行数量也达到了5只。但是在我国目前的财政体制下，县级政府的自有收入十分有限，非常依赖中央的转移支付，这也表示那些县级的融资平台具有更大的风险。

3.债务期限结构的集中到期率高

在已发行的城投债中，还款期的年限为3-20年，其平均年限为8.5年，不难看出这些债券是以中短期债券为主的。由此推算，2015-2017年将进入到还债的高峰期，其中2016年到期的债券有97支，金额将达到1330亿元。而另一些机构则认为还款的高发期将会在2012年到来。

三、解决地方政府融资平台问题的政策建议

（一）逐步摆脱对土地出让金的依赖，建立稳定的地方税体系。

在现有的财政分权体制下，若要使地方政府摆脱对于土地出让收入的依赖，进而降低融资平台隐性债务的风险，则必须为地方提供稳定且金额足够的收入来源。其中，房产税是目前世界各国较为通用的一个选择，而目前我国的房产税不重视对保有环节征税，仅在流转环节课征。这样不利于将土地的增值收益进行公平的再分配。所以，应该将房产税同世界主要国家接轨，在保有环节进行课征，且与房产价值直接挂钩。

（二）加强土地管理，规范政府行为

由于我国相对特殊的土地制度，政府垄断了土地使用权市场，低价从农民手中获得土地，然后在作为商业用地或工业用地进行出让。由此赚取差价已获得资金进行基础设施的建设。但由于地方政府的垄断地位，这些土地在作为融资平台抵押担保物的时候其价值通常会被高估。而一旦融资平台出现违约等现象，土地是否会真正被抵押出去也是不确定的。所以，必须改革现有土地制度，让土地价格市场化、透明化。同时对地方政府的行为进行规范，防止其利用权力影响土地价格。

（三）赋予地方政府一定的发债权

目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融资平台，其中一个主要的原因就是在如今的预算法下，地方政府不能合法的发行地方政府债券便只能通过其他手段取得收入。所以，解决隐性债务的一个有效途径就是允许地方政府进行发债，同时建立相应的债务规模控制机制和风险预警体制。对债务地方政府债务进行有效的管理和控制。（作者单位：中南财经政法大学）

【基金项目】中南财经政法大学“研究生创新教育计划”资助项目（2013S0304）

参考文献

[1]贾康，决地方举债的治本之策，中国改革，2009年第12期

[2]梅建明，关于地方融资平台运行的若干问题，财政研究2011年第5期

[3]时红秀，地方政府债务出路问题再讨论，银行家 2010年第3期。

第五篇：关于地方政府融资平台贷款的深层思考

关于地方政府融资平台贷款的深层思考 地方政府融资平台是地方政府为了加快城市基础设施的投资建设,通过划拨土地等资产,组建一个或多个资产和现金流可以达到融资标准的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司,以政府的名义担保进行融资,并在必要时以财政补贴等作为还款承诺的载体。虽然各级政府融资渠道各不相同但最终都将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。在投入市政和公共事业的资金中地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资,其余筹资则主要来自于政府融资平台的贷款。

一、地方政府融资平台贷款:必须引起高度关注的经济现象

(一)地方政府融资平台贷款数量大,增长速度快。地方政府融资平台数量很多,统计资料显示,全国共有各级地方政府融资平台8000多家。其次,地方政府融资平台贷款数量大,2009年人民币各项贷款增加9.59万亿元;非金融性公司及其他部门贷款增加7.14万亿元,其中,短期贷款增加1.38万亿元,中长期贷款增加5万亿元;由于地方政府融资途径主要靠银行贷款,这里的中长期贷款多数投向地方融资平台,其贷款总量近3.8万亿元,地方政府融资平台贷款占银行贷款比例上升,占新增贷款总量比约40%。地方政府融资贷款中项目贷款占多数,占全部融资平台贷款比例已超过80%,即项目贷款余额近5万亿元。

(二)地方政府融资平台风险逐步凸显。地方政府融资平台对促进经济发展发挥了一定的积极作用,但随着融资规模的扩大,贷款总量的急剧增长,风险逐步凸显。

一是政府信用风险。由政府建立的融资平台主要的经济活动是以政府或相关部门为负责人以政府信用为基础进行融资贷款,随之而来的也就是由政府财政承担的还债责任。但此类融资平台累积的巨大融资规模使得政府隐性债务负担过重,甚至完全脱离了财政的实际承受能力,资金链断裂的问题随时都可能出现。基于地方政府融资平台的数量和融资规模暴涨,地方政府债务负担加重,就县乡级投融资平台而言其2009年造成的新债务增加了5万亿元,历年累计债务合计达到了11万亿元,地方政府融资平台的贷款已占地方政府收入的240%,地方财政赤字率高升。

只要政府负担的这部分债务得不到及时偿还就会打破政府融资平台的正常运转,影响政府信用度,损害政府形象,使得政府信用面临巨大风险。

二是资金信贷风险。银行在与这些平台合作过程中,即便面对的是财务不透明、信息不对称的融资平台公司,但因为其是政府背景贷款也会提高对此类融资平台偿债能力的信任度,导致出现了重复抵押、虚拟抵押等问题,使银行资金面临较大的风险。地方政府无论是依靠财政偿还还是依靠土地运作都根本不能满足偿债的需要,即便通过转期等手段违规操作也只是暂时缓解,风险并不能消除。

三是社会稳定风险。大量的贷款资金涌入地方政府融资平台,挤出了经营性企业的贷款资金需求;土地运作贯穿于地方政府融资的全过程,耕地保护风险加大,十八亿亩耕地红线将面临极大的挑战。在后危机的经济不稳定时期,宏观经济一旦反复必然冲击政府财政,严重影响居民消费水平和就业率,无节制扩张的地方政府融资平台隐藏着巨大的社会稳定风险。

(三)地方政府融资平台已引起监管层和社会各界的高度关注。地方政府融资平台隐藏着多方风险,已引起监管层以及社会各界的高度关注。2009年7月国家银监会就正式发布《固定资产贷款管理暂行办法》与《项目融资业务指引》,确保固定资产贷款资金真正用于实体经济需要,防止贷款被挪用,并严格防范项目融资风险,此外还严格规定贷款资金凡单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元的,必须采用贷款受托人支付的方式,规范了信托、银行、政府三方的大部分政信合作项目。2010年1月19日温家宝总理主持召开了国务院第四次全体会议,会议提出要更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用,尽快制定规范地方政府融资平台的措施,防范潜在的财政风险。同时中国人民银行行长周小川在央行2010年工作会议上指出,要合理评估和有效防范地方政府融资平台信用风险。社会各界也通过不同形式,表达了对地方政府融资平台融资的担忧。

二、关于地方政府融资平台经济现象的争论

(一)关于地方政府融资平台的合法性。认为地方政府融资平台融资合法并有法可依的根据是:2009年3月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。从商业银行角度来说,地方政府融资平台是地方政府筹组的具有独立法人资格的投资公司、开发公司作为融资载体的一种形式,满足了向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人的要求,所以地方政府融资平台是具有法人基础的,合法的独立法人,可以从银行贷款。

认为地方政府融资平台贷款法律依据不充分,贷款债权难以主张,地方政府融资平台贷款实质是区域之间利益的一种再分配,法律基础不足。从政府融资平台贷款的担保模式看:一种是以“打捆贷款”为代表,这是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式。按照法律规定“打捆贷款”这一财政承诺方式的实质就是一种特殊的“保证担保”,而我国《担保法》第二章第八条明确规定,“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”,可见“打捆贷款”不符合国家机关可以成为保证人的范畴,地方政府以财政承诺的方式还款违反法律的强制性规定,是国务院严禁办理的,银行也无从根据协议通过法律维护自身的利益。另一种是以“土地转让收益权质押”为主要方式的权利抵押担保模式。地方政府融资平台公司通过质押具有财产性和可转让性的土地转让收益权向银行贷款。虽然作为债权但质押标的没有特定化,是不具有很大的确定性的可能债权,按照现行法律,不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定,也是国务院所禁止的,因为质押标的一旦缺失,地方政府融资平台公司就不能按期还款,银行贷款无担保可言,而且也无法通过申请法院强制执行收回贷款。

（二)关于地方政府融资平台的风险性分析。认为地方政府融资平台贷款风险较大的依据主要有五点:

1、投融资模式趋于多元化

2008年以前，绝大多数地方政府投融资平台的主体为政府的一个或两个部门，政府资源分散在各投资公司，运作主体分散，存在从本部门利益出发争项目现象，造成资源使用效率低下，而且当债务到期还不起债时，只能由财政部门归还。之后，地方政府在创立投融资平台时，普遍强调从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。不少地方政府已开始对各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行整合、协调和重新分工，重塑地方政府投融资体制。目前，地方政府投融资平台越来越多地采用PPP(Public(政府)——Private(私人)——Partnership(合作))模式，这种公共部门与私人企业合作模式是基于地方政府掌控大量公共资源与市场力量有效结合的一种方式。除此之外还有BT(Build(建设)——Transfer(转让))、BOT(Build(建设)——Operate(经营)——Transfer(转让))、IOT(Invest(投资)——Operate(经营)——Transfer(转让))、BLT(Build(建设)——Lease(租赁)——Transfer(移交))等模式，这使大量社会资本参与公共基础设施的投资运营，提高了国有资本的带动作用及运营收益，最终建立起政府、企业、金融机构与社会资本有机结合的多元化投融资体系。

2、资产规模差异化

2009年5月末，全国共有地方政府投融资平台3 800多家，其中70％以上为县区级平台，资产规模小，注册资金少。小规模的投融资公司经营实力有限，难以承接大型项目的投资建设，所发挥的投融资能力和经营实力都有限。针对这种状况，各地政府纷纷出谋划策，扩大公司规模，增强其融资能力。如，河南省整合政府资源，搭建投融资大平台，成立河南省投资集团，经营省政府授权范围内的国有资产，成为省政府的投融资主体。公司注册资本120亿元，集团本部总资产220亿元，合并报表总资产504亿元，集团作为大型投融资平台，有效壮大了政府的投融资能力。而小规模的投融资公司也可通过联合的方式，壮大公司规模，寻求更好的发展。如，河北省邯郸市采用“决策(委员会)+监管(委员会办公室)+平台(5家投资公司)”的模式，决策委员会独立于各部门之上，实现资源统一调配、项目统一谋划、风险统一控制；监管委员会实施监督；5大平台负责项目的具体实施。虽然投融资公司的规模不大，但通过这5大平台统一管理的投融资体制改革，使邯郸市投融资平台的经营能力和融资能力得到较大提升，通过投融资平台投资的石(家庄)武(汉)铁路客运专线，已从银行获得3亿元贷款，并得到贷款利率下浮10个百分点的优惠。

3、我国现阶段缺乏财政收入与债务的关联性制度安排,缺失债务风险评估及债务偿还机制,管理难度较大。当地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,按照现行的地方政府财政破产制度,一旦地方政府融资平台破产,所有的贷款将因为没有偿还主体而成为银行的坏账。

可见,地方政府融资平台风险与金融风险息息相关,财政出资担保与银行信贷密切相连,一定程度上放大了风险倍数,地方政府融资平台风险具有隐蔽性和长期化的趋势。

认为地方政府融资平台贷款的风险相对较小是因为其贷款的实质主体与一般的中小企业不同,政府作为其贷款真正主体比一般的企业法人更具有特殊性,其依据也有五点: 1.从政府不会倒的前提看,在金融危机时期经济面临下行的预期下,无论何种投资都充满风险,而地方政府融资平台贷款由政府背书,增加了还贷的信用额度。由于地方政府融资平台贷款以政府作为第三方担保,只要政府不倒就有还款的可能性。

2.从风险爆发的集中度看,为了满足城市基础设施建设需要,地方政府融资平台贷款的数量增加,大多贷款都是中长期贷款,而且是按照惯例分期还款,并非一次性还款,风险被逐年分散,并不会发生风险集中爆发的现象,从这一层面看,商业银行把贷款给地方政府融资平台是一种理性行为。

3.从贷款的偿还责任主体看,地方政府融资平台的贷款作为一种政府行为,实际工作中很少追究个人责任;更何况融资规模大,贷款金额多,没有人能承担得起如此重大的责任,所以商业银行内部追究责任是不可落实到个人的。当前经济保持快速发展的大背景下,各级地方政府的财政实力均有大幅提高,政府偿付能力不断增强,贷款风险短期内爆发的可能性不高,所以,对政府财政支付能力是否能担当起地方政府融资平台贷款风险的担忧可以在短期内消除。

4.从贷款风险的监管看,目前由财政部门设立的政府投融资决策委员会和监督委员会及办公室提前介入,负责对政府的投资需求、融资方向和方式、风险测控等进行分析、研究,一定程度上控制了地方政府投融资风险。

5.地方政府融资平台贷款风险比中小企业贷款风险小。中小企业受其资产规模的限制,抗风险能力较弱,经营效益不稳定,一旦社会经济出现波动或行业政策进行调整,极易影响小企业的生存和发展,退出市场的概率较高,缺乏还贷保证,即便中小企业实体找到担保方也不可能比政府的信用额度和资金实力还高,所以,地方政府融资贷款的风险相对于中小企业较小,是商业银行信贷对象区间内的择优选择。

(三)关于地方政府融资平台效用的评价争论 1.地方政府融资平台具有积极正面效果,利多弊少。第一,在新一轮的经济建设中全国各地积极投资项目建设,各级政府不断设立融资平台扩大融资规模,将更多资金投入到铁路、公路、航空、电信、电力、城市供水等各个公共设施行业以及国家重点投资项目。通过投融资平台的建设,可以有效地将经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源整合起来,提高公共资源使用效率。我国的固定资产投资规模尤其是涉及民生领域的投资明显加快,2009年全社会固定资产投资224846亿元,比上年增长30.1%,增速比上年加快4.6个百分点,全年基础设施(扣除电力)投资41913亿元,增长44.3%。实际上当前大规模的投资和迅速增多的基础设施,扩大了基础设施建设,增加了短缺产业的投入,加快了公共环境的改善,一定程度上惠及百姓生活,为下一步经济的转型发挥了积极的作用,为消费增长创造了更好的条件。

第二,通过地方政府融资平台扩大内需,保持经济平稳增长,推进内需结构调整。政府投资在建的项目持续的资金投入,要求资金渠道突破银行信贷,扩展到资本市场、信托计划等融资方式,减少了大量在建项目的融资需求与实体经济的挤出效应,带动民间投资需求,拉动经济复苏。市场驱动的民间投资增长是经济趋势性复苏的关键。

第三,地方政府投融资平台通过创新协调政府的建设职能,可以现实政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合,使投资、融资、项目规划、项目管理、项目维护等在统一的政府投融资体制机制下协调运行。

2.地方政府融资平台具有消极负面作用,弊多利少。第一,当前地方政府融资贷款责任制度并不明确,由此导致投资超过财政能力的增长,而且债务的增长缺乏长期有效的管理机制。贷款的偿还期限可能与政府任期不相一致,现任地方政府的债务规模远远超出其当前的财力,债务水平与偿还能力不相匹配,地方政府担保行为的有效力值得质疑。再加上地方政府通过融资平台贷款的信息披露严重不透明,进而形成隐性负债而非合规的显性负债。高居不下的地方债务会对地方政府的信用造成负面影响,由于传导和贯通机制存在,地方政府融资平台信用问题也会对中央政府产生影响。

第二,对其它贷款主体的挤出效应。银行为了防止已经发放的贷款成为不良贷款,集中把经过严厉控制之后的贷款投放到已经开工的基础设施项目,其他经营性企业遭到信贷的打击,新增贷款中,其它类贷款占比相对下降。

第三,地方政府主要依靠土地收入来偿还地方投融资平台的负债,因此在客观上推高土地价格,从而显著推动了房地产泡沫的形成,对社会经济产生严重影响。一旦地方政府融资平台破产,负债膨胀迫使地方政府选择加税,将会造成挤出民间资本、企业利润下降、失业增加、社会不稳定等负面影响。

第四,地方政府融资平台贷款属于地方政府的短期行为。目前GDP在我国政府官员的政绩考核指标中仍然占有重大的比重,地方政府官员在政绩观等的驱动下,通过进行基础设施及其它投资创造GDP政绩。进而地方政府官员在任期内通过各种形式的大规模举债筹集基础设施建设资金,形成了与财政偿还能力不匹配的债务。由于官员任期制度缺少对债务的负责机制,缺失债务偿还机制,各任期官员只管以贷款方式获得所需的巨大资金,盲目举债,对于前任债务偿还问题不重视,导致债务的增长缺乏有效的管理机制,债务蔓延积累成为政府重负。

第五,从当前地方政府融资平台贷款现状看,银行信贷资金已经脱离信用的基本规则和属性,充当财政资金职能用于城市基础设施建设与城市开发。信贷资金财政化的现象严重,一方面扩大了财政赤字规模,财政入不敷出,若再继续下去将会引起财政危机和政府信用的丧失;另一方面影响信贷规模的控制,赤字财政导致货币需求总量增加,在收紧货币政策条件下货币供给量却不增加,使经济产生一种通货膨胀缺口,引起价格水平提高,不利于宏观经济发展

(四)关于化解地方政府融资平台风险的路径 1.利用资产证券化化解地方政府融资平台风险。针对地方政府融资平台的风险如何化解,一种观点主张资产证券化化解地方政府融资平台风险。商业银行的信贷资产证券化可以保持或者提高核心资本充足率又将表内的部分风险资产移到表外。对于地方政府融资平台带来的风险,对于“增量”首先要规范,即在制度安排、产品设计上“开正门”,允许符合条件的地方政府发行市政债。对于“存量”由于各部门在定义上有差异,对统计也有差异,但“存量规模极其巨大”。通过使其进入债券市场来解决巨大的存量问题,使得存量巨大的政府融资平台贷款与债券市场对接起来,进行资产证券化。即将现有大量政府融资平台贷款进行证券化,增加债券市场的流动性,由市场发现价格,从而促进债券市场的发展。对利用资产证券化化解地方政府融资平台风险的现实性问题也有专家提出质疑,每一个国家的财政所能承受的赤字规模都有客观的界限,主要取决于发债规模、用途以及在运行中的管理和风险控制的问题。如果地方政府融资平台进行证券化,存在着导致经济震荡和货币危机的风险性。对于证券的认购,认购人的还债能力认证和风险的控制主体等问题,我国目前的证券市场成熟度还不能保障。最终可能新债压旧债,影响地方的长治久安和经济的持续健康发展。

2.主张运用财力消化负债还贷还息。加快地区经济发展速度,努力拓展财政增收空间,积累财政实力用于消化贷款欠款,树立新增财力首先用于消化赤字债务的意识。实行规范的部门预算和综合预算,并严格按预算执行。结合地方政府财政资金状况,区分轻重缓急,合理安排预算支出,适当安排财政专项还贷资金,制定新旧贷款本息还款计划,每年在预算内安排一定数量的资金用于偿债,并根据财政情况和还债需要逐年增加,逐步偿还地方政府融资平台的贷款本息。

对于地方政府是否有财力消化这个巨大的债务否定者也提出质疑,仅2009年上半年,地方融资平台的总资产达8万亿元,负债已经高达5.26万亿元,而这其中只有20%是地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资,其余筹资则主要依靠银行贷款,面临严重财政赤字的地方政府其财力不足以偿还融资平台欠下的银行贷款。

3.控制地方融资平台的新增银行贷款规模。将信用等级评价引入地方政府融资平台,限制地方政府融资平台作用的领域和范围,控制地方政府融资平台的银行贷款规模。对于新增的项目,央行和银监会将对商业银行给地方政府融资平台新增贷款进行严格控制,以控制风险,保障对实体经济的信贷投入。银行应当审慎的将地方政府融资平台纳入风险管理体系。严格监控项目资本金,深入分析实体企业贷款偿还能力,实时跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力,综合把握融资平台的还款能力和贷款风险。对于巨大的债务存量问题可以通过债务重组的方式进行化解,重点明晰债务责任,分期偿还,分期调减,地方政府可根据具体情况酌情负责担保或划拨应急专款。

4.中央财政解决地方政府融资平台贷款负债。财政始终是政府履行职责的重要基础,是宏观调控的重要杠杆。财政支出是促进经济平稳较快发展直接和有力的手段,确保已经出台的各项政策尽快落实到位。当前地方政府融资平台贷款风险已上升为影响经济金融的重大威胁力量。财政支出应当把握重点,探索创新,推进财税重点改革,完善地方政府融资平台贷款偿还机制,更好地发挥财政保增长、保民生、保稳定的作用。但也应看到我国财政的现状,据财政部公布:2009年1-12月累计,全国财政收入统计数为68477亿元,同比增长19.5%;全国财政支出为75874亿元,同比增长25.4%;财政赤字约为7397亿元,较2008年我国财政赤字1110亿元而言我国财政赤字存量在增加。中央财政更应作用于拉动经济增长,例如加大对经济结构战略性调整力度,着力扩大内需,促进消费、投资、出口协调,毕竟经济力是综合国力的主要组成部分。

三、地方政府投融资平台存在的问题

(一)地方政府新增债务以投融资平台为主。债务风险急剧扩大

截止2009年5月，全国地方政府投融资平台的负债已达到5万亿元以上，这组数据只是估算。实际上，地方投融资平台的融资状况很不透明，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得贷款，债务管理也分布于不同的部门，造成地方政府不清楚不同层次政府投融资平台的负债和担保状况。地方政府投融资平台绝大部分项目为基础设施建设，投资金额大、投资回收期长、收益率低、见效慢，一旦投融资平台不能偿还贷款，便转化为地方政府的负债。当地方财政出现偿还困难时，或将转嫁为商业银行的不良资产，或最终将由中央财政偿还。

(二)投融资风险高度集中于银行等金融机构 尽管地方投融资平台可以通过发行企业债券、中期票据等方式，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，但从实际情况看，大多数地方政府投融资平台的财务状况不佳，资产负债率极高，不具备发行债券的资格。能达到上市融资条件的投融资公司也只有极少数，绝大多数投融资公司只有通过银行等金融机构贷款解决资金短缺问题。据测算，我国地方政府投融资平台的负债中80％都是通过银行信贷获得的资金。2009年8月。国家审计、银行监管等多部门密集调研政府投融资平台的授信总额、已发放贷款、贷款利率、贷款期限、资产负债情况及该级地方财政收入、当地GDP等信息。政府投融资平台之所以成为审查对象，与其在2009年上半年新增贷款中占比较大及其潜在的风险密切相关。

(三)地方政府对投融资平台的管理混乱

近年来，地方政府设立的各类投融资平台行政色彩普遍较浓，各投融资平台往往由不同的行政部门组建管理，条块分割严重。虽然各地方政府都强调构建“借、用、管、还”一体化、安全、高效的投融资平台，但在实际操作时，常常出现借、用、管、还分离的问题。通常发改委规划哪些项目需要举债；财政厅(局)、人民银行负责贷款项目的审核；发改委和国资委负责监督、管理资金的使用情况；而举债的资金几乎都由财政部门偿还。各投融资平台不负责向财政部门报送财务报表，最终导致财政部门不了解各投融资平台的负债情况，各地投融资平台管理混乱的现象非常普遍。

四、促进我国地方政府投融资平台健康发展的对策 目前，全国地方政府投融资平台的运行情况要求我们构建符合中国国情的法律规范和管理机制，以使地方投融资在地方经济发展中发挥更大作用。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。针对我国地方投融资平台出现的问题，提出以下几点建议。

(一)制定投融资法律

随着投融资平台的不断发展，各地方政府都在积极探索、创新投融资模式，纷纷出台相关文件，规范本地区的投融资业务，但还没有制定统一的法律法规。目前，最紧迫的任务就是尽快出台投融资法律法规，为加强地方政府投融资工作提供可靠的法律依据，使投融资业务的开展有法可依、有章可循。具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范。

(二)健全投融资平台管理体制，规范运作机构 投融资平台的运作效率如何，很重要的一点是管理体制是否健全，运作机构是否规范。鉴于投融资平台在国家经济发展中所发挥的巨大作用，应建立中央和地方两级投融资管理体制，中央政府应成立中央投融资管理部门，负责全国性投融资业务，确定资金投放的方向和重点，指导和协调地方投融资工作，监督资金的使用和债务管理；地方政府设立专门机构统一管理各平台的投融资和债务问题，接受中央投融资管理部门的监督检查，负责向中央报送财务报表，便于中央掌握全国投融资动向及债务规模，及时根据经济发展需要调整我国的投融资政策。

(三)理顺投融资平台的债务管理体制

对投融资平台债务必须统一管理，扭转多头举债、分散使用、财政兜底的被动局面。在目前未成立中央投融资管理机构前，可由财政部门统一管理，成立专门投融资管理机构后，由中央投融资管理机构负责，各投融资公司定期向中央投融资管理机构提交财务报告，中央投融资管理机构向财政部报告，并接受审计部门的检查。针对目前地方政府投融资平台负债规模过大的情况，商业银行可对投融资平台的贷款进行贷款证券化，通过使其进入债券市场来解决巨大的存量问题。对未来地方投融资平台的筹资渠道，可采用发行地方债券、上市融资等方式。政府在发行债券时应首先考虑自身偿债能力，国际上一般认为，一个国家的外债余额不应超过当年出口收入的20％。据此，我国地方政府的债务规模也应限制在当年税收收入的20％以内。对规模较小的平台可通过兼并重组或控股等方式，扩大规模、创造上市或发债条件，并实现规模效益。此外，地方政府投融资平台应尽可能采取多种方式使社会资本参与公共基础设施投资运营 参考文献：

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