关于仪征市塘田灌区农业水价有关情况的调研报告

第一篇：关于仪征市塘田灌区农业水价有关情况的调研报告

关于仪征市塘田灌区农业水价

有关情况的调研报告

仪征市水务局（2010年10月19日）

根据省发改委、财政厅、水利厅联合通知精神，我们结合近几年来的农村水利工程建设和农业生产情况，就目前农业水价有关情况及存在的问题赴仪征市塘田灌区开展调研，现将情况报告如下：

一、塘田灌区基本情况

塘田灌区地处仪征市中北部低丘山区，共涉及3个乡镇即陈集镇、谢集乡的全部及刘集镇个别村，行政村15个，是一个提引结合灌区，灌溉水源为龙河，龙河下接仪扬河由节制闸控制与长江相通，担负光荣、桥头、塔山、六松、立新、芦坝6座水库补水任务。灌区总面积13.22万亩，设计灌溉面积7.90万亩，近年来实际灌溉面积3.67万亩。灌区现有提水泵站7座，六级提水，总装机容量39台套计2397Kw，总设计流量18m/S，95%以上为土渠，设计总扬程87.4米，渠道总长32.5公里（含防渗渠道1.2公里、高填方渠道15公里）。其中：一级站设计流量5.6 m/S、扬程7.8米。现有在职人员20人(《仪征市水利工程管理体制改革实施意见》核定编制为44人)，离休1人，退休24人。

33二、塘田灌区水价及相关情况

成本水价包括工程年折旧费，年运行管理费，水资源费（根据江苏省物价局《关于调整水资源费的通知》（2004.6），对涉及农村居民生活用水和生产用水免收水资源费，则水资源费为0）。经计算，成本水价为0.33元/m（含水源成本0.001元/m）。

供水价格由基本水费和计时水费构成，其中基本水费包括生产工人工资、折旧费、管理费（管理人员工资、公务费、生产工人的养老保险和医疗保险、遗属生活补助费等）、其他生产直接费等组成，基本水费按照测算标准为平均每亩29.55元（去除工资附加费和折旧费，平均每亩24.93元）。计时水费由农灌电费、机电设备维修费、代办经费（管水员工资及费用、渠道建筑物维修费）、其他生产直接费（代收水电费手续费、职工夜餐费）等，均价为108元/小时/720方，其中电费占50%。

3三、塘田灌区水费计收情况

按照长期沿用的惯例，成立仪征市塘田灌区委员会，人员由所辖乡镇负责人、水利、财政以及部分行政村代表组成，研究确定基本水费、计时水费征收价格，农业水费征收采用乡镇代征和灌区管理所自收的办法。因各乡镇通过多次调农植林以及乡镇发展工业园区建设，目前征收基本水费田亩逐年减少，实际征收基本水费田亩仅剩2万亩，且每亩按10元计征，减去代收手续费20%，全年基本水费总计16.4204万元；计时水费按照不同站级进行分段收费（一级站52元，二级站77元，三级站104元，四级站142元，塔山站89元，五级站114元，六级站142元），2008年计时水费共计28.155万元。征收水费票据由市政府有关部门监制。

以塘田灌区三级站提水为例，正常年景水稻需三次用水即栽插用水200方、分孽用水120方、抽穗灌浆用水130方，每亩需 2 450方水，水费成本每亩60元，加上平时农民采用小潜水泵在塘坝中抽取部分底水解决水稻田缺水。大旱年景是正常年景的1.5倍至2倍，水费成本每亩达100元。

综上所述，灌区提水正常年景各项农业水费每亩需80元左右。扣除种子、化肥、农药、机械、人员工资等各项费用，农民每亩田的实际纯收入在120元左右，遇上大旱年景，由于受旱或补水不及时，加之用水成本加大，基本处于亏损状态，以致农民种田积极性下降。

四、塘田灌区管理单位运行情况

根据2004年出台的《仪征市水利工程管理体制改革实施意见》的文件精神，塘田灌区定性为准公益性水利工程管理单位，主要收入靠水费征收和财政补助收入，其中市财政给予的补助相当有限，仪征市水利管理单位15个，市财政给予的工程补助15万元，经费还维持在上世纪七十年代水平。由于近几年天气正常，降雨量偏多，开机少，不到计划开机小时数一半（2000小时左右）。仪征市塘田灌区2008年生产生活各项收支情况：

1、人员工资：全灌区7个生产站，常年使用农灌工人20人，组长7人，9个月短期使用工人13人，人均工资1750元，7人年工资147000元，13人9个月工资204750元，按工资总额351750元提取工资附加费17.5%为61556元，全年生产工人工资及附加费413306元；

2、机电设备固定资产原值738784元乘以年提取率6%得应提取折旧44327元，房屋及建筑物固定资产原值407795元乘以年提取率3%得应提取折旧12234元，全年应提取基本折旧费56561元；

3、管理人员4人，人均工资1750元，年工资为84000 3 元，提取工资附加费14700元，全年工资及附加费共计98700元，公务费、电话费4500元，水电费4000元，办公费5000元，差旅费6500元，会议费6000元，接待费10000元，其他费用5000元，全年公务费41000元；

4、养老及医疗保险、遗属补助共计195436元；其他生产直接费，低值易耗材料39台套，每台套200元，共计7800元，防暑降温费7200元，劳保用品人均350元，代收基本水费手续费24000元，全年生产直接费45000元。单位全年各项收入61.7万元、支出79.74万元，亏损18.04万元。尽管每年年底水利水务主管部门想方设法通过多种途径，筹集资金150多万元用于对基层困难单位亏损补助，但仍然难以解决灌区职工的实际困难。常年上班的职工年均收入能够达到2万元，季节性上班的职工收入不足8000元。

五、塘田灌区供水管理体制情况

塘田灌区采用“条块结合，分级管理”的管理模式，由市水务局统一管理，塘田电灌管理站与陈集镇政府组建成立灌区管理委员会，负责日常工作。供水管理采用供水到组（生产队），再由组长（生产队长）管理到户的方式进行，组长工资由户负担。目前，灌区管理体制方面逐步推行“灌区管理所+用水者协会+用水小组（农户）”的管理模式，支持和引导农民积极参与灌溉管理。灌区管理所负责灌区水源工程、干支渠及其建筑物等骨干工程的管理、维护和经营。用水者协会和用水小组负责灌区支渠以下非骨干工程、田间工程等小型工程的管理、维护和经营。

六、存在的主要困难和问题

1、农村水利基础设施建设资金投入严重不足。近几年来，4 我市虽然投入不少资金进行水利建设，但主要用于沿江堤防达标、水库除险以及重点水利工程建设，而面广量大的农村水利设施的建设、管理和维护资金严重匮乏。由于中后山区乡镇基本上是“吃饭财政”，多年来，对灌区维修改造基本没有投入。目前，国有和镇办灌区基本依赖农民上交的基本水费艰难生存，根本无力进行设备维修更新。

2、公益性过大，效益低下。塘田灌区作为特大干旱补水型灌区，在农业发展方面的作用是不可替代的。但在正常经营过程中，依然存在入不敷出的情况。一是塘、坝、库蓄水量相对充足，正常年景边远地区无需用水，一般年景开机较少，从起始泵站到末尾站，由于提水级数多线路长，加之土质渠道水利用系数低，损耗大，往往灌区开机小时越多，亏损越大；二是新科学、新技术的推广普及，如旱育秧、麦套稻等，大大减少了用水量。三是个别偏远地区，由于无法供水，促使部分地块进行了水改旱。四是农村经营方式转变，茶田、桑田，绿化带建设等，使得用水面积逐年下降。

3、存在拒缴、缓缴、延缴、欠缴水费现象。一是农民用水缴费意识不强，农民用水不缴费的现象较为普遍；二是个别农民对水是商品的意识观念淡薄，甚至认为国家对农民皇粮国税都免缴了，投资修建的水利灌溉不应交纳水费；三是“等、靠、要”依赖思想严重，风调雨顺年景有的农民拒缴水费，大旱年景等天下雨，以及依赖市乡两级政府供水思想严重，用水讲理由、讲条件十分严重，造成水费难于征收；四是农业水利工程水费征收难度加大，市乡人大代表、政协委员呼声强烈，要求免于征收。

4、灌区机电设备、基础设施和人员普遍老化。仪征市电灌站大都建于上世纪六、七十年代，职工宿舍以及机房已多属危房，当初购臵的电器设备多属带病运行，进站电线路老损严重，加大了运转成本，且一些电线和电控设备无任何保护装臵，存在着一定的安全隐患，又一些地处偏僻、边远机房的机电设备屡遭盗窃。同时，灌区人员年龄偏大，又无一定的业务技术技能，加之灌区生产生活条件差，工资福利待遇低，老人出不去，新人引不进，严重制约着灌区的发展。

5、干支渠道渗漏，灌溉成本加大。水系渠道衬砌极为有限，多为土质且高填方占很大比例，由于常年受自然沉陷、雨水冲刷和白蚁危害等侵扰，引水灌溉时跑、冒、渗、漏现象时有发生，水到末端的利用率低下。既加大灌溉成本，同时又存在着“出钱的用不到水，用水的不需出钱”的矛盾。

七、建议与对策

1、加强政府财政补贴与政策支持。近年来，市人大代表的议案、建议和意见中多次提到取消农村基本水费，但是灌溉供水工作公益性过大，效益低下的状况一直无法解决，尤其在群众普遍呼声取消农业基本水费、农业工程水费的情况下，政府要按照准公益性事业单位性质，增加农业水利基础设施的投入，增加灌区单位人头经费，按人均1.5万元/年计算核发，以维持灌区单位简单运行。同时，市政府在政策上给予扶持，特别是在财政担保和财政贴息、优惠贷款方面给予一定的优惠政策，提高水利项目的自身融资能力。促使信贷资金能够向水利行业倾斜。

2、继续深化水利工程管理体制改革。积极探索准公益性水 6 管单位面向市场的管理体制和运行体制，继续深化小型农村水利工程产权制度改革和农村供水水价改革，根据乡、村、组农村水利工程设施的权属，确定专人管护，明确报酬，加强水利工程管理。

3、加大宣传力度，努力提高农民群众缴费意识。采取多种形式宣传农业水费征收的必要性和重要性，做到家喻户晓，人人皆知，使广大农民群众能够理解政策、支持政策、执行政策。同时，把水利设施投入、管理、维护、使用有机结合起来，广泛宣传水是商品，水是种田成本不可缺少的部分，进一步明确“谁使用谁付费”的原则，努力提高用水户的交费意识。

4、建立健全节水的利益补偿机制。灌溉供水单位的收入取决于农民用水量。农民采用节水措施后，往往事与愿违，节约的水大多情况下不能为灌区供水单位带来补偿利益，从而无法调动灌溉供水单位节水的积极性，不利于水价改革。农民少用水、节约用水，如果节约的水得不到补偿，意味着灌区的收入减少，灌区没有积极性鼓励农民节水。为确保农业粮食生产安全，建议国家出台奖励大型灌区节水激励办法以弥补供水单位这部分利益，或从征收的农业工程水费中返还国有灌区人头费（目前，全市国有灌区在职在编职工不足百人），以维持灌区单位正常运转。

第二篇：浅谈灌区农业水价改革

浅谈灌区农业水价改革（陈伟伟 曹惠提）

《中国水利水电市场》2008年6期 编辑：宋金凤

摘 要：针对当前灌区农业水价改革过程中出现的问题，从农业水价改革与农民承受能力、合理补偿农业成本水价两方面进行探讨，并提出了相应的建议。

关键词：灌区 农业水价 改革

Abstract: From the agricultural water price reform and the farmer’s affordability, compensating the agricultural cost water price reasonably, questions which appear in process of the current agricultural water price reform in irrigation area are discussed, and interrelated suggestions are put forward.Key words: Irrigation area;Agricultural water price;Reform

一、当前灌区农业水价改革存在问题

20多年的农业水价改革实践表明，灌区现行的水管理体制、运行机制、水价政策等严重滞后，以下问题较为突出：

1.水费计收难、收取率下降，灌溉面积大幅度衰减，工程老化失修严重； 2.全国绝大多数灌区，水价偏低，供水单位严重亏损，生产与发展受到压力很大；

3.节水与卖水的矛盾、用水与管水的矛盾及用水户不关心节水等问题愈加严重；

4.层层加码、搭车收费等现象依然存在，屡禁不止，加重了农民对农业水价改革的误解；

5.现行农业成本水价一般超出了农民对水价的承受能力。

二、农民承受能力与农业水价

一般来讲，农民对水价的承受能力由经济承受能力和心理承受能力共同决定，经济上能够承受、心理上愿意交纳是水价改革成功实施的基础。但目前国内对于农业水价承受能力的定义和测算还没有统一的标准，判断农民水价承受能力具有相当的随意性。

农民纯收入是需要关注的重要问题，它既是一个区域经济发展程度的综合性指标，也是研究农民经济承受能力的一个重要依据。从当前农民纯收入情况来看，依赖灌溉的种植业收入占纯收入的比重较低。因此，单纯地用灌溉费用占农民家庭总收入或总支出的比例来推断农民灌溉水价承受能力是不全面的。同时，对农业水价改革来说，必须顾及超低收入者的承受能力，他们对农业水价改革所产生的影响也是不容忽视的。

农民的心理承受能力决定了对待农业水价的态度，水价合理与否、是否愿意交纳是心理承受能力对水价做出的最终解释，这就要求水价改革必须同农村经济发展状况相适应。而且，农民承受能力还与当地的农业用水条件、经济上对农业种植的依赖程度、农民的经济投资意识以及对水商品认知程度等因素有关。以河南省新乡市人民胜利渠灌区水价改革情况为例，资料分析结果表明，农民的承受能力同水费占农民年均纯收入、农业生产投入、年均支出、单位面积净收益等的比例有密切关系。当水费占农民年均纯收入的4%～8%（支出的6%～8%），占农业生产投入的10%～12%和产出的8%～10%时，农民普遍认为水价合理或基本合理，愿意交纳水费，表明水价在农民承受能力范围之内。因此，可认为水费占年均纯收入的8%是该灌区农民对水价承受能力的极限。

从大范围来看，由于地域差别、农业种植结构、灌区管理运行体制等的不同，其它灌区的情况如何，有待于进一步具体分析。因而建立一个合理的农民承受能力指标评价体系，使其具有广泛的普遍性和应用性，尤为重要。

三、合理补偿农业成本水价

农田灌溉在我国是用水大户，当前多数灌区水价还未达到供水成本。若单方面提高水价，过高的水费支出将增加农业生产成本；而站在农民的立场，水价提高在一定程度上势必超出农民的承受能力。因此，合理补偿农业成本水价是减轻农民负担、增加水管单位事业收入，推进农业水价改革，为国家社会经济发展相关政策制定的一项基础性研究，必能有利于调动农民与水管单位的积极性，对保障国家粮食安全、稳定农村经济增长，促进农民增收，加速社会主义新农村建设步伐起到积极的推动作用。

当前，对于灌区工程性质界定及工程的等效价值分析，灌区除承担管理外的公益性与风险成本的合理补偿等研究较少。因此，深入分析各类典型灌区的经营管理现状和其承担的自然风险和各类公益性任务（包括防洪、除涝、抗旱、补给地下水、水土保持等），确定其等效价值，应提上议事日程。同时，用水户（农民）面临供水信息滞后、用水条件、降水条件、管理过程粗放、种植结构差异以及物价、政策、其它用户制约等众多影响，用水具有信息不对称性。

合理的水价应是农民的支付意愿、水资源高效利用与灌区良性运行三方博弈的结果。因此，需要研究建立农民承受能力、水资源高效利用与灌区良性运行的水价博弈模型，研究不同因素对水价博弈的结果，进行联动效应分析，确定农业水价。

根据现状农业成本水价的构成和影响因素，以及农业水价的博弈结果，参考国外在灌溉用水、工程投资与维护管理进行补贴的做法，分析农业成本水价的合理补偿方式，从理论、政策、法律等方面确定农业成本水价的合理补偿政策、机制和途径，并就补偿合理性进行评价。合理补偿农业成本水价的对策与措施研究还包括：水管理单位体制改革措施研究、财政资金投入政策研究以及运用水价经济杠杆促经灌区节约用水和农民的承受能力途径的研究等。

四、结语

1.不同地区水资源条件、农业生产等差异性很大，水价改革对供水单位和农民生产的影响也极不相同。因此，分析不同农户灌溉作物效益分析与水价支出的最优比例，建立农民对水价承受能力的评价指标体系，为农业水价改革提供科学依据愈发重要。

2.合理补偿农业成本水价是一项复杂的系统工程，应以农业水价为主线，建立农业水价博弈模型，深入探讨农业水价与农民的承受能力、灌区良性运行与节水之间的关系，进而确定合理的农业成本水价补偿机制，同时找出农民、水管单位和节水三者的结合点，实现三方共赢的目标。

参考文献

[1]廖永松.农业水价改革的问题与出路.中国农村水利水电，2004，3.[2]沈大军等.水价理论与实践.科学出版社，2000.[3]周振民，吴昊，农业水价改革与农民承受能力研究，水利经济，2005，3 [4]郑通汉，张彬，汪习文，当前农业水价改革中的问题、影响与对策，中国水利，2006，16 [5]河南省水利厅，河南省引黄灌区水价研究报告，河南省水利厅，2003

当前农业水价改革中存在的问题、影响与对策

郑通汉，张彬，汪习文，当前农业水价改革中的问题、影响与对策，中国水利，2006，16

水利部财务经济司调研组

最近，社会各界和新闻媒体对农业水价改革特别是水费计收问题反映较多，体现了农村税费改革以来，农业水价改革、水费计收与农田水利建设方面存在的问题正在成为农村工作和社会议论关注的热点和焦点，为深入了解情况，研讨对策，我司以主办全国人大代表余新民的提案“关于建立农村水费征收管理新机制的建议”（第5133号）为契机，于近日派出调研组到四川省、吉林省进行实地调研。现将调研情况汇报如

下：

一、人大代表和群众来信来访反映的主要情况及建议

今年来，我司连续接到全国人大代表余新民的提案（主要内容是农业水费财政转移支付）、全国人大代表刘志华的提案（主要内容是减免农业水费和增加水利建设投入）和吉林省、新疆自治区等地的群众来信来访（来电），反映各地与农业水价改革有关的水费征收、水管单位职工生活困难、农民水费负担重和农田水利设施损毁严重等方面的问题，要求免交农业水费，增加水利建设投入。其中，余新民代表的提案通过反映四川省眉山市水价改革中“五难”现象，较有代表性，基本涵盖了当前水价改革中出现的主要问

题。

余新民代表通过调查反映，近年来，在全面免征农业税的形势下，四川省眉山市农业水费实际收取率逐年下降，拖欠、拒交、截留、挪用水费的情况较为普遍，全市累计欠交水费3000万元。由于水费计收难，影响了水利建设投入，导致许多工程带病运行，效益衰减，水管单位队伍不稳，有的已严重危及工程的运行安全，突出表现为“五难”。一是水费征收解缴难；二是老百姓承受难；三是政府组织协调难；四是水利工程管理单位生存难；五是水利事业可持续发展难。

他建议，国家应研究制定财政转移支付农业水费的新办法，将目前农业水费由农民负担下决心过渡为政府埋单（即中央财政支付），在做好水管单位体制改革的基础上，由财政承担供水管理和工程运行维护费用，达到水管单位管好水、服务好，农民用好水、种好田的新型农业供水管理体制。

二、农业水价改革中存在的主要问题及其影响

当前，农业水价改革中出现的水费计收难、收入锐减、末级渠系损毁率上升、水资源利用效益和效率不高等问题已经严重影响了农田水利设施的正常运行、农业综合生产能力持续提高和促进节约用水，必须

引起我们的高度重视。

（一）水费计收难、收取率下降、水费收入锐减，许多水管单位生存面临困境，相当部分农田水利设

施难以正常运行

农业水费是维系农田水利设施正常运行，提高水资源利用效益和效率，保证农业综合生产能力的重要经济来源。表面上看，农业水费收入锐减直接体现的是水管单位收入减少，但本质上却对解决中国水资源紧缺，保证农业综合生产能力产生损害，最终将影响“三农”问题的解决和社会主义新农村建设宏伟目标的实现。

水费计收难、收取率下降、水费收入锐减是当前农业水价改革工作中出现的最大问题。据调查，税费改革以前，四川省农业水费实收率最高可达80.4%。税费改革以后，水费收取率仅为65.8%，平均下降15%；河南省农业水费收取率平均为55%左右，比税改前降低20～30%；吉林省平均下降25%，广东省平均下降40%；浙江省平均下降23%。另据我司水管单位经营报表统计，2005年，除西藏外，全国31个省级行政区（含新疆生产建设兵团）国有水利工程供水收入与税费改革前的2002年相比有19个省区下降，水费减收总额

达123023万元。

水费收入锐减造成了两大问题。一是水管单位难以生存和发展。由于大多数水管单位均属自收自支的事业单位，职工生活和水利工程维护完全依靠收取的水费来维持。随着水费收取率不断降低，许多水管单位职工工资难以保障，造成职工队伍不稳，管理服务不到位，职工上访事件不断增多，农民群众的意见也很大。二是管养经费严重不足，水利工程状况日趋不善。据统计分析，一般情况下，水费收入的70-80%左右用于供养人员,20-30%左右用于工程维修。在收入减少的情况下，水费优先保证职工的基本生活，用于工程维修养护的投入更是微乎其微，导致水利工程渠系管理维护差，工程状况下降。如四川简阳市有5条干渠、27条支渠、142条斗渠、52条农渠因缺少资金而无法整治；都江堰黑龙滩灌区修建于70年代，工程运行三十余年，老化十分严重，病险渠段较多，工程带病运行，近几年春灌期间渠道经常出现病险和跨塌，但由于水费收入下降，水管单位可用于抢险的资金不足，所以没法进行日常维护。另据眉山市仁寿县水利局测算，由于缺乏必要的资金对农田水利工程进行必要的管养维护，全县农业灌溉水利用系数率仅为0.3。水费收入锐减使水管单位职工生存问题显性化，使农田水利设施良性运行面临挑战。

（二）层层加码、搭车收费和截留挪用现象不断出现，加重了群众对农业水价改革的误解和不满

农村税费改革以后，水费成为向农民收费的唯一途径，也成为搭车收费和截留挪用的目标。据了解，税费改革后，基层截留、挪用水费用于弥补财政资金缺口的情况不断出现，加重了群众对农业水价改革的误解与不满。

调研中我们发现，灌区大多数农民都能按时足额缴纳水费，但对于县、乡（镇）、村以种种理由截留、挪用水费的问题，水管单位缺乏必要的制约手段。因此，水费被层层截留挪用。截止2005年底，四川省县乡两级挪用、截留、拖欠水费达3.17亿元，相当于全省一年的应收农业水费。遂宁市射洪县应缴人民渠二处的农业水费标准是10元/亩左右，但该县加收了抢险救灾费等,使水费达到40?50元/亩，个别乡镇的实收水费高达130元/亩。绵阳市涪城区玉皇镇2004年自行将水稻面积水费定为82元/亩（包括村上增收的10元/亩的蓄水费，6元/亩的电费、提灌费、守水费等，还要分摊公田水费），个别突出的达到100元/

标亩以上。

层层加码、挪用、截留、拖欠水费的现象在湖北、山东、新疆、吉林等省都比较普遍的出现，如新疆伊宁县、博湖县的群众来电反映，农业税取消后，当地的水费增加了一倍。水费计收中的层层加码、搭车收费和截留挪用加重了农民的负担，引起群众对农业水价改革工作的不满情绪。

（三）用水缴费苦乐不均，激化了用水户和水管单位的矛盾，水费收缴成为农村新的不稳定因素

由于末级渠系不配套，计量手段和量、测水设施不完善，难以实行计量收费，导致许多省目前仍是通过行政手段，按耕地面积收取农业水费。农民反映，按亩计收水费，用水多少一个样，用和不用一个样，既然没有得到供水服务，交水费就不合理。另外，由于渠道损坏，水损大，有的尾水灌区输水损失高达80%，一些地方将这些损失分摊给农户负担，导致水费过高。如四川省谢洪、三台等县的水费大都在70-80元/标亩，个别乡镇每亩水费高达130元以上，达到种粮成本的20%以上，导致种粮农民不堪重负。过高的水费和由于渠系不配套造成的供水保证率下降使农民用水的权力和缴费的义务严重不对称，引起群众的强烈不满，由此产生了拒交水费的现象，激化了用水户和水管单位的矛盾。

（四）部分地区农民用水不缴费，农业水费实行财政转移支付。期盼国家减免水费成为农村税费改革

以后农村基层干部和广大农民的心愿

税费改革以后，一些财力较好的地方政府通过财政补贴水管单位的方式，对农业水费实行减免。

如四川省财力较好的成都市温江区将全年应收的农业水费417万元全部纳入区财政预算；龙泉驿区用财政预算支付农业水费200万元，安排本区水管单位运行费用230万元；郫县用财政预算支付农业水费385万元，还有都江堰市等县（市、区）也陆续实行了农业水费由财政实行转移支付，用于水管单位的运行和工程维修养护，农民不再缴纳农业水费。另据我司去年的调研了解到，除四川省外，还有个别发达省份的部分地区从2004年开始就停止收取农业水费。如浙江省温岭市、永康市从2004年起就免收农业水费，对于免收的农业水费全部由地方财政实行转移支付。广东省东莞、佛山、韶关、梅州、汕尾市所有县、区都已停止收取农业水费，云浮市的新兴、郁南等地也已暂停收取农业水费。

农民用水不交水费，农业水费由财政转移支付给水管单位的做法在农村产生的影响和引起的振动是很大的。所到之处，不论是市、县、乡的哪一个层面，是政府官员或农民，听到的都是要求国家像减免农业税一样，出台全部免收农业水费的政策。这对于财力不好、难以实行水费减免政策的大多数地方政府来讲，工作压力是很大的。同时，也加大了水管单位征收水费的困难。

三、综合分析、对策与工作建议

我们认为，水价改革过程中出现上述问题主要有以下两方面的原因。

（一）投入不足、欠账太多，末级渠系不配套、损毁严重

水费实收率是水价改革是否取得成功的重要标志。从推进农业水价改革的角度分析，较高的水费实收率必须具备四个基本条件：一要有工况较好，量、测水设施配套较为完善的工程体系让农民用上“明白水”，“交明白费”；二要有相对合理的供水管理体制让农民“全程参与”和“自主管理”供水收费事务；三要有科学的计价方式（如终端水价制、两部制水价等）来“规范”水价秩序；四要有较好的供水保证率和供水服务质量让农民在需要的时候“浇上水”。而这四个基本条件中，最重要的是第一个条件即“要有工况较好，量、测水设施配套较为完善的工程体系”。但是，长期以来，由于投入不足，农田水利建设欠账太多，再加上农村税费改革取消“两工”后“一事一议”的新政策难落实和水费收入锐减，投入的运行维护经费大幅度减少，导致末级渠系损毁率上升，工程状况日益下降。

以四川省为例可以折射出全国农田水利设施投入减少，配套不足的现状。四川省设计斗、农渠19.45万公里，已配套10.86万公里，占设计的55.8%，已进行防渗处理的有3.02万公里，占应防渗长度的33.7%。据统计，税费改革前（1996?2000年）四川省年均投工14亿个，筹资23亿元左右。2003年是实行税费改革的第一年，农民投工10.1亿个，比税费改革前减少28%，2004年投工6.57亿个，比2003年减少35%，2005年全省免征农业税后，当年通过“一事一议”引导农民投工的仅2081万个，比2004年减少96.8%，比税费改革前减少了98.5%。

由于取消“两工”和“一事一议”政策难落实，导致投入减少，且中央和地方各级政府没有相应的财政资金投入来弥补缺口，水管单位和受益群众都没有对末级渠系进行正常的维修和清淤，导致末级渠道损毁率上升。据介绍，全省已完工的末级渠系防渗渠道已损坏1.5万公里，占已防渗工程的49.7%。换句话说，四川省未作防渗处理和已作防渗处理现在又损坏的末级渠道已占应防渗渠道的5/6。

由于末级渠系是灌区的毛细管，是灌区发挥效益的终端网络，如果这些毛细管被堵塞或网络被破坏，一方面必然导致灌溉系统“上通下阻”，农田浇不上水，致使国家投入巨资改造的大型灌区不能发挥应有效益，造成用水苦乐不均和水资源利用效率低下，农民减产减收，经济承受力下降。另一方面，由于供水服务缺乏保障，用水计量缺乏手段，用水权利和缴费责任边界不清晰、不对称，导致农民产生抵触心理，不愿意交纳水费。这是农业水费“收费难”最重要的原因。

（二）配套改革滞后，导致水利设施产权不明晰，管理缺位

如果我们把税费改革作为农村改革的主线，那么，水管单位体制改革、小型农田水利设施产权制度改革和农村供水管理体制改革则是保证农村税费改革取得成功的重要措施。也是确保农民减负增收，有效促进节约用水，农业综合生产能力不受损害和国家粮食安全最重要的配套改革。

水管单位体制改革可以解决农田水利设施公益性支出的补偿，小型农田水利设施产权制度改革可以充分调动广大农民投资投劳和社会资源投入水利设施建设的积极性，农村供水管理体制改革可以有效引导农民积极参与供水过程的监督和民主管理。但是，从现状看，三项体制改革进展不平衡，总体滞后于税费改

革的进程。

以四川为例。剖析三项改革的总进程。

水管单位体制改革。全省有改革任务的19个市州，其中有16个市州出台了改革方案。全省621处水管单位中有85％开展了基础测算工作，约有 50％水管单位制订了改革方案。其中有53个水管单位的方案已经批复。2005年全省各级共落实了“两费”2055万元。约占全省测算“两费”总额的5%。由此可见，水管单位体制改革的进展总体滞后表明农田水利设施公益性支出的补偿远未到位。

小型农村水利工程产权制度改革。据调查，截至2005年底，全省共有小型农村水利工程627719处，目前已改制374434处，占全省总数的59.6%。改制形式主要有租赁、承包、拍卖、股份合作制等。产权制度改革盘活了部分水利存量资产，促进了小型水利工程效益的发挥，调动了广大农户和社会各界投资兴办农村水利的积极性。但是，还有将近一半的小型农田水利设施没有明晰的产权。小型农田水利工程产权制度改革相对落后约束了广大农户和社会各界投资农村水利的积极性。

以农民用水户协会为特征的农村供水管理体制改革进程。

据调查，目前四川省已在18个市（州）组建各种形式农民用水户协会1487个，管理灌溉面积278.83万亩，仅占全省有效灌溉面积的7.4%。部分农民用水户协会的建立和运行缺乏社会全面支持。许多用水户协会的运作不够规范。绝大部分用水户协会没有注册登记（只有不到1%在当地民政部门完成了注册登记），协会的合法性和利益得不到保障。建立并规范运行的农民用水户协会是农村供水管理体制改革的核心内容，农民用水户协会建设落后表明农村供水管理体制改革总体滞后于农村税费改革的进程。农业供水管理缺位的现象仍然存在。

（三）对农民用水不缴费，农业水费实行财政转移支付的认识

客观地说，在财力允许的地方由财政支付农业水费具有一定的积极作用。主要体现在三个方面：一是减轻了农民负担。二是减少了水管单位征收水费的工作量，使其可以集中精力抓好工程管理，提高供水服务质量。三是资金保障能力有所提高，使末级渠道得到了进一步的整治。尽管目前并不确实掌握农民用水不交水费与水资源利用效率与效益之间的关系，但是，我们认为：采用财政转移支付的办法，将农业水费直接支付给水管单位，而农民不交水费，必将使经过长期努力，好不容易才建立起来的“用水缴费观念”、“水商品意识”和“水危机意识”丧失殆尽，最终将会助长农业用水的浪费，不利于促进农业节水和节水型社会建设。况且用水不交水费容易造成上下游用水不公平并引发更多的水事纠纷。如出现上游涝下游渴的局面，从而激化水资源供需矛盾，成为农村新的不稳定因素。这对水资源十分紧缺；财力普遍薄弱，难以支付数量不菲的农业水费的基层政府和“三农”问题远未解决的广大中国农村来讲，单纯依靠地方政府

推广这种方式难度很大。

对这个问题，我们的观点是：既要鼓励财力较好，有支付能力的地方政府，加大对农田水利设施的投入和减轻农民负担。又要将政策的负面效应降到最低。可以采用两种方式来进行：一是加大对农田水利设施建设投入的方式，来提高农业综合生产能力，通过增加农民种粮的比较效益来减轻农民负担。二是改变支付方式，变转移支付水费为农民种粮水费补贴。将财政直接支付给水管单位的资金直接发到种粮农民手中，再由农民交到水管单位。采用这种方式有六个好处，可将政策的负面效应减少到最低。一是利用价格杠杆对水资源供求关系进行调整的基础不会被破坏，可以充分发挥水价机制促进节约用水。二是水利工程良性运行会有较为可靠的资金保证。三是水费补贴的标准、补贴范围和补贴时间长短可根据地方财力可能和农民实际承受能力进行调整，可做到进退有度。四是广大农民长期形成“用水缴费”的水商品意识得以巩固。五是减轻了农民负担。六是促进了农民维护末级渠系和节约用水的自觉性。

（四）遏制水费收入锐减、农业综合生产能力下降的对策

我国是一个农业大国，人多地少、水资源紧缺、降雨时空分布不均、水旱灾害频繁，这些基本国情决定了农田水利设施建设与农业水价改革在我国农业生产和经济社会发展中具有特殊的重要性。因此，解决问题的思路必须是“抓投入”、“抓改革”，“两手抓，两手都要硬”。

1、以争取更多资金投入农田水利设施建设为重点，抓机制创新和现有支农政策的协调落实，解决农田

水利设施建设长期投入不足的问题

农田水利设施是保证国家粮食安全的重要基础，具有很强的社会公益性，应该纳入公共财政支持的范畴。农业末级渠系是农田水利设施发挥效益的关键环节。在农民普遍贫困，基层财力不强的条件下，必须加大中央财政对农业末级渠系改造的投资与支持。这是新时期农田水利建设必须遵循的原则。

在政策上，党和国家对农田水利建设是非常重视的。在农村税费改革以后，每年的中共中央1号文件都把“加强农田水利设施建设”作为重要工作加以布置和强调。去年，国务院办公厅转发了发改委等部门《关于建立农田水利建设新机制意见的通知》，就建立农田水利建设新机制的指导思想、基本原则、工作重点做出了明确的规定。国务院农村税费改革工作小组也出台了《关于规范和引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳有关政策的意见》，对解决税费改革后农村“两工”的使用管理做出了明确规定。在今年的1号文件里，中央十分明确提出“在搞好重大水利工程建设的同时，不断加强农田水利建设。继续把大型灌区续建配套和节水改造作为农业固定资产投资的重点。加大配套建设田间工程。实行中央和地方共同负责，逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模，切实抓好以小型灌区节水改造为重

点的小型农田水利工程建设和管理。”等等。

在实践上，有关部门和一些地方在探讨用“财政转移支付水费”，“以奖代补”，“民办公助”的办法来减轻农民负担、进行末级渠系改造的试点也取得明显效果。如湖北省当阳市为适应农村税费改革后农田水利基本建设的新形势，加强农村末级渠系建设，改善农业灌溉条件和用水计量设施，解决农业灌溉难和农业水费收取难的突出问题，由市财政筹措末级渠系建设“以奖代补”资金150万元。对集中连片百亩以上的农田，过流能力在0.1-0.5m3/s的支渠以下的末端渠道节水改造项目实行“以奖代补”，按不同过水断面，分别补助10元/米、15元/米、20元/米和25元/米的材料费，极大地调动了农民改造末级渠道的积极性。据统计，2004年全市10个镇（处）共申请末级渠道硬化260公里，纳入全市以奖代补计划的有120公里。实际完成末级渠道硬化165公里，占计划的134%，使120个村11万亩农田成为了旱涝保收的高产田。按此进度，该市3～5年即可完成全部末级渠道的硬化改造。以奖代补政策调动了农民改造末级渠道的积极性，恢复和扩大了灌溉面积，提高了自流灌溉的能力，促进了“村民自治，一事一议”的落实；推动了农民用水户协会的发展，弥补了水管单位与农户之间的管理缺陷。

应该说，有利的政策并不少，解决的思路也很清晰。关键在各级政府如何抓落实。从现状看，创新投入机制是落实政策的最为有效的途径。因此，当务之急必须推进两项制度的建立：一是建立末级渠系节水改造奖补基金；二是建立中央（省）财政直接补贴农业水费的新机制。

建立末级渠系节水改造奖补基金是指从中央到地方，都要依据中央文件的精神，下大力整合财政资源和各种支农资金，从各级政府的新增财力中拿出部分资金，建立小型农田水利建设奖补基金，变每年安排专项资金为设立固定基金。利用基金通过“以奖代补”，“民办公助”的方式来引导受益农民投工投劳，彻底解决农田水利设施特别是农业末级渠系工程状况不良，计量设施不配套的被动局面，将中央文件的精神落到实处。调研组以四川省眉山市末级渠系改造规划和湖北当阳市奖补比例为依据进行测算，结果如下。眉山市共有末级渠系9058公里，完成改造需投资70998万元，按照“先大型、后中小型”和中央，省，市、县（加群众投工投劳）各占“三分之一”的补助原则，分十年完成，则每年中央财政只要拿出800万元，就可完成。据测算，全部完工后年可增加及节约水量11亿立方米，年可增加粮食生产能力3920万公斤，直接经济效益6270万元。

建立中央（省）财政直接补贴农业水费的新机制，是指由中央和省级政府每年从财政拿出部分资金，作为农业水费补贴，按灌溉用水定额和水价标准全部（或部分）直接补贴给用水户，发到农民手中，以减轻农民负担。同时，按市场经济原则，实现农业供、用水商品化，促进农业节水和水利工程良性运行。

我国是灌溉农业，水利是农业的命脉，因此，解决和完善农田水利基础设施不仅是建设社会主义新农村的重点内容，也是保障粮食安全的战略选择。同时，我国总体上是缺水国家，经济社会发展加大了水资源的供求矛盾，节水压力很大，而节水的潜力又在农业，所以，建立新型农业节水机制是节水型社会建设的重点，具有重要的现实意义和历史意义。节水型社会建设的核心是制度建设，并最终要落实到市场机制和价格手段上来，建立中央（省）财政直接补贴农业水费的新机制，即可降低农民的水费负担，又有利于发挥价格杠杆对水资源的配置作用。根据中央的现行惠农政策，对种粮、粮种和农机可以进行直补，也可以对水费进行直补，或是将有关涉农补贴归并为粮食综合生产能力补贴。

据统计，全国灌区的灌溉面积8亿亩，其中粮食主产区的省约占40%，农业水费标准在16-32元/亩.年之间，取平均数按24元/亩.年。如果中央对粮食主产区实行农业水费补贴30%，则每年中央财政要增加

支出22亿元。

另外，据我司与有关部门沟通掌握的信息，从中央财政每年新增财力中拿出一部分资金设立专项基金用于末级渠系节水改造，存在一定的可能性。因此，调研组认为，通过设立奖补基金和建立中央（省）财政直接补贴农业水费的新机制，把中央的政策落到实处，具有一定的可操作性。

2、以推进“三项改革”为动力，建立适应中国农村实际的水利管理体制

第一，要积极推进农村供水管理体制改革，弥补农业供水管理缺位。调研表明，农村供水管理体制特别是末级渠系管理缺位是当前农业水费滑坡的重要原因。各级水行政主管部门应该积极推进末级渠系供水管理体制改革。一是要积极组织或引导建立农民用水者协会，规范农民用水者协会的运作。为农田水利基本建设和农业水价改革提供载体；二是因地制宜的推进末级渠系承包责任制和产权制度改革。激发农民用水户自主管理末级渠系供水事务和工程维修的积极性。只有通过推进末级渠系供水管理体制改革，才能提高末级渠系的供水服务水平，增进供水管理者与用水户之间的沟通和理解。

第二，要积极推进水管单位体制改革，弥补农业供水的公益性支出。要按照国办45号文的要求，加快实施灌区管理单位定岗定员和工程维修养护定额的测算和方案审批，争取“两费”

第三篇：灌区农业水价综合改革调研报告

一、基本情况

瑞昌市大壤中型灌区，设计灌溉面积1.04万亩，该灌区以前主要是靠一条傍山现浇明渠进行输水灌溉，全长9.3公里，由于渠道线路长，地形复杂，穿河、穿路、穿村庄，加上山体滑坡、渠道塌方，每年都必须对渠道进行维修和清淤，维护成本非常高，而且放水时间特别长，从渠首放水到渠尾最少要2天的时间，同时沿途必须安排十几名守水员带上干粮，日夜看守，既费时又费力，效率低下导致用水纠纷，甚至械斗时有发生。一遇干旱天气就因输水不畅而“望水兴叹”。瑞昌市大壤灌区续建配套与节水改造工程，于2017年10月开工建设，项目总投资1000万元，2018年4月基本完工，铺设灌溉主干管9.3公里，沿途设置58个放水口，每个放水口都安装了水表进行精准计量。至此，瑞昌市大壤灌区用水管理完成了从“一把锄头放水”转变到“一把钥匙开水”的质变。

二、工程建设情况

为改变这一现状，瑞昌市水利局工程技术人员进行了认真的分析和调研，一致认为前几年瑞昌市整合资金，在石门中型灌区实施的4000亩低压管道灌溉项目，经过几年的运行证明效果非常好，得到了当地农民的认可，有很强的借鉴意义。

结合大壤中型灌区“西高东低”、“北高南低”的地形特点，适合建设一条自西向东顺着北部山边布置的管道，自流灌溉山下的东南平原，最终决定采用低压管道灌溉的方式对大壤中型灌区主干渠输水渠道进行改造。

高丰镇大壤中型灌区高效节水灌溉示范县项目建成后，实现了从田间工程向源头治理的转变，从“望水兴叹”向“一拧就来”的转变，从“最后一公里”向输水段的畅通转变，有效解决了输水渠道“肠梗阻”的问题，项目实施后成效显著。2019年瑞昌市遇到从1942年以来最严重干旱天气，大部分农田减产50%左右，高丰镇大壤中型灌区高效节水灌溉项目区内，虽然也出现一些抢着放水，放了水就不愿意关水，甚至有把放水法兰藏起来的现象，但是农田基本没有受旱，作为重要水源的大壤水库还有近200万方的存水。

三、主要做法

1、成立管护机构。以水务站为基础，4个行政村参与成立农民灌溉管理委员会，管理委员会主任由乡政府主要领导担任，负责引导、宣传、管理和每个放水口的放水审批。2019年管委会下面成立管理小组，以村为单位，村干部和种粮大户为成员，具体负责管理村内的放水口、区域内的管道运行；

2020年，针对2019年放水过程中出现的矛盾和不规范问题，进一步优化了管理措施，实行“四个一”的方式管理，效果更加明显。一是一个机构审批。无论哪块农田要求放水，向管理委员会申请后，由管理委员会统一审批，确定放水口和放水时间，其他任何人无权调水、配水；

二是一名管理员管理。58个放水口，全长9.3公里，由一名责任心强、办事公正的管理员管理，签订用水协议，职责就是做好管护和放、关水工作；

三是一把钥匙放水。用专门的钥匙可以开关58个放水口，其他任何人没有钥匙，如果他人擅自强行放水，报警查处，严厉打击；

四是一支队伍保养。项目建成后，管理委员会与具有维修技术和能力的瑞昌市自来水公司签订维护协议，由自来水公司负责对管道的维修和技术支撑，确保管道畅通。

2、建章立制规范管理。结合项目实际制定了《瑞昌市大壤中型灌区灌溉用水轮灌制度》、《瑞昌市大壤中型灌区管道维护巡查制度》，编制了低压灌溉项目操作指南，明细管护责任，明晰操作流程，实现工程的长期高效运行。

3、建立长效管护机制。该工程用水计量采取水表精准计量，经测算该区域运行维护水价为0.047元/m3，为了减轻农民的缴费压力，维持骨干工程正常管理和维护，将实行“一提一补”机制，即农业水价综合改革提高灌溉水价后，建立了农业灌溉节水精准补贴、节水奖励、超定额加价等机制，保障农户种粮积极性和节水收益。用水户在年初灌溉用水之前，根据当年的计划种植结构、种植面积及用水定额按执行水价上缴全年水费的50%给农业灌溉用水管理小组，年末根据用水户的实际种植结构、种植面积、测量计量的用水量，按照用水定额、供水单价（将分类水价、节水补贴、节水奖励、超定额加价等一并综合计入考量）计算用水户实际发生的年终水费总账，与年初预收水费对比，如多收则返还用水户，少收则由用水户向农业灌溉用水管理小组补交，即“多退少补”。节水补贴资金根据农业灌溉用水管理小组最终核算统计的节水补贴总额，由农业灌溉用水管理小组所在乡镇复核、瑞昌市水利局审查、瑞昌市人民政府核定批准后，由瑞昌市财政将节水补贴资金拨付给农业灌溉用水管理小组。

四、工作意见和建议

建议省发改委尽快出台关于水价监审、水价调整方案、听证公示、水价批复等相关政策指导性文件，解决各地在农业灌区用水水费定价中出现各种各样的问题。

2020年10月23日

第四篇：关于农业水价综合改革情况的调研报告

关于农业水价综合改革情况的调研报告

农业水价综合改革是加快灌区末级渠系改造、提高农业综合生产能力、促进水资源节约利用的制度创新，涉及群众切身利益，攸关经济社会发展。近年来，按照总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水新思路，根据国家发改委、财政部、水利部、农业部深化农业水价综合改革试点有关工作要求，我省因地制宜开展了农业水价综合改革试点工作，并取得了初步成效。近日，结合“三解三促”调研活动，我就农业水价综合改革试点工作推进情况，分别赴xxx市、xx区进行了调研，形成了一些体会与思考。

一、全省农业用水现状及其问题分析

我省地处江、淮、沂沭泗流域下游和南北气候过渡带，滨江临海，河湖众多。全省水资源相对丰沛，水域面积为1.66万平方千米，全年核定用水总量480亿立方米，其中农业用水总量占比较高。在历届省委省政府的正确领导下，我省持续加大农田水利基础设施建设力度，初步建成灌排较为完善的工程体系。截至XX年底，全省建成农田有效灌溉面积5988万亩、旱涝保收农田面积5262万亩、节水灌溉工程控制面积3082万亩，农田灌溉水利用系数从“十一五”期末的0.55增加到0.59。XX年，全省粮食总产量达3490.6万吨，顺利 实现“十一连增”，单产位列全国稻麦两熟地区第一。得天独厚的水资源优势和基础较好的农田水利灌排设施，为农业生产创造了良好的发展条件。但对照总书记节水优先的治水思路，对照农业现代化的发展要求，当前，我省农业用水方面还存在一些突出问题：

农业水价形成机制还不完善。由于灌区工程配套不齐全，很多斗渠以下供水系统缺少供水计量设施，终端水价按方计费缺乏有效的工程基础，水费不能按量收缴，只能采取按亩均摊的办法征收，不能体现“谁受益谁负担”的原则，一定程度上影响了农民节约用水的积极性。当前，我省国有工程供水农业水价8元-18元/亩，末级渠系灌溉水价一般协商确定水价。从典型调查的平均情况看，XX年全省农业用水测算水价为0.138元/立方米左右，核定水价为0.0126/立方米左右，核定水价占测算水价的9.3%。同时，水费的征收率只能完成72%，水管单位的供水成本仅收回6.7%，未能体现市场杠杆在农业水价中的作用。

(二)农田水利工程管护机制尚未健全。农田水利工程面广量大，历史欠账较多，尤其是与骨干工程配套的末级渠系和田间工程建设相对滞后，是实现“有效灌溉”、“旱涝保收”的主要瓶颈。我省斗农渠大多兴建于上世纪60至70年代。由于建渠时间长，初建标准低，后期维修养护投入不足、工程设施老化，建筑物不配套，渠道跑、冒、滴、漏现象十 分严重，渠系利用系数偏低。长期以来，农田水利工程设施由于产权不清、责任主体不明、工程管护粗放，甚至有些工程有人使用、无人管理，严重影响了工程效益的发挥。据测算，目前我省按亩每年需要15元管护资金，全省每年约需农田水利工程管护资金10.5亿元。很多市县虽然出台了管护办法，落实了管护主体，明确了管护责任，但是由于管护机制不完善、资金投入缺口大，管护工作仍然难以全面落实到位。

农民水费缴纳意愿不强。农业是用水大户。农村税费改革后，大多数地区农民每年需要向乡镇政府和村级集体经济组织交纳的费用仅剩水费。同时，近年来国家不断加大强农惠农政策力度，实施粮食直补、良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴，许多农民对农业水费收取存有排斥情绪。加之，我省水资源相对丰沛，长期以来，广大群众习惯了“政府管水，农户用水”的管理模式，农户缺乏节约用水的自律意识。一些地区在风调雨顺年份只依靠自然降水就可以满足农业灌溉需要，农民抵制和拒交水利工程农业水费的现象普遍存在。

二、农业水价综合改革试点的有益探索

高邮、宿豫无论是经济社会发展程度，还是水利基础设施建设状况，在全省都有其开展农业水价综合改革试点的典型性与代表性。XX年，两地列入国家四部委确定的农业水价 综合改革试点项目区。由于我省农业灌溉均为地表水灌溉，项目区选取了自流灌溉区、提水灌区、圩区、回归水利用区、土地流转试验区等，结合农作物、经济作物及养殖业特点，丰富试点样本，通过研究不同区域的农业水价改革，为同类地区提供可以借鉴参考的做法。一年多来，两地通过积极探索适合江苏农业供水特点的改革模式，完成了水价改革目标，也逐步形成了在我省同类型地区可复制、可推广的农业水价综合改革经验。

明确农业初始水权。深入农户开展末级渠系管护现状、灌溉方式、灌溉水量、用水成本、农民承受能力以及改革意愿等情况实地抽样调查，确定地区用水总量指标。项目区根据分配的地区用水总量指标，结合农作物及水产养殖用水定额核定农业用水控制指标，实行总量封顶。地方发改、水利部门联合发文下达水量分解方案及指标给乡和农民用水户协会。协会细化水量分配到户，以最小单元明晰农业水量。水利部门给协会颁发农业水权证书，协会给每一位会员发放灌溉用水量分配卡，明确每亩用水定额、用水量以及用水户对水量的使用权利和义务。为规范农业水权回购或转让，项目区出台了《农业水价综合改革试点项目区取水权交易与政府回购机制办法》，为农业水权交易提供政策依据。

实行农业用水精准计量。水的计量管理是农业水价改革的首要环节和难点。项目区经过广泛调研，科学确定符合当 地特点的量水设施，公开招标确定量水设备。宿豫项目区在明渠流量计、电磁流量计上安装LCD屏显用水信息，所有水位计、电磁流量计均配备信息采集分析软件，用水数据可实时监控、用水信息可通过网络传输实时发布到用水户和供水单位，增加用水透明度和调控能力。高邮市在配套供水计量设施方面，按照因地制宜、经济适用的原则，选择了管道式电磁流量计。项目区在灌溉泵站出水管及试验性农渠安装电磁流量计，用于准确计量供水总量；在支渠及骨干节制闸下安装明渠流量计，用于宏观控制水量；在斗渠分水口砌筑文丘里量水槽、三角堰量水槽、长喉槽等建筑物，用于测量分水量，再平摊至每块田块，实现了站、支、斗、农渠的多级量水系统控制。斗渠口门量水设施配置率达100%，斗渠口门以下继续降低计量单元，最小计量单元低于1百亩。通过配套安装供水计量设施，可以准确地计量出农田灌溉用水量，为推广按方收费和制定农业用水价格提供数据支持。

推进农民用水合作组织建设。两个项目区成立农民用水户协会11个，均在民政部门依法注册登记，并向社会公示。协会会员自愿参加，累计5737户，协会会长等管理人员由会员民主推选。同时制定工程管理、供水、水费收支各项制度，科学规划和指导农民用水户协会组织建设布局，指导协会加强能力建设。按照“产权明确、责任落实、管理民主”的原则，由协会承担渠系工程项目、量水工程设施的日常管 理养护主体和责任，落实工程管护经费全额纳入水价成本。项目区积极落实经费保障，协调利用村部闲置房屋建设办公场所，配备必要硬件设施，满足协会正常办公所需。协会自成立以来，在方案制定、招标监督、工程质量监督、协会内部会员水量分配宣传、工程管护等方面均发挥了积极作用。宿豫区农民用水户协会结合灌溉工程条件，对所辖区内原先零散的种植结构进行重新规划，对田块使用进行了整合调整，提高了灌溉水资源的利用率，有利于田间高效管理。

初步建立水价形成机制。农业水价综合改革的难点在于精准测算并形成科学合理的农业水价。高邮、宿豫在农业用水成本和价格调查统计基础上，联合院校开展了试点区农业水价测算及水价形成机制研究，对粮食作物、经济作物分类测算水价。项目区物价部门在水价成本监审、可行性论证基础上出台了农业用水价格。如：高邮市出台《关于下达农业水价综合改革试点区指导价格的通知》，宿豫区出台《关于下达XX农业水价综合改革试点区水价标准的通知》。项目区都采取基本水价加计量水价的两部制定价模式，将国家水利工程水费和机电排灌水费两费合并、一价到户，对粮食作物执行全成本计量水价，经济作物和水产养殖执行全成本适当盈利计量水价，实行分类水价。对不同用水规模实行分档水价，超定额用水的累进加价。高邮对比用水定额，分用水量≦105%、≦110%、﹥110%三个量级，分别确定水价比 例为1:2:3。宿豫对比用水定额，分用水量≤100 m3、﹥100 m3分别确定水价比例为1.5：3。

制定精准补贴机制。试点区财政、水利部门联合制定《农业用水精准补贴资金管理办法》《关于出台农业用水精准补贴政策的通知》《关于实行农业水价“精准补贴”提高用水效率促进农业节约用水的通知》，明确在农业水价改革试点区，对种植粮食的农民、农民用水户协会及新型经济合作组织，在执行全成本水价过程中，比对现状执行水价，超出的部分给予补贴。XX年，高邮、宿豫财政各拨出专项资金50万元用于精准补贴，并对在本项目区定额内水费负担高于改革前区域实行了精准补贴测算，补贴资金已发放到相关协会。

建立农业节水奖励制度。项目市(区）分别制定了《农业节水奖励基金筹集使用与管理办法》，明确了精准补贴和节水奖励资金来源为财政适当补助、水费收入和超定额累进加价收入等，明确资金筹集、奖励对象、奖励标准、奖励考核以及资金使用管理。奖励金额按节约的用水量乘以奖励标准，分为节水量≦5%用水指标、5%﹤节水量≦10%以及节水量﹥10%等3个量级，奖励标准分别为全成本水价的0.5:1:2。XX年高邮、宿豫财政分别安排节水奖励资金150万元，全部落实到位。项目区将实行用水定额产生的节水奖励拨至相关协会，除落实精准补贴和节水奖励专项基金外、积极采取灵 活多样的政策措施，实施水利工程水费中提留一部分资金、末级渠系节水工程和技术改造“以奖代补”、与农田工程管护补助挂钩等方式逐步壮大节水奖励基金的规模。

推进工程产权制度改革。项目区结合小型水利工程产权制度改革，制定《小型农田水利工程管理细则》等制度，明确各类主体投资建设的工程产权。在试点区范围内，将村级河道、末级渠道及配套建筑物的所有权明确给行政村，发放由政府监制的小型水利工程证书。同时，将工程的管理权、使用权明确给各农民用水户协会，并签订管理责任书，由其履行小型水利设施的管理职能，做到了产权主体明确、管护责任落实、民主参与管理。为加强农村环境整治，我省积极推行村庄垃圾清运、农村河渠管护、农村道路管养、绿化植树养护、公共设施维护“五位一体”的管护模式，财政每年专项拨款用于农村环境长效管护，项目区除田间小型水利工程设施外的所有水利工程设施全部纳入了“五位一体”管护，小型田间水利工程设施明确农民用水户协会负责管护，由水利部门与协会签订管理责任书，明确管护范围、管护标准及管护职责，管护经费在执行的全成本水价中提取。

三、农业水价综合改革试点工作取得的成效

高邮、宿豫等地的农业水价综合改革试点经验，为全省推开农业水价综合改革试点工作进行了有益的探索。通过农业水价综合改革，试点项目区都取得了较为明显的成效。

农民节水意识有效增强。农业水价综合改革试点工作开展以来，试点地区充分利用电视、报纸等各类媒体加强对改革工作的宣传推广，赢得了广大干群对农业水价综合改革工作的支持。同时通过计量手段的运用，进一步增强广大干群对农业用水“量”的概念，辅以合理的价格机制，增强基层干群农业生产“水”成本的意识。对比农业水价综合改革前后，试点区亩均农户实际支付水费成本负担均未增加，部分地区有所降低。如：高邮粮食作物终端平均水价由每方水0.1074元降为0.105元，农户亩均水费由89元降为 69元。宿豫区终端平均水价由每方水0.048元增至0.118元，但因节水增效及精准补贴，农户实际水费维持改革前每亩48.5元，农民实际负担未增加。此外，由于沟渠整修与用水管理的费用全部纳入水价成本测算中，交由协会统一管理，降低了人工消耗。

农业节水效益明显提升。通过末级渠系防渗硬化工程建设，农业用水保障能力有了大幅度提升，“跑、冒、滴、漏”得到了根本扭转，彻底消除了无效水、低位水、漏失水，灌溉水利用率提高了15%，适时适量精准灌溉的推行也大大减少了灌溉水量需求。对比改革前后用水数据，高邮亩均用水量由921 m3减至700 m3，亩均节水221m3，仅2.05万亩试点项目区可节约水量453万m3。宿豫区由800 m3减至600 m3，亩均节水200m3，仅2.1万亩试点项目区可节约水量400万 m3，节水效益十分显著。

农业水费收入得到保障。原项目区实行国家水利工程水费和末级灌溉水费两项水费，既有水利部门收取，也有灌排经营户收取，许多农民误以为是重复收费。农民自治组织协会成立后，对水费进行统一收取、一价到户，同时农民水费实际负担总体不增、部分减少，因此农民有了水价改革的意愿，水费收取率明显提高。其中：高邮市改革后水费收取率提高到100%，宿豫区由改革前85%提高至95%。

农田水利工程得到有效管护。项目区范围内，所有的小型水利工程设施发放产权证到各行政村。同时，将工程管理权、使用权明确给各农民用水协会，并签订了管理责任书，做到了产权主体明确，管护责任落实，民主参与管理，有效解决了用水无人管理，工程无人管护的状况。

四、全面开展农业水价综合改革的对策和建议

农业是用水大户，我省农业用水达到用水总量的70%，推进农业节水是践行节水优先治水思路的重中之重。当前，我们要紧紧抓住加快农田水利建设的有利时机，按照“有利于节约用水、有利于降低农民水费支出、有利于保障工程良性运行、有利于水利工程体制机制创新”的要求，以完好的农业灌溉工程体系为基础，以完善的供水管理体制机制为支撑，以合理的水价制度为核心，以健全的财政补助机制为保障，全面推进农业水价综合改革，构建农田水利灌排工程长 效运行机制。

完善农业供水价格形成机制。水费是农民用水自治和农田水利工程正常运行的主要经济来源和重要保障，没有水费的支撑，农田水利工程难以得到有效的运行维护，农民用水者协会也会难以运行，农民节约用水的观念将难以确立，水资源紧缺和用水浪费现象将难以消除。因此，必须进一步深化农业供水水价改革，加快水价调整步伐，建立灵活多样的农业供水水价的调整机制，供水成本制订农业用水水价。需要结合高邮、宿豫试点改革工作经验，分析农民经济承受能力，按照兼顾节约用水和降低农民水费支出的原则，建立并逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度，推行计量收费，整顿末级渠系水价秩序，减少农民用水成本。同时根据实际情况建立农业用水总量控制和定额管理制度，实行以供定需、定额灌溉，推动农村水权制度建设，逐步形成节约转让、超用加价的经济激励机制。

加快末级渠系及计量设施配套建设。结合大中型灌区续建配套和节水改造、小型农田水利等基础设施建设，推进末级渠系与骨干工程同步配套建设，有效解决因末级渠系不配套引起的农田灌溉“最后一公里”等问题。进一步完善供水计量设施，渠灌区国有水利工程单位与用水合作组织之间必须设置用水计量点，有条件的地区可计量到田头、核算到户；探索对末级渠系和供水计量设施建设采取“民办公助”、“先 建后补”的奖励机制，提高农民参与建设和管理的积极性。

强化农民用水合作组织规范化建设。近年来，我省农民用水者协会发展很快，但很多协会不能规范运作或运作困难。下一步需要扶持帮助农民用水者协会正常运转，指导其进一步规范管理，形成造血功能，逐步探索将工程建设交由农民用水者协会组织承担，推进农民用水自治，实现农民协商管水用水。必须加强农民用水者协会的能力建设，全面提高协会工程运行维护、用水管理、水费计收等有关用水事务的综合管理能力，明晰权利和义务，把农民用水者协会真正培育成末级渠系的产权主体、改造主体和管理运营主体，不断增强广大群众参与农业水价综合改革的积极性。

整合资源同步推进农业水价综合改革。项目区试点供水工程措施平均投资在1000-1500元/亩之间。要全面推进农业水价改革，必须整合各方面资金合力推进。近几年的试点经验表明，农业水价综合改革可以作为农田水利改革的“综合载体”，将小型水利工程管理体制改革、基层水利服务体系建设、农业水权制度改革等在同一平台上推进，以创新农田水利工程体制机制，适应农村生产方式的变革，促进现代农业的发展。XX项目试点区的成功探索，得到了中央财政的扶持帮助，地方农田水利基础设施明显改善，农民得到了实惠。从试点实践来看，要全面推进农业水价综合改革，实现常态化管理，必须建立资金、制度等方面的保障机制，编制农业水价改革中长期规划，整合各类农田水利建设资金，将包括末级渠系改造和计量设施配置、协会建设以及水价良性运行机制保障在内的农业水价改革，作为农田水利建设项目实施的前置条件，形成合力推动农业水价综合改革工作。

第五篇：水资源及水价调研报告

翻开中国历史，我们的祖先是从治水开始的。《史记·夏本纪》载：“当帝尧之时，鸿（洪）水滔天，浩浩怀山襄陵，下民其忧。”禹奉尧命，“率诸侯百姓兴人徒以傅土，行山表木，定高大川。禹伤先人父鲧功之不成受诛，乃劳身焦思，居外十三年，过家门不敢入。……以开九州，通九道，陂九泽，度九山。”几千年过去，我们今天又面临水的难题。沧海桑田，今天我们面临的既有频发的洪涝灾害，更为严重的是缺水和水污染的难题。

一、中国水资源总量和水污染情况

据国家统计局统计，进入2000年以来的近十年，我国可供利用的淡水资源总量约为2.8万亿立方米，占全球水资源的6%，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位。扣除难以利用的洪水径流和散布在偏远地区的地下水资源后，我国实际可供利用的淡水资源仅为1.1万亿立方米。在水资源相对丰富的总体情况下，存在以下突出的矛盾和问题：

一是人均占有量低，缺水现象越来越严重。2000—2009年平均，我国人均淡水资源为2160立方米，扣除不能利用的淡水资源，可供利用的人均淡水资源仅为900立方米，已成为世界严重缺水国家之一。现在全国每年缺水约400亿立方米，其中全国城市年缺水量为60亿立方米。655个城市中，已有400多个存在不同程度地缺水，其中又有110个城市严重缺水。农业平均每年因旱成灾面积约2.3亿亩左右。而随着工业化、城市化的快速推进，人口的不断增加，城市的缺水问题将越来越严重。目前，我国已有16个省(区、市)人均水资源量低于严重缺水线。其中宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏6省区人均水资源量低于500立方米，为极度缺水地区。

二是水资源地区之间分布不均衡，水资源与国土面积不匹配。长江流域及其以南地区国土面积只占全国的36.5%，水资源量约占81%；淮河流域及其以北、西北地区的国土面积占全国的63.5%，而水资源量仅占全国的19%。由于资源分布不均，北方地区河流取水量已经远远超出水资源的承载能力。更为严重的是，我国地下水年均超采228亿立方米。超采区面积达19万平方公里，已经开始引发河流断流、湖泊萎缩、湿地退化、地面沉降和海水入侵等一系列生态环境问题。三是水资源时间分布不均匀，旱涝灾害频仍。我国降雨主要受太平洋暖湿气流和西伯利亚寒潮的影响，不同年份、不同季节降雨量变化大，南方降雨比较丰沛，北方普遍干旱少雨，导致北方城市和沿海城市（结构性缺水）严重缺水。我国大部分地区全年降雨主要集中在春末和夏季四个月（约占全年70%以上），连续丰水或连续枯水的情况在北方尤其严重。据水利部统计，1980—2000年水文系列与1956—1979年水文系列相比，黄河、淮河、海河和辽河4大流域降雨量平均减少6%，地表水资源量减少17%。海河流域因沿线多为严重缺水地区，地表水资源量更是锐减41%，“北少南多”的水资源格局进一步加剧。

四是水资源利用效率偏低，水资源严重浪费现象并存。截止2007年，我国农业用水利用系数仅为0.47，远低于发达国家0.7—0.8的水平。农业用水有一多半在输水、配水和田间灌溉过程中被白白浪费了。一些年久失修的灌区，跑冒滴漏现象严重，有效利用系数只有0.2—0.4。工业节水潜力巨大。按2000年可比价格计算，我国万元GDP用水量虽然从上世纪80年代初的2909立方米下降到2007年的297立方米，但仍是世界平均水平的两倍多。

五是水污染矛盾突出。水污染主要是由工业废水、生活污水排放和其他面源污染造成的。而随着工业化、城镇化的加速推进，我国水体污染矛盾日益凸显。2007年，我国污水排放量为556.7亿吨。其中：工业废水占44.2%，生活污水占55.8%。水污染主要是由COD过量排放造成的。其中，城镇生活排放COD占总排放量的60%，工业及其他排放约占40%（造纸业又占工业COD排放量的35%）。

六是水环境形势更加严峻。据环保部《2008年中国环境状况公报》显示，截止2008年底，全国七大水系水质总体为中度污染。在监测的200条主要河流409个断面中，Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ—Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为55.0%、24.2%和20.8%。湖泊（水库）富营养化问题突出。28个国家控制的重点湖（库）中，满足Ⅱ类水质的仅4个，占14.3%；Ⅴ类和劣Ⅴ类的16个，占57.2%。地下水污染形势正在逐渐加剧。华北平原部分地区深层水中已经检出污染物，淮河以北数千万人饮用硝酸盐或者氟含量超标的地下水，部分地下水污染正由点污染、条带状污染向面源污染扩散，由浅层向深层渗透，而且污染程度和深度也在不断增加，部分城市浅层地下水已不能直接饮用。

综上所述，水资源短缺、水污染严重和水环境恶化已经成为当前制约我国经济和社会可持续发展的突出问题。水是人类赖以生存和发展的最基本的物质之一，破解水的难题，对于中华民族的生存和发展已经刻不容缓。

二、中国水价现状和已经采取的措施

价格是反映市场供求关系最直接、最灵敏的信号，是调整平衡各方面利益关系最有效的手段。如果把水资源总量、人均淡水资源量、人口增加情况看作是不变量和已知条件，供给和需求之间通过价格的变化来调节，那么未来，我们可以用来解决水问题的最有效的手段无疑是价格的设定。由于计划经济时期和改革开放工业发展初期，我们长期忽视价格杠杆的调节作用，水价既不反映市场供求关系，更不反映资源稀缺程度和环境污染成本，加剧了我国水资源的短缺和水环境的恶化。特别是工业加速发展阶段，由于认识不到位，使我国再次重蹈了西方发达国家“先污染、后治理”的覆辙，而且代价更为惨重。党的十七大报告已经明确，要“完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”，这就为水价改革指明了方向。而只有当水价真正反映了资源稀缺程度和环境损害成本时，一个节水型社会和可持续利用的水资源体系，水环境的优化才能真正建立。目前，我国城市水价构成基本完善。城市供水价格即终端用户水价，由自来水价格（管网建设和维护成本）、污水处理费、水资源费（受益地区还加收了南水北调基金）和城市公用事业附加构成。这其中已经包含了对资源耗费的补偿和对环境污染损害的补偿。而农业用水由于地域差异性较大，目前仍未建立一个完善有效的水价体系。即便是城市供水，我国也仅仅从1999年才开始全面征收污水处理费。截至2008年底，36个大中城市供水价格平均每吨2.9元。其中，自来水价格1.5元、污水处理费0.9元，水资源费和南水北调基金约为0.5元（具体价格构成见附表）。

如果不考虑资源的稀缺程度和环境治理成本的需要，衡量一个国家水价的高低，一般使用两个指标：（1）水费支出占家庭平均支出的比重。国际经验，水费支出应占家庭支出的2%。（2）与相关国家水价的比较。如果用此来衡量我国现行水价，无疑是严重偏低的。我国2008年城镇家庭人均实际支出为14748元，人均水费支出为92元，水费支出占家庭全部支出的比例为0.6%。从国家比较看，截至2008年，每立方米水，德国3.01美元，美国0.74美元，巴西0.65美元，日本、中国香港约为3美元，中国0.31美元。水价偏低，一方面不利于节约用水，治理水污染，优化水环境；另一方面不利于水资源的持续开发利用。由于水价偏低，2004-2007年，全国31个省、自治区、直辖市供水亏损的省份比例分别为68.0%、61.0%、64.5%和54.8%；全国亏损总额各分别为16.1亿元、13.9亿元、12.4亿元和14.8亿元。

如果再考虑我国水资源的匮乏程度和治理水污染、优化水环境的需要，则水价偏低的问题则更加突出。根据国际经验：水价（自来水价格）＝水资源费+供水成本（城市管网、引水渠道的建设、维护成本）+污水处理费+税金+利润。其中：污水处理费≥水资源费+供水成本。一个不争的基本事实是处理一吨污水的成本要远高于供一吨自来水的成本。水资源费>供水成本。从我国水资源稀缺的角度考虑，水资源费需要大幅度提高，才能反映资源的稀缺性。水作为居民生活须臾不可或缺的必需品，供水既是有公共产品的特点，又具有垄断性。从市场经济条件下，政府与市场的职责分工看，各国政府均将引水渠、城市供排水系统的基础设施作为公共品投入，所以我国在自来水实际价格制定时所包含的供水成本和污水处理费仅指维护城市供水系统和污水处理系统正常的运行维护费用。

为了缓解水资源匮乏、水污染严重对经济社会发展的制约，进入新世纪以来，我国政府加大了对水源建设和污水处理的投入。在此，仅举两例：

（一）南水北调。南水北调工程是调整“南多北少”，解决京津豫鲁冀严重缺水的重大举措，按静态投资计算，南水北调仅东、中线一期工程可研总投资就高达2456亿元。其中：中央预算内投资414亿元，南水北调工程基金290亿元（从受益地区水价中附加）、银行贷款558亿元，国家重大水利工程建设基金（从全国电价中附加）1241亿元，以及地方和企业自筹43亿元。如果再考虑西线解决陕西、山西、内蒙古严重缺水及中后期配套建设资金，整个南水北调工程的资金投入将是一个天文数字。因而南水北调工程也是人类历史上最大的水利工程，其工程量和投入资金量要超过此前举世闻名的三峡大坝几倍。三峡大坝因有发电收益而可以偿还本息，甚至盈利，而南水北调工程更多的是水利基础设施的公益投入，不可能盈利，仅负担正常的维护费用，也将大幅度地推高中国的水价。如果不考虑政府无偿投入，完全按市场机制定价，有专家测算，南水北调到北京市的供水价格要达到每立方米18元才能还本付息。

（二）污水处理。自1999年在水价内开征污水处理费以来，为治理水污染，优化水环境，近10年来，中国政府集中投入建设污水处理设施，取得了阶段性成果。截止2009年3月底，全国设市城市（665个）、县及部分重点建制镇共建成污水处理厂1590座，日处理污水能力达9204万立方米（占总供水量53.2%）。目前，全国在建城镇污水处理项目1885个，设计日处理能力约5517万立方米。随着大量污水设施的建成与投产，污水处理成本将急剧上升，水价中所包含的污水处理费标准也应有一个逐步上调的过程。

除中央统一出台的重大政策之外，各地政府近年来在水利工程供水、城市管网改造、污水处理等方面也增加了投入。仅上海市进入本世纪以来，投入水方面的资金就超过了100亿元。

从上述分析可以看出，中国政府进入本世纪以来，对解决水资源短缺、治理水污染、优化水环境已尽了最大的努力。

三、当前水价改革存在的问题和政策建议

水价改革对于合理配置水资源、提高用水效率、节约用水、促进治理水污染和优化水环境无疑是有重要的促进作用。但仅靠价格改革是不可能完全解决中国的缺水问题和水污染治理问题的。水作为居民生活必需品，供水与污染处理行业作为带有垄断性和外部性双重属性的行业，需要在推进价格改革过程中，进一步完善体制机制，把价格作为一个外生变量来予以统筹考虑。这其中的难点一是如何准确界定市场和政府的责任，即在水价中有哪些需要居民承担，哪些需由政府无偿投入？二是建立一种什么样的水的管理体制机制符合中国的国情，可以促进水环境的优化和水资源的可持续开发利用。

综上所述，为了节约资源和保护环境，我国水价客观上有一个逐步上调的过程。但当前水价的改革面临以下几个方面的矛盾。一是越是缺水的地方，经济越不发达，群众和企业的承受能力越弱，水价越低，调整水价会增加当地企业和群众的负担，不调整水价，长期看，供水企业没有积极性，供水能力萎缩，最终将制约当地经济社会的可持续发展。二是经济越发达的地区，水污染越严重，而由于认识不到位，结构性缺水矛盾将越来越突出。三是目前提高水价与保障居民生活基本用水需求，特别是保护低收入群体利益缺乏刚性和制度保证。四是农业用水价格低、农业用水效率低与农民承受水价上调能力弱的矛盾突出。

从污水处理的角度看，也存在诸多难题：一是全国仍有1/4的设市城市和近80%的县城尚未建成污水处理设施。二是已经投入运营的污水处理厂由于污水处理费征收不到位，不足以维护其正常运转，或因收集污水的管网不配套，不能正常发挥其作用。如新近投入运营的80座污水处理厂负荷不足设计能力的30%。其中主要原因是收集污水的管网不配套。三是污水处理厂即便正常运转，也很难做到达标排放。有12.5%的城镇污水处理厂进水化学需氧量平均浓度低于150mg/L，不能充分削减污染物。有些污水处理厂则由于直接接入了工业废水管网，使污水处理很难做到达标排放。

针对我国水资源短缺和水污染严重的实际情况，提出以下水管理体制和水价改革的政策建议：

其一，准确划分政府和市场的责任。供水、排水、污水处理所有基础设施应由政府无偿投入，包括新水源的开发、引水渠的建设、水资源的生态保护、补偿等。其所需资金应来源于水资源费和供排水、污水处理企业所缴纳的税金和城市公用事业附加。中央政府负责全国水资源调配规划，跨省水利工程建设；地方政府负责本行政区域内水源的保护开发和污水处理达标排放等。从长远看，应将水资源费改成水资源税，纳入预算，专款专用。居民和社会相应承担供水管网和污水处理日常运行维护费用。

其二，改革现行水管理体制和运行机制。供水、污水处理通过招标选择经营企业，政府制定相应的监管规则和服务质量标准体系，选择符合要求的中、外企业经营供水和污水处理。经营供水和污水处理的企业的投资回报率采取按高于社会资金平均投资回报率2-3个百分点核定。水价按此原则制定，水价不足以弥补投资约定由政府退税或财政补贴。这样，一方面可抑制价格不合理上涨，另一方面可减轻社会负担。

其三，加快实施分类水价、超定额用水累进加价和阶梯式水价政策。按“公平负担，促进节约”原则合理制定分类水价。可分为农业用水、城市居民用水、非居民用水和特种行业用水四大类水价。核定城市居民人均基本生活用水基数，基数内低价，基数内低收入群体消费免费，实行累进制阶梯水价。非居民用水可合并工商业用水和城市园林绿化用水，实行较高价格，同时制定合理的中水价格（与自来水比价要合理），鼓励工业和城市用水使用中水；非居民用水实行核定用水定额，实行超定额用水累进加价制度。城市特种行业用水，如洗浴、洗车等，要实行限制性高价，如北京市制定的洗浴业用水每吨66元等。

其四，足额在水价内征收污水处理费。以污水处理费占供水终端价格50%为目标，逐步调高污水处理费标准。逐步实行所有污水均经处理达标排放。在将来，污水处理制度要推广到农村地区。农村凡是实行集中供水的村庄，均应相应建设污水处理设施。特别是规模化养殖企业要考虑优先建设污水处理设施。

其五，推行下游地区向上游地区补贴污水处理资金的阶梯式污水收费政策。由于水污染具有外部性，上游地区往往没有治污的内生动力，必须用制度予以约束。如长江流经重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海五省二市，仅靠重庆市自身治污是不够的，下游湖北应向重庆补贴一定治污资金，依次类推。重庆在收到湖北治污资金后，如不能达标排放，则应向湖北补偿罚金，这一制度可由中央政府出台统一政策，由地方政府通过谈判达成可操作性方案。重庆排污是否达标，由湖北省与重庆市环保部门共同监管。这种做法，在流域均可推广应用，而首先国家必须出台相应的法律法规。

其六，改革农业用水体制和价格。在南方丰水区，自流灌溉、农民自行围堰筑塘灌溉，可以免收水资源费。除此之外，所有经水利工程、引水渠、抽采地下水进行农作灌溉的，均要足额缴纳水资源费和水费。所收资金建立专户，除用于兴修农业水利设施外，全额按田亩补贴农民。能实行农业计量用水地区，一律实行计量用水。向农民所收取的水费首先通过农产品价格上涨，由全社会负担。所收水费全额返还补贴给按田亩面积缴纳水费的农民，有利于促进农业用水的节约和水资源的保护，同时要通过收取农业水费向社会传达水资源有偿使用的信息。

记得有一句广告词说：如果我们不节约用水，那人类看到的最后一滴水将是自己的眼泪。此话虽然夸张，但已说清了节水的极端重要性。