构建全民共建共享的社会矛盾纠纷多元化解机制

第一篇：构建全民共建共享的社会矛盾纠纷多元化解机制

国家社科基金重大项目首席专家论坛

构建全民共建共享的社会矛盾纠纷多元化解机制

作者：廖永安 刘青 《光明日报》（2016年04月13日 13版）

党的十八届五中全会提出：“建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”以“全民共建共享”为核心的全新社会治理理念的确立，是党对社会发展规律认识不断深化的结果，为社会治理机制创新和体系完善提供了重要思路和方向指引。尤其在我国当前社会矛盾纠纷日益多样化、复杂化、尖锐化的形势下，迫切需要以“全民共建共享”理念为指导，打造一套科学完备的社会矛盾纠纷多元化解机制。

构建全民共建共享的社会矛盾纠纷化解机制的时代意义

坚持人民主体地位的重要体现。坚持人民主体地位，就是要将实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的根本目的。坚持人民主体地位是我国如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展进程中必须遵循的一项基本原则。在社会矛盾纠纷化解机制建构中，坚持“全民共建共享理念”，不仅要求“力”取之于民，充分调动人民的积极性、主动性和创造性，为人民参与社会矛盾纠纷化解提供便利的制度渠道，而且要求“利”用之于民，机制的建构成果由人民共享，满足人民不同的纠纷解决需求。

实现社会治理体系与治理能力现代化的必然要求。人们评价一个社会的文明程度及治理水平，其依据不在于矛盾纠纷发生的频度与烈度，而在于是否具备一套高效、权威、有效的社会矛盾纠纷化解机制。当前中国正处于社会转型期，利益格局的调整深刻而复杂，社会矛盾纠纷频发并日趋多样化、复杂化、尖锐化。在如此严峻的形势下，如何调动一切社会积极因素，构建一套高效、权威、有效的社会矛盾纠纷化解机制，真正实现“全民共建共享”，无疑将成为我国实现社会治理体系和治理能力现代化的必然要求。

构建社会主义和谐社会的根本保障。社会和谐是当代中国人民共同企盼的生活状态，更是中国特色社会主义的本质属性。和谐社会的形成，有赖于构建起一套全民共建共享的社会矛盾纠纷化解机制，使各方的利益得以协调和均衡、使受损的权利得到救济和恢复。而全民参与、社会自治、多元合作等重要因素的融入，无疑将更有助于社会矛盾纠纷化解体系的完善和机制调整，促使各项矛盾纠纷化解机制焕发出勃勃生机，从而真正成为社会的安全阀、利益的调节器和社会的稳定剂。

全民共建共享的社会矛盾纠纷化解机制的实现路径

在我国社会矛盾纠纷化解机制的建构中，要真正实现“全民共建共享”的目标，必须围绕利益表达渠道畅通、利益协调和保护机制健全这一目标，从司法的公众参与、仲裁的自治、调解的体系重塑和信访的法治化改革等需要共建的实践单元入手，努力打造一套司法、调解、仲裁、信访等有效衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，从而方便民众接近正义和利用多种渠道解决纠纷，满足其多元化的纠纷解决需求，最终实现社会矛盾纠纷化解机制效益的全民共享。

确保公众有效参与司法。确保公众有效参与司法，不断提升司法的公信力，是解决目前司法制度中诸多问题的利器，其中人民陪审员制度和人民监督员制度的改革无疑是最为重要的两个切入点。就人民陪审员制度而言，其改革必须与二元转型社会结构相适应，以陪审员与法官分职分权为基础，构造参审制与陪审制结合、平民陪审与专家陪审共存、常识判断与专业判断并行的陪审制度二元结构 2 体系。在以平民陪审践行司法大众化的同时，也可以以专家陪审补足法官职业化不足的缺失，以有效提升司法的品质。就人民监督员制度而言，针对当前存在的社会公众认识不足、人民监督员代表性缺乏、监督案件范围有限、监督实效不足等问题，其改革应以提升人民陪审员的监督效力为重点，完善其制度运行机制和运行环境。

实现仲裁的充分自治。全民共建共享理念不仅体现为多元参与、合作共治的价值追求，而且内含着转变政府职能、实行市场引导、坚持民间自治的社会自治要求。具体到仲裁领域，要求打破当前仲裁机构独立性不足、行政化色彩浓厚的僵局，促进仲裁机构的民间化改革；要求正确勘定司法监督的边界，减少司法的不当干预，最终提升仲裁制度化解社会矛盾纠纷的能力，实现仲裁制度的全民共建共享。实现这一目标，必须推进仲裁的民间化改革，坚持仲裁机构的民间性，提升仲裁的独立性，完善仲裁机构的内部治理结构，逐步推进仲裁制度的系统改革；必须合理界定司法监督的边界，着力调整司法与仲裁的关系，实现司法对仲裁由监督为主到支持为主、监督模式从全面监督到程序监督的转变；必须建构仲裁第三人制度，强化对仲裁第三人的权利保障机制，从而助推仲裁制度与仲裁机构的完善和发展。

重塑多元的调解体系。全民共建共享理念的提出，为我国调解体系的重塑和完善指明了方向。具体思路包括：构建社会自治型的人民调解。全民共建共享是强调民众参与、鼓励民间自治的多元化理念。当前人民调解行政化色彩浓厚，应从政府主导的模式，逐渐过渡为社会自治的模式；完善公共服务型的行政调解。全民共建共享倡导“协助合作”的开放式理念。当前行政调解应走出片面性行政限权的误区，强化政府服务理念，促进调解机制的法治化、专业化，提高社会的有效参与度，完善公共服务型的行政调解；发展市场引导型的商事调解和行业调 解。“全民共建共享”是尊重市场规律的放权式理念。当下，与其耗费巨大公共资源，自上而下地推行商事调解和行业调解，不如尊重市场规律，将商事调解和行业调解市场化、商品化，促进其商业化、专业化和职业化的发展。

促进信访的法治化。“全民共建共享”是一种社会全体动员的协同创新理念。具体到当前正在进行的信访法治化改革，它不仅要求完善司法机关对涉法涉诉信访的有效化解机制，行政机构对信访问题的正确处置机制，同时还要求充分发挥社会第三方的力量，建立健全信访的第三方参与机制，以实现信访问题的社会共同治理。具体思路包括：通过司法解决涉法涉诉信访事项。应完善“诉访分离”机制，将涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来，纳入司法解决的轨道，并建立健全信访终结机制，落实司法最终解决原则；建立信访的第三方参与机制。包括：充分发挥律师的独特优势，动员律师积极参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作；设立中立的第三方信访评估机构，探索由律师、学者、退休法官及检察官等社会贤达人士组成的评估委员会，对信访进行公正客观的评估；多管齐下的化解信访问题方案。

确保纠纷解决机制的有效衔接。长期以来，我国社会矛盾纠纷化解工作存在机制不全、力量分散、职能重叠、衔接不畅等缺陷，由此带来解纷效率低下、资源浪费严重等突出问题。因此，在注意发挥各项机制优势的同时，还要注重整合资源，努力实现各项机制的优势互补和有机衔接。具体做法：非讼机制之间的有效衔接。应推动社会调解的发展，既要创新调解方式，进一步完善人民调解、行业调解、商业调解、劳动争议调解等多种形式的调解，又要谨防调解泛化，加强调解、仲裁及信访等机制之间的资源共享与合作互动；诉讼机制内部的有效衔接。将立案登记、诉讼服务、诉调对接、小额速裁、特别程序等纳入多元化纠纷解决机制体系，实现诉讼机制内部之间的灵活转换和有序衔接；诉讼与非讼机制的有 效衔接。继续发挥法院在推进多元化纠纷解决机制中的核心作用，确保司法最终救济的同时，应实质性地支持和完善诉讼外的纠纷解决机制。实现调解、仲裁、涉诉信访与诉讼机制的有效衔接，必须在尊重前面三者制度特色和运行规律的基础上，建立妥适合理的司法审查机制，并对调解协议司法确认、委托调解、律师参与涉诉涉法案件的化解等相关衔接程序做进一步的精细设计。

（廖永安系国家社科基金重大项目“构建全民共建共享的社会矛盾纠纷多元化解机制研究”首席专家、湘潭大学法学院教授）

第二篇：如何构建社会矛盾多元化协同化解机制

【摘要】近年来，我国各级政府有效地化解了大量社会矛盾，创造了行之有效的地方经验，促进了社会和谐稳定。但是，一些新型的社会矛盾开始涌现，矛盾冲突的强度与烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益复杂，这对社会矛盾的治理体系、治理机制、治理措施各方面提出了挑战。单一的社会矛盾解决机制已经远远适应不了现实的需要，需要贯彻协同治理、综合治理、依法治理的思路，充分调动社会各界的力量，采取不同的手段，解决纷繁复杂的矛盾。社会矛盾纠纷多元化解决机制的实现需要行政机关、司法机关、社会力量多方协同、广泛参与，建立完善的组织框架，理顺关系、优化流程，以实现社会矛盾的有效化解。

【关键词】社会矛盾 和谐 化解 治理 调解

【中图分类号】d920.4 【文献标识码】a

【doi】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.006

目前，我国经济社会发展已进入新常态，如何有效化解社会矛盾已经成为社会治理的核心议题。近年来，我国各级政府积极探索，采取有力措施，有效地化解了大量社会矛盾，创造了行之有效的地方经验，促进了社会和谐稳定。但是，一些新型的社会矛盾开始涌现，矛盾冲突的强度与烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益复杂，这对社会矛盾的治理体系、治理机制、治理措施各方面提出了挑战。正是矛盾的客观存在，产生了改进与完善矛盾治理机制的需要。

社会转型时期我国社会矛盾呈现多元化态势

2013年1月至2016年4月间，笔者所在的课题组先后组织了6次面对基层干部和普通群众的城乡社会调查，包括社会矛盾与社会心态等主题的问卷调查，共获得有效问卷6600余份；同时采取半结构式的个别访谈和座谈会，完成以乡镇、街道党委书记、乡镇长和街道办主任等基层干部为主的访谈600余人次，涉及江苏、山东、湖北、四川、安徽等16个省、直辖市。笔者发现，本世纪以来频发的征地拆迁、劳资纠纷、企业改制、历史遗留等重大矛盾以及交通事故、医患、家庭婚姻、邻里纠纷等人际矛盾仍在高位运行，同时因环境污染、土地流转和民间借贷导致的矛盾纠纷亦快速增长。

2015年4月①，课题组在x省②的4个地级市开展了有关社会矛盾现状的专项问卷调查。调查对象分为干部和群众两个群体。在干部群体看来，当前我国比较突出的六类社会矛盾是：征地拆迁（69.14%）、劳资纠纷（45.11%）、农村土地纠纷（42.17%）、环境保护（35.10%）、医疗卫生（29.21%）、涉法涉诉（28.03%）。其余的社会矛盾是：物业管理（27.33%）、邻里纠纷（26.74%）、交通事故（26.27%）、社会保障（25.44%）、历史遗留问题（24.62%）、婚姻家庭（23.44%）。在群众看来，当前我国比较突出的六类社会矛盾是：征地拆迁（55.00%）、劳资纠纷（37.07%）、农村土地纠纷（36.42%）、环境保护（32.26%）、医疗卫生（30.92%）、邻里纠纷（30.72%）、交通事故（26.41%）、婚姻家庭（26.26%）、社会保障（24.98%）、物业管理（19.62%）、历史遗留问题（14.82%）、涉法涉诉（12.39%）。群众与干部对于矛盾的看法，在前五位上是一致的。

我们通过对社会矛盾冲突事件的形成过程、演化逻辑以及化解对策的研究，发现诸多突出的、重大社会矛盾冲突（征地拆迁、劳资纠纷、土地纠纷、环境矛盾、历史遗留矛盾、干群矛盾等）常常冲破既有的制度化渠道，已具有难以妥协的特征，表现出较强的“刚性”特质，我们尝试将这类矛盾概括为“刚性社会矛盾”。“刚性社会矛盾”是一种在社会不同利益群体之间已客观存在的具有明确利益对抗性的社会矛盾。该类矛盾的形成是社会生产力和社会关系发展到一定阶段，伴随着社会结构要素的重新分化与整合而来的必然产物；引发该类矛盾的对抗性利益纷争关涉到其中一方维护生存底线的刚性需求，明显缺乏协商的“弹性”空间；该类矛盾冲突的强度和烈度均远高于其他社会矛盾，目标的合理性与手段的非理性相绞合，往往冲破既有的制度化控制渠道，大量使用非制度化的博弈策略与手段，具有难以协调性；该类矛盾在总量上持续增长，种类上不断衍生，具有较强的再生性；该类矛盾已显现出向政治领域扩展的趋向，在发生机制上由传统的被动反应性开始向主动维权的抗争性转变，地方政府已成为主要的冲突对象；矛盾冲突的负功能比较突出，具有较高的社会风险。因此，从这类矛盾的特性来看，其与一般柔性社会矛盾（发生在个体间的人际矛盾冲突、制度化手段可解决的）有着比较明显的差异。尽管这类矛盾性质依然属于人民内部矛盾，其与改革初期以个体之间的矛盾纠纷为主体的柔性矛盾有了较大的区别。从我们调查情况看，每一个矛盾源，都会形成矛盾的双方甚至多方的获益者与利益受损者。大量的矛盾累积了不同的矛盾受损群体，如被征地拆迁的农民和居民、失业的工人、受到环境污染的人群等，矛盾主体趋于多元化。从矛盾参与主体的形式看，已由过去较为单纯的个人与个人之间的矛盾纠纷，逐步发展为群体与群体之间的矛盾冲突。也有某一群体或个人与企事业单位、某一群体或个人与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾冲突等；从矛盾主体的构成看，有些矛盾已由过去以社会底层群体为主向多阶层共同参与转变，矛盾不再仅局限于农民、下岗失业工人等群体，还常有教师、医生、企业管理人员、中小企业主以及离退休干部等群体参加，特别是在环境污染、劳资矛盾、物业纠纷等冲突中，这种多阶层共同参与的现象更加明显。矛盾源的复杂化与矛盾主体的多元化，为化解矛盾冲突增加了难度。

在干部群体看来，群众在遇到社会矛盾时常常采用的行动方式是：信访（73.38%）、调解（60.66%）、媒体投诉或上网（46.41%）、自行协商解决（40.99%）、采取过激手段直接应对（26.15%）、诉讼（14.02%）、寻求工会、妇联等人民团体的帮助（14.02%）、行政复议、行政裁决（7.89%）。群众认为解决矛盾最有效的三种方式是：调解（74.93%）、自行协商解决（56.64%）和信访（31.02%）。还有就是诉讼（22.10%）、寻求工会、妇联等人民团体的帮助（17.99%）、行政复议、行政裁决（16.55%）、媒体投诉或上网（13.53%）、采取过激手段直接正面冲突（2.33%）。调查结果表明，当前社会矛盾的化解主要是在制度框架内加以解决的，但仍有相当部分人会采取过激手段应对。非制度化矛盾化解方式分为：一是民众常采取的非制度化方式。主要包括：自我摧残、极端泄愤行为等个体反抗；集体反抗，分为较温和的集体抗议与较强硬的集体对抗两类。较温和的集体抗议是指通过集会、游行、示威等非暴力的方式表达利益诉求，而较强硬的集体对抗在方式与程度上更加激烈，如封堵交通道路、围堵冲击政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如，阻止群众走司法渠道解决矛盾；“花钱买平安”；或采取用强力阻止群众反映诉求等。社会矛盾多元化协同化解机制的内涵

从社会发展与社会治理的需要来看，矛盾类型的多样化与矛盾主体的多元化，需要构建新的多元化矛盾的化解机制。传统的社会管理更多的是以政府行政为主体，以司法为手段的自上而下的单一的矛盾解决机制。中共十八届三中全会进一步提出，创新社会治理体制，改进社会治理方式，必须“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。③从社会建设到社会管理创新，再到社会治理的过程，是一个“摸着石头过河”到主动进行顶层设计，由不自觉到自觉的过程。社会治理理论的提出，标志着执政党主动适应社会变化，进行理论革新。单一的社会矛盾解决机制已经远远适应不了现实的需要，需要贯彻协同治理、综合治理、依法治理的思路，充分调动社会各界的力量，采取不同的手段，解决纷繁复杂的矛盾。与传统思路相比，社会矛盾多元协同化解机制更加强调的是政府与社会各界力量“双向互动”的特征；社会矛盾多元协同化解机制更加强调协商、合作，采取协商民主的方式，通过广泛听取矛盾多方的诉求，统筹协调处理社会矛盾，寻找“最大公约数”，达成解决矛盾的共识。

所谓社会矛盾多元协同化解机制，是指在矛盾化解中将制度、政策、机构、队伍、资源、社会力量等相关要素有机组合，形成稳定的一种合作（协同）关系与有节律的活动模式。就是要统筹各种力量，形成相互配合、多向互动的组织框架；就是要发挥诉讼、仲裁、行政调解、人民调解、司法调解、行业调解、信访、协商和解、社会救助等多种解决方式的综合功能；就是要综合运用政治、经济、行政、法律、教育等多种手段，推动各种解决方式、手段之间的统一协调、功能互补、程序衔接、良性互动。构筑起“党政领导、综治牵头、司法推动、部门参与、社会协同、法治保障”的矛盾纠纷多元化解决工作体系，使得矛盾纠纷以最适合的方式得以及时有效解决。

化解主体多元化。社会矛盾多元化协同化解机制中，化解主体有多个：一是司法机关，主要是公安机关和法院。对涉法涉诉的矛盾纠纷，在进入司法程序之前由公安机关或法院进行调解，减少了矛盾纠纷化解成本。如果调解不成功，进入诉讼程序，矛盾化解主体就是法院。二是国家行政机关或准行政机关。行政调解、行政仲裁、行政复议的主体是国家行政机关，也有一些准行政机关承担化解矛盾的职责，例如劳动仲裁委员会等。三是社会力量。社会力量的内涵很广，主要指各种社会组织，如行业协会、商会、行业工会等；也指社会力量，如律师、新闻媒体、人民调解员等。不同的主体其处理结果的效力区别很大，司法机关和行政机关的处理结果具有国家强制力，而社会力量的处理结果不具备国家强制力。四是基层街道（乡镇）、社区的矛盾化解力量。五是矛盾双方的当事者。不同主体在解决矛盾的过程中在主导性的选择权利、选择渠道、选择方式上是不同的。

化解机制多元化。社会矛盾处理中，要对各种矛盾化解机制进行整合，协同运用这几种机制，使它们共同发挥作用。与矛盾类型和化解主体相对应，可以形成四大机制，即以司法机构及法律规范为主的司法化解机制；以国家行政机关或准行政机关及行政规范为主的行政（如调解、仲裁、复议）化解机制；以社会组织、专业性社会机构及行业规范为主的社会化解机制；以基层社区组织与社会名流及道德规范、乡规民约为主的社区矛盾化解机制。法律规则无疑是化解矛盾的底线，但司法化解不能解决所有的矛盾，而且成本较高、效率较低。行政化解易产生强制性，不适宜复杂的矛盾。社会化解机制与社区化解机制有着历史文化传统、社会心理习惯和公众认同的强大的文化氛围，是一种低成本、高效率的化解机制。多元化矛盾化解机制形成，需要在司法机制与行政机制以外，能够接受、容纳社会化解机制与社区化解机制。

化解方式多元化。制度化解决矛盾的这种方式主要有协商、谈判、调解、仲裁、诉讼等，其主要特征是双方在利益争论的焦点上无法达成共识时，能够以制度许可的手段加以解决。现在要引进非制度化的，但是行之有效的诸多矛盾化解方式。在矛盾化解准则方面包括道德规范、地方自治规范、市民公约、行规、团体章程、村规民约等社会性、地方性、民间性的柔性规范为主的化解规范，并在法规的基础上，通过理、义、情等手段调解矛盾。它们具有引导、约束组织成员、团体成员、社区成员自觉遵守国家法律、社会公德的重要作用。另外，民族习惯、宗教文化中也有许多倡导和平、宽容、妥协的内容可以作为化解矛盾的思想与做法。

社会矛盾纠纷多元化解机制的初步形成

面对实际生活中形形色色的社会矛盾，基层政府在矛盾化解中做出了各种努力与探索，在以下几个方面取得了进步。

对社会矛盾纠纷需要多元化解机制形成共识。原有的行政治理系统已经无法应对错综复杂的社会矛盾的治理。在当前社会矛盾多元化的情况下，大量的非制度化矛盾化解方式自发地形成。一是民众常采取的非制度化方式。主要包括：其一，通过自我摧残、极端泄愤行为、“闹访”、“缠访”等形式的个体反抗；其二，集体反抗。较温和的集体抗议是指通过集会、游行、示威等非暴力的方式表达利益诉求，而较强硬的集体对抗如封堵交通道路、围堵冲击政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如阻止群众走司法渠道解决矛盾、“花钱买平安”、用强力阻止群众反映诉求等。民众与地方政府中大量非制度化化解矛盾方式的出现，反映了现有矛盾处理机制的局限与弊病。通过对这些问题的反思，政府与学界已经初步形成了共识，过往单一的行政――司法化解矛盾的体系，已经无法适应新时期大量矛盾的处理与化解。需要转换观念，借助社会力量针对多元化的矛盾构建多元化的矛盾化解的新体系与新机制。

社会矛盾纠纷多元化协同解决体制的初步形成。社会矛盾纠纷多元化解决机制的实现需要行政机关、司法机关、社会力量多方协同、广泛参与，建立完善的组织框架，理顺关系、优化流程，以实现社会矛盾的有效化解，各地建立起统一的社会矛盾调处中心作为社会矛盾解决平台。根据本课题组的调研，提炼部分地方的先进经验，总结出社会矛盾纠纷多元化解决体制。根据地方经验，从市级到社区建立四级大调解工作网络，依次是市大调解指导委员会、区（县）调处中心、街道（乡镇）调处中心、社区（村）调处站。有了实体化的调处中心，能为群众提供“一揽子解决”诉求的服务平台，让群众在家门口反映诉求，就地解决矛盾。市大调解指导委员会主要是对一些重大矛盾发挥指导协调作用，不具体处理问题。区（县）调处中心主要承担接待受理、分流指派、协作调度、检查督办以及重大矛盾纠纷调处五项职责。调处中心主任由政法委书记或综治办主任担任，相关部门分别派人进驻调处中心，包括两类，一类是处理矛盾的直接部门，如法制办、信访局、法院、公安局；另一类是预防矛盾和矛盾多发领域的管理部门如人社局、城乡建设、城管、医疗卫生等。调处中心设立受理窗口负责接待群众来访，受理上级交办或相关部门转来或镇调处中心请求协调办理的事项。分类处理窗口按照人民调解、行政调解、司法调解、访调对接、劳动人事争议调解、专业调解的分类，分别负责不同类型社会矛盾的调解处置。专业调解主要是处理医患、交通事故、劳动人事争议、职工维权、妇女儿童维权、征地拆迁、环境保护、物业管理、消费、物价等多发矛盾，按职能分类调处矛盾纠纷；法律服务窗口主要负责法制宣传，为群众提供法律咨询服务、法律援助等，解决重大的社会矛盾及其引起的群体性事件。经济杠杆的本义是国家或经济组织利用价值规律和物质利益原则影响、调节和控制社会生产、交换、分配、消费等方面的经济活动。社会矛盾化解方面，也可以利用经济杠杆来协调矛盾相关人之间的经济利益关系，从而达到化解社会矛盾的效果。我国的大多数社会矛盾从根本上来说就是经济利益分配不当所导致的。对于矛盾相关人来说，利益补偿是其最关注的根本问题，解决了利益补偿问题，此类社会矛盾就可以很好解决。应该说，我国各级政府采取了很多种方式，为社会矛盾相关人提供利益补偿，例如拆迁补偿款、安置补贴、征地补偿等，有助于矛盾的解决。各级政府财力越来越雄厚，群众的生活标准也日益提高。在法律法规和财力允许的前提下，政府根据经济发展水平相应提高了矛盾相关人的补偿标准，有利于矛盾的化解。有些地方发挥保险在社会矛盾化解中的作用。针对矛盾多发领域，推广医疗事故责任险、环境污染责任保险、机动车交强险、安全生产责任险、校园方责任险、食品安全责任险等保险种类，充分发挥保险在矛盾纠纷化解、风险预防等方面的重要作用，为妥善化解矛盾纠纷提供新的途径。支持保险公司等机构及时全程介入矛盾纠纷化解工作，通过构建完善的强制保险体系，把保险作为一种经济杠杆来解决社会矛盾，与社会矛盾调解互相补充。但是，不少经济补偿远远低于矛盾相关人的期望值和现实需要，而且不同时期的补偿标准差距过大也导致了新的矛盾产生。

专业性机构的调解。随着经济社会发展，劳动争议、征地拆迁、环境保护、医患纠纷、校园伤害、交通事故等具有行业性、专业性特点的矛盾日益增多。针对一些专业性很强的社会矛盾，需要用不同的调解标准对症下药，需要专业人士的介入，需要在社会矛盾突出的行业（领域）建立专业调解机构，充分发挥行业性专业调解组织在专业性社会矛盾化解中的作用。有些地方按涉企、涉农、涉地、涉房、涉法、涉教等类别，由行业组织来牵头，成立了不同的专业矛盾纠纷调处机构，专项对口调处重大疑难矛盾纠纷。还有些地方在矛盾纠纷多发、高发领域和行业，采取派驻制办法，设立专门调解室，集中受理调处各类矛盾纠纷。行业协会、商会、集贸市场联合会、企业联合会等各类社会组织的优势，吸引、凝聚这些社会组织力量，引导这些社会组织参与到矛盾的化解中去，有针对性地解决同行业间、专业内经常发生的矛盾纠纷。

社区调解。社会治理依赖于群众的自治，这种自治不是杂乱无序的，要通过社区为载体来实现。在一些社会矛盾化解过程中，乡规民约、社区规范是农村村民、城市居民公认的、约定俗成的规矩和行为准则。在乡村中存在一些家庭纠纷、邻里纠纷、违规占用宅基地等行为，这些事情“行政不好管，法律管不好”。运用人情、习俗、礼仪、规矩等“乡规民约”作为和解的措施，通过批评和自我批评、协商和解，减少矛盾冲突，对于社会矛盾的化解具有特殊的作用。村一级建立村规民约，在乡这一级有乡规民约，经过村民代表的讨论形成规矩、章法，对于村民有一定的约束力，营造良好的村风。在村（社区）大力发展“公道会”“好人调解室”等民间调解组织，有“理”大家评，有“话”大家听，广泛发动群众解决矛盾纠纷。⑤

法律手段是化解社会矛盾的最重要手段，但不是唯一手段，因为社会矛盾复杂多样，法律并不能涵盖社会的方方面面；法律手段程序严格，时间较长，成本相对较高，一些简单的矛盾不必走法律程序。此外，我国传统社会中，“无讼”的传统依然存在，普通民众还不习惯于用法律手段解决社会矛盾。“我国法律现代化过程中所面临的主要困境就是在判断事情对错时，现代性法律依据的是‘法理’，而中国人依据的是‘情理’”。⑥因此，除了法律有明确规定的、复杂的、重大的矛盾之外，较小的矛盾纠纷，可以将情理道德、公序良俗、传统习惯等因素引入具体矛盾的解决过程中，运用情、义、礼手段，在融通法律与社会联系的同时，进一步有效增加司法的亲和力。中国人向来比较注重面子，基层干部在解决社会矛盾时如果能充分尊重矛盾相关人，给足面子，矛盾相关人得到心理满足之后，再进行政策法规的解释，效果会比较明显。基层干部借助矛盾相关人的亲属、邻里、朋友、老乡等初级群体网络，借助这些社会网络的力量来劝导矛盾相关人，使矛盾相关人与遵纪守法，降低期望值，达到化解社会矛盾的目的。

社会矛盾多元化矛盾化解机制的改革

从根源上化解社会矛盾是根本，此外，在思路、制度、政策、机构、队伍、资源等层面也有大量的工作可以改进。当前在构建多元化矛盾协同化解机制中，需要做的工作是：

在战略上树立以防为主的矛盾化解思路。社会预防注重矛盾源头预防和事前预防，改善矛盾产生的因素与社会条件，以最小的代价顺利度过社会转型期，以达成和谐社会目标。预防和化解社会矛盾是社会治理的核心要务。现行社会治理体系中依然存在漠视社会预防的情况。一是社会预防观念缺乏。社会预防是基础性工作，短时期内难以看到政绩，现行的考核监督体系未将社会预防纳入，致使基层政府参与社会预防积极性不高。一些地方依然急功近利，为政绩不择手段，许多项目、决策不顾长远、不顾环境、不顾群众利益，成为引发社会矛盾的根源。二是社会预防体制不健全，主要表现在两个方面：其一，缺少经费预算。各地从财政中专门拨出一定的资金设立“维稳”专项经费、信访补助专项资金等用于事后处置。特别是群体性事件出现后，政府不计成本代价将其“扑灭”；而对于社会矛盾的事前预防则存在舍不得花钱、财政投入不足、后续投入不足、支持主体和方式单一等缺陷。其二，缺少预防力量。社会预防缺乏常态化的组织载体，仅有一些承担社会矛盾预防功能的职能部门之间往往各自为政，缺乏有效的综合协调，甚至彼此之间存在职能的替代与程序设计上的重复、信息封闭等问题，难以整合力量。三是社会预防机制不合理。在现行的机制下，主要负责社会矛盾治理的部门以政法委、综合治理办公室，公检法等单位为主，这些单位都是惩处性的事后处置部门，其管理者的视野、知识结构及其机构的职能、权限等限制了社会矛盾的基础性预防工作。正是这种理念的缺失、体制性障碍、机制性束缚制约了社会预防的建设，使得引发社会矛盾的诱因与导火索没有得到有效预防，持续引发大量的社会矛盾。更新治理思维、转变治理方式，把社会预防作为化解社会矛盾的基础已经成为构建和谐社会的一个重要而紧迫的课题。社会预防以“未雨绸缪”“防患于未然”为主要目标，由各方社会力量共同参与，通过运用一定的治理策略，从理念、制度、机构、队伍、机制等，对社会矛盾进行事先预测和分析，以达到防止和控制矛盾的生成、生长，将社会矛盾消灭在萌芽状态或将矛盾的负面影响降到最低限度的积极社会行动。社会预防是一个动态过程，贯穿于社会治理的全部过程。在队伍建设上要专业人才与经费保障并举。要突破政府单独作战的困境，提升化解矛盾队伍的专业能力。市级矛盾级调处中心要建立调解专家库，根据不同专业矛盾，整合社会资源，广泛吸收人大代表、政协委员、律师、司法公证人员以及各行业专家学者（如社会学、政治学、法学），为重大、疑难、复杂的矛盾纠纷提供指导性处理意见。⑦区（县）、街（镇）矛盾级调处中心依据当地的实际情况，负责选拔、招聘、培训、管理、调配专职调解员与兼职调解员，培养一支专、兼职结合的调解队伍。提高调解员的专业化水平，可以对调解员进行分级认证管理，根据其调解水平的不同，认定为不同等级。⑧此外，矛盾化解队伍中还要引入三种专业人才。一是司法人才。应该通过“三官一律”（法官、检察官、警官、律师）进社区（村）等措施，鼓励和支持司法人才下沉到基层一线，参与社会矛盾化解。二是社会工作人才。通过政府购买服务等方式，鼓励和支持街道（乡镇）、社区吸纳和使用社会工作人才，让社工在基层一线化解社会矛盾中发挥积极作用，预防和解决社会问题。三是心理咨询人才。当前，不少矛盾当事人心理偏激。对此，先心理疏导后解决矛盾起到了良好的效果。⑨在加强队伍建设的同时，要加强基层干部的激励机制建设，解决好“权力无限小，责任无限大”的问题，加大对基层政府化解矛盾的支持力度，将权力和财力向基层下沉，保持权力与责任的均衡性，使干部有能力、有动力解决社会矛盾。上级政府要营造宽松的工作环境，理解和支持基层干部，对勇于迎着矛盾上的干部、善于处理矛盾的干部要表扬奖励，进行广泛宣传，树立典型，并作为干部晋升的一个重要依据。媒体要采取群众喜闻乐见的方式宣传公正清廉、勤政为民的基层干部，改变舆论对基层干部“污名化”的现象。定期安排一定的职数从村干部中单列考录公务员，同等条件下优先录用优秀村（居）干部。处置社会矛盾需要投入大量的资金，为了保障社会矛盾化解工作的顺利开展，需要落实社会矛盾专项经费，由综治部门牵头筹集专项经费，列入专项财政预算，用于基层调解工作室建设、调解员工作补贴和个案补贴等。从基层经验来看，可以政府购买服务的方式，将调解经费、个案奖补、部门专业调解等列入财政预算，以此保障专职调解员的教育、培训、管理、考核与矛盾纠纷的相关费用支持，实现矛盾的有效化解。

在制度上要改革矛盾化解的瓶颈。应改进不分青红皂白的“一票否决”制及其变相的“通报制”。要实事求是地看到有些矛盾是解决不了的，有些是可以解决的。引起矛盾的原因，有些在政府，有些不在政府。现行对待进京“非访”的不分是非、不讲原因、不讲道理的通报，极大地挫伤了基层干部化解矛盾的积极性，产生了较大的负效应。考核制度要在分清责任、原因的基础上落实，区分尽职、不作为、乱作为等几种不同情况。各级行政机关和司法机关要建立矛盾纠纷解决工作责任制，明确领导干部化解社会矛盾的责任，将职责落实到人，以防止因其不作为而致使一些矛盾纠纷被推到上级部门去处理，增强工作合力，避免部门之间推卸责任。

在预防上要完善风险评估机制。当前，各地项目风险评估已经展开，政策风险评估也较为谨慎，但决策风险评估还没有进行。我们迫切需要制定社会稳定风险评估规则与办法，建立整体的社会风险评估机制。对于可能引发社会矛盾的重大项目，在实施之前开展风险评估，通过入户调查、材料公示、听证等环节，进行信息公开，广泛征集意见，解决群众的合理诉求，对于不合理诉求做好疏导工作。一是以企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的领域为重点，定期进行重大矛盾源的风险评估。二是以重大项目为重点，进行定向评估。这一工作目前还比较粗糙，需要精准化。三是以重大决策、社会政策为重点进行评估。在涉及群众切身利益的重大决策出台之前，需要进行决策评估，请第三方评估机构参与，从居民中进行抽样调查，分析研判群众对重大决策的看法，充分尊重群众意见，争取群众理解。对于群众普遍反对的决策，按照决策程序依法终止或修正。实现社会风险评估的全覆盖，并将风险评估的结果作为政府决策的重要参考和依据，以防止新的重大社会矛盾的产生。

在治理力量上要建构社会组织的协同机制。有效化解社会矛盾，不能仅靠行政机关和司法机关的力量，还需要依靠社会力量的积极参与。要大力发展“独立第三方”的专业调解组织建设，鼓励行业协会及其他社会组织设立调解委员会，发展专业性行业性调解，充分发挥他们的专业优势，推进专业类调解的社会化，例如医疗纠纷、劳资纠纷、消费纠纷、物业纠纷、交通纠纷、金融纠纷、征地拆迁纠纷等。充分调动社会力量的积极性，完善社会力量的引入机制。一是为各类化解社会矛盾的社会力量成长创造宽松的制度环境，明确社会力量参与化解社会矛盾的界限、程序、购买服务的经费保障、优惠政策等，让社会力量参与社会矛盾化解有法可依。二是政府要真正简政放权，将社会力量能够解决的矛盾放手给社会，公共资源更多地向社会组织转移释放。三是设立社会力量化解矛盾的专项经费，加大人财物投入的力度，完善政府向社会力量购买服务的机制，由政府花钱养人、养机构向购买优质服务转向，鼓励社会力量主动化解矛盾，根据化解矛盾的效果提供补贴等形式的经费保障。四是政府要做好监督和指导。简政放权并不是简单的一放了之，要对社会力量化解社会矛盾提供法律法规指导，加强监督，防止违法违规。加强行业性专业性调解组织制度化建设。

在化解路径上要建立社区微观治理机制。将社会矛盾消除在萌芽之中的关键，就是将矛盾抑制在社区中。将治理的资源、人员、资金等下放到社区，在社区中形成“微治理”的状态。一是完善社区自治组织。自下而上由社区居民自行选举产生社区自治组织，选举品质良好、热心社区的居民加入社区自治组织，这些居民骨干同时也是社区人民调解委员会的成员，负责社会矛盾的排查和处理。二是引进司法、社会组织等力量。建立社区民警工作室、社区法官工作室以及律师工作室，指导社区化解社会矛盾。此外，还要引进心理咨询、志愿服务等力量，形成多元共治化解社会矛盾的合力。三是完善信息排查机制。社区干部和自治组织负责人要主动下沉到群众中去，实时掌握居民中存在的苗头性、倾向性问题，防止矛盾激化。对社区内的矛盾纠纷，主动出面解决，迅速靠前调解，不推诿回避，防止社区矛盾扩大化，做到“家庭纠纷不出户，小纠纷不出社区”。可以充分发动居民骨干，以及“老娘舅”“老舅妈”等调解员参与到社会矛盾化解中去。第一时间发现可能引发矛盾的各类问题、第一时间化解矛盾、第一时间将信息整理上报。将社会矛盾在萌芽时期就有效地化解，避免矛盾扩大化。在矛盾难点上要攻克疑难矛盾的化解。在化解矛盾纠纷中，基层干部面临的最大困扰是：少部分坚持无理诉求、缠访闹访人员的无理纠缠，这些人员虽然数量不多（据基层干部测算，这类人约占当地人口的万分之一），但牵扯了基层干部的大部分精力，浪费了大量资源。对于此类老上访户的处理，建议从以下方面着手：首先，分类分流处置。区别对待老上访户的有理诉求和无理诉求，切实做到“诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理到位”。如果信访人诉求合理或有合理成分的，要积极协调政府相关职能部门，督促他们解决实际问题，切实维护群众合法权益；对于诉求无理、缠访闹访的，应该根据《信访条例》和相关规定终结备案后，信访机关上下一致，尤其是国家信访局以不受理、不统计、不交办的原则对待，真正实现无理信访事项的退出；对于确需到上级行政部门申诉复议的，分流到行政复议渠道进行有限次度的申诉复议。对于涉法涉诉案件应回归到司法渠道解决，将涉法涉诉的信访案件转交法院审理，通过法律程序、法律手段解决，严格执行法院判决，避免终审判决后进入无限申诉的怪圈，彰显法律的公正性和权威性。对恶意滋事并有违法行为的，依法严肃处理，让当事人为“非访”行为付出代价，树立起执法必严、违法必究的鲜明导向。⑩

其次，建立甄别机构。建立甄别机构是为了建立矛盾的终结机制。世界上大多数国家解决矛盾的机制是法律。而在我国法律的终结机制没有形成，这与我国的无法可依、有法不依、执法不严的文化环境有关。民众对法律没有敬畏之感。当法院的判决生效后，当事的任何一方，可以司法不公为理由，通过信访的渠道来否决法律的裁决。于是，一个从司法渠道来讲已经解决了的矛盾，又从信访渠道重新开启了解决的途径，从头再来。这不仅仅是浪费了大量的司法资源的问题，而是反映出没有一个终结矛盾的社会机制。目前，终结机制有其特殊性，要考虑到中国的国情，执行甄别机制的组织是一种各方面代表的临时机构。这种机构是在法律、信访、行政机制失效的情况下的特殊机构，兼顾到情理法。情与理，就是乡理乡情，法是法规。发挥社区舆论的作用，通过公开信息，让周围的邻里依照相关的法律、政策、程序来辨别矛盾冲突的是非曲直。因此，这种甄别机制必须要有社区的居民代表参加，主要有三种人参与，一是矛盾申诉一方的当事人、亲属、亲戚，二是人民调解员，三是要有社会力量如社区组织、律师、社区中有威望的群众领袖参加。这样不是矛盾冲突的一方面对政府基层组织了，而是有了第三方的力量。矛盾处理的过程，不是在信息封闭的情况下进行了，而是在信息公开的情况下进行。仲裁者不只是政府基层组织，而是社会的各方面的力量。政府的基层组织从矛盾的一方解脱了出来。一旦矛盾通过这种建立在社区中的甄别机构甄别后，就具有民间舆论的力量。以人民调解的方式，在法院中备注，也具有法律的效力。矛盾一经甄别后，就是最后的定性。如果矛盾当事人反复不定，再去上访。法律、信访、行政部门不予支持。对这类甄别过的矛盾，也不记录在进京通报、干部考核中。这将使基层干部从通报制中解脱出来，从而可以理直气壮地执行党的方针政策，解决无理取闹的问题。

（南京大学社会学院博士生杜伟泉对此文有重要贡献。本文系国家社科基金重大项目“我国刚性社会矛盾趋势分析与化解对策研究”的阶段性成果，项目编号：14zda061）

注释

此次调查将调查对象分为干部群体和群众群体。干部群体调查问卷共计发放880份，实际回收问卷共857份，问卷回收率为97.39%，有效问卷为849份，有效回收率96.48%；群众群体调查问卷共发放2160份，实际回收问卷共2070份，问卷回收率为95.83%，有效问卷为2018份，有效回收率93.43%。

限于保密原则，调查地点采用匿名的方式。问卷调查获取的样本对社会矛盾的感知是一种主观看法，与实际矛盾发生的频率无关，而是对矛盾的后果、矛盾的影响、矛盾的冲击程度的一种看法。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第49页。

所谓大调解，是指以党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各界整体联动的解决纠纷制度。

例如，南京经济开发区成立了韩国商会人民调解委员会，利用韩国商会的人力资源和栖霞区内的调解资源相结合的形式，化解了大量的韩资企业内的矛盾纠纷，如劳资纠纷、经济合同纠纷、民事纠纷等，处理时间短，效率高，不收费，达成的调解协议又能得到履行，这些人民调解的优势让韩资企业非常认同。

郭星华等：《社会转型中的纠纷解决》，北京：中国人民大学出版社，2013年。

如江苏南通市成立了医患纠纷人民调解工作法学专家咨询委员会和医学专家咨询委员会，为各区医调委调解疑难复杂医患纠纷时提供专业咨询意见和调解建议，大大增强了人民调解化解医患纠纷能力。

例如江苏南通推进调解员队伍职业化建设。2013年，该市专门制定了《南通市调解专业人员职业水平考试和评价实施办法（试行）》，《办法》确立了专业调解员的准入机制，详细规定了调解员职级评定、晋升、管理、待遇等方面的内容，有力地推进了调解人员专业化。

第三篇：依法化解社会矛盾纠纷

依法化解社会矛盾纠纷

依法化解社会矛盾，维护社会稳定、促进社会和谐发展，是唐山市政府的重要职责。2011，市政府法制办在市委、市政府的正确领导下，始终将这一任务作为重点工作来抓，坚持依法行政、高效便民的原则，扎实开展各项法制工作，积极为全市的和谐稳定提供强有力的法律保障。今年是“十二五”的开局之年，我办回顾全年工作，总结经验，吸取教训，努力开拓创新，力求在新时期更好的完成各项工作。

一、完善行政调解制度

行政调解是化解行政争议的重要措施，是大调解联动机制中重要的组成部分。行政调解可以使民事纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致意见，从而合理的、彻底的解决纠纷矛盾，将矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。为完善行政调解制度，我办采取了下列措施：

1、制定指导性文件，开展行政调解指导工作。我办起草的《关于进一步加强行政调解工作的意见》已作为全市行政调解的纲领性文件印发全市执行，为深入推进行政调解工作提供了有力的制度保障，确保有专门的组织机构、分管领导、调解人员队伍完成行政调解工作。

2、建立健全行政调解工作队伍和工作网络。为解决行政调解在“三位一体”社会治安综合治理大调解体系中的“短

板”问题，我办已推动各县（区）市、市直行政执法部门共649个单位完成了行政调解委员会的建立和行政调解室的设立工作。各单位基本设立了行政调解领导机构、办事机构和行政调解专兼职工作人员，全市行政调解工作队伍和工作网络已初步建立。

3、推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制。选用业务精通、素质过硬的工作人员担任调解员，针对拆迁安置、征地补偿、工伤认定工作中出现的常见性、多发性矛盾纠纷，以预防、化解矛盾纠纷作为工作重点，坚持抓早、抓小、抓苗头，严防矛盾纠纷激化，及时把矛盾纠纷化解在基层。对于在复议程序中直接达成和解的，制作行政复议调解书；对于未经行政复议程序直接到人民法院起诉的，积极协助法院做好诉前调解工作，实现与司法调解的衔接。另外积极实现与人民调解的衔接，建立预警机制，对人民调解过程中造成的集体访和大规模不安定因素要及时疏导，对人民调解无法处理的问题，引导当事人通过行政复议、裁决等方式进行解决，当事人对行政处理结果不满意向法院提起诉讼的，再协助法院做好诉前化解工作，从而实现行政调解与人民调解、司法调解相衔接，真正实现三大调解的联动。

二、加强行政复议工作

行政复议工作是化解社会矛盾的重要途径，为进一步推

动行政复议工作的开展，我办积极采取以下措施：

1、指导全市县级以上政府进一步健全行政复议机构，充实行政复议人员，确保行政复议案件依法由2名以上行政复议人员审理。开展行政复议人员业务培训，组织各县（市）区政府和市直部门行政复议工作人员参加国法办、省法办及有关高校举办的行政复议应诉业务培训，提高办案人员理论素养，并结合我市实际加强对行政复议办案人员实务操作、办案技巧的指导，切实提高行政复议人员的办案水平。

2、改进和优化行政复议案件审理方式。在审查形式上，由原来的书面审查原则逐渐改为公开审查原则，逐步推行听证制度，以增加复议案件办理的透明度，促成一些影响大、涉及面宽、群众关注的复议案件得到妥善解决；在审理方式上，逐步实现书面与实地调查相结合，对一些案情较为复杂的案件，在书面受理的同时，深入现场调查了解案件全貌和实情，辨别证据真伪，客观公正地作出复议决定。

3、狠抓复议案件办理这项基本工作。我办畅通行政复议渠道，积极受理行政复议案件。今年以来，共收到复议申请140件。经审查，对符合受理条件的案件，决定受理104件；对不符合受理条件的，告知申请人向其他行政机关和有关部门申请36件。在受理的104件案件中，已办结94件，正在审理及中止审理10件（中止1件）。在已审结的案件中，占比较大的是工伤认定类复议案件，共计76件。究其原因，一是唐山市经济较发达，周边县区工厂企业较多；二是企业职工的法律意识和维权意识逐步增强，新《工伤保险条例》的出台也有利于职工维护自身合法权益。另外因土地争议引发的行政复议案件也占较大比重。这类案件特点明显，一是争议土地问题产生的过程漫长，有些还牵涉特定历史时期的土地政策，认定难度大；二是争议双方矛盾尖锐，调解难度大。对每个复议案件，我办始终坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的办案理念，通过审阅卷宗、现场走访、询问相关当事人等方法，辨别证据真伪，认定相关事实，正确适用法律法规，从而真正做到认定事实清楚、适用法律正确，使每个案件都能做到案结事了，彻底化解社会矛盾。

4、建立健全适应行政复议工作特点的激励机制和经费装备保障机制。近年来，行政复议案件数量呈现明显的上升趋势，行政复议工作面临案件数量多、办案人员少、工作压力大的困难。因此建立相应的激励机制和经费装备保障机制是圆满完成行政复议工作的重要措施。对于业务素质过硬、群众评价较高的复议工作人员，给予相应的物质奖励，并在选拔干部时作为优先考虑的条件；在财政预算中单独列出行政复议的专项费用，以保证行政复议工作的顺利进行。这些机制的建立健全能够充分调动行政复议工作人员的办案积极性，充分保证行政复议工作所需资金及设备，有利于更好的推动行政复议工作的开展。

5、建立行政复议与信访衔接机制。我办在信访接待中心设立专门的行政复议接待办公室，对于可以通过行政复议解决的行政争议类信访投诉请求，委派专职工作人员进行接待，对符合立案条件的一律当场立案，对广大群众的诉求做到两个“耐心”：耐心倾听群众困难，耐心解释政策法规。我办与信访中心积极沟通，实现了行政复议与信访工作的对接，有利于及时化解社会矛盾。

三、认真做好行政应诉工作

行政应诉工作是我办的一项重要任务，我办对法院受理的行政案件积极应诉，按规定向法院提交被诉行政行为的依据、证据和其他相关材料。积极推动建立重大行政诉讼案件由主要负责人主动出庭应诉制度，尊重并自觉履行人民法院作出的生效判决、裁定。今年我办共代理行政应诉案件11件，与去年同期相比，应诉案件数量持平。其中一审案件9件、二审案件2件，主要为土地管理类案件。目前法院已审结2件，1件裁定驳回起诉；1件原告撤诉。我办全力做好一、二审案件的应诉和与法院的联系工作，努力维护法律的尊严和市政府的权威。

总结以上各项工作，我们尤其体会到：依法化解社会矛盾纠纷是一项长期的工作。我办在今后的工作中应当继续总结经验教训，建立健全相关机制，进一步推进行政调解工作的开展，发挥行政调解在化解社会矛盾纠纷中的重要作用；

进一步强化行政复议工作，加强宣传、拓宽行政复议渠道，为更好的完成化解社会矛盾纠纷、建设和谐社会打下坚实基础。

二○一一年十二月二十日

第四篇：黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例-地方人大法律

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第五篇：物业纠纷多元化解机制具体做法与经验

物业纠纷多元化解机制具体做法与经验

近十多年来，物业管理服务矛盾纠纷不断增长，成为当今社会不和谐的一个重要因素，特别是物业纠纷涉及人多、面广、积怨深、易激化、易上访、易突发恶性群体性事件，影响居民的正常生活秩序，是社会稳定和谐的重大隐患。为了维护社会稳定，为居民提供一个和谐的生活环境，各地采用各种办法化解物业纠纷。

本文尝试对各地化解物业纠纷的做法进行简单梳理，总结其经验，并分析存在的问题。

一、各地探索物业纠纷多元化解机制具体做法

随着物业纠纷的增加，各地都在探索化解物业纠纷的办法和机制，北京、天津、上海、重庆、深圳、杭州等地都探索了适合自己的物业纠纷化解方法。深圳探索建立市、区、街道或社区的“三级管理”模式，同上将基层组织纳入三级管理模式，区主管部门、基层组织、业主委员会及物业服务企业、开发建设单位定时碰头，商议解决社区管理中的问题。

杭州也探索建立了三级管理协调制度，发挥人民调解的作用，构建了“四级网络循环运行+专业律师参与+诉调衔接”的工作运行机制。

上海市将物业管理矛盾纠纷纳入社区管理范畴，充分发挥街道、居委会人民调解委员会的作用，取得了良好的效果。同时引入第三方中介机构，参与物业管理矛盾纠纷的调处，指导业主大会、业主委员会的筹备与维修资金的使用等行为，产生了积极的作用。

2007 年 6 月，北京市出台《关于加强人民调解化解物业管理纠纷的指导意见》，借助于政策法规体系的建立，创新体制和机制，北京市据此建立市、区县、街乡、社区四级物业管理纠纷指导和调解组织体系预防和解决物业管理矛盾纠纷。市调委会负责对全市物业管理纠纷调解情况进行调研，提出调解指导规则；各区县调委会负责解决本区县重大、疑难物业管理纠纷；街乡调委会负责调解本辖区疑难物业管理纠纷；同时各街乡司法所在社区设立物业管理纠纷调解员和信息员。社区调委会重点解决的是物业管理区域内围绕物业使用、物业服务阐述的各类物业纠纷。

调解时实行逐级调解制度，如果社区调解不成功的话上报街乡司法所，然后由街乡司法所组织专业调解人员进行调解。如果街道或乡镇调解仍不成功，由区县调委会调解。

以北京市朝阳区为例，自 2007 年 7 月成立朝阳区物业管理纠纷人民调解指导暨调解委员会起，至 2013 年 6 月，各级调解组织共受理物业管理纠纷16915 件，调解成功 12032 件，成功率为 71%。其中，各级调解组织自行受理物业管理纠纷 12722 件，调解成功 10038 件，成功率为79%；接受法院诉前委托调解物业管理纠纷4193 件，调解成功1994 件，成功率为 48%。物业纠纷调解取得初步成效。

二、各地探索多元化解物业纠纷机制取得的经验

（一）健全物业纠纷调解组织网络，化解不同层次和范围的物业纠纷各地建立健全了物业纠纷调解组织网络，依托基层人民调解组织，构建了三级或四级调解组织网络。北京市建立了市、区县级物业管理纠纷人民调解委员会、街乡物业管理纠纷人民调解委员会、社区（村）物业管理纠纷人民调解工作站、居民调解小组信息员四级排查调处组织网络，及时化解不同层次和不同范围的物业纠纷。

（二）扩展调解员范围或引入第三方调解，有利于物业纠纷的化解各地还扩展调解员范围，吸纳社区（村）调委会、律师、物业管理公司负责人、业主代表等人员加入到物业管理纠纷人民调解组织中，使得物业纠纷的解决能够代表各方；还有的引入第三方进行调解，有利于物业纠纷的预防，有利于将物业纠纷化解在萌芽状态，也有利于一些较大、复杂的物业纠纷达成调解协议及协议的履行，最终有利于物业纠纷的化解和和谐社区的建设。

（三）开展指导与培训，提高调解人员素质在调解纠纷的同时，市、区县级物业管理纠纷人民调解委员会充分发挥专业优势，开展人民调解员培训工作。聘请各级房管部门、法院、律协和属地大专院校中富有经验的专家学者多次为骨干调解员培训，讲授物业管理理论知识和相关法律法规，传授调解经验、方法与技巧，对提高广大调解员调解技能发挥了积极的作用。

（四）搜集整理调解资料，调查研究物业纠纷预防与化解机制市、区县级物业纠纷调解委员会发挥其职能，搜集整理了大量来自调解一线的调解案例、调解故事、调解经验等宝贵调解资料，为提升调解员的调解水平做出了贡献，也为调查研究提供了大量一手资料；同时他们进一步深入社区，总结调解工作经验，分析研究物业管理纠纷成因，撰写具有一定水平的调研报告，为物业纠纷的化解和领导决策提供了重要的参考。

（五）加强宣传、引导与排查，将物业纠纷化解在萌芽状态市、区县级物业管理纠纷化解组织指导各街道、乡镇开展物业管理知识专项宣传、法制讲座、法律咨询及发放物业宣传手册等，在物业管理公司和广大业主中间，普及物业管理相关法律知识，提高物业管理公司依法经营和广大业主的依法维权意识。如北京市朝阳区香河园街道物业管理纠纷人民调解委员会，组织举办的由物业管理公司、业主、居委会代表共同编排参演，律师、教授现场点评的“香河园街道物业普法消夏晚会”，既普及了物业管理知识，同时也拉近了物业服务企业与广大业主的距离，收到了良好的社会效果。

此外，在日常排查工作的基础上，针对物业管理纠纷易发的季节、多发的地区和重点时段组织开展物业管理纠纷专项排查工作，做到早发现、早预防、早介入、早汇报、早解决，防止群体性、突发性物业纠纷的发生，最大限度地将纠纷解决在基层，消灭在萌芽中。

三、制约多元化解物业纠纷长效机制完善或发挥作用的问题

（一）多元化解物业纠纷联动机制不完善、不系统，影响了其优势作用的发挥

众所周知，物业纠纷化解工作是一项系统工程，特别是一些复杂、重大的物业纠纷的化解涉及到社会生活的多个方面和多个领域，需要得到各个部门的配合和支持，才能有效解决物业纠纷。

但在实际工作中，由于部门之间协调、沟通机制不畅，影响了物业纠纷化解工作作用的发挥。（物业管理论文http://www.xiexiebang.com/feibiaozhun/）比如：在人民调解与司法调解衔接中，由于缺乏相互之间的信息沟通和共享，导致事半功倍。虽然随着人民调解法》的颁布实施以及最高人民法院颁布实施的一系列司法解释，已经解决了人民调解与诉讼在法律层面上的衔接，但人民调解、行政调解等物业纠纷解决方式与诉讼方式在化解矛盾纠纷时具体的分工和作用的领域仍不清晰，存在着程序设计和职能替代上的重复，导致多元化纠纷解决方式在化解社会矛盾中的作用未能得到充分的发挥。

（二）调解员队伍不稳定和素质参差不齐，导致难以充分发挥调解的优势作用

在物业纠纷化解过程中，专职的调解员较少，多数为兼职调解员，加之调解队伍的流动性大，使得已经熟悉物业纠纷解决工作的人员不能长期发挥作用，影响了物业纠纷化解工作的可持续发展。另一方面面对物业纠纷的复杂性、多样性和专业性，调解员在调解中单纯依靠经验调解已不适应当前形势，当前的物业纠纷对调解员的法律素质和专业能力提出了较高的要求。

（三）调解保障机制不足，制约了物业纠纷多元化解长效机制作用的发挥

调解员待遇不高影响了调解员队伍的稳定和调解员素质的提高。目前专职调解员工作范围和工作量逐年增加，但待遇没有变化，社区调解员经常放弃休息时间从事调解工作，没有加班费，没有调休。调解员们的辛勤付出，使得不少的物业纠纷化解在萌芽中，换来了社区和谐稳定。然而，他们的付出没有得到相应的回报。

此外，调解经费紧张也影响了物业纠纷调解工作的有序发展。物业纠纷的调解，特别是一些复杂重大纠纷调解，需要相关部门和人员的介入，这个过程是需要成本的，比如电话费、交通费、纸张费和人工费等，基层调解组织没有此项开支。比如：北京市朝阳区三里屯司法所诉前调解82件，为物业公司追回欠款 109万元，而发生的调解成本 3200 元无法解决。

经费制约，导致基层组织参与物业纠纷调解的积极性下降，物业纠纷化解的长效机制难以有效发挥作用。

（四）法律法规的不完善，也影响了物业纠纷多元化解机制的完善

在实践中，虽然对多元化解纠纷的机制进行了探索，但囿于法律的瓶颈，影响了物业纠纷多元化解机制的提升和完善。

首先，现有有关物业管理的法律法规在涵盖性、科学性和合理性上存在诸多不足，迫切需要进一步完善物业管理的法律体系，以法律来协调物业管理各主体之间的权利、义务关系，以制度来保障和促进物业管理机制的有效运作，以预防纠纷的产生，以及纠纷产生之后的及时化解。

其次，法律不完善导致业主权属不明，业委会难以运作，影响了业主的正当维权，或者加大了业主维权成本。业主只好采用一些极端方式维权，以引起政府部门的注意和重视。这不利于业主维权的良性发展，页给和谐社会的建设带来了极坏的影响。

最后，因为必要的上位法依据的缺失，地方司法行政机关进行的某些探索是否突破了现有法律仍存在不少的质疑。比如，各地法院开展的委托调解，在《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》中都缺乏明确的法律依据。同时在实践中，灵活调解与依法调解之间的冲突依然未得到很好的平衡。注重灵活性、不拘泥于法律法规是人民调解的独有优势，而依法调解是纠纷多元化解决机制的基本原则，如何平衡好“灵活”与“依法”之间的关系依然是摆在我们面前亟待解决的课题。

新形势下物业纠纷具有涉及面广、成因多元复杂、牵扯部门多，且调解难度大、易激化等特点，这要求物业纠纷多元化解机制的建设，还需要创新观念、完善与丰富内涵并创新机制。在此过程中，要推广和发扬已经取得的经验，发挥各种化解方法的优势；然后针对存在的问题应积极寻找应对之策。首先，做好物业纠纷化解，重点在预防。因此，贯彻“调防结合、以防为主、多种手段、协同作战”的方针很重要。在调防结合，以防为主的基础上，继续健全物业纠纷四级调解网络组织，加强配套制度建设，并丰富其内涵；与有关部门相互配合，采取多种手段与方法，建立起适合化解物业纠纷的长效工作机制。

参考文献：

[1]漆国生．社区管理纠纷化解机制研究．广东社会科学．2010（4）．

[2] 王喜江．社区化解物业纠纷的新做法——北京香河园物业纠纷调解委员会成立之后．社区工作．2005（9）．