论我国高速铁路的两种运营管理模式和我国铁路基础的改革与管理

第一篇：论我国高速铁路的两种运营管理模式和我国铁路基础的改革与管理

论我国高速铁路的两种运营管理模式和我国铁路基本建设的改革与管理

随着我国国民经济的快速发展和人民生活水平的日益提高，我国高速铁路的建设将全面展开，这不仅要求我们在高速铁路建设资金筹措、技术攻关等方面要克服重重困难，同时在高速铁路的管理模式与管理水平等方面也面临着巨大挑战。选择最佳的管理模式将是未来高速铁路建设与运营成功的关键，同时对加强我国高速铁路的运营管理将具有重要的现实意义。

一、高速铁路运营的两种管理模式

由于历史原因，我国铁路系统深受计划经济体制影响，多年来一直维持着高度集中、政企不分的管理体制，这种体制既不能满足我国逐步建立起来的社会主义市场经济的需要，又与铁路运输市场化改革的趋势相背离，更不可能在我国未来高速铁路的运营管理中发挥积极作用。结合我国未来高速铁路运营管理的需要，现提出两种高速铁路的运营管理模式。

1．“网运分离”模式

“网运分离”就是把具有市场竞争性的客货运输经营和具有 自然垄断性的铁路路网基础设施建设分离开。对于高速铁路的运营管理来讲“，网运分离”的模式有以下几个特点：一是在此模式下，负责高速铁路路网基础设施建设的路网公司与负责运输业务经营的客运公司是相互独立的；二是相互独立的路网公司与客运公司将各司其责，客运公司主要负责包括列车运营管理、市场开发、车票管理和其他技术管理等方面的旅客运输业务，路网公司主要负责高速铁路基础设施的建设和维护，包括道路的维修、通讯设备的维护、电力的供应等；三是路网公司、客运公司、各地铁路局之间会形成新型的经济关系，客运公司与各地铁路局是业务合作的关系，而路网公司与客运公司的关系则为市场交易关系。具体地说，高速铁路的客运公司与其相关的铁路局是合作经营的联盟关系，他们向这些铁路局支付代理销售车票的费用，而高速铁路的路网公司则向客运公司收取线路使用费。

“网运分离”的模式明确了公司与政府之间关系，真正体现了政企分开。不过，由于兴建高速铁路巨额投资的需要，以及出于对铁路运输所涉及公众利益的考虑，政府将会对高速铁路的建设提供必要的资金与政策的支持。但除此之外，政府仅负责制订行业发展规划和相关的政策法规，检查监督运输安全和服务质 量，规范运输市场秩序，而对铁路运营企业的生产经营不予干预，彻底实现政府宏观管理、行业管理的职能。“网运分离”的模式还能够使铁路部门中的运输企业从拥有与管理固定基础设施的繁重负担中解脱出来，从而允许这些企业参与市场的公平竞争，这不仅对铁路运输市场运行效率的提高有极大地促进作用，而且还会带来较大的社会效益。另外，这种模式还有利于企业加强对成本的控制，从而提高其获取利润的潜在能力。

不过“，网运分离”的模式对高速铁路的运营管理也有不利的方面，主要表现在独立经营的各公司融资能力与融资渠道有限，工程建设的巨额资金筹措困难；客运公司、路网公司、铁路局之间的关系复杂，政府的协调工作难度较大。

2．“网运合一”模式

“网运合一”就是铁路路网基础设施的建设、维修与客货运输经营全部由一个独立实体实行统一管理。对于高速铁路的运营管理来讲，“网运合一”的模式有三个特点:一是采用合资入股的形式组建高速铁路集团公司，这个公司应该是一个体现政企分开的法人实体;二是高速铁路集团公司需要承担高速铁路的路网基础设施的建设与维修、高速铁路的运营管理等所有业务，其中包 括轨道与机车管理、客运管理、市场开发以及资产保值增值等;三是高速铁路集团公司与各地铁路局之间是业务合作的关系，即高速铁路集团公司为了节省投资资金、提高经营效率，可以借用各地铁路局的车站及站内有关设备、设施，还可以充分利用传统铁路站点的车票销售网络，不过为此要向各地铁路局支付一定的代理费用。

需要说明的是，这里的“网运合一”，与我国铁路系统的现有“网运合一”有着本质的区别。我国铁路系统现有的“网运合一”是在目前铁路系统严重政企不分背景下的一种管理方式，而这里提到的高速铁路“网运合一”模式则是具有市场主体法人的一种管理方式。“网运合一”的模式有利于铁路企业建立起经济独立的法人实体，从而使高速铁路集团公司成为一个自主经营、自负盈亏的经济实体，同时还有利于综合管理高速铁路的各项业务，以减少内部不同部门之间的交易成本。不过，“网运合一”模式的不足之处是工程建设所需资金巨大，不利于引入市场竞争机制，也不利于成本的分析与控制等。

二、两种管理模式的比较

以上两种管理模式在未来高速铁路的经营管理中各有利弊，现从 以下6个方面对其进行定性分析与比较。

1． 融资

高速铁路的建设工程与所需资金庞大，以京沪高速铁路江苏段为例，其投资估算额将超过200亿元人民币。所以，在高速铁路的工程建设中，融资是关键因素之一。“网运合一”模式中的高速铁路集团公司承担着高速铁路建设与运营的所有业务，易于形成规模大、实力强、经济效益可观的集团公司，因此在融资渠道、融资能力等方面都会较“网运分离”的模式有着更为便利的条件。

2． 成本控制

尽管“网运合一”模式中的高速铁路集团公司总揽了高速铁路的所有建设与经营方面的业务，减少了内部不同部门之间的交易成本，但是由于建设与运营业务均由一个经济主体来完成，所以，其成本控制能力不如“网运分离”模式更强。

3． 资产保值增值

“网运合一”模式中的高速铁路集团公司能够根据客运需求的预测情况，更为有效地配置集团公司已有的资源，充分提高现有资产的使用效率，并通过合理开发、利用新资源而实现集团公司资产的保值增值。所以在这方面，“网运合一”模式较“网运分离” 模式更加优越。

4． 服务质量

提供高质量的运输服务以满足人们对客运的需求是铁路运输中较为重要的社会目标之一。在“网运分离”模式中，客运公司之间可以在同一线路上以不同的形式展开竞争。竞争的引入不仅提高了铁路运输市场的效率，更重要的是，竞争会极大地改善与提高铁路运输的服务质量。因此，对于高速铁路运输服务质量的提高来讲，“网运分离”模式较“网运合一”模式更好。

5． 部门间的协调

铁路运输是一个涉及铁路路网建设、各种设备设施维修、客货运营等多方面业务的系统工程，如何协调好各方面的工作是铁路运输成败的关键之一。在“网运分离”的模式中，路网公司与客运公司是相互独立的，需要利用系统外界的力量协调他们之间的关系，以确保高速铁路运营的顺利进行。而在“网运合一”的模式中，高速铁路路网的建设、维修与客运经营均由高速铁路集团公司实行统一的管理，无需借助外界的力量来协调各部门之间的关系，仅需高速铁路集团公司协调好内部工作即可。因此，考虑到铁路运输各部门之间协调的难度，“网运合一”模式较“网运分 离”模式将更为有效。

6． 未来发展趋势

“网运分离”模式因其在运输市场中引入了竞争机制，逐渐成为当今世界各国铁路运营与管理改革的趋势。我国铁道部门也从我国国情、路情出发，借鉴国外铁路改革的成功经验，并在多方考证与充分调研的基础上，确定了“政企分开、引入竞争、加强监管”的总体改革思路，准备用10年左右的时间在全铁路系统内进行改造。所以，从铁路系统未来改革的发展趋势看，高速铁路的“网运分离”模式应比“网运合一”模式更有前途。

结论

通过以上对高速铁路两种探索性经营管理模式的定性分析，可以得出如下结论：

首先，“网运合一”与“网运分离”这两种模式的评价结果相差不大，各有所长、难分胜负。其中，“网运分离”模式在成本控制、运输服务质量的提高、未来的发展趋势等方面有着优势，不过优势并不十分明显;“网运合一”模式在融资、部门间协调等方面的优势却较为明显。但是，结合我国现阶段的国情以及铁路系统的实际情况，考虑到高速铁路建设、运营的融资以及部门 之间协调的重要性，要比成本控制、运输服务质量的提高、未来的发展趋势等方面的重要性更大，尤其是考虑到我国发展高速铁路尚处于初期的特定条件下，所以，“网运合一”应该成为我国现阶段高速铁路运营管理较为适合的模式。

其次，随着我国综合国力不断增强和人民生活水平不断提高，以及社会主义市场经济体系的进一步完善，特别是在铁路系统管理体制改革的推动下，“网运分离”模应该成为我国未来高速铁路管运营理的最佳模式。

伴随着国家建筑市场化的发展进程，铁路运营企业在基本建设和更新改造管理工作中，不断地进行制度化、规范化、法制化改革，逐步形成了系统完善的内部基本建设和更新改造建筑市场，但在此过程中，仍然存在着一些矛盾和问题需要认真研究，切实化解。

1铁路基本建设和更新改造管理工作中存在的茅盾与问题 1.1基本建设和更新改造项目的统一规划与单项基本建设和更新改造工程近期建设存在矛盾

目前，铁路仍然实行铁路局、铁路分局、站段三级管理和三级财 务核算的体制，各种基本建设和更新改造投资项目经常是由下级单位向上一级单位申报，上级单位安排计划进行实施。由于资金投入缺口大，某些项目不得不采取分摊投资的方式来解决。这种方式在投资计划上通常叫投入包干建成方式。而这种方式又往往被包干建设实施方利用来做“钓鱼工程”。如果项目不能完成，按照统一规划的原则来分析，本项目就会残缺不全，达不到理想的结果。这种现象除出现统一规划与眼前实际效果发生矛盾外，还会滋生出另外两个问题。一是包干余缺部分要么采取挪用其他项目资金办法来填补，出现连环“残缺”工程项目；要么就是违纪挪用运输生产成本费用（从未发现有企业用工资或福利费用来投入生产性建设项目）。二是在无“鱼”补“缺”的情况下，造成“烂尾工程”，使大量投资处于无产出状态，给国家乃至企业本身都带来很大的负面影响。这种包干方式还有一种形式，就是站段为了争取到对企业有利的项目，往往盲目投资并开展大量的项目前期工作。当上级单位采取限量投入包干建设，而站段又不能作建设单位时，站段对该项目建设的积极性就会直线下降，造成项目无法收尾，导致前期工作中的投入无法收回，引起一系列的矛盾和财务问题。1.2基本建设和更新改造管理与企业管理的矛盾

目前基本建设和更新改造工程项目仍然沿用计划管理的模式，即中长期规划与发展规划—预可行性研究—项目建议书—可行性研究—设计任务书（局管简单项目）—项目设计—技术审查，在交付实施前有一个相当长的准备过程。由于设计计划与施工投资计划没有分开，从时间上来看：项目从计划下达到设计完成一般要用去半年时间，如果是局一级项目，最早也要在第一季度末才能正式下达计划，早则第三季度可以出设计概算书，迟则要到年度末才能完成设计。个别单项更新改造工程可提前到第二季度进行设计技术交底。如果工程项目涉及面广，参与专业部门多，技术质量要求高，要求在本年度完成竣工销号几乎没有可能，就更谈不上满足财务计划及审计提出的不准结转基本建设和更新改造资金的要求。如果不准结转基本建设和更新改造资金，又完不成工程项目，只有将项目计划结转下年度。这样，就形成了目前铁路运营企业基本建设和更新改造管理的两难境地。

这里要特别谈到当年计划项目结转到下年度再实施这一问题。从表面上看这是一项简单的财务操作过程，实则不然。当某一铁路企业在本年度接到上一级下达的铁路基本建设和更新改造投资 计划后，“计划投资量”是解决这个企业本年度运输生产过程中出现的问题和扩大再生产、提高运输能力的固定投资量。在这个投资量的限制下，如果当年完不成投资计划并要结转的话，那么第二个年度的计划中就会相对减少上年结转的投资量，就可能使本企业因减少投资而减弱解决安全运输生产中实际问题和降低扩大再生产的能力。假如某些项目是直接投入到解决影响企业生存及安全方面问题的，这种投入的减少（即结转），将给企业造成深远的影响。这就是很多单位冒着被审计重处的危险，在基本建设和更新改造工程项目没有完工前就进行验工计价、投入到应付款项目下，造成直接违反基建财务纪律的原因之一。

1.3基本建设和更新改造工程建设管理过程中出现的矛盾和问题

（1）基本建设和更新改造投入量大，投资时间跨度长的项目，往往由于主管工程技术人员或单位领导更替等因素，致使工程项目多次变更，反复投入，长时间处于“施工期”，无法进行固资转移管理。个别工程还出现了设备大修后仍未组资现象，轻者造成设备资产管理混乱，重者出现无法组资、死帐、呆帐。

（2）企业计划外自筹资金（如站段、多集经企业）项目的 立项，可研方案简陋粗放，未进行设计招标，未纳入统一规范的基本建设和更新改造程序中进行行业管理，致使项目的前期工作准备不充分，造成许多隐患。特别是一些为解决职工住房困难的住宅工程，开工、质检等关键手续不完善，地方政府的审批手续不到位，致使职工自筹经费的住宅多年无法办理产权手续，产生大量的不稳定因素。

（3）在目前路内基本建设和更新改造管理体制下，企业的基本建设和更新改造行业管理、建设工程管理、工程质量监督检查仍然是一套人马三块牌子，职能不清，责任不明。出现了企业职能部门既要代表企业法人行使建设单位的职责，又要代表企业行使建设管理的职能，还要代表政府对基本建设和更新改造工程项目行使质量监督检查的职责。

（4）基本建设和更新改造工程项目的施工招投标机制有待进一步完善。一是企业职能管理部门的招标资质存在问题。二是没有取得国家建设施工资质的站段参加基本建设和更新改造工程项目的投标存在一定问题。三是目前部分企业仍然没有在正式交易场所按法定程序公布交易内容和进行正规招投标交易工作。四是如何完善铁路企业内部的基本建设和更新改造工程公平竞争 市场，解决好既有企业内部建筑施工队伍资质等级低，面向社会大市场适应能力差的问题。

（5）铁路企业基本建设和更新改造工程的职能行业管理部门由于企业岗位定编限制，在项目多、管理人员少的情况下，如何充分调动各专业技术部门参办的积极性，共同确定方案，进行技术研讨，审查施工图纸，制定施工组织安全措施，从机制上完善协调配合体系和制约机制，仍有待加强。

2铁路基本建设和更新改造管理应达到的“四个结合” 2.1用改革的思路处理好基本建设和更新改造管理远近结合问题

铁路运营企业基本建设和更新改造管理出现的问题和矛盾，是由于铁路企业政企不分等因素造成的。解决上述问题和矛盾的惟一选择就是加快改革。

基本建设和更新改造工作的远期统一规划在这一变革时期，需高瞻远瞩，超前预想，充分论证，完全按照铁路进入市场经济运作方式进行思考和规划，这对运营企业未来的发展和占领市场尤为重要。统一规划的前瞻性和先进性将会给企业近期建设实施带来一些限制，但将大大提高企业整体的功能建设和企业总体能 力，避免为了建设“形象工程”而造成“交学费”现象的发生。在目前铁路企业资金投入紧张，客货运输市场竞争激烈的情况下，认真作好远近结合工作，显得尤为重要。

2.2用走出铁路，与国际接轨的方式处理好基本建设和更新改造管理的前后期结合问题

基本建设和更新改造的前期工作要引入业主投资机制，面向社会，由有资质的社会机构代行业主权力，代表投资业主对投资进行优化论证，让有限的投入获取最大的回报，这样可以避免现有企业决策发生失误。譬如，铁路运营企业如要扩大货运市场的占有份额，就必须认真思考规模化的货场建设布局以及货场作业成本等问题。目前，各企业都利用小货场、小车站、零星专用线，以及站段级单位开发的到发线、联络线、站特线“货场”增加货运量，存在着能力、安全、防盗、管理不便等诸多隐患。通过这种小而全、遍地开花的方式来实现大客运、大货运，显然是不行的，必须要建设规模货场。但在规模货场建成之前，这种状况仍然要存在相当长的一段时间，因此，必须考虑建设工程前后期的结合问题。

2.3用创新的思维处理好基本建设和更新改造管理的甲乙方 结合问题

铁路运营企业基本建设和更新改造工程的甲乙方协调配合，重点是甲方的规范化招标管理，乙方高标准的安全、组织、质量、施工管理和第三方代表社会行使监理权利的施工监理管理。在现有铁路运营企业内部，负责基本建设和更新改造工程施工的几乎全部为铁路内部施工企业，过去一直没有生存的忧虑，当然也没有大的发展。部分企业为了加强管理，也采用内部模拟市场形式进行招投标管理，取得了一些长足的进步，但这些施工企业仍然脱不开母体而独立生存。这种行业保护、企业内部保护机制，阻碍了施工企业与国际市场接轨的进程，从而面临丧失机遇、被市场淘汰的危险和政府行业规范化管理的巨大压力。

所以，在铁路加快整体改革，主辅分离后，这些内部施工企业应打破地域区划，全面放开，进行重组，成立与现有“母体”完全分离的独立施工公司，面向全路以及社会大市场。甲方应采用面对社会，公正、公平、公开的招标方式运作，真正形成有形的基本建设和更新改造工程竞争市场、管理机制和体系。乙方应按照高标准进行施工管理，在市场上形成竞争能力。另外，要真正发挥好甲乙双方的积极性，乙方在承包方式上要变更创新，主 动帮助甲方（业主）开展好项目的前期工作，并在可能的前提下，协助甲方解决项目资金的融资问题。在一定条件下，带资承包、承诺都有可能成为是否中标的可能条件。这将使非业主方提高建设工程实施的可能性和工程建设风险共担的可能性。这将对规范建筑市场，提高乙方—施工企业整体管理水平起到积极作用。第三方工程监理公司应与业主以经济契约方式相互依存，共同协商，在有限的资金投入前提下，确保工程的完美效果。

2.4要运用“精细化管理”理念来处理好基本建设和更新改造管理中行业职能管理与铁路专业技术管理间“修、管、用”的结合

铁路运营企业的基本建设和更新改造管理表面上由综合部门负责（总工室、计划、基建等），实际上应充分调动专业技术部门的积极性，使其参与到基本建设和更新改造管理中去，从运用管理角度去评价前期立项论证，介入项目施工的全过程，并确保建设项目投入使用的可靠性、经济性、安全性、实用性，从各个方面提出“使用者”的意见和建议，使建设项目在修建、管理、使用的过程中都能达到理想效果。基本建设和更新改造应注意“修、管、用”的有机结合，更应注意另外一种倾向：使用高标准或过 分超前的项目能力预留而导致一次性投资膨胀；要防止专业技术标准与项目设计标准的差异而导致的小而全或者大而全的设计倾向，以及因设计年度与施工年度相差太久而造成的项目功能中的某些差异，如环保、安全要求等级提高而导致矛盾等。这就要求有精细化管理、健全的机制和可靠的操作办法来保证，避免上述现象的发生。

3对策建议

3.1建立委托型的基本建设和更新改造投资咨询服务体系 从企业的投资额度或者功能要求出发，划定一个界限，对不影响企业投资产出效益的中小项目，落实专业技术管理负责机制。即由专业技术主管部门提出可行性投资报告，由综合行业主管部门进行评估立项，并逐步过渡到委托评价立项方式上来。大中型项目，采取委托企业外有能力的咨询中介服务机构，代表业主对项目进行前期论证，出具咨询论证报告，供业主立项。现阶段可以由现有的总工室、计划等综合部门模拟执行，并逐步试点推广放开，积累经验，为全面委托探索出路子。

3.2建立新型的投资项目管理体系

铁路局、分局两级单位对投资项目管理，可以按照安全管理的轻 重缓急程度，区分为红、紫、黄、白四色，采用基本建设和更新改造投资项目库方式进行分色管理。

原始报告申请书（下级申报）一律列为白色，由一定的委员会（安委会，办公会等）审定后再分为急办项目（红色），准备办项目（紫色），待办或暂缓办项目（黄色），其他项目为白色。对红色项目立即组织委托咨询立项论证，并投资实施。紫色项目也可以委托咨询论证，作好立项各种准备工作，一旦有投资可能，便可实施。其他项目入项目库储存。这样可以有效地将设计计划和投资计划区分开来，并解决远近结合的诸多问题和矛盾。

3.3建立在政府指导下的基本建设和更新改造项目公平竞争招投标市场体系

现阶段可以在铁路局一级模拟内部市场，让所有取得对应资质的施工企业在一个工作平台上公开、公正、公平竞标。打破现有的指令计划方式，充分调动施工企业的主动性和积极性，逐步向全路放开，从局间准入到面向社会，建立铁路运营企业基本建设和更新改造项目招投标交易市场并进行计算机管理。让施工企业在市场中自动重组，优胜劣汰，形成健康的招投标市场环境体系。

3.4建立“修、管、用”分专业技术的基本建设和更新改造 竣工交验资料库管理体系，充分利用铁路运营企业办公自动化（OA）系统技术，建立基本建设和更新改造项目竣工交验资料库，并建成项目使用投产追踪系统，对项目的投用实施综合评价，为运输生产设备的长寿命、高效率、少维护或零维护提供原始依据，并提供设备大修、中修的基础状态依据，为运营企业设备安全运转提供可靠保证。

3.5建立基本建设和更新改造管理工作可靠的服务保证体系 首先是要有满足国家会计制度、审计制度要求的财务保证制度。核心结算方式是打破投资年度的框框限制，采用流动投资方式，解决急办项目—以优先解决运营安全生产中的关键问题为目的。打破上下级单位在投资上的年度投入量概念，就可以较好地解决计划任务与年度投入量发生矛盾时无法处理的问题，也可解决基本建设和更新改造项目财务在项目审计和年度审计上产生的矛盾。更重要的是避免下级单位对上级单位投资总量的过分关注，而把主要精力放在准备办项目的前期准备工作上去，努力争取急办项目的论证立项。

其次是决策者要有更高的判断能力。这不仅仅体现在为业主提供决策咨询服务的中介机构的选择比较上，更重要的是体现在 决策者们对咨询报告的审视和评价认知上，这对铁路运营企业既是一种挑战，更是一种势在必行的要求。

作者：郭宏

2011-10-15 20

第二篇：浅谈我国工程造价管理的改革与发展

浅谈我国工程造价管理的改革与发展

2006-07-21

随着我国建筑业体制改革和投资体制改革，近年来工程造价管理改革可以说突飞猛进，取得了明显的效果，特别是造价工程师执业资格考试与注册制度以及工程造价计价手段的改革。建设项目的造价管理渐渐走上动态管理和全过程管理，大大提高了我国工程造价人员的执业水平和工程造价管理水平。在当前形式下，有必要对一些新老问题进行重新认识。

1、对施工图预算名称的理解

在造价工程师执业资格考试培训教材（第二版）中，对施工图预算的定义是“施工图预算是施工图设计预算的简称，又叫设计预算。它是由设计单位在施工图设计完成后，根据施工图设计图纸、现行预算定额、费用定额以及地区设备、材料、人工、施工机械台班等预算价格编制和确定的建筑安装工程造价的文件”。根据该定义，我们可以得出，施工图预算计价的范围是建筑安装工程造价，从名称上也容易得出这样的结论，既然称“施工图”预算，那么想当然算的就是施工图所表达的建筑工程和安装工程的造价。

五十年代我国照搬前苏联的做法，逐步建立起工程概预算制度，这是一套适应计划经济的计价模式。尽管我国工程造价计价制度的发展过程经历了许多的波折，施工图预算这个词已深入人心。随着工程造价事业的发展，施工图预算的内涵也在发生着变化。

从项目建设各阶段计价文件的分布看，施工图预算应该是施工图设计阶段，工程造价的计价文件。施工图预算已不再也不应该再仅仅是建筑安装工程的造价，而应该理解成是该阶段整个项目的全部工程造价，尽管项目已经到了施工图设计阶段，有很多费用都已经或正在支付，也不影响施工图预算的内涵。这是因为：

①

我国传统的施工图预算是特定时期产生的，当时由施工单位编制，设计单位、建设单位和建设银行来审核，也因此才称施工图预算，在这以前一度称为“设计预算”。

② 对施工图预算的理解主要是由业主编制预算的主要目的决定的，业主编制预算的主要目的是：一是做为编制标底的依据；二是进行投资控制（与概算对比是否超概算，与合同价对比是否投资被控制住）的依据（也是关键的一点）；三是目前我国仍然有些行业还在执行预算加签证制度（即施工图预算仍起着结算的作用）。

因此，我们可以得出结论，从业主的角度，如果在施工图设计阶段，要编制工程造价计价文件的话，应将施工图预算的名称改为设计预算，或只称预算比较合适。另外，从与我国施工图预算相对应的国际上主要发达国家该阶段成本估算（尽管名称不同）的内涵也可以得出同样的结论。

2、新时期建设项目是否需要编制施工图预算

我国按传统的思想建设项目一般是线性的，即先有施工图，再做预算，之后做标底、再进行招标。而目前由于建设项目管理体制的改革，特别是项目管理方式的变革，多种承发包模式的实行，再加上国际项目管理模式的引入，建设项目的思想已经不再是单纯的线性模式，也可能是非线性的，比如ＣＭ模式，或者是设计/施工总承包，这样就没有必要编制施工图预算了，所以可以肯定，并非所有的建设项目都需要编制施工图预算。

另外，即使是按传统思路即线性的方式建设项目，是否一定要编制施工图预算呢，因为国家控制项目投资是按设计概算，而现在招标时，业主又可以不编制标底，所以这就意味着，也可以不编制施工图预算了。如果没有施工图预算，那么施工图预算做为该阶段投资控制的基准作用也就失去了，这时只能按设计概算来进行控制了（这样做的前提是概算要达到一定的精度）。在后期的投资控制中，将合同价做为控制的基准比以施工图预算做为基准更具体、准确、有针对性。实践证明，这样做不仅没有问题、而且有个好处就是可以节省业主很多的工作量，同时也缩短了项目的建设周期。

根据以上的讨论，并不是说否定施工图预算的作用，应该说在项目建设全过程中施工图预算做为主要的计价文件，它的计价思想、方法和基础作用是毋庸置疑的。它是进行工程计价的最基本的思想。由此可以得出结论：并非所有的建设项目都需要编制施工图预算。

3、计算机应用带来的问题

在“Ｅ变”时代，工程造价事业同样也离不开计算机的应用，而目前在造价方面的应用大概处于这样的状况：第一类也是最基本的、技术上也是最成熟的应用，即预算软件，一般是需输入定额编号及工程量，由预算软件直接套用定额消耗量及单价（定额价或市场价）；第二类软件是专门针对工程量、钢筋的计算，如工程量辅助计算软件、钢筋辅助计算软件，这类软件也需人工输入图纸的特征及尺寸；第三类是目前比较前沿的应用软件，即以ＣＡＤ为平台，将图纸特征输入计算机，由计算机直接计算工程量，并将计算的工程量直接套用工程预算软件，亦即工程量计算与套量和套价一体化，这项技术对工程造价事业的发展势必带来巨大的变革。至少可以肯定对概预算人员数量上的需求将大大下降，在计算机应用日趋普遍的情况下，造价人员该如何面对，笔者认为造价人员的工作重心应该向如下几个方向发展：

（1）因为大量繁杂的、基础的工作被电脑所代替，从实践角度应逐渐向市场信息的收集、定额的换算、补充定额方面发展，特别在工程量清单招标和投标制度下，还应向工程量清单的编制上发展，若在投标单位工作，应向报价（即清单项目单价估算）方面发展。总之，决不能再单纯停留在只会做概预算的水平了。

（2）为最大限度发挥造价人员在建设项目管理中的作用，应尽可能向项目建设的前期工作发展，特别是应注重与设计的配合，如能动地去影响优化设计、工作重心放在对工程造价的控制上、提高造价工作的精确度上，工作精度越高越能代表造价工程师的工作水平，当然就越有利于业主的投资控制。

4、定额有没有必要存在在目前条件下，特别是随着我国越来越多地区的定额开始实行“量价分离”，有人提出是不是定额已经完成了它的历史使命，取消定额，笔者认为：

（1）我国传统“量价合一”的定额固然存在很大的缺陷，“单价法”的做法也已经失去了存在的市场环境。

（2）实行定额的“量价分离”，是我国工程造价计价方式改革的重大突破，也为“实物法”的做法提供了条件。定额的地位也在发生着变化，如最开始定额的性质是“法令性”，后来定位为“指令性”，目前的定位应该是“参考”，应该说这种变化是适应了我国市场环境变化的，提法也是恰当的。

（3）在工程量清单招标和投标的条件下，应该说只要有统一的项目划分、统一的计量单位和统一的工程量计算规则就可以了，定额（这里指的是“量价分离”后的定额，即只规定单位产品消耗量标准）也就没有必要了，或者最多可以起到参考作用（如对一些中小施工企业或新成立的施工企业，因为他们目前情况下一般不具备自己企业内部的各种数据，加之目前我国工程造价咨询行业的发展也存在同样的问题）。尽管如此，我国现阶段不能说定额就失去了存在的必要，因为第一，招标投标仅仅是建设项目全过程造价管理的一个环节，比如对业主来说，大量的造价工作在项目的前期，如框算、估算、概算等，多数业主不是专业的公司，他们不具备管理造价所需的大量的造价方面的计价依据，特别是在没有招标、没有施工方案的条件下。业主一般会聘请专业的咨询机构，但我国目前咨询事业尚不发达，也不能不需要定额。第二，在我国国有投资的建设项目仍占主导地位，如果失去了定额，就等于失去了控制投资的基准，不利于国有投资项目的投资控制。第三，我国的定额管理一直由专门的机构进行管理，在这方面积累了大量的数据和宝贵的经验。第四，从国际上主要发达国家的做法看，他们至少对政府投资项目的造价管理也仍通过定额进行严格的管理。

5、今后工程造价改革的建议

建筑产品价格，归根到底是通过企业自主报价、合同定价，属于企业行为。按ＷＴＯ规则和市场经济的要求，政府应尽快从微观的经济管理中退出。企业生产中生产要素的价格不仅不应由政府来管，在生产中生产要素的消耗量是多少，因每个企业生产能力、技术条件、管理水平不同，也不应该由政府来统一确定。为符合ＷＴＯ规则和市场经济的要求，从长远角度考虑，对今后我国工程造价改革的方向提出如下建议：

5.1　区分政府投资工程和非政府投资工程

对两类工程的造价管理区别对待，对非政府投资工程（如私营、民营、外商投资项目）的造价管理应适时地完全放开（不应再规定消耗量标准）。按市场经济要求，完全由企业自主报价（根据具体施工组织设计和企业内部单价来确定），通过合同来定价。

为控制政府投资工程的投资，维护公众利益，对其定价可以按目前做法，提供一个消耗量基准供参考，做为评标的基准或上限。政府投资工程专业复杂，我国目前有的行业仍按相当于“预算加签证”制度的办法进行结算，这种现状必须改变。加入ＷＴＯ后，特别是按政府采购规则的规定，将由众多国内外承包商来共同竞争，这将对政府投资工程的投资控制和国内承包商的竞争造成影响。

5.2　鼓励和提倡承包商尽快积累施工项目成本消耗和造价方面的资料

由于长期以来我国评标办法中，标底发挥着重要的作用，而标底又是以预算为基础编制的，即使无标底招标、合理低标价中标的情况下，也不一定是报价最低中标，特别是一般都规定了有效标的上限和下限，这就使得承包商不是靠有竞争力的报价，而是如何能符合评标办法，至少得首先想办法在界限内，即

“入围”，才有中标的前提和希望，致使很多承包商的精力转移到这方面、甚至导致腐败现象发生；另一方面，在“先拿到项目再说”的思想支配下，不顾施工成本或事先不能准确确定施工成本，就盲目压价，恶性竞争，最后可能导致工程质量问题。基于以上原因，再加之由于长期按定额或参考定额进行施工项目成本管理，多数企业并不具备企业内部成本数据，特别是中小企业及新成立企业。

总之，承包商应注重施工成本消耗和造价方面资料的积累，努力提高我国承包商经营和管理水平，适应加入ＷＴＯ的新形势，巩固国内市场份额，参与国际竞争。

5.3　大力发展我国的工程造价咨询事业

很多业主并不具备工程造价管理的能力，业主在工程管理中，一般聘请专业人士或机构如造价师事务所，招标代理机构等。我国外商投资的项目中大多数都是这样，他们一般从境外聘请造价咨询机构。加入ＷＴＯ后大量国外咨询机构将涌入中国，势必对我国造价咨询机构构成挑战。我国工程造价咨询行业刚刚起步，有必要短时间内得到长足发展，以适应国际竞争的需要。

5.4　提高工程造价管理人员的水平

我国传统的工程概预算制度，造就了一大批工程概预算人员，按传统的习惯，一般只注重计算工程量、套定额（包括定额的消耗量和定额的单价），不大适应工程量清单报价的做法；长期以来我国技术与经济相分离，使得多数从事概预算的人员不关心技术方面，技术人员又不关心经济方面，使得投标单位在投标前的成本估算很难建立在快速、准确的基础之上；因为有定额的存在，只要会用定额就可以了，制定定额有专门机构，所以平时不大注重工程造价计价资料的积累；多数人员一般只停留于会做概预算，很少参与项目前期工作，没能完全投入到项目的全过程、全面的造价管理，使得为业主提供的服务范围很有限，没能发挥造价人员在项目前期控制项目投资中应有的作用；我国实行造价工程师执业资格制度的时间很短，造价师的数量很有限；由于我国一直受计划经济做法的影响，多数人员不熟悉现行国际工程、主要发达国家的做法，加入ＷＴＯ后我国工程造价改革要与国际接轨，一时间不大适应，加上国外工程造价机构的大量涌入，将使得竞争非常激烈，这就对我国的工程造价从业人员、工程造价咨询行业都提出了严峻的挑战。

工程造价工作，离不开合同，合同对参与项目建设的各方都非常重要，与企业的利益密不可分。在合同谈判、合同签订过程中都离不开造价工作，在投标报价、工程结算中又都离不开合同，所以造价人员应努力成为合同方面的行家、真正成为企业的顾问、智囊团。同时也应尽量使自己具备法律、经济、施工技术、信息交流等方面的知识。例如英联邦国家的工料测量师，从最初的单纯估价发展成后来的能动地影响设计，再后来发展成不仅仅是管造价，同时还为业主提供合同方面的服务，具体的作用已经发展到目前的二十多项工作内容。

为此，广大工程造价从业人员，首先应转换观念，主动适应和努力提高自己的执业水平，与国际接轨，参与竞争；学习和拓展在工程技术、合同、法律方面的知识和经验；主动参与项目前期工作，注重收集和积累工程造价资料；为我国工程造价咨询事业的发展做出自己的贡献。

参考文献

[1]　陈建国。工程计量与造价管理[Ｍ].上海：同济大学出版社，2001.2

[2]　全国造价工程师执业资格考试培训教材。工程造价的确定与控制[Ｍ].北京：中国计划出版社，2001

第三篇：我国编制管理的现状与改革研究

我国编制管理的现状与改革研究

机构编制工作是巩固党的执政地位和完善国家政权建设的一项基础性工作，牵涉面广，难度大，受多种因素制约。当前，行政管理体制改革的不断深入和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等机构编制法规、政策的贯彻实施，为创新机构编制管理提供了有利的条件和机遇，同时也给新时期机构编制工作提出了新的课题。笔者围绕新时期如何创新机构编制管理，贯彻践行科学发展观这一课题，对福建三明市梅列区机构编制工作进行了深入调查，认真研究了新形势下创新机构编制工作的特点和规律，并对存在问题及对策思路进行了思考。

一、机构编制管理工作的现状

福建省三明市梅列区地处三明市政治经济文化中心，辖区土地总面积352.51平方公里，总人口17.9万人，2007年地方级财政一般预算收入1.66亿元，设有一类、二类乡镇各1个，街道3个，党委政府工作部门26个，群团组织10个，事业单位145家。2000年以来，梅列区持续深化行政管理体制改革，严格控制机构编制，规范政府职能行为，建立健全管理制度，机构编制工作步入良性循环发展轨道，机关事业单位实有在编人数从2624人减至2384人，连续八年实现负增长，以实际业绩践行科学发展观。主要体现在以下四个方面：

1、简政——持续改革，科学设置机构编制。持续多年坚持改革，机关、事业单位设置日趋规范。开展行政管理体制改革，通过

2002年党政、2005年城乡体制改革和群团改革、2006年区级政府机构改革及2008年正在组织实施的乡镇机构试点改革，规范设置区级党委工作部门8个、政府工作部门18个、群团组织机构10个，撤销“城中乡”原徐碧乡，在街道统一设置党政“五办”、事业“五中心”，在乡镇综合设置党政“五办”、事业“三中心”。开展公共管理体制改革，理顺市区城市管理体制，成立区城监大队；理顺公共安全执法体制，成立区及乡（镇）、街道安全生产监察执法机构，组建区建设工程质量安全监督站；理顺公共卫生应急管理体制，在卫生局内设立应急办。开展事业单位改革，撤销农税稽查队等36家部分职能消失和长期不开展业务的单位；归并二轻集体工业联社等26家工作任务相近或规模偏小、效益不高单位；改制列东饭店等19家经营性单位；接收8家上级下放及厂矿剥离医院、学校单位；组建契税征管中心等19家适应事业发展的单位。全区事业单位从188家减至145家，精简22.87%。

2、精兵——持续控制，科学管理机构编制。坚持严格控制、严格管理、严格监督，机关、事业单位实有在编人员连续八年实现负增长。坚持严格控制。严格执行中央下达的行政编制总量，全面核销地方自定编制，从严控制事业编制。全区党政机关行政编制从2000年的430名减至338名，精简21.40%；全部核销地方自定编制93名。其中乡镇机关行政编制由90名减至44名，精简51.11%。乡镇事业编制由102名减至55名，精简46.08%。坚持严格管理。推广“核编”管理，建立全区核编数据库，掌握全区人员增减和人员结构动态情况；

推行“实名”管理，率先对乡镇、街道、林业、农业、建设等部分机关、事业单位人员进行定编定岗，初步缓解部分单位的混编混岗问题；推进“瘦身”管理，针对全区党政机关行政整体超编的现状，实行超编单位“只出不进”、满编单位“先出后进”，缺编单位从区内科学调剂的办法，缓解消化超编人员工作的压力。坚持严格监督。认真执行《福建省机构编制监督检查暂行办法》，开展“三定”方案自查自纠、“吃空饷”人员专项督查，认真接待群众来信、来访、来电投诉，加强监督检查，严肃处理部分机构挂牌不规范等违规行为，推动各项机构编制工作落到实处。

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3、规范——持续转变，科学界定机构职能。合理界定机关、事业单位职能，逐步推动政府由管理型向服务型转型。通过改革转变政府职能。在持续多年的机构改革中，重新审核、下发各部门的“三定”方案，加强了政府综合经济部门、执法监察部门建设，转移下放和划出划入区政府各部门职能158项，合理划分区与乡镇、街道的事权，理顺部门职能交叉职责，将部门与所办的企业和经济实体全部彻底脱钩，实现政企、政事、政社分开。通过整顿明确事业职能。事业单位机构编制清理整顿期间，坚持政事、事企分开，重新明确全区145家事业单位的职能，初步理清行使行政管理职能和公益类、开发经营性三类事业单位。通过清理规范审批职能。认真做好2006年区级行政审批制度改革工作职能的及时接收和划转区发展和改革局的移交衔接工作，组织开展新一轮行政审批项目清理工作，扎实推进行政审批制度改革。全区共保留行政许可审批项目101项，非行政许

可审批项目53项，清理和减少审批事项52项，精简34%，政府职能逐步向经济调节、社会管理和公共服务转变。

4、建制——持续运作，科学规范审批程序。认真落实《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，规范机构编制人员审批程序。“一会式”研究。严格履行《梅列区委机构编制委员会议事规则》及机构编制的专项申报、统一承办等制度，区编委会负责研究涉及机构编制人员的相关事项，实行“一会式”研究。“一支笔”审批。坚持区编委主任“一支笔”审批制度。凡需提交区委编委研究审核、审批的事项，先由区委编办研究提出意见，报区委编委主任同意后上会研究。经提交编委会研究的规范程序后，由区委编委主任审批。其他部门文件涉及机构编制事项的，一律不作为调整机构编制的依据。“一条线”管理。注重建立健全机构编制“一条线”协调机制，凡未经编委会审批的，人事部门不予办理调配、录用及工资核定手续，财政部门不予列入财政预算范围并核拨经费，卫生部门不予办理医疗保险，劳动和社会保障部门不予办理社会保险手续，公安部门不予办理户口迁移。

二、机构编制管理存在的主要问题

随着体制机制改革的不断深入和梅列社会经济的发展，基层政府的责权关系、部门控制编制意识、协调配合管理机制及行政编制紧缺、人员结构等深层次问题逐步凸显，与科学发展不相适应。在课题调研中，笔者走访了2个乡镇、15个区直部门，通过调查、座谈等方式、讨论了有关梅列机关事业单位机构编制管理中的现实情况和

存在问题，分析研究了创新机构编制管理的意见、建议，从四个方面对当前机构编制工作存在的问题进行了思考。

1、体制机制和政府职能问题。一是亟需理顺基层政府的责权关系，解决“块块管理”与“条条管理”问题。现行法律、法规对市、县（区）、乡镇职能划分不够明确，隶属上级部门垂管的辖区派驻机构日趋增多，基层政府的人权、财权和事权配置不合理，社会管理和公共服务职能实际弱化，“弱肩膀挑重担子”，影响基层政府的整体效能。二是亟需梳理部门间的职能关系，解决“职能交叉”与“相互扯皮”问题。部门之间有关农业农村工作、老干部管理与服务、社会保障等职能交叉问题仍然存在，部分事业单位之间的职能也有待梳理，如：关于水上船舶管理工作，渔船由农业局所属的渔港监督管理，沙船由水利局所属的水政监督大队管理，采沙船舶隶属交通局所属的运管所管理，“多龙管船”，“十羊九牧”，职能交叉、相互扯皮现象比较明显。三是亟需清理行政事业关系，解决“政事不分”与“事企不分”问题。部分机关和事业单位的职能比较混乱，一些主管机关的内设机构与所属事业单位的名称、职能相近甚至相同。截止2008年9月30日，梅列区事业单位实有在编人员1800人，占财政供养总数的78.40%。

如何理清政事、事企关系，推进事业单位的分类改革，已成为全区行政管理体制改革的重要问题。

2、机构管理和领导职数问题。在机构设置上，存在单位本身追求机构大而全的内在扩张冲动阻碍和上级有关部门牵制机构设

置的现象，有的单位为了争取与上级条块相应的专项资金、项目，要求通过设立或合署办公、挂牌等途径设立相应机构，部分机构设置小而全，与大部门体制改革要求不相适应。在机构管理中，机构编制工作面广量大，改革的复杂性和管理的难度性及编办独立办公时间较短、人手紧缺等诸多主客观因素，机构编制部门自身存在“就机构论机构，就编制论编制”的问题，重事前审批轻后续管理、重数据管理轻督查监管。如：一些部门内设职能办公室、事业单位机构撤并后，存在继续使用原公章的问题。在领导职数上，有的上级部门强调自身工作的重要性，要求设置相应职数；部门有时为了安排干部，有时作为加强工作的手段，要求增配领导职数，职数管理压力较大。

3、编制紧缺和人员管理问题。一是行政编制紧缺，编制使用“捉襟见肘”。全区党政行政编制仅338名（含工青妇、乡镇、街道），乡镇、街道平均行政编制分别仅22名、16名，各部、委、办、局平均行政编制仅5名，行政编制在3名及3名以下的单位有17个，占35.42％，一些部门行政编制竟少于内设机构数，编制紧缺问题凸显。有的部门行政编制增加不了，转向要求增加事业编制。二是基层分流困难，行政人员“代谢不畅”。核销地方自定编制后，全区党政机关行政人员整体超编，消化超编人员任务较重，但梅列作为1983年地市合并后组建的新区，历经多轮机构改革精简和持续严格控制，机关人员配备比较精简。作为行政管理体系的基层单位，分流人员主要靠提前退休退养，其它渠道分流人员极其有限,而目前行政机关45岁以下的中青年干部占2/3，未来三年全区行政退休人员仅33人，人员分流客观上存在一定难度。且梅列地处三明市区中心，选调生、军转等政策接收的区位压力较大。继续沿用原来有限的行政编制基数，行政人员整体超编，影响全区公务员正常招考，机关人员年龄结构趋于“老化”。三是管理问题凸显，事业人员“混编混岗”。一些部门为缓解行政人员编制紧缺问题，借用事业人员顶岗，部分岗位“以事代政”；全区事业在编干部1382人、工人418人，干部与工人的比例为3：1，工人所占比例过高，部分岗位“以工代干”；由于历史遗留因素部分事业单位人员结构不合理，有的事业单位超编但实际专业技术人员紧缺，专业岗位“虚席以待”。如：区属各中小学校整体超编，但仍然存在紧缺学科教师。

4、共识共为和工作氛围问题。一是部门主动控编意识有待增强。一些部门的主动控制编制意识缺失，新增工作职能和任务时，首先考虑增加机构、编制、人员，较少考虑通过整合内部资源、改革管理方式、创新工作机制、提高工作效率来解决，长此以往将导致机构编制陷入再度膨胀、循环改革的误区。二是协调配合机制有待健全。严格按照职数和编制配备领导干部、事业单位参照公务员管理工作与下一步事业单位分类改革的衔接配合等问题有待研究，机构编制部门与组织、财政、人事相关部门间的协调配合和制约机制亟需健全完善。三是基层编办实际困难因素值得关注。从编办目前使用的编统、核编两套软件看，统计范围基本相同，只是统计口径不同；实名制管理软件也在部分省市推广使用。但区编办及事业单位登记管理局实际配备在编人员仅4人，使用有一定重复意义的软件实际增加基层工作量和

压力。从区级编办的运转情势看，由于独立办公时间短，没有积累及其他经济来源，近几年改革任务加重，各项办公经费逐年递增等实际因素，办公经费日趋紧张，在机构改革及日常管理中只能量力而行，在一定程度上滞约了工作的开展。

三、创新机构编制管理工作的对策与思考

党的十七大报告关于行政管理体制改革的要求，为机构编制工作创造新的机遇和良好条件，同时也对创新机构编制管理提出了新的任务要求。通过调研，笔者感到，创新机构编制管理作为新形势下一项当务之急的工作，是一项事关党和政权建设的基础保障工程。特别是在机构编制管理中应深入践行科学发展观，不断创新理念、创新体制、创新机制、创新内容，与时俱进推进机构编制管理工作。

1、转变观念，创新管理理念。坚持以科学发展观统领机构编制工作，是创新机构编制管理工作的本质要求。一要树立发展理念。牢固树立机构编制服务发展意识，围绕“海西”建设、加快市区经济发展、梅列“优三壮二精一”发展思路，把机构编制工作放到社会经济发展大局中统筹考虑，努力发挥机构编制部门的职能作用，推动全区经济又好又快发展。二要树立优化理念。坚持树立机构编制优化配置的理念，围绕“和谐梅列”建设，把机构编制作为党的执政资源进行适时合理地调整，积极研究涉及加强基层基础建设、农业农村及文教卫、社会保障等关系民生民计的机构编制事项，促使职能配置、机构调整、编制使用、人员调配对各项社会事业发展产生积极作用，与全区社会经济、文化发展水平相适应。三要树立法治理念。始终树立

依法管理机构编制的意识，深入贯彻《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等系列机构编制法规文件精神，重点要将机构编制工作列入各单位考核内容，明确单位一把手和组织人事干部在编制工作中的责任，从制度项层面上防止上级业务部门干预下级机构编制事项，保障各级各部门主动控制机构编制人员，不断增强机构编制管理的权威性和约束力。

2、改革机构，创新管理体制。着力构建有利于科学发展的行政管理体制，是建设服务型政府的体制保障。一要规范基层政府的行政管理体制。加快新一轮地方政府机构改革步伐，规范设置辖区派驻机构，明确垂直管理部门和地方政府的权责关系。落实乡镇试点改革要求，加强基层政权建设。深化行政审批制度改革，规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，建设责权一致、高效运转的县（区）及乡镇基层政府。二要探索职能有机统一的大部门管理体制。加大机构整合力度，全面梳理部门之间存在的职能和权责问题，对一些职能相近的部门实行综合设置，对一些职能交叉的部门，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项明确牵头部门、分清主次责任，着力解决部门职责交叉问题，形成职能有机统一的大部门管理体制。清理规范议事协调机构和部门管理机构、合署办公机构，规范精简部门内设机构，提高政府的整体效能。三要推进事业单位体制改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，适时开展事业单位分类改革，认真研究确定各事业单位职能，对主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；对主要从事生产

经营活动的，加快转企步伐；对主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，同时加强政府监管。配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关的财政政策。

3、健全规范，创新管理机制。主动适应科学发展的时代要求，探索建立管总量、管结构、管政策的机构编制管理新机制。一是创新宏观管理机制，管好总量。立足梅列区情，综合考虑辖区人口、面积、经济社会发展水平、财政收入等因素，按照总量控制、适当发展、控导结合的原则，研究确定符合梅列实情的机关、事业单位人员的总量控制基数，研究制订各类编制标准的范围、方法和体系，逐步建立与经济社会发展相适应的科学的总量控制管理方式。适应加强基层服务型政府建设的要求，积极争取上级机构编制部门适时增加县（区）、乡镇两级政府的行政编制总量。二是创新动态管理机制，管好结构。根据编制标准调整人员结构，对新设事业单位严格按照规定的结构比例标准核定人员编制，严禁违反人员结构标准进人；对事业单位工人比例过高等已经形成不合理人员结构的，研究制订调整控制及分流办法；对部分满编、超编但实际专业人员紧缺的事业单位，实行“先出后进”的办法，先分流非专业人员，再调配紧缺专业技术人员。三是创新监督管理机制，管好政策。认真贯彻执行《机构编制监督检查工作暂行规定》，健全机构编制管理与组织、人事、财政等部门的综合约束机制，实行组织、人事、财政、编办、劳保等“五位一体”的管理机制，坚持编制与财政预算、工资、养老、医疗保险挂钩，做到凡是涉及机构编制事宜的必须由编制部门一家受理和行文，严禁

超编进人，严禁以任代调。认真履行机构编制监督检查职责，会同纪检、组织、人事部门，定期开展机构编制有关规定执行情况的监督检查活动，形成以部门“三定”为主的机构编制管理综合效能监督机制。

4、完善制度，创新管理内容。准确把握科学管理的实质要素，运用弹性调控手段管住管好、用好用活现有的机构编制人员资源。一是不断完善核编制度，提高在编在岗人员管理水平。依托核编数据库，加大核编软件和编统软件“合二为一”及升级开发力度，建立人员编制信息工作平台，争取实现机构编制与组织、人事、财政部门的信息资源共享，有效防止 “数出多门”、“一门一数”。督促各单位正确使用《机构编制核编证》，及时办理变更事项，做到机构、编制、人员事项，机构编制管理部门和各级各单位人事主管部门“两头清”，由重事前审批转向事前审批与后续管理并重。二是全面推行实名制管理，梳理超编混岗人员管理问题。全面推行机关、事业单位实名制管理，确保实际具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的人员编制和领导职数相对应。运用有增有减的调控手段，逐步解决部分机关事业单位超编问题，严格控制机构编制“膨胀”。明确编制调整必须以工作职能和工作量为衡量标准、依据，不以实有人员的超、缺编为增编依据，由重基础数据管理转向数据管理与职能管理并重。三是严格执行请假制度，解决在编不在岗人员管理问题。认真界定“吃空饷”的行业标准，严格规范与“吃空饷”对应的请假制度，制定行政、事业单位规范统一的请休假制度。

第四篇：我国中小企业团队管理改革的方向与对策

我国中小企业团队管理改革的方向与对策

[摘要]知识经济迅速发展的背景下,团队管理是一个十分重要的问题。对于中小企业而言,企业管理者能否将自己所带的团队建设成为高绩效团队，不仅是其企业管理水平的体现，也将直接影响着企业管理工作的成效以及企业的长远发展。

文章在团队管理理论基础上，针对目前我国中小企业团队管理存在的诸多问题，提出了今后我国中小企业的团队管理的改革方向和对策。

一、团队管理理论的基本内涵

当代关国著名管理学者斯蒂芬·罗宾斯(1994)认为，团队是指一种为了实现某一目标而由相勺_协作的个体所组成的正式群体。所有团队都是群体，但只有正式群体才能称为团队。正式群体，I，存在非正式群体，非正式群体对正式群体的目标的实现有积极作用。正式群体成员的许多心理需要是在非正式群体，I，得到满足的。团队是一种特殊的群体。它强调集体绩效，表现出的作用往往是积极的。它的责任既可能是个体的，也可能是共同的。它卞张个体的技能相勺_补充。团队的基本要素包括规模、目的、目标、技巧、方法和责任。对这此要素给予认真重视，才能形成产生团队业绩所必须的条件。因此，作为一支高效团队应具有以下基本特征:一是明确的目标，团队成员清楚地了解所要达到的目标，以及目标所包含的重大现实意义;_是团队成员能力的勺_补，团队成员都具备实现目标所需要的基本技能，并各有专民，在能力上是勺_补的，能够良好合作;三是共同的诺舀，这是团队成员对完成目标的奉献精神;四是良好的沟通，团队成员间拥有畅通的信息沟通;五是明确的责任，团队，I，每个人都应该知适自己的责任。责任包括两方而的意思:一是做好应该做好的，一是如果 做不好，要承担相应的惩罚。六是合适的领份，高效团队的领份往往担任的是教练或起后后的作用，他们对团队提供指份和支持，而不是试图去控制下属。团队管理是以人的情感、归属、社交、尊重、自我实现等心理需要为前提的。组织采用团队的原因，是因为团队具有以下作用:一是团队可以产生强大的凝聚力，发挥团队智慧，使组织目标易于实现;_是使高层管理者集}I}精力进行战略性思考;三是提高决策速度，团队能够促进员上参与决策过程，有助于管理人员增强组织的民卞气氛，提高上人的积极性;四是团队员上组成的多元化易于产生新颖的创意;五是提高业绩，团队注重绩效，能够提供更好的利用雇员才能环境，且比传统的部门结构或其他形式群体更灵活，反应更迅速。

_、我国，I，小企业团队管理的现状分析

相对于大型企业而舀，'I，小企业在发展过程，I}要而对更多的融资困难、资讯闭塞、技术落后、人才相对缺乏、经营机制落后、管理水平差等影响和制约企业发展的问题，这此客观因素无不成为，I，小企业持续发展的绊脚石。然而有个影响，I，小企业兴哀成败的关键因素却往往被人们所忽略一一如何构建企业团队，使团队真正发挥其最大的效用已逐渐成为，I，小企业能否走向成功之路的决定性因素。具体而舀，我国，I，小企业在团队管理过程，I，存在的问题卞要有以下儿个方而:

1.团队的目标没有形成共同的愿景

每一位个体都有个人的目标，而组织本身也有它的发展目标，只有彼此日标一致的情况下，形成共同的愿景，团队的合作和十气才能达到最佳状态。我国许多，}，小企业内部缺乏这种共同愿景，企业领份者一味追求短期效益或者仅仅是追求利润最人化、规模性扩张;也有的企业虽然制定了战略愿景，但由于战略愿景不切实际，很容易变成一纸空文或即使有愿景也不过是空洞的“口号”，苍自无力，没有真正灌输到员}_的理念，}，去，使员}_在}_作，}，缺乏思想上的份向作川，没有在员}_，}，形成共识，不利于形成统一的意志，往往会造成人心涣散的局而。团队的共同日标的形成的难易度注定它们不会很人。,},i一个团队的人数超过某一个限度，它就不丙是团队，而变成了无法协调团队成员间共同意

愿的鸟合之众。更值得深思的事情是，实际上很多企业内部日标

不能达成共识的原因不是由于彼此日标真的不一致，而是缺乏一利，有效的沟通机制，,},i团队或者组织逐渐走向“成熟”以后，每个个体自己的“行为模式”开始产生影响，而在这个时候，正是需要企业采取措施巩固和强化“日标共识”的时候，遗憾的是，很多企业这一}_作做得太晚了。

2.“团队规则”与“灵活性”的矛盾

一个团队或者组织在逐步成熟以后，便有了它成文或者不成文的“游戏规则”。团队的领份者希望每一名团队成员遵循他自己习吸的团队规则，但是，团队成员差异较人，其动机、态度和个性难以一致是一种客观事实，在运作过程，}，团队领LS和成员的“搭便车”心理和矛盾冲突使注意力内敛，使团队刘一外边信息反应速度减慢;团队成员只有在达成一致后，才能使组织具有刘-外部环境变化的反应能力，很多情况下，由于缺乏一种有效的机制，使得团队领LS者过分强调自己习吸的“团队规则”而忽视了其他团队成员的需求，LS致团队危机的产生，而在“团队规则”和团队灵活性之间保持平衡就刘一团队领LS者提出了更高的挑战。他必须学会把握千}么是最关键的。有此领LS者，可能信奉敬业精神、全心付出、一心为公的职业准则，可能认为把}_作视为生命的全部才最值得提倡，所以他经常以这样一个高度要求员}_，希望他们和自己一样，希望他们在}_作的时间全心投入，把}_作带回家，在}1段日来公司加班，将}_作视为生命的重心。但是，刘-于人多数人来说，}_作并非他们生命的全部。在人性化管理被提倡的今天，这种领份者的“合作规范”越来越受到置疑。

3.缺乏团队精神

企业要想取得成功，就要在企业内部形成强人的团队合力，团队合力则来自于企业团队精神的不断培养和建设。可以说，团队精神是团队的灵魂，团队精神使员}_有强烈的归属感，并由衷地把自己的命运与团队的前途联系在一起，愿意为团队的利益与日标尽心尽力。，{，小企业由于企业规模小，企业领导多半只注重眼前利益，而淡化了团队精神的塑造。事实上不是他们没有认识到团队精神的作川，而是他们没有在企业牛存和团队精神的塑造上找到平衡点，以至于没有处理好_者之间的关系。企业领泞者关心企业的团队精神，但更关心的是企业的既得利益。在企业团队精神的塑造上，盲从心理严重，拿来卞义盛行。企业没有结合自己的实际情况去塑造团队精神是，}，国企业的通病。没有团队精神，没有企业的核心价值观，这此都刘一企业应刘一未来环境和企业团队成员的潜力发挥不利。，}，国企业的团队精神塑造应该在企业创业阶段就应得到重视，这是团队建设的关键问题，也是日前我国，}，小企业团队建设，}，遇到的最人的问题。

4.缺乏有效的激励

团队激励不是搞平均卞义，团队的激励要坚持公平原则，要根据不同团队成员为团队做出贡献的人小以及团队成员的利益需求来进行合理激励。这是由于不同层次的人的利益需求是不完全一样的。作为管理者和普通员}_刘一精神利益和物质利益的态度存在较人差异，人们在获得自己的效益的时候，是富有创造力和天分的。人们不仅会为了钱，也会为了获得忠诚、爱等心理收益想各种办法，人们“‘飞然希望物质和精神收益都最人，这要求团队的领泞者必须要针刘一问题的原因采取合理的激励措施，根据刘一问题的分析决定是要加强员}_的交流和参与，还是要提高基本}_资，或是刘一奖金的奖励条件做出修改、举办各种团队文娱活动等等。许多，}，小企业团队的领泞者刘一员}_努力}_作的程度以及团队成员的利益需求往往认识不清，从而泞致刘一团队成员缺乏合理有效的激励，挫伤了成员的积极性，这样的团队或者说组织的牛命是难以民久的。

三、我国，}，小企业团队管理改革的方向与刘一策

针刘一日前我国，}，小企业团队管理存在的诸多问题，笔者认为应该从以下方而刘一我国，}，小企业的团队管理进行改革:

1.强化沟通，巩固和强化“日标共识”

团队的日标赋予团队一种高于团队成员个人总和的认同感。这种认同感为如何解决个人利益和团队利益的碰撞提供了有意义的标准，使得一此威胁性的冲突有可能顺利的转化为建设性的冲突，也正因为有团队日标的存在，团队，}，的每个人才知适自己的坐标在哪儿，团队的坐标在哪儿。团队每个成员总希望有这样一种感觉，us就是他们正在干的事情刘一公司发展u标、刘-客户有所裨益。团队领，者一定要通过沟通明确地告诉团队的每个成员公司的日标是千}么?实现我们这个企业的价值，每个部门、每个岗位关键的价值贡献是千}么?并让团队每个成员明自他们正在干的事情的日的和价值。只有把握这一关键，才能不断增强团队的凝聚力和向心力，保持团队在共同愿景的激励下不断前进。

2.平衡“团队规则”与“团队灵活性”间的关系

企业和团队的发展壮人需要优秀的人才不断加入，但不是每个新成员都能适应企业的“团队规则”。这时作为团队的领泞者，就需要判断这种不适应是本质的还是折时的，刘一于前者通常只能“忍痛*vJ爱”，而刘一于后者，管理者可以考虑给予新成员充分的灵活性与施展空间，使其不断适应和成民。另外，刘一于团队管理者而台，必须明自的是“团队规则”不应该是一成不变的，客观环境的变化、公司及团队的壮人以及企业文化的丰富完善，可能都会要求“团队规则”的进行调整甚至改变以适应企业成长的需要。把握好“团队规则”与“团队灵活性”间的平衡，是一个优秀团

〔队不断发展和壮人的重要前提。

3.士曾加团队凝聚力，塑造团队精神

1团队精神是一个团队的灵魂。团队精神的核心是团队的凝聚力，团队的凝聚力是维持团队存在发展的必要条件，是团队1的粘合剂。如果一个团队失去了凝聚力，刘一其成员没有吸引力，二川S么，这个团队实际上已失去了团队的力量和功能。一般认为，二较高的凝聚力一定会带来较高的团队绩效。而协同}_作、有效二的沟通、尊重团队成员的自我价值等是营造和形成良好的团队

凝聚力的前提。另外，注重感情投资是，}，小企业团队精神建设的特殊课题。东方文化注重“人和”，}，国文化倾向情理相融。

一日本企业非常注意把企业办成为一个人家庭，建立起企业内部了隋感维系的纽带，如员}_牛日、结婚、牛孩子、乔迁、晋升等，企业都给予特别的祝贺，以增进员}_的归属感和向心力。，}，小二企业应从企业文化建设出发，从民远发展的角度，增强团队二聚力，塑造团队精神。

(4.建立合理有效的团队激励政策

1，}，小企业领泞者要充分了解团队成员的利益需求，根据成员l的努力程度给予不同层次的激励，激励制度要多样化。丙一先，物 质激励与精神激励相结合。由于，}，小企业在资金方而很难与人企业抗衡，如果仅靠物质力量的激励，不足以维持企业刘一团队成员芝的吸引力，这时就要结合不同团队成员的特征，给予精神力量的1激励，如进修学习、参与管理决策、}_作轮换等等。其次，民期屯激励和短期激励相结合。，}，小企业的产权一般比较明晰，机制灵 活，所以刘一高层管理者以及核心员}_可以把期权激励作为经济激励的一项重要内容来实施，把传统的以现金为代表的短期经济激，励和以期权为代表的民期经济激励结合起来，体现人力资源的价值。丙者，团队整体激励和团队成员个别激励相结合。刘一于以团队为卞体的，}，小企业，进行激励应该以团队为基本单位，同时刘-于优秀的团队成员，则给与单独激励。团队整体激励以经济激励、为卞，与团队业绩直接挂钩;团队成员单独激励以精神激励为卞，、休假、晋升等是很好的选择。

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第五篇：我国部门预算绩效管理改革评价与深化思路论文

摘 要：预算绩效管理理念已经得到各级财政和公共部门的广泛认同，并制订了有关制度，初步建立了部门预算支出绩效评价体系，部门预算监督也得到加强。但仍未实现我国政府预算绩效管理制度的根本变革，改革的理论研究亟待加强，改革的制约因素较多，改革的组织保障力度不够，考核体系也有待完善。应逐步建立起以预算产出与结果为核心，以部门预算及其项目支出为切入点，包括部门预算编制、支出评价、组织监督等内容在内的，全面系统的部门预算绩效管理制度体系。

关键词：部门预算；绩效管理；部门预算编制；部门预算支出评价；部门预算监督

一、我国部门预算改革及其绩效管理制度创新

20世纪90年代以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，政府预算管理制度也经历了一系列重大改革。改革的一个重要出发点是尽快实现政府预算管理活动的科学化，提高预算管理的绩效。主要的改革内容包括：部门预算改革、复式预算改革、预算收支改革以及公共支出管理改革等。其中，部门预算改革作为其他预算管理改革的具体制度载体及其追求绩效的改革方向与创新理念逐渐得到各级政府的重视，并已不同程度地付诸实践。

1．我国部门预算改革进程

2000年是我国部门预算改革的起始之年，改革的主要内容包括：提前编制预算，延长预算编制时间，按照法定时间批复预算；将以往自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式，从基层预算单位开始编制预算；采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算；实现“一个部门一本预算”的统筹安排，将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映；开始向全国人大报送部门预算等。之后，我国部门预算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法编制部门基本支出预算和项目支出预算；按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制；正式编制政府采购预算；加大预算外资金纳入预算管理的力度，试行“收支两条线”管理。2005年，部门基本支出预算定员定额标准体系进一步完善，并扩大管理范围；加强项目支出预算管理的基础工作；研究制定部门预算绩效考评管理办法。2007年，全面实施政府收支改革，积极进行项目支出经济试点。［1］此外，项目支出预算滚动管理、国库集中收付制度、政府采购制度、“金财工程”、财政拨款结余资金管理、加强资产管理与预算管理的有机结合等改革内容都在不断完善和推进之中。

然而，我国部门预算管理改革尚处于初始阶段，目前的改革仍只是主要以对预算资金投入的控制为导向。随着公共财政体制改革的推进，部门预算绩效管理改革的滞后必将制约公共财政体制框架总体效能的发挥。因此，作为部门预算改革的延续、提升，乃至制度变革，部门预算绩效管理制度的构建已经成为确保我国政府预算制度适应社会发展与财政体制制度改革新形势并高效科学运行的重要管理措施。

2．部门预算绩效管理改革的探索孙克竞：我国部门预算绩效管理改革评价与深化思路

目前，我国部门预算绩效管理改革的相关探索主要表现在以部门预算支出绩效评价为代表的改革实践。［2］［3］同时，将绩效管理与部门预算改革相结合的理论研究与国外借鉴也正逐步深入。

我国推行部门预算改革后不久，部门预算绩效管理改革的实践探索也随之展开。从2003年起，财政部就开始制定部分行业的绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展部门预算支出绩效考评试点工作。这些实践工作在一定程度上加强了对部门预算支出效果的管理，提高了财政资金使用效益，促进了绩效管理理念的普及。2005年，财政部研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》；2006年，财政部选定了农业部“农业科技跨越计划”等4个项目进行绩效考评试点；2007年，财政部选择了教育部“高校建设节约型社会”等6个项目继续进行绩效考评试点。此外，地方各级财政部门与部门预算单位也制定了一系列绩效考评工作规范，并逐步扩大改革试点范围。［2］［3］同时，近年来，无论中央政府还是地方政府，无论财政部门还是各部门预算单位以及相关研究机构和学者，都对部门预算绩效管理改革制度创新等相关问题进行了各自深入的理论研究。

二、部门预算绩效管理改革的总体评价

通过近几年中央预算部门和各地方政府围绕预算支出绩效评价展开试点工作，我国部门预算绩效管理改革实践已经初步取得了一些成效，但改革中存在的问题更为突出，建立健全具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系仍然任重而道远。

1．改革取得的主要成效

首先，预算绩效管理理念已经得到各级财政和公共部门的广泛认同。党的“十六届三中全会”明确提出建立预算绩效评价体系，此体系的建立可使公共财政框架下的预算支出范围更加具体化、准确化，有利于我国预算管理水平的提高，也是提高我国政府决策水平、转变政府治理模式和建立高效廉洁政府的客观需要。经过近几年的理论研究、经验学习和改革试点，越来越多的政府部门，无论是出自部门自身利益考虑，还是遵循统一的改革安排，都对部门预算绩效管理理念有了必要的认识，并取得了广泛的改革共识，这为改革的进一步推进奠定了良好的思想基础。

其次，建立了部门预算绩效管理的有关制度。开展改革试点工作以来，许多试点部门和地方相继制定了部门预算绩效管理或支出绩效评价实施办法、专家咨询组工作规则、中介机构参与部门预算绩效管理或支出评价工作管理办法、自评报告撰写规则与上报复核程序以及评价结果审核标准等一系列工作规范。同时，初步形成了职责明确、分工合理的试点工作组织体系，加强了财政部门、试点部门、中介机构及有关专家的协调配合，目前，基本形成了财政部门统一领导、部门具体组织实施的改革分工体系。以上工作成果，为规范今后我国部门预算绩效管理改革行为和程序提供了必要的制度保障和框架基础。

再次，部门预算支出绩效评价体系初步建立，财政资金使用效益有所提高。当前，我国部门预算绩效管理改革是以部门预算支出绩效评价体系建设为主要内容，现已摸索出一套较为合理的工作流程，并初步确定了评价指标体系构成和绩效评价方法。指标评价体系主要分为共性评价指标和个性评价指标，共性指标又可分为绩效目标完成程度、预算执行情况、财务管理状况、经济和社会效益、资产配置和使用情况等。同时，采用长期效益评价和短期效益评价相结合、定量和定性相结合、统一指标和专门指标相结合的评价办法。绩效评价体系的建立对提高部门预算资源配置效率、促进试点部门增强“成本—效益”观念、及时发现项目管理中存在的问题起到了积极作用，并为今后进一步深化部门预算绩效管理改革奠定了技术基础。

最后，部门预算监督得到加强，透明度有所提高。通过改革试点，部门加强了对预算资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量、财务管理状况等的绩效管理与考评，更加清楚地掌握了预算资金的使用情况和流向，加强了对项目资金使用环节的监督。同时，一些部门在试点中将考评结果在部门内部公开，增强了部门预算管理的透明度。

2．改革中存在的主要问题

尽管目前部门预算绩效管理改革的相关工作取得了一定成绩，在部门预算管理中引入了绩效理念，但由于将绩效管理与部门预算相融合是一项全新的工作，无论在中央层面还是地方层面仍处于初步探索阶段。在总结实践成效的同时，也应看到我国部门预算绩效管理改革在理论研究、制度建设、基础条件、组织实施、技术手段等方面存在的问题。

第一，改革的理论研究亟待加强。目前，我国预算绩效管理理论研究以借鉴国外经验居多，适合我国国情的理论创新较少，特别是与我国现行政府预算管理制度改革紧密结合的预算绩效管理理论研究不够。理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍存在不足之处，这就急需用有中国特色的部门预算绩效管理理论指导我国的改革实践，让改革者客观理性地认识到我国部门预算绩效管理改革的必要性及其改革目标与内容；同时，指导制定出现实可行的改革规划，不但要避免人们对改革不切实际的过高期望，更应坚定信心，在改革困难面前消除悲观情绪。

第二，当前的部门预算绩效管理改革探索与创新，仍未实现我国政府预算管理制度的根本变革，仍是传统预算管理制度本身的调整与转换，是形式与细节方面的变化，而并没有改变或是脱离投入控制型的预算管理模式。一方面，部门预算的编制至今仍在很大程度上依赖财政部门与经费申请部门之间的讨价还价，预算编制带有较重的经验决策色彩，部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，即没有明确的部门预算产出和结果的要求。另一方面，部门预算管理重视对预算资金投入的控制，而对预算支出效果的评价与考核则较为薄弱，结果往往是只管投放进度、不问投入效果，只管使用合规、不问效益大小，只强调支出的财务责任、不考核项目的执行效率与质量，从而造成部门预算资金浪费和效益较低等问题。这样的预算管理水平显然不能适应我国社会经济发展的需要，也成为公共财政框架建立中的重要制约因素。

第三，改革的基础条件尚不健全，制约因素较多。［4］一是仍需进一步树立科学的部门预算绩效管理观念，转变一些人内心深处认为部门预算资金和公共资源是“非排他性”的“公共产品”以及支出编制与耗费使用只要合乎规定而不必考虑结果的错误观念。二是财政体制改革还不到位，公共部门事权划分仍不明确，制约了部门预算绩效管理的目标选择与考核体系的建立。三是部门预算编制更多的是依据政策法规、会议决定和党政领导的批示，而不是部门的绩效战略目标和项目及资金运行的绩效，预算编制的自主性和可预见性较差。四是在部门预算执行与监督上，真正追求和尊重预算产出与结果的制度、机制仍未建立起来，部门预算“只能做加法，不能做减法”，预算结余的绩效概念未被理性认识。同时，预算监督体系不健全，缺乏绩效追踪问责，重投入、轻绩效的监督手段还未根本改变。五是技术基础与管理手段还需进一步完善。目前，以部门预算产出和结果为标准的数据信息收集系统还未建立，具体的绩效指标和标准仍较难确定。同时，权责发生制政府会计制度改革仍未在我国全面展开，部门预算绩效管理的会计基础并未建立。

第四，改革的组织保障力度还需进一步加大。受传统“重投入、轻产出”观念的影响，一些政府部门对预算绩效管理的认识不足，政府行政管理水平不高，部门之间的协调配合不够，改革尚未形成合力。当前，我国部门预算绩效管理改革在很大程度上是财政部门提出来的，他们有更多的机会接触发达国家的经验，愿意在预算改革之路上走得快些。但由于传统控制型政府治理理念的惯性，政府系统整体的改革动作相对财政部门的改革愿望则存在一定差距。部门预算绩效管理改革需要政府行政体系、制度建设的整体推进和思想改造，仅靠财政部门是无法完成的。

第五，部门预算绩效管理的考核体系建设仍有待完善。现行的绩效考评实施程序同规范的程序相比仍有一定的差距，使得绩效考评很可能成为事后预算执行情况的总结或项目竣工验收。绩效考评指标体系中依然存在定性考评指标较多而定量考评指标较少、投入考评指标较多而产出考评指标较少、合规性指标较多而结果性指标较少等问题。同时，受传统思维方式的影响，绩效考评结果的真实性也有待提高。

三、未来部门预算绩效管理改革的基本思路

部门预算绩效管理是我国深化部门预算改革、转变传统预算管理模式的重要制度创新，也是提高我国预算管理水平的关键步骤。通过推动试点，不断总结经验，未来我国此项改革的基本思路可以阐述为：按照建设公共财政的总体步骤和要求，把绩效管理的理念和方法引入部门预算管理，依据“客观真实、内容多样、透明公开、广泛参与、渐进推动、富有前瞻性”的原则，逐步建立起以预算产出与结果为核心，以部门预算及其项目支出为切入点，包括部门预算编制、支出评价、组织监督等内容在内的，全面系统的部门预算绩效管理制度体系。同时，要结合我国预算管理改革实际，分步实施，并为远期绩效预算探索道路。

1．基本原则

一是部门预算绩效管理无论是绩效目标的设定，还是产出结果的核实都必须满足规划客观、数据真实可靠的要求。只有坚持这一基本原则，避免跟风式的改革作秀，弄虚作假，改革才有现实意义，这还需要不断建立健全相关法律法规体系予以保障。

二是由于政府部门职能分工的不同，各公共部门所要实现的绩效目标与内容也就存在显著区别，改革中应注意处理好改革基本要求与部门特点相融合的问题，鼓励内容多样的部门预算绩效管理设计，充分发挥部门改革的积极性。

三是改革要坚持透明公开、广泛参与的原则。政府部门为社会公共利益服务，其绩效责任与目标的制定、结果的考核需要得到广大公众的认同，过程也需要民众、媒体、政府、中介机构、监察部门的广泛参与，只有真正做到部门预算绩效管理的公开透明、广泛参与，改革才能得到人们的认可，也才能更有实效。

四是部门预算绩效管理在我国还是一项全新的改革事业，需要稳步推进、先易后难、分步实施。应以部门预算改革为依托，项目支出为重点，统筹安排预算绩效编制、支出评价、结果运用等改革步骤，注重试点改革的重要性，充分尊重我国预算管理改革的现实基础，坚持渐进的改革方式。

五是此项改革应坚持前瞻性的原则。部门预算绩效管理体现了我国预算管理改革追求公平、效率，特别是效率的基本内涵，毋庸置疑，预算效率与效益的改进是建设公共财政必须要做，也是一定要做好的核心内容之一。虽然，当前改革刚刚起步，但改革的艰巨性和重要意义要求改革者具备广阔的视野、创新的精神，对改革进行不断的前瞻性思考，这样才能使改革永远充满活力与生机。

2．范围与内容界定

目前，我国部门预算绩效管理改革的范围与内容可界定为：以部门预算为基础，以项目支出为重点，以产出绩效为核心，兼顾结果绩效。

从部门预算的具体结构来看，其编制主要是根据支出功能，包括基本支出和项目支出，其中基本支出由人员经费和公用经费组成。目前的人员经费是“养人”支出，与部门绩效关系不大，所以，这部分支出可不作为绩效管理的对象。公用支出是用来维持一个部门的正常工作和运转的需要，和部门提供的一些公共服务密切相关，目前这部分支出编制主要采用定员定额的方法。从理论上讲，这部分经费由财政部门根据多重综合的指标来核定，并且这部分经费的核算考虑了部门的工作性质和业务量，或者说公用经费与部门的产出或提供的服务相关。但是从实践上看，公用经费包罗万象，部门间也存在很大差异，对公用经费的绩效管理很难大范围开展。［5］首先，由于公用经费的复杂多样，对每一项公用支出都作绩效分析是不可能的，只会为预算绩效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部门抱怨公用经费不足的情况下，对这部分支出做过细的评价只会招来部门的反感。其次，有些公用支出和部门提供的公共服务并没有直接的联系，或者说很难确定它们之间的因果关系。例如，对部门的会议经费，有两个建议：一是采用产出分析法，可用次数考察，不必一定要测量这些会议产生的成果；二是采用定性的方法，只需说明会议的召开有利于产生什么样的效果。

和人员、公用经费相比，项目预算具有较为明确的支出目的和标准要求，是目前推行预算绩效管理的最佳选择。目前，我国部门对中长期和短期目标缺少明确的绩效规划，可能是没有制度要求和操作习惯，更可能是没有把握规划实现的能力。部门只能对现实的产出负责，而对于结果绩效应该由政策的制定者负责。而在我国现行体制下，从选民到被选举的人大代表和官员，到公共政策的制定，再到预算的决策是一个错综复杂的过程，政策制定者和预算决策人被淹没在长而复杂的委托—代理关系链条中，在这种复杂的关系中很难用预算绩效管理来评判和约束。所以，建议改革初期还是侧重于对部门预算产出的评价，部门预算绩效报告中必须明确产出，对支出结果，只要说明目标的产出有助于产生特定的结果就可以了，待改革进一步深入再研究部门对预算结果的责任问题。

3．改革步骤设想

我国部门预算绩效管理改革从时间上可区分为近期改革与远景规划。目前，预算支出绩效考评工作是改革探索的主要体现，应该明确其只是部门预算管理改革的一个组成部分，也是探路先锋。在逐渐完善此项实践工作的同时，要努力尝试在部门预算绩效规划编制、产出与结果数据审计监督、绩效报告撰写、绩效结果公示与运用等方面健全部门预算绩效管理内容，并建立合理的管理程序。此外，还要尽快夯实改革的技术基础。一是部门要提高制定中长期战略规划和短期计划的能力，加强对部门和项目产出、结果的定义；二是预算会计制度的转变和预算账户的调整，将改革重点放在投入和产出的关系建立和调整上；三是培养部门领导和财务人员的绩效概念，从技术层面培训基层绩效分析人员；四是要不断完善绩效管理的方法、指标与标准体系。最终，在近期内建立起包括以上内容的公共部门预算绩效管理制度体系。

在远景规划方面，要彻底实现预算管理模式从投入控制型向产出结果型的转变以及各预算管理参与者权利与义务的转换，强调管理权利的灵活性对应的是更多的产出义务与效益责任。要进一步研究绩效文化的形成问题，如果真能使预算绩效管理对预算资源分配产生有效影响，可能最终是一种缓慢的、持续的文化变革的结果，要将绩效文化渗透到政策制定过程中。同时，应注意各项配套措施的完善。一是建立健全部门预算绩效管理的相关法律法规体系；二是加强部门运用预算绩效管理的能力建设，包括组织能力、管理能力、学习能力、执行能力等。最终，不断完善具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系，并通过预算绩效管理改革实现中国式的“政府治理”模式创新。

最后，改革的具体路径选择应该发挥多方优势。中央层面可以确立改革的原则和方向，并给予技术指导，发挥中央部委统筹全局的优势，实现自上而下的纵向改革推动；同时，通过试点改革，鼓励地方政府自下而上的改革创新；此外，各级政府内部部门间也要相互学习借鉴，并在此级政府的统一规划下科学有序地横向推动改革。