第一篇：论我国城市规划管理的权限转变—对城市规划管理体制现状与改革的思索
城市规划管理的权限划分是市规划管理体制的重要组成部。在中国，城市规划管理的权转变是随着政治经济体制的改革而进行的。在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，中央政府向地方政府下放财政权和政管理权，使地方政府获得了推动地方经济发展的巨大动力，因此也推动了城市规划管理体制的转变。如上海在率先建立起“两级政府，三级管理”的规划管理模式后，一度成为其它大城市学习的榜样，然而实践的结果表明上海模式在配套改革措施不完善的前提下，有许多值得反省的地方。至此，规划界对规划管理权限的下放众说纷纭，莫衷一是。
目前，规划界对城市规划管理权限的划分有两种倾向：一种认为城市规划管理权应集中在市级城市规划行政主管部门，因为 “一放就乱”；而另一种则认为为了鼓励区县的积极性，应将城市规划管理权分散到区县级规划分局，因为“一收就死”。孰是孰非，很难简单界定。近年来一些城市在城市规划管理集权与分权模式上的实践也表明了集权和分权各有其优缺点。集权有利于城市规划的统一管理，但难以调动各区积极性；反之，分权虽有利于各方工作热情的提高，却不利于城市规划的统一管理，造成各区为追求自身利益进行不必要的重复建设，市政府宏观调控能力的减弱等一系列新的问题。此外，由于缺乏在较为宏观的区域层次上的城市规划管理权限，使 城市规划对城市与城市之间的协 调显得软弱无力。在这种情况 下，如何总结经验，吸取教训，构建科学、合理的城市规划管理体制就成为一个具有重大理论和实践意义的课题。笔者认为，对于城市规划管理的权限划分，我们需研究的并不是简单的集权或者分权，而是哪些权力宜于集中，哪些权力宜于分散，在什么样的情况下集权的成分应多一点，何时又需要较多的分权。
一、对我国城市规划管理权限转变的回顾
1、解放以后至1980年代中期(集中统一阶段)
新中国成立之初，百业待兴，为了适应城市经济的恢复和发展，逐步建立了城市建设管理机构，以统一管理城市建设工作。此后，中国的城市建设工作进入了统一领导、按规划进行建设的新阶段。文革时期，城市规划、建设 和管理受到严重干扰，规划管理工作一度处于停滞状态。文革结束后，城市规划管理机构恢复建立，规划管理工作得到了加强。规划管理机构的设置同计划经济体制相适应，基本上沿用了集中统一的规划管理模式。
2、1980年代中期至1990年代初期(局部下放阶段)1980年代中至1993年，很多城市采取了由局部试点到逐步放权的措施，主动赋予了区一级比较大的规划管理权力，调动了地区的积极性，推动了城市建设的发展。如在“开放浦东”的战略实施后，为了加快上海市的经济发展，上海市政府率先赋予 区、县政府部分计划、财政自主 权，以调动基层政府的积极性，包括规划管理权限在内的建设管理权限也逐步下放。
3、1990年代初期以后(普遍 分散阶段)1993年至今，围绕建立社会主义市场经济体制而展开的机构改革，特别是随着财税体制改革的铺开，市、区两级规划管理的行政权也随之分开．区级享受了空前的规划管理权。以上海为代表的一批大城市已先后建立起“两级政府，两(三)级管理”的规划管理体系，并以法规文件的形式规定下来。
二、我国大城市现行规划管理体制的几种模式
从规划管理权限的角度来划分，我国大城市的规划管理体制中具有代表意义的可分为以下四种模式：
1、北京模式
北京采用高度集中的城市规划管理体制。北京市城市规划委员会是北京市的城市规划行政主管部门，由原首都城市规划委员会、北京市城市规划管理局合并而成。主要职能是规划研究、规划审批和规划实施的监督管理。城市总体规划、分区规划、重要地段的控制性规划，由市规委负责编制；道路、交通、市政设施规划的编制和审批集中在市规委管理；规划区内的较小面积的详细规划由区规划分局负责组织编制，但区规划局无规划审批权，需报市规委审批；区规划局负责檐口在4米以下或面积在300平方米以下的建筑的审批；建设项目的批后管理是市规委在审批建设工程后，将《建设工程规划许可证附件》及建设工程总平面图转至区规划局，由区规划局进行建设项目的监督检查工作。区规划分局由所在区人民政府和市规划局 双重领导，即区实施行政领导，市局实施业务领导。
2、上海模式
上海模式的特点为规划管理权高度分散。1980年代末期，配合中央向地方“放权让利”式的改革，上海市政府向区、县政府下放计划、财政自主权，包括城市规划管理权也随之下放。权限下放后，除少数重要地段的建设项目许可申请须由市规划局批准外，大多数土地开发、房屋建设项目的许可申请(即“一书二 证”)由区、县部门批准。同时，一般地区的详细规划也由区、县政府组织编制，报市规划局批准。但总体规划、分区规划、重要地段的详细规划、全市性的道路、交通、市政设施规划的编制和审批仍集中在市规划局管理。区县规划分局人事任免由区县政府决定，市规划局对其无人事干预权；对区县政府批准的“一书 二证”也不具体干预，只在特殊情况下经行政复议程序行使否决。
3、深圳模式
深圳市的城市规划管理体制采用分级垂直管理模式。深圳市城市规划管理局分为市局(规划处、城市设计处)——分局(规 划科)——国土所(规划建管室)，共有5个规划国土分局和 38个国土所。市局的派出机构受市规划局和区政府的双重领导。业务上受市局直接领导，区政府予以配合。干部实行垂直管理，即分局的主要领导由市局提名，征求区里意见后，由市任命。三级垂直管理体系的设立对深圳市城市规划管理起到了很大推动作用。下一级是上一级的派出机构，这样既保证了规划管理落实的快捷和规划成果层层落实不走样，又利于规划管理与城市具体各地段的实际情况相协调，不发生太大的冲突，保证局部利益和整体利益的协调，还有利于将规划思想、内容等迅速宣传到城市各个角落。
4、广州模式
广州市采用“两级政府、三级管理”的模式，虽类似于上海模式，但规划管理权的分散程度却远不及上海。1998年，广州市委、市政府提出了深化城市规划管理体制改革的方案。深化管理体制改革的目标是：完善区“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，区规划分局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实施业务领导。在统一规划审批、统一管理法规、统一业务 领导的原则下，明确市、区两级 城市规划的管理权限和责任。市城市总体规划、中心发展区分区规划、市发展地区控制性规划，由市规划局负责编制；辖区内的 区属单位小区详细规划、建制镇(村)和一般地区建设项目的详细规划，由区规划分局负责编制，报市规划局审批；根据市、区总体规划要求编制的区属小区和一般地区建设项目的修建性详 细规划，由区规划分局审批；此外，区分局可审批辖区内除国道、省道、铁路和规划宽度40米以上的主干道临街建筑及重点地段外的各类建设工程。区分局审批的规划、用地、报建和查处违 法建设案必须在7天内报市规划局备案。如有违反规划法规和要求，市规划局有权随时否决，区规划分局必须重新审定。
上述四种具有典型意义的规划管理模式实践的结果，北京由于绝大多数的管理业务集中在市规委，而管理人员严重不足，使规划管理已滞后于城市建设的发展；上海各区的城市建设在得到空前发展的同时，因规划管理权力过度分散所带来的种种弊病也日益显露出来；深圳的规划管理模式是迄今为止较为成功的模 式；广州的规划管理权虽较多地 集中在市级管理机构，但由于区规划局主要是对区政府而非市归划局负责，因此在城市规划执行和实施的推进上也存在一系列矛盾。当然，规划管理体制的不完善，并不仅仅由于规划管理系统内部的缺陷，而更多地受到来自于系统以外的压力，这非本文研究的范围，故不展开讨论。
三、规划管理权限划分不当而产生的问题
1、规划管理权过度集中带来的问题
(1)降低城市规划决策质量和城市管理效率
如城市规划管理权过分集中于市级城市规划行政主管部门，那么各区、街道发生的问题需经过层层请求汇报后再作决策，则不仅影响决策的正确性，而且影响决策的及时性。往往由于多环节的传递需要延误一定的时间，从而可能导致决策迟缓，无法适 应形势变化的要求。如大量的违章建设屡禁不止就是典型的说明。市局因管理人员有限而管不过来，区局和街道又因缺乏管理权限和责任而难以管理。此外，城市规划管理的对象极为复杂，很难想象，管理这样一个复杂的系统，权限过度集中的结果，无疑会使市级规划管理部门限于日常事务而失去宏观管理的能力，又因疲于应付，顾此失彼，而难逃官僚主义之虞。
(2)降低区级、街道规划管理部门的工作热情 城市规划管理权的过度集中，将降低区级、街道规划管理部门的工作热情，使他们只是被动地、机械地执行上级部门的命令，长此以往，他们的积极性、主动性将会逐渐磨灭，造成城市管理效率下降，这对城市建设的推进极为不利。
(3)不利于推进城市规划管理民主化
市场经济体制运行的原则是公平、公开和公正。它要求管理公开化、民主化，而过度集权必然导致封闭型的城市规划管理体制，由于透明度低，极易受到行政干预“长官意志”的影响并滋生腐败等现象，不符合我国政治体制改革的大方向。
2、规划管理权过度分散带来的问题
(1)重局部，轻整体，城市整体调控能力下降。
受局部利益的驱动，一些区不能有效地树立全市规划“一张图”的全局观念，缺乏长远与近期相结合的可持续发展思想，往往不能妥善处理局部与整体的关系，使总体规划的各项指标，难以落实到地区规划的控制要素上，地区规划的控制要素，在具体操作中，又屡有突破。这种情况下如果市级规划管理部门不能对其建设采取有效的控制，将会导致城市建设的政策不能很好地贯彻，使城市建设出现混乱无序的局面。如土地批租，如果各区规划局都有权力颁发“两证一书”，将使市政府难以控制年度土地批租总量。
(2)低水平重复建设现象严重。
一些城市的区、县政府拥有财政自主权，同时也具有了投资的主动权。从自身的利益出发，为繁荣本区(县)的经济，往往不顾自身在城市中的定位，争项目、争中心，引起建设规模的不合理攀比，造成摊子过大、布局过散、项目趋同，浪费土地资源，难以发挥集约效应。如广州市某区在城市中的定位为具有旧城风貌的风景旅游区，但为了促进自身经济的发展，却盲目模仿其它新区，建设科技工业园，由于发展基础薄弱，不但难以形成规模，而且污染了环境，削弱了自身的吸引力。再如根据上海产业结构转变的战略要求，上海全市工业用地应保持在300—500km2的水平，但区、县、乡镇三级工业用地规划总量已达700多km2，这样势必会造成低水平重复建设、无序竞争、环境污染等问题。
(3)重经济效益，轻社会效益、环境效益，造成城市环境质量的下降。
由于土地开发是各区集聚财力的主要手段之一，在地区开发中，往往容易出现追求高容量开发的倾向。不仅使总体发展战略中降低中心容量及人口密度、疏解市中心功能的目标难以落实，还造成部分地区城市综合环境质量下降，制约了城市的发展。
(4)区与区之间缺乏相互协调的机制。
由于目前缺乏区与区之间相互协调的机制，使各区的经济活动和城市建设难以发挥合力，产生最大效益。在区与区分界线之间的矛盾尤其突出，在边界部分的项目安排、土地开发强度、交通组织、市政基础设施安排等都发生一定程度的不协调。
四、新时代对城市规划管理权限转变的要求
我们所处的时代，是一个充满变革的时代。改革开放近20年来，随着社会的进步和经济的发展，我国城市的数量和规模均有较大的增长。根据世界入居中心的预言，21世纪初世界将有50％的人口居住在城市。而我国的城市化水平预测也表明，2020年我国的城市化水平将达到50％，我国将基本完成向现代化的、开放的工业和城市社会的转型。
在城市时代即将来临之际，我国的政治经济体制改革将进一步深化，相应地，城市规划管理的权限也面临着新的变化：
1、城市之间的合作增强20世纪80年代以来，经济 全球化和城市国际化的趋势不断加强，国家与国家之间、城市与城市之间的联系日益密切。而国家与国家之间的竞争越来越多地体现为城市与城市之间的交流与竞争。面临经济全球化的冲击，处于世界城市体系中较低等级的我国必须加强城市与城市之间、城市与区域之间的协同合作，只有这样，才能在未来的世界经济格局中占有一席之地。但不容乐观的是，目前在我国，各个城市之间的竞争与对立代替了合作。行政壁垒林立，条 块分割与地方保护主义严重等造成城市产业结构的雷同、低水平重复建设、资源的大量浪费和生态环境的明显恶化，然而我国现行的行政区划使得各行政区域的城市规划管理部门绝少来往并缺少统一协调。有些城市在地域上已基本连成一片(如珠江三角洲的广州、南海、佛山)，而规划管理由于行政区划的限制仍是各自为政，对城市之间的协作无能为力。
为更好地迎接经济全球化时代的来临，现阶段必须加强城市与城市、城市与区域之间的分工 和协作，打破行政壁垒，实现资源、资金、技术等在区域范围内的优化配置。相应地，有必要建立跨城市、跨区域的城市规划管理协调机构，对区域基础设施的布局、生态环境的保护等进行统一管理。
2、社区、公众参与城市规划的兴起在计划经济体制下，“大政府、小社会”的管理模式使得公众根本不可能参与城市规划。自1984年开始的中国经济体制改革，使政府将生产管理权下放给了企业。而迄今为止所说的权力下放，也仅在政府内部的上下级之间进行，社区、公众还远没有享受到城市规划的管理权力。随着我国城市化进程的加速，人民的物质文化生活水平迅速提高，而政府在住宅建设、公用设施和社会服务设施上的投资却远远满足不了人们对城市社会生活质量和环境质量的要求。将部分城市建设权和规划管理权下放给社区和公众，建立他们参与城市规划管理的体制和途径，对促进城市社会、环境等问题的解决具有重要的意义，也是城市时代对城市规划管理的权限转变提出的新的要求。
五、深化城市规划管理权限改革，建构科学的规划管理体制
1、确定规划管理权限划分的依据。
(1)城市规模大小
城市规模大小是决定是否下放城市规划管理权的重要依据之一。由于城市规划管理所特有的统一性，在城市规模不大、市规划局有足够的人力进行规划管理时，将规划管理权集中在市级规划管理部门是适宜的；但对于人口、用地规模较大的城市，如北京、上海、广州等，部分区的人口用地规模已达到大城市的标准，在此情况下，应将部分规划管理权下放给区(街道)城市规划管理机构。
(2)规划管理对象的属性 城市规划管理的对象具有宏观和微观双重属性，它面向的既有宏观层面的城市整体，也有微观层面的具体规划项目或某一项建设工程。宏观层面的规划管理无疑应由市级规划管理部门乃至城市政府来执行，但这并不等于微观层面的规划管理就要由区规划分局或区政府来进行，因为城市规划所审核的每一项规划或者每一个建设都会或多或少地对城市的布局、结构等产生影响。因此，根据这种影响程度来划分市、区的规划管理权限，应属较科学的作法，但由于单项规划或建设工程对城市造成的影响较难界定，目前一些城市根据地段的重要程度来划分规划管理权限。市规划局管理重点地段，非重点地段则由区规划局管理，但这种划分方法目前存在不少问题。如对土地供应的管理，就决不能将非重点地段的土地供应权下放给区规划局，否则将会造成全市土地供应的失控、无序局面。因此，笔者建议，根据不同种类规划管理权限的特点，可采取不同措施，如土地供应管理权、规划编制的审批权等在我国城市规划法制建设尚不完善的今天绝对不能下放，而建设用地和建设工程的监督检查权和行政处罚权、限额面积之内的建设工程的规划管理权可适当下放等。(3)规划管理的依据
由规划管理部门组织编制的各层次城市规划是规划管理的重要依据目前，我国虽已建立起较完善的城市总体规划→详细规划的编制体系，但规划编制的内容和方法仍存在一系列问题，如规划编制落后于城市建设，与社会、经济发展状况结合不紧密；操作性差，不能适应规划管理的要求；规划成果法律地位不高，在实施中经常被随意改动等。因此，现阶段亟需对我国城市规划编制的体系进行改革：一是对现行规划编制内容的改革。总体规划阶段要加强对城市社会、经济状况及发展战略的研究，详细规划特别是控制性详细规划的编制应在全面、综合地分析地区社会、经济等基础上提出切实可行的量化指标。二是要建立具有弹性和灵活性的规划控制体系。对市政设施、公共服务设施、绿化用地等进行刚性的严格控制，而对商业、房地产业等具有明显市场特征的行为进行弹性的引导与控制。三是要加强规划成果的法制化。城市规划管理是从城市的整体利益和长远利益出发，因此会常常同区县的地方利益发生冲突，因此，它不但要承受来自于规划管理对象的压力，会受到区县政府的影响。要保证规划在实施过程中不变形，抵制住各方面因素的冲击，就必须通过制定相应的法规文件，保证规划成果的法律地位。目前应尽快建立分级准确、严密的法规性的城市规划文本体系。深圳法定图则的实践是对规划成果法制化的有益探索。(4)规划管理权限下放的时机 城市的发展有其自身的规律，在不同的发展阶段，采取的规划管理形式也是不相同的。在规划管理起步时期，宜采取规划管理权高度集中的模式；在已具备了一定的规划管理经验，但规划法制建设尚不完善，区规划局的人才储备相对不足的阶段，可将部分管理权下放，但不宜采用高度分散的模式。到城市规划的法制建设相当完善且公众的规划法制意识普遍加强的阶段，则不仅仅涉及到规划管理权下放给区规划分局的问题，社区、公众将更多地参与到规划管理中来，如许多西方发达国家的城市已建立起相当完善的社区、公众参与城市规划的制度。
2、强化跨城市、跨区域的规划管理权限。
为加强城市与城市之间在区域基础设施、环境保护等问题上的合作，有必要进一步扩展现有城市规划管理宏观调控的职能。借鉴国际上的经验，结合我国国情，可从以下几种管理方式中进行选择：一是在各行政区划政府的上一级建立更大的规划委员会或政府机构来统一管理城市和区域内的各种规划与开发事宜；二是区域内的各个地方政府进行横向合作，建立跨地区的专门委员会以协调和处理区域内资源开发、基础设施建设、生态环境控制等规划和建设问题；三是建立跨行业或跨系统的规划委员会来综合处理区域规划、城市总体规划、城镇体系规划等诸多的复杂问题；四是在规划立法中，应有相应的条款规定国土与区域规划、城市规划在哪些层次、方面必须发生交叉、衔接与协调，以保证它们之间的有机联系能在规划编制与管理中得到有效的体现。
3、建立完善的法规政策，规范规划管理权。
这里所指的法规应包括各级城市规划管理机构规划管理权限的划分，相应的责、权、利及监督体制的建立等。其次要补充涉及全局利益的有关规定，减弱各区重近期利益和局部利益的效应，加强市级机构对区与区交界处项目的审批，规划协调的规定等。最后，必须严格按照已批准的规划进行管理，以此来限定各级部门、官员的自由裁量权限，既使是由上级机关或领导批准，也应保持高度透明，以便于公众监督。
4、进一步理顺市、区规划管理部门之间的关系，完善社区管理体制。
应按照“职权和事权相统一，责任和权力相统一”的原则，进一步理顺市、区规划管理部门之间的关系，明确市级规划管理部门宏观管理的主要职责，在明确职能定位的前提下，市级规划管理部门应进一步下放涉及具体行政行为的管理事项，并将相关的人、财、物一并给区。此外，要坚持街道办事处和居委会作为城市管理的基础，以社区为支撑点来组织城市管理运作。街道作为一级准政府，必须赋予一定的监督管理权，使之可以行使属地管理的权力。同时，区级规划管理部门要下放管理人员、管理经费和管理设备。
5、加强区(街道)规划管理机构的人才配备。
规划管理权力的下放给区级机构规划管理人才的素质提出了很高的要求，而现阶段由于种种原因，各区规划管理机构很难在短时期内依靠自己建立起一支掌握专业技术知识、积累实践经验、具有良好职业道德的管理队伍，难以适应量大面广的城市建设管理的需要。因此，目前必须尽快充实区(包括街道)规划管理机构的技术力量并加强培训，使之尽快熟悉规划管理业务。此外，改变目前我国多数大城市中存在的区级规划管理机构负责人仅由区政府任命的作法，而应借鉴深圳经验，由市规划局与区政府双重任命。
6、建立社区、公众及其它政府部门参与规划管理的监督机制。
随着我国城市规划法制建设的演进，大城市规划管理权力的下放将不可避免。为了使规划管理权限下放带来的负面效应降至最低，就必须建立社会各界对城市规划实施的监督机制。现阶段较为有效的作法是建健全人大、政府、建设主管部门等对城市规划管理的监督制度。他们可定期听取城市规划管理机构对城市规划实施情况的汇报，及时督促规划管理部门查处和整改存在问题，保证规划部门依法行政，严格执法。
另外应特别强调的是，应逐步建立起公众参与规划管理的机制。通过公众舆论来监督各级规划行政部门的行政行为。管理权限的下放为公众参与提供了可能性，行政主管部门与公众的接触面增大，能广泛吸取尽量多调动公众信息，同时也可更快捷地对公众信息作出反应，这在一定程度上也有助于防止腐败的滋生。总之，权力下放必须有相应的社会制约机制。
结语
从国际大趋势来看，分权和精简(decentralization and down—sizing)已逐渐成为一股潮流。在中国，对管理权力下放日益增长的要求，也是政治、经济体制改革更为广泛的进程的一部分，按照施蒂格勒和奥茨的分权定理，使服务适合于地方的愿望能降低交易成本(特别是信息成 本)、提高效率和激励地方经济发展，但权力下放的成本和收益 因不同环境而异。就现阶段而言，由于规划管理权力下放的配套法规政策和监督机制尚不完善，区(街道)规划管理机构也缺乏足够的人才储备，其结果不仅不能保证政府管理效率的提高，反而可能导致政府宏观调控能力的下降。比较我国大城市现行规划管理模式的经验与教训，深圳分级垂直管理体制的实践为我们树立了较好的榜样，值得我们深思和学习。但我们对规划管理体制改革的探索决不能仅仅停留于此，随着经济全球化进程中城市之间合作的加强及社区、公众参与规划管理的呼声日益高涨，如何协调城市与城市、城市与区域之间的规划管理并理顺各 级规划管理机构与社区、公众的关系，建立适合城市社会经济发展状况的规划管理体制，是每位规划师尤其是规划管理工作者孜孜以求的目标。
第二篇：论我国城市现行的城市规划管理体制
论我国城市现行的城市规划管理体制 摘要：近年来,我国的城市规划发展迅速,相关机构不断健全,职责分配逐步明晰,规划管理体制处于发展的状态。但是同时,管理体制上的各种问题也日益凸显。科学合理的城市规划管理体制,才是城市的规划能否充分发挥用途的首要条件。本文通过对我国10个城市的规划管理体制进行梳理，总结出我国现行规划管理体制的4种模式，比较其优缺点，并就我国城市规划管理体制的改革提出相关建议。
关键字：城市规划管理体制 垂直管理 集中 分权 改革 城市规划管理体制是一种由城市规划管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定和管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城市规划法赋予了各级人民政府城市规划行政主管部门主管相应本行政区域内的城市规划工作，并赋予了城市规划行政主管部门具有城市规划编制权、审批权和总体规划的调整权、行政处罚权、复议裁决权等十种权，这就从法律上对城市规划管理体制提出了要求，即从国家到省、自治区、直辖市以及建制市、县人民政府都要层层建立城市规划行政主管部门，负责行政区内的城市规划工作。
为了使我国城市的各种功能得以充分发挥，使它在我国现代化建设中起到更大的作用，有必要对现行的城市规划管理体制进行改革。这种改革，要在充分调查我国城市规划的历史和现状的基础上进行。改革的目标就是使我国城市规划管理体制能符合城市和整个国民经济发展的客观要求，符合社会主义市场经济体制的需要，更好地发挥它在城市建设中的引导与控制作用。
一、我国城市现行规划管理体制模式 从规划管理权限的角度来划分，我国城市的规划管理体制中具有代表意义的可分为以下四种模式：
1、集中管理的城市规划管理体制模式
采用这种模式的城市主要以北京、贵阳、常州为代表。北京市城市规划委员会是北京市的城市规划行政主管部门，在各区设有规划分局。市规委其主要职能是负责编制城市总体规划、分区规划、重要地段的控制性规划，道路、交通、市政设施规划的编制和审批也集中在市规委管理；规划区内的较小面积的详细规划由区规划分局负责组织编制，但区规划局无规划审批权，需报市规委审批；区规划局负责檐口在4米以下或面积在300平方米以下的建筑的审批；建设项目的批后管理是市规委在审批建设工程后，将《建设工程规划许可证附件》及建设工程总平面图转至区规划局，由区规划局进行建设项目的监督检查工作。区规划分局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实施业务领导。
贵阳市人民政府城市规划行政主管部门负责本行政区域内的城市规划，并负责负责市辖各区以及市人民政府规定区域的城市规划管理工作。在贵阳市辖云岩、南明、花溪、乌当、白云五区设立规划分局，性质为市规划管理局派出机构。成立后各分局将负责组织辖区内建制镇、乡的规划编制工作和参与组织本地区的控制性详细编制工作。还将负责辖区内的建设用地规划管理，受理建设项目用地规划的申请，并提出初审意见按程序报批，审批建设用地规划许可证的延期使用等。
常州市规划局是常州市的城市规划行政主管部门，市规划局在各区设立规划分局，各分局人、财、物由市局统管。市规划局的主要职能是进行市域的规划研究和规划编制管理，各区规划分局的主要职能是规划实施管理。同时常州市还在各区设立规划执法检查分队，加大各区的规划执法监察力度。在新一轮的改革中常州市还正式将村镇规划及其管理职能由原市建委划入市规划局,以加强对规划区以外所辖各县市的规划指导。
2、规划管理权分散的规划管理体制模式
采用这种模式的城市主要以上海为代表。
1980年代末期，配合中央向地方“放权让利”式的改革，上海市政府向区、县政府下放计划、财政自主权，包括城市规划管理权也随之下放。权限下放后，除少数重要地段的建设项目许可申请须由市规划局批准外，大多数土地开发、房屋建设项目的许可申请(即“一书二证”)由区、县部门批准。同时，一般地区的详细规划也由区、县政府组织编制，报市规划局批准。但总体规划、分区规划、重要地段的详细规划、全市性的道路、交通、市政设施规划的编制和审批仍集中在市规划局管理。区县规划分局人事任免由区县政府决定，市规划局对其无人事干预权；对区县政府批准的“一书二证”也不具体干预，只在特殊情况下经行政复议程序行使否决。
3、垂直管理的规划管理体制模式
目前大部分的城市都是采用这种模式，下面仅列举深圳、南京、南宁、重庆等城市。
深圳市城市规划管理局分为市局、分局、国土所，共有5个规划国土分局和38个国土所。市局的派出机构受市规划局和区政府的双重领导。业务上受市局直接领导，区政府予以配合。干部实行垂直管理，即分局的主要领导由市局提名，征求区里意见后，由市任命。三级垂直管理体系的设立对深圳市城市规划管理起到了很大推动作用。下一级是上一级的派出机构，这样既保证了规划管理落实的快捷和规划成果层层落实不走样，又利于规划管理与城市具体各地段的实际情况相协调，不发生太大的冲突，保证局部利益和整体利益的协调，还有利于将规划思想、内容等迅速宣传到城市各个角落。
南京市规划局是全市的规划行政主管部门，为市政府的组成部门，内设七个直属管理分局，各分局行政和规划业务管理工作完全由市规划局领导。市规划局主要负责城乡规划的战略研究以及市域城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划、重要地段修建性详细规划及城市设计等编制、修订和调整的组织工作，负责修建性详细规划的审批，并总体负责各类建设项目的规划实施和监督检查等工作，协调和处理跨分局间的区域性工作和重大基础设施项目管理，机关各处室分别负责对相应进行扎口管理；而各分局则是在市规划局领导下具体负责各辖区内的规划编制组织工作，办理辖区范围内除跨区外的各类建设项目规划管理业务，包括核发“两证一书”等具体业务工作。
南宁市规划局主要负责市城市规划编制、规划审批、规划管理等方面工作。各区分局是市局的派出机构，根据市规划管理局的授权负责所在辖区的城乡规划管理工作，包括：①协助组织辖区内村、镇、场规划编制，参与辖区内城乡规划的审查；②负责管辖区内乡村建设规划管理核发“乡村建设规划许可证”；③负责个人住房翻建及农民安置小区单体建筑工程等的建设项目的审批，代市规划局核发“建设工程规划许可证”。各县的住房和城乡规划建设局受县委、县政府和南宁市城乡建设委员会、市规划管理局、市城市管理局、市住房保障和房产管理局、市园林管理局等部门的多重领导。
重庆市规划局的主要职能是贯彻执行城乡规划、测绘法律、法规、规章和方针政策；起草城乡规划和测绘地方性法规、规章；承担由市政府组织编制的重庆市城乡总体规划、市域城镇体系规划的具体工作；承担实施城乡规划的责任。重庆市各区分局为市规划局的派出机构，受市规划局垂直管理，其主要职能是按权限负责所在地区的城乡规划管理工作；负责受理建设用地规划方案报建，提出审理初步意见；负责受理建设工程规划方案报建，参与规划方案审查；负责“一书三证”的核发。边远郊区设规划局，由市规划局对其规划管理工作进行业务指导。
4、“两级政府、三级管理”的规划管理体制模式 该模式虽然类似于分散的模式，但其管理权的分散程度较低。采用这种模式的城市主要以广州和成都为代表。
广州市规划局主要负责市城市总体规划、中心发展区分区规划、市发展地区控制性规划的编制。各区规划分局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实
施业务领导，其主要职能是负责辖区内的区属单位小区详细规划、建制镇(村)和一般地区建设项目的详细规划的编制，报市规划局审批；而根据市、区总体规划要求编制的区属小区和一般地区建设项目的修建性详细规划，由区规划分局审批。此外，区分局可审批辖区内除国道、省道、铁路和规划宽度40米以上的主干道临街建筑及重点地段外的各类建设工程。区分局审批的规划、用地、报建和查处违法建设案必须在7天内报市规划局备案。如有违反规划法规和要求，市规划局有权随时否决，区规划分局必须重新审定。
成都市规划局主要负责编制成都市城市总体规划、中心城区控制性详细规划和城市设计；参与编制全市江河流域规划、区域规划、土地利用总体规划；承担中心城区建设项目的规划管理职责。各区分局是市局参照公务员法管理派出机构，主要负责辖区内控规编制、修改、城市设计的组织编制、协调工作，并报区政府初审，交由市规委会审定；负责辖区内建设项目“一书两证”的审定工作以及城市公共绿地、广场用地范围内地下空间开发利用的规划审批工作。
二、各种规划模式的分析比较
以上四种规划管理体制模式中在我国运用的比较多的是分级垂直管理和集中管理的模式，但无论哪种模式都在我国城市的发展现状中体现着自身的优点，也客观反映着存在的一些不足。以下从主要从规划管理权、规划管理体制是否统一于市级规划行政主管部门层面、规划管理效率等方面对四种模式进行比较。
集中的规划管理体制基本能将规划管理权统一在市规划行政主管部门，同时各区政府通过对派驻的区规划管理部门实施行政领导而表现出较好的积极性。但规划管理权的过度集中会降低城市规划决策质量和城市管理效率，市局因管理人员有限而管不过来，区局和街道又因缺乏管理权限和责任而难以管理，这同时也会降低区级、街道规划管理部门的工作热情。另外该模式也不利于推进城市规划管理民主化。
分散的规划管理体制使城市行政主管部门能集中精力研究总体性战略和全局性规划政策问题，同时各区享有较大的规划管理权限，而表现出很大的积极性，规划行政审批工作效率相对较高。但同时由于局部利益的驱动，一些区不能很好的树立全市整体规划的全局观念，就会造成重局部、轻整体的现象，城市整体调控能力随之下降，伴随而来的还会有低水平重复建设现象严重，区与区之间缺乏相互协调的机制等现象。
垂直管理的规划管理体制使城市规划管理权限能完整地集中于市规划主管部门，各派驻直属管理分局能从全局角度有效地贯彻市规划行政主管部门的工作意志。但会使市规划主管部门所承受的工作压力较大，工作任务较重，规划行政审批工作效率相对较低，且由于各区规划管理权限较少，难以发挥各区在规划管理工作中的积极性。
“两级政府、三级管理”的规划管理体制模式可以使得规划管理权虽较多地集中在市级管理机构，但由于区规划局主要是对区政府而非市归划局负责，因此在城市规划执行和实施的推进上也存在一系列矛盾。
三、对我国规划管理体制改革的建议
针对我国城市的规划管理体制现存问题，从规划管理权限、市、区规划部门关系、规划管理监督机制等方面提出以下对于我国城市的规划管理体制改革的建议：
（1）确定规划管理权限划分的依据，应当根据城市规模的大小，规划管理对象的属性确定规划管理权是否下放，并根据城市的发展阶段确定规划管理权下放的时机和大小。
（2）强化跨城市、跨区域的规划管理权限，不仅要加强城市与城市之间在区域基础设施、环境保护等问题上的合作，也需要加强区域内地方政府的横向合作，进一步扩展现有城市规划管理宏观调控的职能。
（3）进一步理顺市、区规划管理部门之间的关系，明确市级规划管理部门宏观管理的主要职责，同时要坚持街道办事处和居委会作为城市管理的基础，以社区为支撑点来组织城
市管理运作。
（4）建立社区、公众及其它政府部门参与规划管理的监督机制，健全人大、政府、建设主管部门等对城市规划管理的监督制度，定期听取城市规划管理机构对城市规划实施情况的汇报，及时督促规划管理部门查处和整改存在问题，保证规划部门依法行政，严格执法。同时应逐步建立起公众参与规划管理的机制，过公众舆论来监督各级规划行政部门的行政行为。
城市规划管理不仅仅是指导规划建设的“技术行为”，更是政府公共政策导向的“政策行为”，城市规划管理权限划分直接关系到规划业务行政管理的效率、效果，过分集中会降低规划行政审批的效率，过度的分散则容易使规划执行力度减弱，从而造成规划实施效果打折扣，而城市规划管理体制是规划管理权限划分的载体。此外，不论哪种规划管理体制模式，都有其自身的优点和不足之处，并且有其特定的社会经济环境。因此，城市规划管理体制模式需要与社会经济发展和公众诉求相协调，随着城市发展阶段而进行适当的改革。参考文献
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第三篇：城市规划的制度化与政府职能的转变
城市规划的制度化与政府职能的转变 摘要：现代城市规划已不仅仅是技术性的规划活动，同时也是一种政治性的活动。本文首先阐述了我国城市发展的现状及现有规划体系存在的问题，并探讨了产生这些问题的历史根源，进而从政府职能的角度探讨政府在城市规划衷所扮演的角色，并指出城市规划要走向体制化。
Abstract : Modern urban planning is not only a planning activity of technology, but also a political activity.The paper explains the situation of the development of our city and the problems of the urban planning system first, and then discusses the roots of these problems in the history.And it explores the proper boundary and measures of urban planning from a perspective of governmental function.关键词：城市规划；政府职能；路径选择；体制化
Key words : urban planning;governmental function;path choice;institutional
契子：
从世界范围看，现代城市规划在100多年前诞生时就不仅是作为物质规划手段出现的，而是以社会改革思想为基础，作为一项政府职能，在法律法规保证的前提下，施于城市建设和发展的一种干预力量，在成长过程中又融合了建筑学、社会学、经济学、地理学、管理学等多方面的内容。城市规划体系的特征通常反映其所处的社会环境，社会经济环境又决定了城市规划的必要性和可能求诸的措施。经济基础和上层建筑的变革，均会带来规划思想的变革，从而影响规划体系的变化。
我国城市规划体系的发展历程正是在环境的不断变化中发展演变而来，但是随着经济改革的深入，传统规划体系的缺陷日益明显，以往的规划体系已经不能适应改革后的全新环境。当前，中国正处于一个人文环境的多元转型时期，这种转型涵盖了社会生活的各个侧面，既包括经济体制及增长方式的转变、传统与现状文化和心理的冲突与整合，也包括决策层所作的改革及宽松政策环境的获得。在这样一种社会环境中，土地开发投资主体多样化，私有产业增长和国企比重下降，决策地方化和实用主义观念加强，种种问题，使得我国城市规划面临巨大的挑战。如何有效的转变政府职能，促进城市规划的制度化已成为一个值得探索的问题。
1.城市规划发展现状及问题
1.1 现实困境带来的挑战
经济和城市的快速发展。经济的快速发展进一步导致城市的快速发展，使城市规划无法跟上快速的城市发展速度。首先是流动人口的大规模增长和城市的不断蔓延，使得城市规划很难预测城市未来的人口规模和土地需求。其次是环境的不断恶化和不可持续态势。人口高密度与耕地的不断减少，使城市呈现危机，并威胁到经济、环境的长期效益。
双重土地使用体制。目前我国初步形成的有偿有期限使用城市土地的制度，对成同时发展起到了很大的促进作用。同时，原有的无偿无期限使用城市土地的制度仍未完全取代，两种体制的并存造成了城市建设的无序化。市场机制和行政干预共同作用下的土地使用导致了土地使用性质的随意改变以及城市蔓延。另一方面，在当地竞相吸引外资以及土地开发的特
殊模式激励下，城市逐渐开始蔓延。
1.2来自历史遗留的挑战
主要表现在对经济计划的固有依赖，以及城市规划和经济计划之间缺乏协调。过去，城市规划属于从属地位，长期服从于经济计划，其主要目的是为生产活动及其相应的居住安排物质空间，以实现经济计划的目标。城市规划无法对国家重大建设项目进行直接控制。只有“注册在案”的项目才能获得资源、土地及规划的支持。由于这些遗存，规划者无法处理和控制不断增长的非政府计划的项目。总体规划要与经计委编制的项目规划协调。事实上这是难以实现的，因为总体规划主要考虑一个城市最为理想的空间结构，而较少考虑到操作性因素，例如投资、财政或制度上的制约。总体规划无法指定哪个部门投资哪个项目，而经济计划却可以。因此，经济计划更接近于决策过程，而规划过程则与土地利用决策分离开来。这就不难理解为何总体规划难以实施了。此外，“计划发展”意识还普遍存在。通过国家干预的城市规划被赋予太多任务而难以操作。
2.城市规划体制本身的缺陷
改革开放20年，中国的城市规划工作者作出了巨大的努力，基本建立了城市规划的初步体系。但就整体而言，城市规划仍然受到各种力量的挑战，甚至被指责为阻碍了经济发展。在规划行业，许多专家、学者进行了理性的分析，研究规划工作存在的不足，以探索中国城市规划进步的有效途径。
2.1 首先是在价值体系对接上的矛盾。城市规划是以社会的综合最优发展为目标，并且更倾向于对社会弱势群体和公益事业的保障。由于与“最大经济效益”的政府目标体系的不吻合，造成了在规划价值目标和规划理念的偏差，经常出现反复、混乱、无序的现象。
2.2 法规建设和实施的环境还不完备，其系统性、适应性和可操作性存在不足。具体表现在法规体系、主干法内容、相关法的衔接和整合以及法规与社会经济发展的适应性等方面。
2.3 政府管理架构与城市规划体系的不协调。主要表现在中央与地方行政权力的分配和平衡，行政权力体系的纵向性与城市规划在区域、城市的整体协调性，现行财税体制与城市规划实施，政府部门权利分割与城市规划运作实施过程，政府的权威决策体制与城市规划发展要求等等。
2.4 体系的开放性不足，由此造成规划本身的公共认可度较差。体系内部似乎完善，但外界交接时容易受到冲击。
3.现代城市规划的历史根源
3.1 特殊的“移植”背景导致对城市规划认识的偏差。
中国近代城市化的开始，不是工业正常发展的结果，而是表现为租界、租借地、通商口岸等形式的畸形发展特征。因此，中国现代城市规划的产生方式与西方不同，不完全是工业化与城市化进程的必然结果，而是首先表现为在中国近代被迫开放的社会背景下，由殖民者输入与移植的产物。德国学者自己都承认，“这是一个由外国决定的现代化，因为中国方面不能控制这个过程”。由于是处于殖民者的利益，作为中国现代城市规划产生的作用力之一的租界、租借地，在城市建设方面主要反映的是西方先进的技术与设施，所体现的规划内容是局部的、片面的，忽略了现代城市规划最重要的基础部分——城市规划思想。
3.2 后天的成长环境未能触及现代城市规划的思想本质。
首先，西方资本主义国家的现代化过程是生产力与思想意识的现代化同时进行，两者互为因果。中国的现代化历程是在外力的作用下，沿着“器物、制度、精神”的不同层次轨迹
进行的。中国现代化过程从一开始就处于一种被动状态。
其次，中国的现代化进程还存在代表生产力发展水平的经济基础与思想意识形态的上层建筑之间的不同步特点。思想变革的背后，没有相应的经济基础，必然导致思想变革的变形。对建立在产业革命和社会改造运动基础上的西方现代城市规划的认识和学习，是不彻底、不全面的。中国独特的现代化进程，也使中国现代城市规划在最初的成长阶段，没有条件理解现代城市规划的思想本质。
再次，中国的现代城市规划试验大多数还处于方案阶段，由于社会正常发展进程的中止，使之没有机会看到规划实施的结果以及相应的问题，因此缺少总结经验并改正提高的机会。
3.3 社会的历史进程突显城市规划的理想化倾向。
在我国，伦理文化的传统是建立在自然经济和宗法制度的传统社会生活基础上，等级主义精神、特权思想和官本位意识主宰着整个社会生活。在传统社会中，人们生活在狭窄、封闭的圈子里，家庭和家族利益成为人们现实生活中的唯一利益，从而滋生出牢固的家族主义精神。民众与国家的关系，是臣民与帝王、奴仆与主子的关系，民众只有义务，而毫无权利可言；这种强制性的义务对民众来说是一种枷锁，又迫使人们向往一种“桃花源”式的无政府理想。正是这种家族主义精神和无政府主义思想，使中国人缺乏现代“公民意识”，对法律的理解和遵守局限在家族、乡里和单位的小圈子里，越过这个圈子，其行为就往往发生变异。虽然传统社会已成为过去，但传统意识和习惯至今依旧残存，现代公民意识、现代法规制度、现代市场经济机制还远未真正建立起来。过于理想化的倾向的影响是，一方面导致对城市规划的催生，另一方面导致规划与现实的距离。
3.4 政治基础的缺陷使城市规划缺乏制度环境建设。
欧美国家地方自治历史长，很早就形成所谓“市民阶层”；而且因为城市化时间以久，大量人口聚居城市，城市在国家生活中占据统治地位，因此特别重视市政研究。即便是因此西方对城市规划的要求首先来自民众的呼声，其中表现出来的强烈的社会改造意识和政府干预行为，反映出西方现代城市规划的产生有着广泛的群众基础和普遍分法制保障。
从社会发展的大背景来说，中国近代社会改革是在清王朝受到外国列强侵略的残酷现实下不得不采取的措施，由于中国近代社会“自上而下”的现代化特征，使得政府和官员的施政方向，成为经济和城市发展的最主要的推动力之一，导致各种政策推行过程中都带有强烈的权利色彩。而且中国城市具有从产生的时候起，就与权利政治结合在一起的渊源——城市首先是各级政权的所在地，所以权利政治对中国城市发展的影响，往往超过经济因素。城市发展政策不可避免地要通过城市规划反映，同时使指导城市建设和发展的城市规划带上国家或地方政府的权利色彩。
至少从表现特征来看，现代城市规划中作为政府职能的特点和规划所体现的社会改造思想，在中国的现代城市规划试验中都有所体现，但缺乏制度环境，使规划没有实施的正常机制。现代城市规划作为政府的一项行政职能勿庸置疑，但这一基本含义在中西国家的理解是不同的。西方国家是由于资本主义在大发展过程中给城市带来很多负面效应，必须由政府出面来协调公私矛盾，平衡阶级利益。在中国，城市规划作为政府职能却更多地体现为表达政府对城市发展的设想，成为一种体现长官意志的工具。所以，中国城市规划的政府职能只能是表现在地方长官的权利基础上，是某个人的职能，并不是真正的政府职能。
4.城市规划走向制度化
哈耶克曾经说过：“怀制度会使好人做坏事，好制度会使坏人做好事。”
城市规划制度建设的重要性不言而喻。制度包括正式规划制度和非正式规划制度。正是规划制度是指相关法律、法规以及规范性文件等，非正式规划制度是在实践中形成的风俗、习惯、口头承诺等。“从新制度经济学理论的角度看，城市规划决策制度与其他制度一样，具有降低交易成本、产生经济价值、创造合作条件、提供激励和约束机制四个方面的功能”。西方国家的城市规划历史说明，制度保障是城市规划中的生命线。如英国的《城镇与乡村规划法》（Town and Country Planning Act）使得“自由运行的市场作用所造成的扩张和凌乱开发已经得到了遏制”。而法国城市基础设施委托管理制度则可以解决公共财力不足的问题，分散经营风险。
我国的当务之急是要完善城市规划的法规体系，包括以《城市规划法》为主的主干法及其相关法律。其中包括两个方面的要求，首先是要明确控规的法律地位。城市规划是通过规划管理来实施的。城市总体规划主要是对长远目标的控制和宏观的指导，是轮廓性的粗线条的规划，它难以指导详细规划和建设管理工作，需要下一层次的分区规划、控制性详细规划作为管理的依据。目前，各城市编制的分区规划的控制性详细规划法律地位很不明确。受法令约束的规划在规划体系中十分有必要。
其次是健全规划诉讼体系。规划实施体系通过颁发土地利用规划许可证，赋予规划全力机构权力，来确保被提议的开发符合城市规划。规划必须保持一定程度的弹性，而弹性过多就等于无法控制。没有一个合适的监视程序，规划原则很容易被歪曲。城市规划委员会的设置和控规合法化设立，能减少规划实施过程中的行政意志。然而，要使规划法令化，应加强当前的规划诉讼体系并制度化，以处理对规划的不同意见。
5.政府职能的转变
传统城市政府管理体系的一大弊端就是政府的统治功能过强，而社会的自治功能过弱，城市政府被认为是全能的、无所不知和无所不能的。这种政府全能的观念导致政府职能的严重错位，管了许多“不该管、管不了”的事。城市政府是整个城市的权力中心，而社会必然受制于这一中心，给城市经济和社会发展造成了不良后果。
城市职能的转变，意味着城市政府职能结构的重心位移，也即为了适应不同时期社会环境系统对城市政府行为方向的基本任务的重心的不同要求而作出的整体性结构调整。根据我国国情，转变城市政府职能，就要从分解城市政府的权力入手，把眼光从行政系统转向广阔的市场和社会。
5.1 计划的制定者转向未来发展的先知者
5.1.1 城市经营意味着城市政府职能的转变
在计划经济体制下，城市政府是微观经济活动的直接组织者，政企、政事职责不分。由于强调基础设施建设，公共服务的公益性和服务性一般由政府无偿提供。政府的独家生产和提供，使城市政府既要作为城市建设的决策者，又要充当城市资产的管理者和协调者。政府职能的混乱和对市场机制的排斥，严重地影响了城市功能的发挥和城市的发展。城市经营通过发挥市场机制的作用，实现了城市存量资源和增量资源效益的最大化，提升了城市的价值和城市的竞争力；城市经营使政府逐步从微观经营领域脱离出来，可以把更多的精力放到对有关城市发展宏观层面的把握和监督，从而促进政府从“划桨”到“掌舵”的职能转型。
5.1.2 整合城市规划的主体力量
“城市规划作为体现政府职能的一个完整的体系，可以认为是由行政和技术支撑体系两者构成的”。这两者在不同的历史时期扮演了不同的角色，而现代西方城市规划则注重两者的紧密结合，注重规划公共行政体系和技术支撑力量的公益性。与西方国家建立在完善的市场经济体系，市民社会以及公民文化基础上的背景不同，我们的城市规划长期建立在单一的计划经济体制下，不具备超越个体利益的土壤。
我国的城市规划必须在坚持公共性的前提下，强化政府规划部门的权威，树立城市规划
部门的形象。毕竟，作为一项基础的政府职能，城市规划的宏观性，全局性特征要求政府要发挥主导力量。此外，我们还需认识到政府部门自身能力的有限性，需要重视市场规划力量的作用。我国现有的市场化以及半市场化城市规划力量都是从原来的规划管理部门分离出来，它们主要是城市规划中的技术支撑力量，拥有很强的技术势力，在城市规划中需要发挥它们的作用。但是需要注意的是，必须克服它们的自利倾向。其三，目前社会上存在一些非政府、非盈利的技术服务机构、自治团体，它们代表了不同利益群体尤其是弱势群体的利益，是城市规划中的不同声音，具有一定的社会功能，他们的声音同样不可忽视。
5.2 计划的执行者转向市场的监控者
过去政府的职能是自己定计划自己去执行。而市场环境下，政府所起的作用更多不是自己执行而是制定游戏规则。城市规划是一个平台，政府是执法者，各相关团体有市场的，所有者、开发商、建筑商、居民、环境保护者等等，这些人都在一个统一平台上进行博弈或者称作为游戏。政府建立博弈的游戏规则，监督参与博弈的各方按照规则来进行。
5.2.1 公众参与城市规划
从总体上看，我国目前城市规划中的市民参与还处于告知性参与阶段，参与的程度还处于低层次上。加强公众参与，需要完善更有利于公众参与的决策、监督和制约机制，建立起官员、专家与公众共同发挥作用的机制。要充分发挥公众的作用，就要建立开放的公众参与制度和一个互动的城市规划体系，政府管理者要以更加开放的心态和方式与社会上的各个团体合作，利用规划展览，市民咨询的方式征求市民的意见，并将合理的意见在方案修改中体现出来，这才是城市规划正真需要的东西。
5.2.2 从技术工具到公共政策
“公共政策过程本质是一个政治过程，是各种社会主体运用其所掌握的政治资源，表达其利益要求和愿望，影响政府决策，以在最后的政策结果中，使自己的利益偏好得到优先照顾，实现自我利益最大化的过程；是政府决策者运用其所掌握的政治权力，对各种社会利益需求进行折衷和平衡，进行社会价值权威性分配的过程”。单纯的物质规划高度依赖于先进的技术手段，而当城市规划突破物质规划的藩篱，融合了技术、目的、价值等因素的以后就成为一项具有广泛社会关联性的政府职能和事业。所以，城市规划已经不再仅仅是技术工作，而是要逐渐向公共政策手段过渡，承担起调节社会利益关系、化解社会矛盾的职能。
结语：
在市场经济体制下，城市规划并不是一项单一的技术性规划活动。有学者指出，“我们的城市在经历了住房、交通、环境等几大难题之后，下一个难题将是城市的社会问题”。因而，社会公正问题以及公民参与问题在城市规划中显得日益重要，并且成为现代城市规划不可缺少的重要组成部分。这其中，政府的角色和功能要及时地适应这一变化。政府合理地、有效地和公正地创造有序的城市生活空间环境，实现社会政治经济的决策及实现这种意志的法律法规和管理体制，同时也包括实现这种意志的工程技术、生态保护、文化传统保护和空间美学设计，以指导城市空间的和谐发展，满足社会经济文化发展和生态保护的需要。
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指导教师：周剑云
学生：贺奇（建筑设计及其理论）
学号：200620101983
2007-4-5
第四篇：论我国旅游管理体制的改革与创新
论我国旅游管理体制的改革与创新钱益春中南林学院旅游与管理学院,湖南长沙侧叉抖
摘要旅游管理体制如何适应和促进旅游业的发展,是业内外人士一直在探讨和摸索的既具理论性又具有实践性问题。本文首先分析了世界旅游管理体制的模式和我国现行旅游管理体制现状,进而提出了我国旅游管理体制的改革与创新的总体思路。关键词旅游业管理体制改革与创新中图分类号卯文献标识码文章编号一《《抖一一旅游业作为一门先导产业,客观上要求其管理模式和企业组织形式能按照市场经济的特有规律进行运作。在建立社会主义市场经济的总体框架中,旅游业应是最先实现与国际接轨并按照国际惯例组织行业生产的行业,然而我国现存的旅游业管理体制却存在着诸多弊端,严重制约着我国旅游业的发展。随着我国加人世界贸易组织,旅游业将逐步对外资开放,旅游管理体制的变革和创新成了必然趋势。只有改革和创新,我国旅游管理体制才能适应“大旅游、大发展、大产业、大管理”的新型发展需求。
一、世界旅游管理体制模式众所周知,许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游业,这些机构统称为国家旅游组织威。在旅游业发展过程中,国家旅游组织作用可概括为开拓者—在旅游业发展初期,大量投资于基础设施建设,制定旅游业的战略规划,推动旅游业的发展规范者—旅游业逐步兴起,旅游投资与日俱增,饭店、旅行社等旅游企业越来越多,市场情况复杂化,这一时期,主要是制定、执行旅游法规,规范市场竞争秩序,保护旅游业的良性发展协调者—旅游业已发展成为国民经济的支柱产业,在为国家赚取外汇、提供就业机会的同时,其负面效应也日趋明显,这一时期,主要是进行调控和协调工作,以提高旅游业的社会效益。纵观世界各国旅游业管理模式,无论其管理部门作为政府部门的独立部门还是隶属于商务部、交通部、文化部、经济部,其管理体制模式主要有三类一市场主导型这种模式的基本特征是让市场经济这只“看不见的手”发挥最大的作用,国家一般不设专门的政府主管部门,包括海外市场促销、行业利益协调、国际信息交流、旅游市场管理等都由旅游协会这类半官方的组织机构来承担。市场主导型旅游管理模式十分强调市场机制对旅游发展的基础作用,在旅游市场上起一个公正且高水平的裁判员作用。如香港的旅游业由香港旅游协会按照市场经济的原则进行管理。香港旅游协会根据港府的法规成立,是推动香港旅游业发展的法定社会机构。旅游协会实行会员制,一类是旅游会员,另一类是普通会员,会员包括国际客运商、酒店和旅行社代理商、饮食和娱乐等与旅游业有关的企业。旅游协会的工作目标是推动香港成为旅游胜地统筹旅游业内各种活动促进旅游设施的改善广泛报道香港的旅游特色向政府提出有关旅游业的各种建议等等。旅协理事会的委员一半由政府委任,一半由会员推选,既有行业自律,又有政府权威。香港旅游协会因其卓有成效的管理被誉为全球最成功的旅游业管理机构之一。二政府主导型这种模式是将政府与市场有机地结合起来,通过政府力量的强制性干预,促使一国旅游业实现快收稿日期减拜一一作者简介钱益春一,男,山东人,中南林学院讲师,主要研究方向为旅游规划与管理。
速增长。它主要适应在市场发育还不完善的条件下,政府通过制定、补充、修改、解释相关政策法规,对旅游企业的各种不正当竞争行为予以制止和纠正。国家设立强有力的政府主管部门,如旅游局或者旅游委员会,承担包括旅游规划、竞争规划、市场促销、人才培养等行业管理基本职能,并对地方旅游主管部门实行垂直领导,行业协会的作用被限制在最小的范围内。实行政府主导型的旅游行业管理模式的国家旅游业的发展水平直接取决于政府的组织与决策能力。三政府干预型该模式认为,由于政府长期奉行不干预政策,导致旅游业在发展过程中出现种种不平衡,而旅游市场没有能力改变这种不尽人意的现状。为了弥补旅游市场的缺陷,政府有必要对旅游业进行适度干预。该模式强调市场竞争与政府管理并存,在最大限度发挥市场机制作用的基础上,政府积极进行旅游市场规制与管理,规制的目的是克服旅游市场的失效,政府管理以市场手段为主,鼓励旅游企业公平竞争。在充分运用各种经济杠杆调节旅游市场的同时,政府加强对旅游业长远发展的规划与指导,以避免市场经济产生的盲目性,发展规划通过旅游产业政策来保证。以三种不尽相同的旅游业管理模式很难说哪种更优,因为不同的国情决定了每个国家的旅游行业管理模式的不同。一般而言,当一国的市场经济尚不成熟,旅游业对国民经济的发展又处于重要地位时,该国的旅游业管理通常采用政府主导型。与之相反,该国的市场经济较发达,并且旅游业的发展水平也较高时,该国旅游业的管理模式更倾向于选择市场主导型。介于以上两者之间的国家则以政府干预型管理模式为主。
二、我国旅游管理体制的现状一我国旅游管理体制现行模式目前我国采用国家、省、市、县四级旅游局为旅游业主管部门的行政管理模式。国家旅游局主要职能是拟定发展旅游产业的方针、政策和主要规章制度根据国家经济发展计划制定发展旅游业的长远和规划协调各有关部门、地区、企业间的经济关系组织对外宣传和旅游信息的传播处理对外旅游事务监督检查政策、计划和法令的执行情况,及时处理旅游作中的问题等。省旅游局作为省下属的行业主管部门对全省旅游业进行综合管理,其主要职责有负责涉外饭店开业许可证的审批和星级评定负责国际旅行社的审核和国内旅行社的审批,收缴保证金负责旅行社管理人员和导游人员的资格考试负责各类旅游企业员工的岗位培训负责涉外商店、涉外餐厅和旅游汽车公司的资格审验和定点管理负责全省的旅游宣传促销工作。各市、县旅游局作为当地政府下属的行业主管部门负责本地区旅游业的管理工作。《二我国旅游管理体制存在问题政府越权管理,干预企业的正常运作不可否认,随着我国旅游业对外开放和逐步成熟,中国旅游业在一些措施方面已经按照国际惯例进行操作,在旅游业的行业管理和行业服务的实践中已经摸索出了一系列适合中国特色的行业规律,并制定了有效的规章制度,使旅游业有章可循。但我们也应看到,在我国旅游业的管理体制中政企不分的现象在许多地区还存在,并冠以“中国特色”。这种不协调关系的存在,既有其深远的历史原因,更有其剪不断的现实联系。其原因主要有政府方面的原因。政府行政管理部门不能在市场经济中找准自己的角色,即很难弄清楚自己该干什么,不该干什么。这一方面是因为政府部门尚未脱离计划经济的惯性作用另一方面是管理部门受自身利益的驱使,在行使政府职权进行行业管理时,就不可避免地在行业中导致不公平现象,直属企业和非直属企业不能等同视之。另外在行业管理中实行不必要的行政干预,从而降低了行业管理部门的威信。企业方面的原因。企业惰性和企业领导人的怯懦,是滋生政企不分的土壤。在世界旅游业和中国旅游业一片繁荣的景象中,旅游企业的经济效益相对于许多工业企业要好得多。企业在比较中内部很容易滋生一种不求上进的惰性。同时一些领导人不能认识到市场经济的本质,对企业全面走向市场诚惶诚恐,对企业在市场中的生存缺乏信心,因而不能以一个企业家应有的胆识把企业引向市场,却甘愿接受管理部门直接干预。于是,在政府管理部门与企业的双向选择中居然有了一种契合,那就是维持现状。管理部门有了干预企业行为的权力,而企业也无可奈何地接受着政府的干预。旅游局既是“运动员”,又是“裁判员”有些管理部门同时挂上“旅游局”和“旅游总公
司”两块牌子,这既不符合市场经济中政企分离的原则,也不能保证在行业管理方面的公平性。企业是以实现利润最大化为目标,而管理职能是以规范行业行为为首要任务,他们之间的利益取向不能说没有对立的方面。条块分割、政企不分、各自为政的旅游管理体制,使旅游宏观管理失控迄今为止,与社会主义市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制仍未建立,没有一个跨部门跨行业的旅游管理机构来制定产业政策、规划产业布局、控制产业规模、调整产业结构,使得我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的局面。盲目扩张导致了过大的产业规模和不合理的产业结构,进而又引起了恶性竞争,破坏了市场秩序,严重损害了旅游业的整体利益。另一方面,我国的旅游产品主要以风景、文物、园林、文化等为主,由于各级旅游局缺乏全面的宏观调控手段,行业管理和行政约束的能力很弱,出现了很多管理上的空白加上利益关系和地方保护主义的影响,许多产品或景区被人为分割,旅游行业间、企业间的磨擦和冲突加重,旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行,诸多旅游拳头产品长期处于少投人、粗包装、低效益的初级阶段,使得旅游业的整体竞争力下降,行业风险也大大增加。
三、我国旅游管理体制改革和创新的总体思路旅游业是一个综合性的产业,除核心旅游业外,辅助旅游业遍布几十个行业部门。同时,我国旅游业又处于由计划经济向市场经济过渡的转轨变型时期,产业界定尚不清晰,产业组织也巫待规范和完善。在这种情况下,建立适应大旅游、大产业、大市场要求的宏观管理体制实属当务之急。为此,我们必须及早构建既适应旅游业特点,又符合我国实际的旅游管理体制。一明确角色定位,加强宏观管理和调控在中国这样一个社会主义国家,旅游业发展的时间还不长,所以最适合的还是政府主导型管理模式。在政府行政管理模式下,管理部门应对整个行业进行宏观管理和宏观服务。具体而言,旅游管理部门应主要行使好以下职权制定行业发展规划并在此基础上保证供求关系的平衡负责组织社会力量对旅游资源开发的规划及旅游项目的审批负责制定行业管理法规并通过各种手段监督实施组织旅游业对外宣传促销,塑造所在地在国际国内旅游市场上的整体形象组织开发适宜的旅游产品组织行业人才培训,开发行业人力资源提供行业服务,使管理手段和服务手段并存。《二建立多层次、多侧面的旅游业管理网络体系建立旅游领导小组或旅游管理委员会旅游业的综合性、关联性和边缘性较强,必须建立一整套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构。它能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调,能够对旅游资源进行大规模、深层次的开发或整合,能够推动跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游企业集团的组建,使一国或一地区的旅游业走“大旅游”的发展新路子。国家可成立国家旅游领导小组,由主管旅游的国务院副总理任组长,组成成员包括交通部、外交部、国家计委、民航总局、国土与资源部、公安部、环保总局、体育总局、国家旅游局、国家林业局、建设部和文化部等与旅游业相关部门的主要领导,管理和监督旅游局的工作。国家旅游局是旅游领导小组下设的旅游行政管理机构,其主要职责包括市场促销、投资引导、信息统计、教育培训、行业管理、景点开发、受理游客投诉等。各省、直辖市可按照上海模式组建旅游管理委员会,旅游管理委员会是全省旅游业的最高决策机构和综合协调部门,旅游管理委员会由本省主要领导任主任,旅游局和相关局的负责人任副主任或委员,下设有关职能处室及咨询机构。旅游管理委员会的主要职责是决定本省旅游业的发展战略并监督实施,决定或审批重要的旅游项目并监督实施,处理旅游活动中出现或涉及的重大问题,提出解决意见并监督有关部门执行,协调各地区、各部门之间的关系,保证旅游业的顺利发展。各市、县可根据本地区旅游资源构建旅游管理委员会,为本地区旅游业发展提供相应的制度保障,从而避免了旅游行业多头管理的弊端。建立旅游行业协会政府行政管理是中国旅游业管理的主要手段,但并不是唯一手段。旅游行业规范的形成和发展需要通过多层次、多侧面的管理网络体系来制定、贯彻和监督行业行为标准,从而形成一种行业制度和行业纪律。这个目标的实现不是单纯依赖于旅游管理部门的努力就能完成的,但旅游局应在这个管理体
系中起核心作用,并有义务扶持这个体系的形成,操纵其运作以完成行政管理意志。旅游行业协会应成为管理网络体系中重要的一个层面。行业协会是由同业经营者基于共同利益的需要实行联合的组织,它对外沟通政府与具体行业从业者的联系,向政府提出具体建议,以更加有效地保护本行业的共同利益,并在政府准备实施具体的法规、政策和计划时,及时向政府反馈本行业的具体意见和建议对内沟通信息,规范本行业从业者的行为,使其严格地遵守政府的政策法规,以更加谨慎的态度从事经营行为,防止危害本行业整体利益的行为的发生和蔓延,降低交易成本,使行业的行为统一到效率最佳状态。成熟的市场经济要求旅游企业主体自觉遵守公平竞争规则,协会是行业自我约束的重要组织形式。市场经济发达国家都注重协会在管理中的作用,协会管理的优势在于从企业的自身实际利益要求出发,从而超脱于管理组织的自我利益,以被约束对象更易接受的方式完成行业管理意志,但协会只能成为当前中国旅游业管理的辅助手段。目前我国全国性旅游行业协会有中国旅游协会、中国旅游饭店业协会、中国旅行社协会、中国旅游车船协会、中国旅游报刊协会、中国之友基金会。在地方层次上,我国各省、自治区、直辖市都成立有各种名称不一的旅游协会。这些协会在性质上也都属非营利性的社会组织或民间团体,但在工作开展时要接受当地旅游行政组织的指导。建立和完善社会公共监督和管理机制社会公共监督和管理包含两个层面的意思,一是建立消费者的社会监督,消费者的社会监督是完成行业管理的一重要侧面。因此建立一种沟通消费者与管理部门的畅通渠道,为消费者创造一种信心和安全感,是十分必要的。二是完善旅游主管部门的管理机制。旅游业是一门综合性很突出的产业,涉及到多个政府管理部门在自身的职能范畴内对企业经营行为的某个方面进行管理,如公安、文化、文物、环卫、城建、规划、宗教、园林、物价、工商等部门,如果他们之间的关系不能很好协调,就可能成为发展旅游业的制约因素,旅游行业管理的重点应从对个别企业的管理转移到宏观调控和总量平衡的职能上来,使每个企业都能自觉遵守市场规则,以服务质量为标杆,公平竞争。但这种目标的实现在我国还需要相当长的历史时段。当前政府管理部门的当务之急是制定合适有效的政策法规及行业标准来制约企业不成熟的市场行为,强行使企业纳人轨道,在秩序中发展,而不是任其徘徊不前或恶性发展。三开源节流,寻求行业管理经费来源新渠道建立政府行政管理模式,管理部门与企业在经济利益上脱钩后所面临的最大困难便是资金困难的缺乏。只依靠政府的行政经费是难以维持庞大的行业管理和行业服务的,以前靠收取直属企业管理费来服务于整个行业,这对直属企业来说是不公平的。在新的体制下,管理部门所需经费来源有三条途径建立旅游发展基金通过从旅游企业的营业收人中收取一定比例的经费来建立旅游发展基金既符合国际惯例也符合企业的根本利益。企业所缴纳的那部分资金实质上是以个体货币投人转化为整体货币资本投人。旅游业的特殊性对整体城市形象的要求比对个别企业的要求更为重要。只有当一个城市或一地区的整体旅游形象被世界所认可后,方能在竞争日益激烈的市场上争取应有的份额。旅游发展基金征收的范畴、方式和数额可在全国统一政策范围内根据各地情况而定,但该基金的主要作用是基本一致的,应主要用于市场开发、促销和调研旅游产品的开发和行业组织活动资源开发导向的激发旅游人力资源开发。基金各类用途可根据不同情况进行分配,但绝大部分应用于宣传促销,这可参照发达国家宣传促销费占旅游业总收人的。的比例来进行预算。建立旅游行业国有资产运营公司在我国,旅游资源绝大部分属国家所有,因此在旅游企业的资产中,占大头的是国有资产,而这些资产的管理权分布在众多的行政管理部门手中。这种产权虚置的状况使国有资产缺乏合理的监控手段,易于流失。随着政企分开和企业进人市场,这类国有资产应按行业归属建立国有资产运营公司,该公司受国有资产管理部门委托全权对所管辖资产负责其增值保值。这种设想对于旅游业资源的合理配置和优化组合提供了一种较理想的客观环境,从而打破了以前资源分化、不合理竞争的局面,同时也为旅游行政管理部门进行行业管理打下了坚实的基础。旅游行政管理部门和国有资产运营公司政企应截然分开,但公司经营国有资产所获得的利润应在明确的政策范围内按一定比例缴给旅游管理部门以补充行业管理和行业服务所需经费。采取税收部分返回的方式给旅游一定的资
金补贴在现有国有资产经营体制下,政府税务部门将征收的旅游企业所得税按照一定比例返还给旅游管理部门。这样做的结果是政府扶持旅游业的发展将收取更多的企业所得税,旅游经济会更具活力。《四运用现代信息技术和网络技术,提高旅游管理的效率旅游业是一项新兴事业,同时它也是发展较快的产业之一。在信息技术和网络技术高速发展的当今,作为旅游行业管理部门必须早日实施管理现代化,提高办事效率。如通过互联网进行旅游统计、旅游项目审批、资格证年审、旅游政策发布、对外宣传等等。这就要求我们要加强旅游管理人才的培训和培养,使我国有一支高素质的管理队伍以适应高速发展的旅游业的需要。发展。因此,迫切需要改革现行的旅游行政管理体制,从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为,发挥政府的各项职能。同时应借鉴国外先进的管理经验,组织成立各种行业协会,发挥行业协会协助政府维护市场秩序,共同促进旅游业的健康发展。
四、结语旅游业是一个市场化程度很高、社会化属性很强、公共产品比重较大的产业,尤其需要政府的介人。但是由于我国的旅游管理体制的相对滞后,使得政府行为异化或弱化,严重阻碍了我国旅游业的参考文献〔」聂蒲生有中国特色的旅游管理体制的构建【重庆商学院学报，一【〕孙艳红,张斌我国现行旅游管理体制改革的探讨【洛阳师专学报,性巧兮,一【〕郝索关于陕西省旅游管理体制的思考【旅游学刊,哭目,一〔〕张俐俐我国旅游管理体制改革的历程【〕社会科学家，一卯〔」张俐俐,袁国宏论行业协会在我国旅游管理体制演进中的作用【社会科学家,犯,一【〕冷晓旅游管理体制改革的战略抉择〔商业经济与管理,卯,一印〔审稿刘
第五篇：城市规划管理现状与发展对策
引言城市规划管理是对城市的空间布局进行协调，改善人们居住环境的饿一项重要工作，对城市规划的顺利实施起着重要的作用。随着我国社会的发展，城市化进程加快，房地产事业得到迅猛的发展，这些发展带来的是城市规划与管理的问题，为了保证我国的城市持续发展，我们必须加强城市规划管理，促进房地产业地健康发展，提高居民生活的质量。2 我国城市规划管理中存在的问题2.1 管理内部制约制度不健全近年来，随着我国城市规划管理工作力度的加强，违法建设数量总体上有了明显下降。严重违反城市规划的开发活动较过去已大大减少。但与此同时，一些新的违法建设行为却呈逐年增加的趋势。擅自搭建的比例从2003 年的23% 增加到2008 年的50%，查处违法建设罚款金额大幅度上升。总体上，涉及违法建设的单位量少面窄，但单个开发项目涉及违法的程度在加剧。此外，近年来规划审批许可后再进行变更的项目数量在增加。这是由于很多建设单位在工程建造过程中，未完全按照规划许可的内容建设，有的擅自改变了总平面布局，有的增加了建筑面积等，为通过规划验收，选择在竣工前向规划局申请变更规划许可内容，使工程状况与规划许可内容一致，试图逃避处罚。2.2 “规划审批权”的行使受限一般情况下，区规划局在人力、物力和财力上由区政府进行管理，市规划局只是在业务上对其进行管理。但是当前我国很多城市区规划局不仅要接受区政府的领导，还要接受市规划局的管理，区规划局在这种双重的领导下，行政权力行政权力将会大大的削弱。我国负责城市规划建设管理的各个部门和层次都不可避免地存在着一些部门和单位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部门和单位的利益，这就难免会影响政策的贯彻和执行，从而造成政府失灵。当前，我国城市市区政府之间的协调并不充分，区规划局在“规划审批权”的行使上必然会因区政府的要求而放弃从全市整体利益出发的规划原则，即城市政府行政管理体制影响到区规划局正当行使“规划审批权”。2.3 缺乏公众监督在我国的城市规划的决策者是领导者，决策权掌握在书记、市长和部分规划专家手中，而规划师和公众只能接受上级的领导，执行规划决策。这种规划模式严重的脱离实际，其决策是少数人闭门造车的结果。地方政府和部门规划自由裁量权过大，并且缺乏对行政审批的监督和制约。规划主管部门不仅是规划的管理者又是规划编制单位的直接上级或者规划的决策方，使规划的编制
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