论我国环境行政管理体制的弊端与改革

第一篇：论我国环境行政管理体制的弊端与改革

论我国环境行政管理体制的弊端与改革

【摘要】环境行政管理体制主要由环境行政机构的组织结构、职权配置、职权运行机制三个部分有机组成。考察我国现行环境行政管理体制，主要存在以下问题：

1.环保机构的组织结构不合理，职权分工不科学，横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成执法合力；2.环保部门地位尴尬，缺乏独立性与权威性，难以有效抵制地方保护主义；3.协调机制欠缺、参与机制稚嫩、监督机制无力,导致环保执法运行不畅。应以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调的、监督有力”为原则进行有计划有步骤的改革，以早日构筑我国科学化的现代环境管理体制。

【关键词】环境行政法;管理体制;弊端;改革

【正文】

一、环境行政管理体制的含义

对于“环境行政管理”，一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段，对人类损害或影响环境的活动加以干预，以协调发展与环境的关系，从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。

（一）组织结构。指国家对享有环境行政管理权的行政管理机构的具体设置以及机构之间的相互关系。拥有一定职权的环境行政管理机构是环境行政管理体制的核心和重要组成部分，其主要包括环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的机构与社会组织三部分。环境行政机关指按照宪法和组织法的规定设立的，以行使环境行政权，对国家的环境事务进行管理的机关，根据所辖区域范围的不同，可以分为中央环境管理机关和地方环境行政管理机关，在我国主要是国务院、环保部、地方人民政府以及地方各级环保局。授权的环境行政机构，指并不因组织的成立而从宪法和组织法获得行政职权，而来自于有权机关以法律、法规形式的授予而获得相应环境行政权力的环境行政主体。在我国这类授权主体比较多，如《环境保护法》第7条第2、3款规定的授权主体.（二）权力配置结构。指各种环境行政管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。权力的配置是垂直分工，水平分工，还是交叉分工？具体可分为四个方面的内容：一是环保行政权力在中央和地方之间的配置；二是环保行政权力在同级政府之间的配置，如省与省之间的配置；三是环保行政权力在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构之间的配置，例如在环保局、林业局、水利局、农业局等部门之间的配置；四是环保行政权力在具体的一个部门的内部机构之间的分工，如在综合处、污控处、生态保护处、监察大队、监测站之间的配置与分工。

另外，如果从权力的来源进行分类，职权的配置结构也可指在环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的社会组织之间和各自内部的环境行政职权范围的具体分工，以及分配的环境行政职权在整个环境行政权力体系中的位阶态势。如《噪声污染防治法》第40条授予民航部门负责减轻机场噪声的职责；第50条、57条、58条授予公安部门对城市噪声和交通噪声污染给与警告与罚款的职权；第57条第2款授予港务监督机构对违法排放噪声的机动船舶的警告与处罚职权等，这就涉及作为职权主体的环保部门与作为授权主体的公安部门、民航部门以及港务监督机构等部门之间在环境噪声方面环保行政权力的分工与衔接问题。

（三）职权运行机制。指享有环保行政权力的环境行政管理机构各自的职权运行方式、行政程序以及各机构之间开展环境事务进行行政协作的方式等，如行政决策的机制、行政命令的执行机制、环保行政事务的部门协调机制、公众参与机制以及监督机制等。

以上三个方面在环境行政管理体制中相互独立但又有机联系，共同构成统一的整体，组织结构是环境行政管理的组织形式和组织保证；行政权力结构是环境行政管理的职能形式和功能保证；运行机制是环境行政管理的组织结构与职能分工的动态结合方式和环保功能的实现形式。只有环境行政机构的设置合理、各机构之间的职权分工科学、环境行政机构运用环境行政职权的运行机制流畅、高效，整个环境行政管理体制的设置才算科学合理，但以此考察我国现行的环境行政管理体制，发现问题重重，亟待进行改革。

二、我国环境管理体制的弊端

（一）机构设置的结构不合理，环保行政职权分工不科学——横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成多部门执法合力

1．管理机构之间权限不清，责任不明

依行政合法原则，要求行政主体的行政行为都必须符合法律与法规的规定，其核心要求是行政主体必须在其行政权限的范围内开展行动。然而，环境立法中关于部门之间职责范围的规定是很不清晰的，尤其是关于部门之间如何开展协作的规定更是语焉不详，这样使得行政自由裁量的空间过大。而行政主体出于本部门利益的不正当考虑，对于法律规定不是很明确的低方，不同部门对有利可图的事务竞相主张管辖权，而对于不利的事物则主张没有管辖权，当缺乏上级权威部门进行协调的时候，执法部门之间往往出现相互扯皮“打篮球”、互相推诿“踢足球”的现象，严重影响法律的执行。

现实中，一般认为与环境保护有关的事务应有环保部门负主责，而其他部门进行配合，但真正在一线开展环境执法行动的主要还是环保系统，由于得不到其他部门的配合经常出现环保部门唱“独角戏”的尴尬局面。譬如在日常执法中，往往是环保部门单打独斗，该断电的不断电、该断水的不断水、该吊销执照的不吊销，严重影响执法效果。在已初步实施移送制度的15个省级环保部门移送的850件违法案件，涉及工商、经贸、司法和监察等部门，结案率却不足60％。

2．管理机构重叠

这主要是我国机构改革不彻底而留下来的负面效应。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，而没有顾及或没来得及对原有机构及其相关职能的撤销或合并，于是就发生了某些管理机构相重叠的现象。

3．管理机构职能的重叠或交叉

据学者的统计，至少存有如下几种类型的重叠与交叉：(1)规划职能的重叠和交叉；(2)监测职能的重叠和交叉，如国家环保总局和水利部的水资源水文司以及国家海洋局都具有水质监测的职能，而且实际中环保局与水文司的监测结果往往还存在重大的冲突，导致人们无所适从；（3）保护职能的重叠和冲突，如国家环保总局与国家林业局之间都有监督检查各类型自然保护区以及风景名胜区等保护工作；（4）污染纠纷处理职能的交叉和重叠，如发生渔业污染纠纷或船舶污染纠纷时，则依照《水污染防治法》第28条的规定，县级以上环保局与渔政监督管理机构或交通部门的航政机关都有处理污染纠纷的职能。

（二）环保部门缺乏独立性与权威性，受制于地方各级政府，难以抵制地方保护主义

1．环保部门财政不独立

（1）由于财政不独立，环境管理部门缺乏独立性，受制于地方政府

在现行的财政体制下，基层环保执法部门的工资和福利待遇是由当地政府提供，而不是由国家统一拨款的。而在实践中，地方的重要污染源主要是当地的各类企业，这些环境执法的对象同时又是当地的纳税大户，是解决当地政府的就业压力、增加财政收入的主要力量，因此，这些污染企业往往受到当地政府的保护。俗话说“吃人的嘴软，拿人的手短”，在这种财政体制下，由于环保执法部门人员的位子、票子均受到地方政府的制约，所以基层环保执法部门说话就要看当地政府的脸色行事了，失去自身的独立性何谈坚持环保的原则啊。同时，地方政府又不受上级政府的环保部门的领导，由于缺乏有力的制约力量，而无所顾忌地走牺牲环境发展经济的道路，可见，地方主义的久禁不止也就不足为怪了。

（2）由于受地方财政影响，各地基层环境管理部门发展很不平衡，贫穷地方的环保部门力量薄弱

由于不是由国家统一拨款，基层环保机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府的制约，因此基层环保机构的发展很不平衡，许多贫穷地方的环保执法力量相当薄弱，有的地方甚至都没有环保部门。据悉，2005年底，全国平均每个机构只有1.5辆车左右，300多个县没有执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆，更没有取证设备。然而，如此“贫穷”的环保部门却监管了近30万家工业污染企业、70多万家三产企业、几万个建筑工地，还要面临十分繁重的农村及生态环境监察任务、承担着120多亿元/年排污费的征收工作和6万多件/年的污染事故与纠纷调查处理工作。

2．环境行政管理部门权威有限

在我国的现行环境管理体制与立法之下，由于受制于当地政府，环保行政部门“权力小”、“手段软”，环保权威十分有限。权力“小”，主要体现在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，而没有决定权，在地方保护主义严重的地区，由于当地政府出于经济的考虑一般并不采纳这种建议，对此，环保部门无能为力。

手段“软”，主要体现在环境处罚的主要手段只是罚款，缺乏查封、冻结、扣押、没收、强制划拨权等行政强制性手段。就连唯一的处罚手段，其可以处罚的数额也受到的很大限制，远远低于污染治理成本。譬如，我国环境立法对罚款大都规定了一个上限，如《水污染防治法》第43条第2款规定：“对造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的20%计算罚款，但是最高不得超过20万元”，就连最新出台的《固体废物污染环境防治法》也只规定为50万元。在这种“守法成本高，违法成本低”的畸形法制状态下，多数企业往往选择缴纳罚款而不愿意建设治理设施整治污染。据此，有关部门曾统计，我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的2%。

（三）缺乏高效的部门协调机制我国的环境管理体制是一种横向的各部门并立的所谓“统一管理与分部门相结合”的管理体制。由于立法或历史上的原因，存在部门之间权限不清、管理机构重叠、部门管理职能重叠或交叉、管理部门错位等多种弊端而严重影响环境法律的有效实施的情况，但另一方面我国又缺乏应对措施——即没有设置对这些冲突与矛盾进行有效协调的权威性部门或机构。当然，有的地方有一些很好的协调经验，如武汉建立了社区居民自治和部门联动的新型管理机制，但总的说来这

种协调和联动没有形成一个规范化、法律化的制度，由于每次都要临时组织协调，往往由于各方面的原因导致久拖不决而效率低下。再者，就是这种不成熟的联动机制也还没有在全国得到很好的推广。

三、以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调、监督有力”为原则，改革现行环境管理体制

1．建立独立的财政体制

要改革现行的体制，最根本的办法是把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的公共政府和福利政府，通过完善的制度设计来规制政府的行为，刨掉地方保护主义的土壤，并严厉打击政府的寻租现象。因此，我们应借鉴西方发达市场经济国家的管理体制，把目前“分灶吃饭”、“自主创收”的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制。由国务院统一拨款，解决环境管理机构的办公经费与劳务、津贴、福利问题，同时排污费与环境税费则统一上缴国库，即采用“先收后放，收支两条线”的体制形式，加强监督，并启用有力的惩罚机制和切实的奖励机制，规制政府的环境行政行为。试问，在这样的体制下，地方保护主义还有多少生存的空间？（当然，这一措施改革的力度很大，为了维持稳定大计，应该循序渐进的进行。）

2．科学分工各部门的职能，并清晰其权限范围

科学分工各部门的职能和权限范围，可以从以下三个方面进行考虑：第一，部门性质。不同性质的部门只能从事与其性质相适应的工作，不能甲管乙事，如资源部门主要负责对资源的持续、合理利用与公平分配问题，而相应的环保事务则主要由环保部门来负责处理。

第二，“效率原则”。不同的部门所掌握的知识、技术、设备是不同的，职能的分工应充分发挥他们的长处，扬长避短才能提高其工作的效率。如民航和铁道部门以及环保部门都是行业性比较强的部门，民航和铁道部门负责管理控制民用航空器和铁路的经营效率较高，而管理航空器噪声，铁路噪声则不太合效率原则了，而应由环境监督管理部门来行使。

第三，“公正原则”。依据诉讼法 “自己不能审理自己的案件” 的基本原则，一个部门不能“既当球员又当裁判员”。国家经贸委本是一个负责国家经济事业的综合决策性的部门，法律不能完全把淘汰严重污染环境的工艺设备的决策权和监督管理权授权经贸委，而应完全交由环保部门行使；或者环保部门享有最高的监督权，可以通过国务院办公会议或主管副总理而对经贸委进行直接的监督，只有这样才能保证淘汰的公正性与合理性。

3．设立并完善跨行政区的区域协调机制

基于环境要素本身的流动性、整体性、不可分割性等特点，流域水污染、酸雨污染、海洋环境污染、生物多样性等环境问题具有很强的地域空间整体性，不受行政辖区界线的限制。因此，解决这些问题的根本途径是设置相应的强有力的跨行政区的机构，尤其是强有力的流域环境管理机构，如流域水行政管理机构。许多国家的环境管理主管部门非常重视这种跨行政区环境管理机构的设置，他们将这种跨区环境管理机构作为环境管理主管部门的派出机构或直属机构，人员编制属于环境管理主管部门。

当然，我国也可在已有的行政建制上设立适合我国国情的跨行政区的协调机构。根据第一种类型，我国已经进行了卓有成效的改革：根据2006年7月的《总局环境保护督查中心组建方案》，在全国设立东北、华北、西北、华中、西南、东南、华南七个分区管理机构，而这些分区机构在性质上都属于国家环保总局的派出机构，均垂直从属于国家环保总局，其职能之一便是在委托权限内“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”和“负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作”。根据第二种类型，我国可根据国内的几大主要河流而设立流域管理机构，如长江流域环境管理委员会、黄河流域环境管理委员会等，目前我国已经开始了这方面的实践，但在处理流域管理委员会与中央环保局以及地方政府的关系上还没有理顺，还存在诸如流域机构的权力缺乏、地方保护主义影响水资源统一管理、流域管理信息采集难度大、流域规划监督无力等弊端，有必要进行大胆改革。

除了对企业要进行有力的监管外，对于监督企业的环保部门也要进行有效的监督，防止其违法行政。环保行政部门在行政执法中经常发生诸如环境行政不作为、环境行政越权、滥用环境行政权、违反法定环境行政程序等现象，因此，也需要对此进行大力监督。在以后的环境立法中，国家应该要有意识的规定有关监督机制的内容，以监督环保行政部门合法、正当地开展环境行政管理工作。在这方面，我们应该学习美国等西方国家，把发展环保非政府组织作为今后加强和改善环境行政管理的努力方向之一。

结语

环境行政管理体制的改革与完善是对原有体制的梳理、调整、甚至否定，因此必须综合考虑诸如传统行政文化对我国环境行政管理体制的影响；社会公众尤其是非政府组织在环境行政管理体制改革中的作用；改革、发展与稳定的关系；国外管理体制改革的经验与教训以及本土化等各种因素，要防止过于保守和过于急于求成的两种极端思想。总之，由于原有体制的巨大惯性，以及改革内容和目标的重大性决定了此项改革是一个长期、艰难的转型过程，绝不能一蹴而就，我们必须循序渐进，进行有计划有步骤的考察、设计、论证、试点和推广，方能成功。

第二篇：论我国旅游管理体制的改革与创新

论我国旅游管理体制的改革与创新钱益春中南林学院旅游与管理学院,湖南长沙侧叉抖

摘要旅游管理体制如何适应和促进旅游业的发展,是业内外人士一直在探讨和摸索的既具理论性又具有实践性问题。本文首先分析了世界旅游管理体制的模式和我国现行旅游管理体制现状,进而提出了我国旅游管理体制的改革与创新的总体思路。关键词旅游业管理体制改革与创新中图分类号卯文献标识码文章编号一《《抖一一旅游业作为一门先导产业,客观上要求其管理模式和企业组织形式能按照市场经济的特有规律进行运作。在建立社会主义市场经济的总体框架中,旅游业应是最先实现与国际接轨并按照国际惯例组织行业生产的行业,然而我国现存的旅游业管理体制却存在着诸多弊端,严重制约着我国旅游业的发展。随着我国加人世界贸易组织,旅游业将逐步对外资开放,旅游管理体制的变革和创新成了必然趋势。只有改革和创新,我国旅游管理体制才能适应“大旅游、大发展、大产业、大管理”的新型发展需求。

一、世界旅游管理体制模式众所周知,许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游业,这些机构统称为国家旅游组织威。在旅游业发展过程中,国家旅游组织作用可概括为开拓者—在旅游业发展初期,大量投资于基础设施建设,制定旅游业的战略规划,推动旅游业的发展规范者—旅游业逐步兴起,旅游投资与日俱增,饭店、旅行社等旅游企业越来越多,市场情况复杂化,这一时期,主要是制定、执行旅游法规,规范市场竞争秩序,保护旅游业的良性发展协调者—旅游业已发展成为国民经济的支柱产业,在为国家赚取外汇、提供就业机会的同时,其负面效应也日趋明显,这一时期,主要是进行调控和协调工作,以提高旅游业的社会效益。纵观世界各国旅游业管理模式,无论其管理部门作为政府部门的独立部门还是隶属于商务部、交通部、文化部、经济部,其管理体制模式主要有三类一市场主导型这种模式的基本特征是让市场经济这只“看不见的手”发挥最大的作用,国家一般不设专门的政府主管部门,包括海外市场促销、行业利益协调、国际信息交流、旅游市场管理等都由旅游协会这类半官方的组织机构来承担。市场主导型旅游管理模式十分强调市场机制对旅游发展的基础作用,在旅游市场上起一个公正且高水平的裁判员作用。如香港的旅游业由香港旅游协会按照市场经济的原则进行管理。香港旅游协会根据港府的法规成立,是推动香港旅游业发展的法定社会机构。旅游协会实行会员制,一类是旅游会员,另一类是普通会员,会员包括国际客运商、酒店和旅行社代理商、饮食和娱乐等与旅游业有关的企业。旅游协会的工作目标是推动香港成为旅游胜地统筹旅游业内各种活动促进旅游设施的改善广泛报道香港的旅游特色向政府提出有关旅游业的各种建议等等。旅协理事会的委员一半由政府委任,一半由会员推选,既有行业自律,又有政府权威。香港旅游协会因其卓有成效的管理被誉为全球最成功的旅游业管理机构之一。二政府主导型这种模式是将政府与市场有机地结合起来,通过政府力量的强制性干预,促使一国旅游业实现快收稿日期减拜一一作者简介钱益春一,男,山东人,中南林学院讲师,主要研究方向为旅游规划与管理。

速增长。它主要适应在市场发育还不完善的条件下,政府通过制定、补充、修改、解释相关政策法规,对旅游企业的各种不正当竞争行为予以制止和纠正。国家设立强有力的政府主管部门,如旅游局或者旅游委员会,承担包括旅游规划、竞争规划、市场促销、人才培养等行业管理基本职能,并对地方旅游主管部门实行垂直领导,行业协会的作用被限制在最小的范围内。实行政府主导型的旅游行业管理模式的国家旅游业的发展水平直接取决于政府的组织与决策能力。三政府干预型该模式认为,由于政府长期奉行不干预政策,导致旅游业在发展过程中出现种种不平衡,而旅游市场没有能力改变这种不尽人意的现状。为了弥补旅游市场的缺陷,政府有必要对旅游业进行适度干预。该模式强调市场竞争与政府管理并存,在最大限度发挥市场机制作用的基础上,政府积极进行旅游市场规制与管理,规制的目的是克服旅游市场的失效,政府管理以市场手段为主,鼓励旅游企业公平竞争。在充分运用各种经济杠杆调节旅游市场的同时,政府加强对旅游业长远发展的规划与指导,以避免市场经济产生的盲目性,发展规划通过旅游产业政策来保证。以三种不尽相同的旅游业管理模式很难说哪种更优,因为不同的国情决定了每个国家的旅游行业管理模式的不同。一般而言,当一国的市场经济尚不成熟,旅游业对国民经济的发展又处于重要地位时,该国的旅游业管理通常采用政府主导型。与之相反,该国的市场经济较发达,并且旅游业的发展水平也较高时,该国旅游业的管理模式更倾向于选择市场主导型。介于以上两者之间的国家则以政府干预型管理模式为主。

二、我国旅游管理体制的现状一我国旅游管理体制现行模式目前我国采用国家、省、市、县四级旅游局为旅游业主管部门的行政管理模式。国家旅游局主要职能是拟定发展旅游产业的方针、政策和主要规章制度根据国家经济发展计划制定发展旅游业的长远和规划协调各有关部门、地区、企业间的经济关系组织对外宣传和旅游信息的传播处理对外旅游事务监督检查政策、计划和法令的执行情况,及时处理旅游作中的问题等。省旅游局作为省下属的行业主管部门对全省旅游业进行综合管理,其主要职责有负责涉外饭店开业许可证的审批和星级评定负责国际旅行社的审核和国内旅行社的审批,收缴保证金负责旅行社管理人员和导游人员的资格考试负责各类旅游企业员工的岗位培训负责涉外商店、涉外餐厅和旅游汽车公司的资格审验和定点管理负责全省的旅游宣传促销工作。各市、县旅游局作为当地政府下属的行业主管部门负责本地区旅游业的管理工作。《二我国旅游管理体制存在问题政府越权管理,干预企业的正常运作不可否认,随着我国旅游业对外开放和逐步成熟,中国旅游业在一些措施方面已经按照国际惯例进行操作,在旅游业的行业管理和行业服务的实践中已经摸索出了一系列适合中国特色的行业规律,并制定了有效的规章制度,使旅游业有章可循。但我们也应看到,在我国旅游业的管理体制中政企不分的现象在许多地区还存在,并冠以“中国特色”。这种不协调关系的存在,既有其深远的历史原因,更有其剪不断的现实联系。其原因主要有政府方面的原因。政府行政管理部门不能在市场经济中找准自己的角色,即很难弄清楚自己该干什么,不该干什么。这一方面是因为政府部门尚未脱离计划经济的惯性作用另一方面是管理部门受自身利益的驱使,在行使政府职权进行行业管理时,就不可避免地在行业中导致不公平现象,直属企业和非直属企业不能等同视之。另外在行业管理中实行不必要的行政干预,从而降低了行业管理部门的威信。企业方面的原因。企业惰性和企业领导人的怯懦,是滋生政企不分的土壤。在世界旅游业和中国旅游业一片繁荣的景象中,旅游企业的经济效益相对于许多工业企业要好得多。企业在比较中内部很容易滋生一种不求上进的惰性。同时一些领导人不能认识到市场经济的本质,对企业全面走向市场诚惶诚恐,对企业在市场中的生存缺乏信心,因而不能以一个企业家应有的胆识把企业引向市场,却甘愿接受管理部门直接干预。于是,在政府管理部门与企业的双向选择中居然有了一种契合,那就是维持现状。管理部门有了干预企业行为的权力,而企业也无可奈何地接受着政府的干预。旅游局既是“运动员”,又是“裁判员”有些管理部门同时挂上“旅游局”和“旅游总公

司”两块牌子,这既不符合市场经济中政企分离的原则,也不能保证在行业管理方面的公平性。企业是以实现利润最大化为目标,而管理职能是以规范行业行为为首要任务,他们之间的利益取向不能说没有对立的方面。条块分割、政企不分、各自为政的旅游管理体制,使旅游宏观管理失控迄今为止,与社会主义市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制仍未建立,没有一个跨部门跨行业的旅游管理机构来制定产业政策、规划产业布局、控制产业规模、调整产业结构,使得我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的局面。盲目扩张导致了过大的产业规模和不合理的产业结构,进而又引起了恶性竞争,破坏了市场秩序,严重损害了旅游业的整体利益。另一方面,我国的旅游产品主要以风景、文物、园林、文化等为主,由于各级旅游局缺乏全面的宏观调控手段,行业管理和行政约束的能力很弱,出现了很多管理上的空白加上利益关系和地方保护主义的影响,许多产品或景区被人为分割,旅游行业间、企业间的磨擦和冲突加重,旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行,诸多旅游拳头产品长期处于少投人、粗包装、低效益的初级阶段,使得旅游业的整体竞争力下降,行业风险也大大增加。

三、我国旅游管理体制改革和创新的总体思路旅游业是一个综合性的产业,除核心旅游业外,辅助旅游业遍布几十个行业部门。同时,我国旅游业又处于由计划经济向市场经济过渡的转轨变型时期,产业界定尚不清晰,产业组织也巫待规范和完善。在这种情况下,建立适应大旅游、大产业、大市场要求的宏观管理体制实属当务之急。为此,我们必须及早构建既适应旅游业特点,又符合我国实际的旅游管理体制。一明确角色定位,加强宏观管理和调控在中国这样一个社会主义国家,旅游业发展的时间还不长,所以最适合的还是政府主导型管理模式。在政府行政管理模式下,管理部门应对整个行业进行宏观管理和宏观服务。具体而言,旅游管理部门应主要行使好以下职权制定行业发展规划并在此基础上保证供求关系的平衡负责组织社会力量对旅游资源开发的规划及旅游项目的审批负责制定行业管理法规并通过各种手段监督实施组织旅游业对外宣传促销,塑造所在地在国际国内旅游市场上的整体形象组织开发适宜的旅游产品组织行业人才培训,开发行业人力资源提供行业服务,使管理手段和服务手段并存。《二建立多层次、多侧面的旅游业管理网络体系建立旅游领导小组或旅游管理委员会旅游业的综合性、关联性和边缘性较强,必须建立一整套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构。它能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调,能够对旅游资源进行大规模、深层次的开发或整合,能够推动跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游企业集团的组建,使一国或一地区的旅游业走“大旅游”的发展新路子。国家可成立国家旅游领导小组,由主管旅游的国务院副总理任组长,组成成员包括交通部、外交部、国家计委、民航总局、国土与资源部、公安部、环保总局、体育总局、国家旅游局、国家林业局、建设部和文化部等与旅游业相关部门的主要领导,管理和监督旅游局的工作。国家旅游局是旅游领导小组下设的旅游行政管理机构,其主要职责包括市场促销、投资引导、信息统计、教育培训、行业管理、景点开发、受理游客投诉等。各省、直辖市可按照上海模式组建旅游管理委员会,旅游管理委员会是全省旅游业的最高决策机构和综合协调部门,旅游管理委员会由本省主要领导任主任,旅游局和相关局的负责人任副主任或委员,下设有关职能处室及咨询机构。旅游管理委员会的主要职责是决定本省旅游业的发展战略并监督实施,决定或审批重要的旅游项目并监督实施,处理旅游活动中出现或涉及的重大问题,提出解决意见并监督有关部门执行,协调各地区、各部门之间的关系,保证旅游业的顺利发展。各市、县可根据本地区旅游资源构建旅游管理委员会,为本地区旅游业发展提供相应的制度保障,从而避免了旅游行业多头管理的弊端。建立旅游行业协会政府行政管理是中国旅游业管理的主要手段,但并不是唯一手段。旅游行业规范的形成和发展需要通过多层次、多侧面的管理网络体系来制定、贯彻和监督行业行为标准,从而形成一种行业制度和行业纪律。这个目标的实现不是单纯依赖于旅游管理部门的努力就能完成的,但旅游局应在这个管理体

系中起核心作用,并有义务扶持这个体系的形成,操纵其运作以完成行政管理意志。旅游行业协会应成为管理网络体系中重要的一个层面。行业协会是由同业经营者基于共同利益的需要实行联合的组织,它对外沟通政府与具体行业从业者的联系,向政府提出具体建议,以更加有效地保护本行业的共同利益,并在政府准备实施具体的法规、政策和计划时,及时向政府反馈本行业的具体意见和建议对内沟通信息,规范本行业从业者的行为,使其严格地遵守政府的政策法规,以更加谨慎的态度从事经营行为,防止危害本行业整体利益的行为的发生和蔓延,降低交易成本,使行业的行为统一到效率最佳状态。成熟的市场经济要求旅游企业主体自觉遵守公平竞争规则,协会是行业自我约束的重要组织形式。市场经济发达国家都注重协会在管理中的作用,协会管理的优势在于从企业的自身实际利益要求出发,从而超脱于管理组织的自我利益,以被约束对象更易接受的方式完成行业管理意志,但协会只能成为当前中国旅游业管理的辅助手段。目前我国全国性旅游行业协会有中国旅游协会、中国旅游饭店业协会、中国旅行社协会、中国旅游车船协会、中国旅游报刊协会、中国之友基金会。在地方层次上,我国各省、自治区、直辖市都成立有各种名称不一的旅游协会。这些协会在性质上也都属非营利性的社会组织或民间团体,但在工作开展时要接受当地旅游行政组织的指导。建立和完善社会公共监督和管理机制社会公共监督和管理包含两个层面的意思,一是建立消费者的社会监督,消费者的社会监督是完成行业管理的一重要侧面。因此建立一种沟通消费者与管理部门的畅通渠道,为消费者创造一种信心和安全感,是十分必要的。二是完善旅游主管部门的管理机制。旅游业是一门综合性很突出的产业,涉及到多个政府管理部门在自身的职能范畴内对企业经营行为的某个方面进行管理,如公安、文化、文物、环卫、城建、规划、宗教、园林、物价、工商等部门,如果他们之间的关系不能很好协调,就可能成为发展旅游业的制约因素,旅游行业管理的重点应从对个别企业的管理转移到宏观调控和总量平衡的职能上来,使每个企业都能自觉遵守市场规则,以服务质量为标杆,公平竞争。但这种目标的实现在我国还需要相当长的历史时段。当前政府管理部门的当务之急是制定合适有效的政策法规及行业标准来制约企业不成熟的市场行为,强行使企业纳人轨道,在秩序中发展,而不是任其徘徊不前或恶性发展。三开源节流,寻求行业管理经费来源新渠道建立政府行政管理模式,管理部门与企业在经济利益上脱钩后所面临的最大困难便是资金困难的缺乏。只依靠政府的行政经费是难以维持庞大的行业管理和行业服务的,以前靠收取直属企业管理费来服务于整个行业,这对直属企业来说是不公平的。在新的体制下,管理部门所需经费来源有三条途径建立旅游发展基金通过从旅游企业的营业收人中收取一定比例的经费来建立旅游发展基金既符合国际惯例也符合企业的根本利益。企业所缴纳的那部分资金实质上是以个体货币投人转化为整体货币资本投人。旅游业的特殊性对整体城市形象的要求比对个别企业的要求更为重要。只有当一个城市或一地区的整体旅游形象被世界所认可后,方能在竞争日益激烈的市场上争取应有的份额。旅游发展基金征收的范畴、方式和数额可在全国统一政策范围内根据各地情况而定,但该基金的主要作用是基本一致的,应主要用于市场开发、促销和调研旅游产品的开发和行业组织活动资源开发导向的激发旅游人力资源开发。基金各类用途可根据不同情况进行分配,但绝大部分应用于宣传促销,这可参照发达国家宣传促销费占旅游业总收人的。的比例来进行预算。建立旅游行业国有资产运营公司在我国,旅游资源绝大部分属国家所有,因此在旅游企业的资产中,占大头的是国有资产,而这些资产的管理权分布在众多的行政管理部门手中。这种产权虚置的状况使国有资产缺乏合理的监控手段,易于流失。随着政企分开和企业进人市场,这类国有资产应按行业归属建立国有资产运营公司,该公司受国有资产管理部门委托全权对所管辖资产负责其增值保值。这种设想对于旅游业资源的合理配置和优化组合提供了一种较理想的客观环境,从而打破了以前资源分化、不合理竞争的局面,同时也为旅游行政管理部门进行行业管理打下了坚实的基础。旅游行政管理部门和国有资产运营公司政企应截然分开,但公司经营国有资产所获得的利润应在明确的政策范围内按一定比例缴给旅游管理部门以补充行业管理和行业服务所需经费。采取税收部分返回的方式给旅游一定的资

金补贴在现有国有资产经营体制下,政府税务部门将征收的旅游企业所得税按照一定比例返还给旅游管理部门。这样做的结果是政府扶持旅游业的发展将收取更多的企业所得税,旅游经济会更具活力。《四运用现代信息技术和网络技术,提高旅游管理的效率旅游业是一项新兴事业,同时它也是发展较快的产业之一。在信息技术和网络技术高速发展的当今,作为旅游行业管理部门必须早日实施管理现代化,提高办事效率。如通过互联网进行旅游统计、旅游项目审批、资格证年审、旅游政策发布、对外宣传等等。这就要求我们要加强旅游管理人才的培训和培养,使我国有一支高素质的管理队伍以适应高速发展的旅游业的需要。发展。因此,迫切需要改革现行的旅游行政管理体制,从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为,发挥政府的各项职能。同时应借鉴国外先进的管理经验,组织成立各种行业协会,发挥行业协会协助政府维护市场秩序,共同促进旅游业的健康发展。

四、结语旅游业是一个市场化程度很高、社会化属性很强、公共产品比重较大的产业,尤其需要政府的介人。但是由于我国的旅游管理体制的相对滞后,使得政府行为异化或弱化,严重阻碍了我国旅游业的参考文献〔」聂蒲生有中国特色的旅游管理体制的构建【重庆商学院学报，一【〕孙艳红,张斌我国现行旅游管理体制改革的探讨【洛阳师专学报,性巧兮,一【〕郝索关于陕西省旅游管理体制的思考【旅游学刊,哭目,一〔〕张俐俐我国旅游管理体制改革的历程【〕社会科学家，一卯〔」张俐俐,袁国宏论行业协会在我国旅游管理体制演进中的作用【社会科学家,犯,一【〕冷晓旅游管理体制改革的战略抉择〔商业经济与管理,卯,一印〔审稿刘

第三篇：论我国传统人事行政的弊端与改革举措

论我国传统人事行政的弊端与改革举措

人事行政，是指人员选拔使用的政策、组织及程序。它的层次较高、范围较广，是一组织人事上全局关系的调整，包括决策、设计、组织、沟通等，属于人事总体规划，具有法律性质和运筹帷幄的战略意义。人事行政在现代行政管理中的显要地位是不言而喻的。日本学者认为，人事问题是“行政的核心”，人事制度是“一切行政的基础”。因为行政管理是通过行政法令自上而下地、强制性地进行的管理活动。国家行政人员既有可能利用行政管理的特殊的强制性，逃脱社会和人民的监督，高高在上、官僚主义，甚至弄权渎职、以权谋私。所以，必须把国家行政人员队伍的建设摆在十分重要的位置。中共中央、国务院在《关于中央党政机关干部教育工作的决定》中指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。„„干部队伍的素质如何，能否适应总任务的要求，关系到社会主义事业的成败，关系到党和国家的盛衰兴亡。”

一、我国传统人事行政的弊端

随着我国政治、经济形势都发生了巨大的变化，社会主义建设事业的深入发展，传统的 干部人事制度显然已经不能适应形势以及今后的发展趋势，其不足之处已明显地暴露出来。

1、干部职务终身制和干部等级制

干部职务终身制主要表现在两个方面：一是领导干部担任领导职务的终身制，能上不能下，能进不能出，能官不能民；二是凡属于国家干部人员都享受干部待遇的终身制，铁饭碗，大锅饭。这种制度削弱了广大人民群众对领导干部的监督，并且不利于优秀领导人才施展才能，也不利于新老领导干部正常地交接更替。这种制度的后果，势必使干部队伍知识化、专业化程度偏低，领导班子老化现象严重。

我国长期以来一直采用23级干部等级制度，每个干部都享有一定的级别，这种级别是只升不降的，除非因犯错误而受降级处分。而且，国家干部的地位和待遇长期以来主要是由行政级别的高低来确定的。这种等级观念已在人们头脑中根深蒂固，实际也是一种铁饭碗、大锅饭。其后果是干部职责不清、赏罚不明、机构臃肿、人浮于事，官僚主义严重。

2、管理对象笼统复杂，管理权限过分集中

建国以来干部人事制度的最基本特征就是对党和国家工作人员的一统化管理。这种体制同我国建国初期的大规模建设需要以及长期以来的计划经济是相适应的。由于整个国家干部队伍十分庞大，无论从党的各级干部、政府机关的工作人员到事业单位的医生、教师、演员、记者、科研人员，还是从企业单位的厂长、经理、工程师，以至各类专业技术人员与各类社会群众团体的工作人员等，都包罗在国家干部这一概念之下，由各级党委统一管理，党政不分，政企不分，管理过多，统得过死。而且各类国家干部之间在管理上没有区分性质类别，管理方式陈旧单一，制度如出一辙。只要是国家干部，即使专业不对口也可以调动；反之，如果不是国家干部，即使专业对口、工作需要，也不能进行合理的流动或享受合理的待遇。

3、管理方法上没有实现法律化和程序化

传统的干部人事制度的法律化程度是很低的。由全国人民代表大会制定的关于国家干部管理的法律很少，尚无一个总的干部管理方面的基本法，即使由国务院办法的各种人事管理规定，其中因一时一事而发，常因形势变化而变化的通知之类占了绝大多数。此外，在干部管理制度上，我国一直非常忽视程序建设。这就使得优秀人才难以脱颖而出，平庸无为者难以淘汰，用人上的不正之分难以根除，严重挫伤了广大干部的积极性、主动性和创造性，使本来应该生机盎然的社会主义干部人事制度，在很大程度上失去了应有的活力。

二、人事行政改革的举措分析

党的十三大对国家的人事行政改革提出了要求，指出要把政府体制分离出来，建立国家

公务员制度，其他系统干部参照执行。为此，必须合理分解，建立科学分类管理体制；改变单一的管理模式，对公务员和企事业单位人员分别进行管理；实现干部人事的依法管理与公开管理。具体来说，我国近年来的人事行政改革主要有以下几个措施。

1． 建立国家公务员制度

近年来，我国人事行政改革中最重要的一项成就是建立了国家公务员制度。所谓公务

员制度，是指对行使国家权力、执行国家行政公务的人员进行分类、考试、录用、考核、培训、升降、调动、奖惩、工资、福利、退休等环节管理的规范体系。它的表现形式，是一系列有关公务员制度的法律规范。

为了总结改革经验，对干部人事制度进行系统的配套的改革，从1984年起，我国有关部门着手起草《国家工作人员法》，后改为《国家行政机构工作人员条例》，经过多次修改，这个条例更名为《国家公务员暂行条例》。1987年10月，党的十三大报告明确宣布，在我国建立和推行国家公务员制度。1988年4月，七届全国人大一次会议通过的政府工作报告中进一步强调“要抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。从而使国家公务员制度从理论探讨开始走向实践。1993年8月14日由国务院发布，并自同年10月1日起正式实行的《国家公务员暂行条例》初步确立了国家公务员制度在我国的法律地位，明确了我国任选与管理政府公务员各个环节中的一系列制度要求。它的发布与实施标志着我国政府人事管理制度开始纳入法制化、科学化的轨道。这对于保证政府公务人员素质的优良、作风的廉俭、效率的提高，具有重要的意义。

2． 全面改革干部人事制度

现有的国家工作干部可分为：中国共产党各级组织的领导人员和工作人员；国家行政机关的领导人员和工作人员；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员；群众团体的领导人员和工作人员；企事业单位的管理人员等。这样一种对国家干部队伍的合理分解，为建立对不同类型工作人员的各具特色的认识管理制度提供分类基础，不仅对提高国家行政机关的效率、克服官僚主义有重要意义，而且对人事行政的全面改革将有重大的示范作用。

把国家行政机关工作人员从“国家干部”中分离出来实行公务员制度，就突破了以往单项改革的模式，为建立科学、灵活、各具特色的人事管理制度迈出了重要的一步，在分类体制逐步完善的基础上进一步贯彻注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则，把竞争机制引入各类人事管理系统；在合理发挥政府调节作用的同时，引进和扩大社会调节机制，彻底改变国家统包统分的僵化模式，逐步建立具有中国特色的分级管理与统一管理相结合、国家宏观调控和社会微观调控有机统一的人事制度。

3． 调整人事工作

1995年党的十四届五中全会指出：实现今后十五年基本实现现代化的奋斗目标，关键是实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长从粗放型向集约型转变。党中央的重大决策为我国人事行政改革指明了新的方向，提出了新的任务，这就是适应于两个转变的要求进行人事工作的两个调整：一是把适应计划经济体制的人事管理体制调整到与社会主义市场经济体制相配套的人事管理体制，二是把传统人事管理体制调整到整体性的人才资源开发上来。两个调整的提出既是我国经济与社会发展的客观需要，又是从事人事工作求得自身发展的必然趋势。

4． 全面推进依法行政

依法行政，就是各级行政机关依照法律规定形式行使权力，管理国家事务。1995年，江泽民同志提出依法治国的方针，作为依法治国极为重要的组成部分，依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则，在中央和各级政府的文件中已屡次提到，李鹏同志更明确提出：“以法治国，依法行政。”而依法行政在人事管理中更有着重大的意义。它是人事部门转变职能的主要标志，是人事部门行政执法的重要原则；是优化人才环境的重要保证；是人事干部的行为准则。

依法行政在人事管理中要落到实处，要求所有行政主体在运作中都要遵循一些共同的基本准则，这些准则就是依法行政的基本原则。

（1）行政合法原则。即行政主体对行政权的行使必须遵循法律，实施的行政活动必须符合法律的规定，不与法律相违背；违法行政无效，应作撤销处理，违法者必须承担相应的法律责任。

（2）行政责任原则。即行政主体实施行政活动应承担相应的法律责任，不允许只行使权力而不负相应的法律责任。

（3）行政效率原则。即要求在行政活动中充分重视和追求政府工作的有效性，重视用最小的投入获得最大产出的收益状态，尤其要追求有利于生产力的发展，有利于社会财富的增加和社会的进步。

（4）行政公正原则。即行政主体在行政活动中必须公正、无偏私地行使政权，做到相同情况相同处理，不相同情况不相同处理。

（5）行政合理原则。即行政主体不仅应当按法律、法规所规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定符合法律意图和法律精神，符合公正公平的法律理性。

参考文献：

[1]《人本行政管理》，黄德良著，上海大学出版社，2002年4月版。

[4]《现代人事行政学》，何平立、袁维国主编，同济大学出版社，1995年7版。

[5]《人事管理理论与实务》，吴博、赵昆生主编，重庆大学出版社，2002年2版。

[2]《日本行政管理概论》，邹钧主编，吉林人民出版社，1986年版。

[3]《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1982年版。

第四篇：论我国与瑞典环境监督管理体制的比较与完善

论我国与瑞典环境监督管理体制的比较与完善

摘要：环境监督管理体制是环境法中的一项重要的法律制度。一国的环境监督管理体制的好坏，影响着这国环境管理的规模、功能和效率。本文旨从分析我国环境监督管理体制的现状以及和国外的环境监督管理体制做对比，找出我国环境监督管理体制的优点和缺陷，更好的完善我国环境监督管理体制。

关键词：环境监督管理体制概述；我国环境监督管理体制与瑞典对比；优点和缺陷，完善建议

引言：环境监督管理体制是利用行政管理的方式，对环境管理的方法、程序以及与环境管理有关的政治、经济、技术活动行为准则作出规定，利用行政管理的力量予以推行、实施和监督管理，是根据环境管理的任务和目的，以环境管理原则为指导而建立的具有重大意义的法律体制。

一 环境监督管理体制的概念以及环境监督管理体制存在的必要性

环境监督管理体制是指有关环境监督管理机构的设置及其权责划分。1世界各国都很重视环境监督管理体制的建立,但由于每个国家的国情，所处的阶段等都不一样,所以各国的环境监督管理体制的模式也不太一样。主要有以下几种类型:

第一种类型是由本来就存在的某个行政部门兼负环境保护职责。例如前苏联就是采用这一模式。这一模式这主要存在于一些发展中国家或着环境问题不是很严重的国家。因为一些发展中国家由于资金或者其他一些问题所限，不能专门设立一个环境保护机构，而环境问题不是很严重的国家则是因为本身环境问题不突出，可能不需要单独设立一个机构来解决。

第二种类型是设立委员会。委员会是由相关部门的领导组成。如在20 世纪70 年代,日本曾设公害对策特别委员会,联邦德国设立联邦内阁环境委员会,澳大利亚设环境委员会等。

第三种类型是设立专门的行政机构。如1970 年,英国成立了环境部;1971 年,丹麦设立了环境保护部;1974 年,联邦德国设立了环境局等。

第四种类型是设立一个比一般行政部门权限更大的行政机构,这种机构由政府首脑兼任领导。这种类型主要存在于环境问题特别严重的国家,如美国在总统执行署设立环保局。

第五种类型是几种机构同时并设,一方面设立综合性的环境保护机构,同时又由有关部门负责本部门的防止污染和资源管理工作。例如美国除在总统执行署设立环保局外,还在内务部、商业部、卫生教育福利部等部门设立有相应的环境与资源管理机构。法国、意大利、比利时、瑞典以及日本等国家也都是采用这一模式。

环境监督管理体制是环境法中的一项重要的法律制度。一国的环境监督管理体制的好坏，影响着这国环境管理的规模、功能和效率。不管是建立哪一种，哪一类型，目的都是为了解决环境本身的问题和由于环境影响或涉猎所产生的问题。

环境问题具有区域性和广泛性的特点。区域性是环境问题的重要特征之一, 环境科学规律表明,“环境是以某一事物为中心的特定地域空间, 它受到不同地1 Laura B.Rawlings.A New Approach to Social Assistance [J].InternationalSocialSecurityReview,2005(8)

理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度, 以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”, “环境监督管理针对不同地区的环境特点进行, 从而具有明显的区域性”。2这里所指的是区域是自然意义上的区域。区域的本质特性是整体性和结构性, “整体性使区域某一部分的变化导致整个区域的变化”, “结构性具有层次性、自组织性和稳定性”。3由此可见, 环境问题的区域性本身就蕴涵着环境问题的整体性和结构性的特点, 以及延伸出来的层次性、自组织性和稳定性的特点。环境问题的解决和环境监督管理体制的建立和应用必须考虑环境问题本身的区域性特征, 确定其合理的监督管理边界, 不能简单地以行政区划为单位对环境监督管理体制进行空间上的分割。环境问题的广泛性是指环境问题的类型、性质、产生环境问题的介质、地理空间的分布以及影响的客体范围都极其广泛。现今的中国社会已不再是仅由行政管理一切, 社会发展的多元化已经要求其管理方式和手段必须多元化, 环境监督管理作为社会公共行政管理的重要内容也必须多元化。因此，建立一个完善的环境监督管理体制是非常必要的。

二 我国环境监督管理体制的的形成和发展

环境监督管理体制是环境管理的一个重要组成部分,它的形成和发展过程与环境管理的发展过程密切相关。我国环境管理的发展历程大致可以分为三个阶段,即创建阶段(1972 年—1982 年8 月)、开拓阶段(1982 年8 月—1989 年4 月)和改革创新阶段(1989 年5 月—现在)。4因此,我国的环境监督管理体制大体上也可分为以下三个阶段:

(一)初始阶段

1973 年全国第一次环境保护会议召开,国务院批转发布了原国家计划委员会《关于保护和改善环境的若干规定》(试行草案)。1974 年5 月,国务院设立了一个环境保护领导小组,主管和协调全国的环境工作,其日常工作由其下设的领导小组办公室负责。1979年《, 环境保护法(试行)》颁布后,全国很多省、市级人民政府也设立了环境保护监督机构,国务院有关部门也设立了环境保护监督机构,这是我国环境监督管理体制的初始阶段。

(二)形成阶段

1982 年,全国人大常委会发布了《关于国务院部委机构改革实施方案的决议》,根据该决议,撤消了国务院环境保护领导小组,成立了城乡建设环境保护部,其下设的环保局为全国环境保护的主管机构,另在国家计划委员会内部增设国土局,负责国土规划与整治工作。

(三)发展阶段

1989年《中华人民共和国环境保护法》的颁布实施,确立了我国现行的环境监督管理体制是统一监督管理与分级分部门管理相结合的管理体制。1998 年，国家环保局改为国家环境保护总局。并对有关管理部门进行了合并。从以上我们可以看出,随着我国环境问题的日益严重,我们对环境保护问题变得越来越重视,执行环境保护的有关部门的地位也变得越来越重要。

三 我国与瑞典环境监督管理体制的比较

瑞典是开展环境保护最早的国家,也是世界上最早引入环境可持续发展

4理念的国家。经过很多年的努力,瑞典在环保各个方面都取得了举世瞩目的成就,尤其是在经济和科技高速发展的同时还能保持如此优美的生态环境,足以让瑞典2

3吕忠梅: 《环境法》, 北京: 法律出版社, 1997年, 第139、140页。崔功豪: 《区域分析与规划》, 北京: 高等教育出版社, 1999年, 第2页

走进瑞典.绿色畅想曲, http: / /news.sina.com.cn /w/2007-1145瑞典环境管理组织机构, http: / /www.xiexiebang.communication, 2003 /04.129杨居凤、冯明义、雷 静、杨成方、刘 瑛瑞典与中国的环境管理体制比较 [J] 产业与科技论坛 2008年第7卷第11期

第五篇：论我国行政组织的改革

论我国行政组织的改革

概要：随着经济领域改革的不断深入，行政管理领域的改革也逐步推进。改革开放以来，中国先后进行了四次大规模的行政管理体制和机构改革，改革不断深入且取得成效的同时也存在不足之处，亟待改革。关键词：行政组织·改革·背景·措施

一、我国行政组织改革内容及其背景

1978年以来，我国国务院和地方各级人民政府共进行了四次较大规模的机构改革。

1.1982年的国务院机构改革

改革的主要内容是：①改革国务院领导体制，提高效率。②精简机构。③精干领导班子，一是按照革命化、专业化、年轻化、知识化的干部“四化”方针选贤任能；二是减少部、委、司、局级副职人数；三是规定正副部长和司长的任职年龄。④废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部离退休制度。⑤紧缩编制，轮训干部。

1981年，国务院的工作部门有100个，达到建国以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要，亟待改革。在同年12月五届全国人大四次会议的政府工作报告中，国务院决定，从国务院各部门首先做起进行机构改革，限期完成。

1982年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5．1万人减为3万人。

这次改革，在领导班子方面，明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个；省、自治区政府工作部门从50～60个减为30～40个；直辖市政府机构稍多于省政府工作部门；城市政府机构从50～60个减为45个左右；行署办事机构从40个左右减为30个左右，县政府部门从40多个减为25个左右；在人员编制方面，国务院各部门从原来的5．1万人减为3万人；省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人减为12万余

人。市县机关工作人员约减20%；地区机关精简幅度更大一些。改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，领导班子平均年龄也有所下降，部委平均年龄由64岁降到60岁，局级平均年龄由58岁降到54岁。

这次改革不仅以精兵简政为原则，而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的新要求，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件，较大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中一些条件成熟的单位改革成了经济组织，但没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变。

2.1988年国务院机构改革

改革的主要内容有五项：①转变职能，按照政企分开的原则，弱化直接管理。②下放权力，主要是政府向企事业单位，中央向地方下放权力。③调整机构，调整当政重复设置的机构。④精简人员。⑤搞好配套改革，在改革政府机构的同时，推进干部人事制度改革，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度。

在1982年机构改革后，由于没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变等原因，政府机构不久又呈膨胀趋势。因此国务院决定再次进行机构改革。此次改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。但是，由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”。

3.1993年国务院机构改革

这次改革的指导思想是，把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场 2

经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，要求在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率等方面取得明显进展。这次改革的实际结果收效不大。

这次改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，它的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。这次改革的指导思想是，适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。改革的重点是转变政府职能。这次机构改革的历史性贡献在于：首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。

4.1998年的国务院机构改革

改革的主要内容是：①精简人员编制50%左右。②强化宏观调控部门。国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，扩大了国家经贸委的职能。③精简专业经济管理部门，撤销机械部、冶金部等部门。④简化了某些文体部门，将国家体委、广播电影电视部降格成国务院直属局。

1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。

1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，在一定意义上说，撤销工业专业经济部门就是取消了国家 3

与企业之间的“二道贩子”，消除了政企不分的组织堡垒。

二、行政改革过程中的不足及应对措施 1.必须理顺好行政组织与其他组织的职能关系

① 理顺行政组织与人民代表大会的职能关系。长期以来，人民代表大会对行政机关的监督权、质询权和罢免权并未得到充分行使。其原因在于人大在组织上比较软弱、人大的监督权方面缺少必要的法律规定、政府工作人员观念上的问题。随着行政组织改革的深化和民主政治的发展，行政组织接受人大监督、质询的制度还应逐步加强和健全。② 理顺行政组织与执政党的职能关系。一方面，党对政府要实行政治领导、组织领导和思想领导；另一方面，在此前提下，政府要独立地行使自己的职能，不能将自己的具体工作交由党委去办。③ 理顺行政组织与企业的关系。为了改变“以政代企”、“政企不分”等现象，政府必须在具体的经营管理方面向企业放权，以把企业建成一个产权明晰、权责明确、行为规范、科学管理的独立法人实体。④ 理顺行政组织与社会事业单位的职能关系。将以前管得过多过死的具体事务交给事业单位去办，同时将部分职责交给社会中介组织去办。⑤ 理顺社会中介组织与社会团体组织的职能关系。一是健全农村和城市的基层行政组织；二是大力发挥工青妇组织的作用，通过群众自治，推动我国民主政治向更高层的方向发展；三是改变政府过去对群众性团体多以行政手段为主的管理方式，尽量以法制手段来规范其活动和目标。

2.向市场放权

必须坚持社会主义市场经济的改革方向，进一步处理好政府与市场的关系。市场在创造财富、提高效率方面有优势，政府在进行再分配、促进社会公平方面有长处，如果把握好两者的“度”，就可以获得一加一大于二的效果。充分发挥市场配置资源的基础性作用，健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设，不能用政府这只“看得见的手”代替市场这只“看不见的手”。在市场经济条件下，政府必须承担起宏观调控的职责，但宏观调控应尊重市场运行的基本规律。

3.建立一支高素质的，廉洁清明的行政管理队伍

政府公务人员是人民的勤务员，应始终保持艰苦奋斗的本色，保持永作人民公仆的信念。一要“俭”。俭生廉，廉生信;俭则成，奢则败。转变政风要从俭朴开始，从实实在在地减少“三公”消费做起。二要“简”。转变政风就须简约行政。应下力气减少行政审批和行政干预。三要 “谦”。政府公务人员应从自身做起，谦虚谨慎，把群众当先生，认认真真向群众学习。

三、总结

当前改革已经进入“深水区”，行政组织改革面临诸多新情况新问题。一方面，要以更大的勇气和智慧冲破传统思想观念的障碍，突破既得利益的藩篱;另一方面，还须“开门改革”，广纳人民群众的智慧，扩大社会参与，为推进政府职能转变、深化行政体制改革增加正能量。