论我国侦查权行政化运作的弊端与控制

第一篇：论我国侦查权行政化运作的弊端与控制

内容摘要：侦查权具有行政性，如果在行使过程中没有通过司法权加以控制，势必会侵害公民的基本权利。因此，笔者结合我国侦查权行政化运作的状况，对侦查权行政化运作的危害性及司法控制进行阐述。

关键词：侦查权；行政化运作；司法控制

侦查权是针对犯罪行为而发动，考虑到犯罪行为的隐秘性和突发性，为保障在时空条件上能够

对犯罪行为作出及时的回应，侦查权的运用尤其主动。但侦查权具有较强的扩张性与攻击性，侦查活动的开展以及侦查措施的采用几乎都是以限制甚至剥夺犯罪嫌疑人或第三人的人身、财产权益为前提的，不可避免地给公民的生活权益造成强制性损害。因此，侦查权的合理配置与控制就起着限制侦查权恣意行使的“限权”功能。为了将侦查权的行使限定在合理的范围内，必须对侦查权行使加以限制，以防止其因缺乏司法控制而过度行政化。基于此，笔者通过对我国侦查权配置的立法与实践考察，分析了我国侦查权存在的行政化趋势及其危害性，并对侦查权司法控制的必要性及机制构建进行了阐述。

一、我国侦查权配置的立法与实践

就立法层面而言，我国《刑事诉讼法》第3条和第18条规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件(包括贪污贿赂犯罪、国家机关工作人员的渎职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪；国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定的)的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。第4条规定：“国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全的刑事案件，行使与公安机关相同的职权。”第225条规定：“军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权。对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。”由此可知，在我国享有侦查权的机关主要是公安机关、检察机关、国家安全机关、军队保卫部门、监狱也享有某些案件的侦查权。从实践层面来看，1997年6月公安机关实行“侦审合一”后，全国不少公安机关的法制部门担负起原来预审部门的职责，实际上享有侦查权。同时，“侦审合一”后，原公安部预审局改为监所管理局，由于强调看守所在管理、深挖犯罪的“信息源”和“资料库”的作用，全国各级看守所按公安部监所管理局的要求，在看守所开辟了侦查破案的“第二战场”，大张旗鼓地进行深挖犯罪。不少省、市公安厅、局制定了在看守所开辟侦查破案“第二战场”的规范性文件，如《浙江省公安机关狱内侦查工作暂行规定》(浙公通字［2002］2号)等，要求看守所成立“狱侦机构”，对通过“政治攻势”等途径挖出来的犯罪线索，进行“自查自办”，这种做法在事实上赋予了看守所侦查权。

通过对我国侦查权配置的立法与实务的初步考察，可以发现，我国是根据“分工负责、互相配合、互相制约”的原则来定位公、检、法三机关的职能分工与相互关系的，从而形成了“流水线型”的诉讼构造。公安机关在三机关中职能广泛，处于“龙头”地位，检察机关享有部分侦查权，而法院在侦查权的行使过程中则被“搁置”起来，实际上形成了以侦查为中心的诉讼构造。在这种诉讼构造中，侦查权配置体系的最大特点就是，权力过分集中于侦查机关，侦查权的行使完全由侦查机关自己掌握，缺乏中立的司法机关(如法院)的监督制约，侦查权运作呈现出强烈的行政化色彩。

二、侦查权的行政化运作及其危害性

侦查权是一种既与司法权有别，又不同于行政权，是既具有行政性，又具有诉讼性的一种国家权力。既然侦查权有别于行政权，其运作的方法和程序必然要符合和遵循诉讼规律，按照诉讼程序运作。但是，从我国刑事诉讼法的规定与司法实践状况来看，我国侦查权的运作具有明显的行政化色彩。这种行政化色彩主要表现在以下几个方面：一是侦查程序启动的行政化。受传统法文化、司法体制、诉讼结构等因素的影响，我国刑事诉讼中的职权主义色彩依然相当浓重，侦查活动是以收集犯罪证据，查获犯罪人为目标的，一旦发生犯罪，为了及时查清案件事实，侦查机关就必须主动采取行动，否则就可能丧失收集证据的最佳时机。从该方面看，我国侦查程序启动上的积极主动性特点恰恰与行政权的积极运作具有很大的相似性。同时，侦查程序启动的行政化还表现在程序的自行适用上。尽管实践中侦查机关的案件来源有一部分是被害人的控告、群众的报案或者举报，但这只不过是侦查机关发现犯罪的一种途径。换句话说，即使没有被害人的控告、群众的报案或者举报，侦查机关基于预防犯罪的需要也具有主动搜索犯罪线索的职责。而基于这一职责，即使没有任何迹象表明有犯罪事实发生，侦查机关也有可能实施某些侦查措施，

第二篇：教育行政化的弊端

教育行政化的弊端

—大学教育行政化弊端什么叫教育行政化，说白了，就是教育官化、教育权力化。教育中的一切，不是教育自己说了算，而是教育之外的行政官员说了算，因为他们握有掌管教育资源的权力。就这次拜年通知，它的要求对象是全国各级各类学校，包括大学；通知的口吻完全是指令式的，就是在下达任务。从中，我们不难看出教育部和所有这些学校之间的关系，那就是行政意义上的上下属。下级服从上级，固然是行政领域中的铁定规律；但，行政的归行政，教育的归教育，这是两个根本不同的领域。教育领域不是要服从，而是要自主。如果没有自由与自主，大学就不会有它的灵魂。大学行政化是我国高等教育在特殊时期的特殊产物，曾经为我国教育事业的发展起到了极大的推进作用，但这一体制本身严重违背了教育发展的基本规律，今天这一制度已经成为我国教育事业发展的障碍。由于没有反映教育的本质性要求和特征，没有体现教育的专业性、自主性品质和精神主旨，现行教育制度缺乏内在的合法性及相应的权威。以其规范的教育活动，在很大程度上偏离了教育的理性方向，成为简单化、片面化的教育。高校“去行政化”改革，显示了中央对教育工作的高度重视和深刻认识。针对争论数月的高校“去行政化”的教育改革，中央政府一锤定音，高校“去行政化”势在必行。

教育部长袁贵仁透露，高校改革将逐步取消行政级别和行政化管理的模式。他认为高等教育行政化倾向表现在两个方面，一是政府对学校管理的行政化倾向，一是学校内部管理的行政化倾向。

长期以来，我国公立高校的校领导是有行政级别的。本科院校的党委书记与校长为正局（厅）级，专科院校的书记、校长则为副局（厅）级。进入21世纪之后，为加强对高校的管理，位列985高校的大学党委书记和校长，成为中央直接管理的副部级干部，出现了所谓的“副部级大学”。这一情况的出现，不可避免地带来很多弊病。

由于高校领导是由上级主管部门选拔、由中央部门任命的，高校领导的选拔权、任命权、考核权、评价权集中在政府手中。因此，在办学过程中，高校领导很难做到不唯上是从，主要按照政府部门的文件、指令办学，造成大学“千校一面”，缺乏特色和个性，很难真正体现学校的历史和文化，以及教师和学生的意志。

从政府官员中选拔高校领导的做法，致使那些有先进办学理念、较强管理能力，但无行政级别者，被排除在候选名单之外；而那些从官僚体系中选拔上来的领导，对办学兴趣不大，更在乎领导岗位所带来的职务变动、级别变化。这些人的首要身份是官员，其次才是教育管理者。对北京大学、清华大学、浙江大学、等11所985高校党政一把手进行调查发现，22名党政一把手中，曾在政府部门任职的有11人，占50％，其中，直接从教育部司局长岗位到这些高校任职的就有4名。强化高校的行政级别，不可避免地助长大学的功利主义。教育部副部长赵沁平在2007年9月的一次演讲中，就批评了一些大学功利主义抬头，导致急功近利和学术浮躁。他认为，大学的官本位倾向影响了学术的发展，这个问题不解决，大学作为时代和社会灯塔的作用就会逐步失去色彩。这些弊端总结起来有以下几点：

一、行政影响下教育的本质错位

高校泛行政化、官僚化现象日益蔓延目前高校行政管理的泛行政化、官僚化主要体现在：

（一）：中国传统思想的影响，“官本位” 色彩依然浓重。

目前，我国几乎所有大学的整个管理体系都是按照行政原则，类似政府管理部门的体系建立起来，行政人员群体庞大，学术人员如教授、博士、学科带头人等与行政部门负责人身份混杂，高校对干部的考核、提拔、任命也效仿政府机关，要求比较严格，程序大体相当，且职务之间的待遇、权力、相应享受的权利差距较大，因此，很多行政人员都感觉在高校得到“一官半职”，能够使自己的生活、待遇条件和地位大不相同。以这样的思想出发办学，结果可想而知。在这样“官本位”意识的不断强化下，大多数情况下，很多高校教师都重自己的行政身份而轻自己的学术责任，对担任职掌权乐此不疲，对科学研究敷衍马虎。这些都导致了本质性的错位，大学在百度百科里这样解释:泛指实施高等教育的学校，是指提供教学和研究条件的高等教育机构。这里提供教学和研究条件的教育机构，说明整个的管理体系以行政为原则本身就存在问题。

（二）：行政机构难以“消肿”，人浮于事现象依然存在。

很多因为临时需要而建立的行政部门因时过境迁无事可做，但依然存在，没有淘汰，反映出了行政制度的不合理，和行政运行机制的不健全。如许多大学在扩张的时候都会建立基建处，招了很多人，定职给级。但是在任务结束后，这些部门人员没有任务或任务很少，但和别的工作繁忙的部门待遇一样，仍然能坐享处长、副处长、科长的待遇，这种现象在高校层出不穷，却没有得到及时的改观。长此以往便会滋生出更多的问题。

（三）：扩张的个人欲望驱动官僚主义的滋生扩张。

随着社会经济意识的提高，高校各行政管理部门在“利益” 的驱动下，对有利可图的工作滥用职权，争取个人利益最大化，尽最大可能为本部门或本人进行“创收”，人为的不顾集体利益设置工作障碍和关卡，不顾学校的利益和长远发展，“一心”为自己谋利益，该公开的流程和制度不公开，漠视国家教育的法律法规，人治大于法治，对于无利可图的工作则相互推诿，拖拉，造成人为的“管理停滞”等官僚主义作风和“衙门作风”。

教育中存在的过多的教育行政化。使得办教育成了一些人敛取好处的场所，最终会导致本质的错位。

二、行政权力下学术与行政权力模糊导致的资源浪费

高校行政管理的制度缺乏创新也是教育行政化的弊端之一，行政管理制度化、法制化是行政管理现代化的标志之一。长期以来，高校改革由政府主导，没有民间力量的参与，而且重点集中在教学科研运作和教学方法改革方面，因而行政管理的规章制度陈旧落后，并未得到关注与改革。表现为：一方面，规章制度落后于管理的发展需要；干部岗位职责划分不清，工作中扯皮、拖拉现象时有发生；对行政管理工作监督的重视程度不够，在行政管理工作中往往出现无法可依或有法不依的局面，最终导致工作的失误；学校内行政会议多、文件多、指令多，而真正对教学科研起推动作用的事却被束之高阁；部门与部门之间各自为政、职责不清，导致高校教育资源隐性流失，影响高校事业的发展；另一方面，随着近几年高校的急速扩招，在校生人数呈现出较快增长，高校教职工迅速从“人员过剩” 变成“人员不足”，多数高校几乎所有方面的人员都出现“缺编”现象，大量招用新的人员成为高校用人的关键。这样的变化掩盖了高校人员结构本身方面存在的深层次问题，导致改革无法向深入推进。高校用人制度、人员结构、组织结构等方面的深层问题得不到及时的解决，积累成为影响学校发展的诟病。能够有效提高运行效率的机制需要尽快建立起来，学校的这些问题长期的得不到解决，使得属于发展学校本身和学术建设的资金被“瓜分”。这些都显而易见的成为高校教育中资源隐性流失，阻碍学校发展的“绊脚石”。

同时，行政化导致高校领导职位成为某些干部官升一级的台阶，只是自己实现仕途理想的一个暂时的落脚点。只要遇到合适的机会，便会另谋高就。因此造成高校工作得不到连续。频繁更换一所学校的校长，会导致大学发展难以形成独立发展的特色。工作的阶段性也使得每一届领导能够尽力为学校谋发展。只是做“太平官”，在自己的任期内不犯错，但在工作方面也没有任何进展。所以行政化也让高校领导不思进取。这些对于高校的教育资源，也是一种浪费。

三、行政化导致高校学术氛围弱化。

尽管中国《高等教育法》第四十二条明确规定：高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事务。第四十三条规定高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职员工参与民主管理和监督的权力，维护广大教职员工的合法权益。学术委员会和教职工代表大会的合法权益虽然以国家法律形式确定下来，但在实际操作中，由于在国家法律与教职工权益之间缺乏具体制度的衔接，没一个强有力的机制作保证，从而形成行政权力与学术权力方面模糊、学术权力弱化的局面。在以往行政权力居于优势的现行制度，让没有掌握“教育资源”的学术权力被弱化。学术权力的弱化必然带来一系列的问题。高校是搞学术的地方却成了满足个人利益与权力的“角逐场”。

高校行政管理部分人员业务素养低，亟待加强高校业务人员素养就要进行行政管理改革，从认识上看，我国大多数高校把管理当作一般性的事务性工作，没有形成对管理工作的正确认识。对管理工作和管理干部均缺乏应有的关注，形成了长期的片面化理解，认为管理工作“人人都会做，人人都能做”。从来源上看，我国高校的管理者来源构成主要有三个方面：一是从优秀教师或者各种优秀专业技术人员中选拔；二是留校任教人员；三是从社会应届毕业生中考试选拔：四是由政府官员中选择高校领导。高校领导是由上级主管部门选拔、由中央部门任命的，高校领导的选拔权、任命权、考核权、评价权集中在政府手中。所以不管是以任何渠道进入到高校管理系统的，最终都会由于“行政化”成为弱化学术权力的主力军。

众所周知，教育制度与社会上的任何制度一样，其内在的合法性是建立在公正、文明、合理、公开的价值观念基础之上的，而如果缺乏这些特征，制度的合理性就会受到质疑，进而制度的作用就会被无形中减弱。而在我国教育领域中行政化的管理制度，使得管理者与教师、学生之间的协作合作关系，变成管理者与被管理者之间实质性的“上下级”关系。管理者可以通过多种途径向教师发号施令，甚至要求教师们要对他们的权威表示敬畏，教师们却几乎没有质疑和反对的余地，也没有这种权利。可以说正是我们长期秉持的行政制度抑制和掩盖了学术制度，造成了行政权力至上的结果。而行政原则至上的结果，又在很大程度上消解了教师的责任心。这与我们提倡的发挥个体的积极性背道而驰。行政化要求我们下级必须服从上级，这是行政的一个重要原则。教育行政化最大的弊端就是，导致学校有最大发言权的不是教师，而是教育干部。正因为是教育干部，他们在学校里有比一般教师有更大的发言权。权力一旦得不到约束，一切权力都有滥用的可能。学校的教育干部比一般教师有更大的发言权，谁能保证他们不滥用权力呢，这不但损害了教师的利益，还会容易形成一个错误的导向，那就是教得好，不如做干部。在此错误的教育导向下，谁还会静下心来搞教育。从这些出发，高校的学术氛围弱化便成了必然。

四、教育行政化引发的教育腐败

第三篇：高校行政化的原因、弊端及对策

高校行政化的原因、弊端及对策

投稿信箱：ems9586@163.com 编辑部：广告部：发行部：

高校行政化的原因、弊端及对策

（柳曦 男 1986.10 汉族 北京 硕士 中国政法大学

中国政法大学研究生院

北京 100088）

摘要：进入新世纪以来，我国高等教育取得了日新月异的发展。但是高校权力不断扩大，高校的领导级别不断提高，从而导致高我国高校的官僚化现象日益蔓延，高校越来越像个官府、衙门，不仅有官场的结构，还有官场的文化、官场的行事方式。行政权力挤压学术权力，使得学术创发能力日渐削弱，学术精神渐渐沦丧。高校的官僚化现象已成为制约我国高校发展的最大阻力。

关键词：高校；行政化；解决措施 一 高校行政化的表现

（一）高校管理人员职级、待遇套用行政机构模式

高校本来是一个教育、科研机构，并非行政机构。但我国（大陆地区）套用行政机构模式定位高校管理人员的职级和待遇。比如：各高校都有相应的行政级别，高的至副部级，如北京大学、清华大学等。迄今为止，全国共有副部级高校 31 所、一般的高校也是正厅级。而高校的级别也就是该高校党政一把手的行政级别。一把手下面的机构设置，也完全是按照行政机关规格：即一般都有处、科等机构和相应级别的管理人员。高校管理人员的薪资、待遇也是按照其相应行政级别配给，如校领导一般都配有专车、秘书等。高校内的学院、系、教研室分别享受不同级别的待遇。校的党政机关，除了几个自己独有的部门外，基本上也是按照政府的模式设置的，例如党办、组织部、宣传部、监察处、审计处、基建处、保卫处、工会、团委等。

（二）高校领导干部任免方式行政化

国际上，高校领导一般都是由高校教职工群体民主选举产生。但我国高校的校级领导却是由上级主管部门选任，省属高校校级领导干部的任免权由省教育厅掌控，例如，河北大学的校长的任免权掌控在河北省教育厅手中。部属高校校级领导干部的任免权则由教育部掌控，例如，中国矿业大学（北京）的校长任免权掌控在教育部手中。甚至有的地方，地方高校的中层领导干部的任免都得经地方政府相关部门审批。而且更为严重的是，在我国由于高校被当作行政部门，所以有的地方政府为了解决个别领导干部的级别待遇问题，就把一些根本不懂高等教育的政府官员任命为高校的校级、院级领导。

（三）高校管理运行行政化

我认为，高校管理运行行政化有两个体现：一是高校运行管理受到上级主管部门的直接领导；一是高校内部也采取自上而下的行政管理模式。政府不仅管高校的人、财、物，而且还管高校的具体运行，例如重点学科评审、博士点硕士点设置、教学评估、专业的开设等，都由政府决定。总之，事无巨细，政府部门都向高校发号施令；事无巨细，高校都向政府部门请示汇报。政府对高校如此，高校内部管理亦然。校学术委员会由校领导和院（系）领导组成，院（系）学术委员会由院（系）领导和教研室主任组成。没有行政职级的普通教师，学术研究水平再高、学术研究成果再多、社会影响再大也很少有话语权。由于我国高校体制的官本位，必然导致行政权力至上，行政权力垄断学术，形成“谁的官大谁水平高，谁官大谁真理多，谁官大服从谁”的局面。

（四）教学人员屈从、听命于行政机构

我认为，高校本应是一个搞学术研究，做学问的地方。在这里，教学人员、学生应该是主体，而行政人员应该扮演服务者的角色。如果没有教学人员、学生的存在，那么学校和学校的管理者也就失去了存在的必要。但是，现实的情况是，本应是高校主体的教学人员、学生却成为行政人员的附庸。在现在的高校中，行政人员利用自己手中的权力，占有了大量的资源。而在这些资源中，就有教学人员日常工作中所需要的资源。教学人员为了我完成自己的本职工作，不得不依附于行政人员。甚至在有的高校中，教学人员完成的学术任务完全符合学术标准，但是行政人员依然以未符合行政标准为由对教学人员加以批评。这也就是我们所谓的学术权威依附于行政权威。

（五）高校在许多资源、利益分配过程中常常向行政管理人员倾斜

我认为，高校应该根据高校自身的长远发展合理的分配校内资源。但是，现在的情况是高校的行政人员利用自己手中的权力，占有了大量的资源，然后根据自己的利益取向来分配这些资源。这严重影响了高校的发展。不仅如此，高校的利益分配也常常向行政管理人员倾斜。就拿高校中最常见但却是争议最多的年终奖为例。我在《南方周末》读到一位大学讲师题为《年终奖，我不满》的来信。来信说：“云南某农业大学计划发放2009年终奖：助教800-1200元，讲师1500-1800元，正副教授2000-3000元；一般科员5000-6000元，副科至正科级7000-9000元，副处至正处级18000-21000元，副校至正校级金额保密。”［1］从这个例子我们不难看出，该校的年终奖分配直接和行政级别挂钩。我想这样做的后果将是，严重影响教师的工作积极性从而不利于高校学术研究的发展和高校水平的提高。二 高校行政化的危害

（一）争权夺利，无心治学

高校机构设置的泛行政化，不同职级的人员享受不同待遇，从而造成大学的行政人员，教师甚至一些在校领导机构、院领导机构工作的学生将大量的时间、金钱和精力用于权利和利益的明争暗斗中，从而忽视了对学校、学生以及教学的管理。甚至在一些行政化严重的高校，其行政工作人员、教师甚至学生普遍缺乏一种对科学与学术的敬畏之心和虔诚之心，取而代之的是对“行政权威”的羡慕，甚至仰视、顺从。其中不少教师把做“校官”作为人生的信条和行为取向，而对教书育人这一本职工作的兴趣在下降，做学问的直接动因往往是以此作为叩开仕途的敲门砖。甚至一些教授也渴望当官，他们可以不当教授，但非去竞聘一个校行政官员不可。当然，这些人的做法在某种程度上也是可以理解的，因为，在大学里开会，哪怕是学术性的会议，也要按级别说话。因此，从某种程度上来看，做校行政官员，掌握了一定的权力，也就是在为自身赚面子、赚资本。而且更有一种有趣的现象，我们理想中的大学应该是，以校长，校党委书记为首的校领导主管行政，以教授为主体的学术委员会主抓教学。但是，现在的情况是教授们对校长、校党委书记甚至院长，无论在行政上还是在学术上，都俯首恭听、唯唯诺诺。这种不良风气令很多学术上有极大发展前途的青年学者就此停步不前，损害了大学的学术主体性，造成了中国大学（大陆地区）及其教授们基于学术独立、思想自由的学术创新能力的下降，我想这也许就是我国缺乏自主创新能力的重要原因之一。而泛行政化的严重后果是滋生浮躁，在学校里形成了这种不利于学术发展的价值导向。全国政协委员、南方科技大学校长朱清时认为：“如果中国的大学都这么行政化，就没有希望，学术在衰退，那还谈什么诺贝尔奖，还谈什么大师。是什么使学术衰退，就是因为每个人都去追求行政权力了，讨好行政权力去了，就没有人坐下来兢兢业业地做学问。”［2］

（二）对教育质量、人才培养的影响

在中国现在的高校中，从一名普通的讲师升到副教授乃至教授，最重要的标准就是发表论文的数量。这就使得教师们热衷于论文的撰写，从而忽视了教学。而且教师在撰写论文时偏重于数量，忽视了质量，生产出大量的学术垃圾。更有甚者为了完成学术任务，采取学术剽窃的方式。在当今的高校中学术抄袭事件屡见不鲜。由于现在的大学生著作所有权意识不强，再加上自己的老师掌握着自己学习成绩、毕业的生杀大权，从而使得有的教授剽窃勾当成功，这些固然是重要因素。但我看来它们对“抄导”们而言充其量只是外因，即是抄谁不抄谁的选择问题，并非抄与不抄的动机问题。学过政治的人都知道外因通过内因起作用。如此，“抄导”们剽窃的内因又是什么呢？我认为是老师将大量时间用于权力和利益的争夺上，导致没有足够的时间和精力来做学术研究，视“传道授业解惑”的教师天职为兼职，视神圣的学术为进入权力场、名利场的敲门砖。当平静书桌前的青灯变成推杯换盏的霓虹灯，当学富五车变成肠肥脑满，如果不剽窃，怎能完成一堆打着权力烙印的学术基金项目？如果不剽窃，又怎能保证自己“名利双收”呢？看来，有了在大学行政化浪潮中极少有教授能心静如水的前因，大学学术腐化、抄袭剽窃成风也是意料之中的事。曾经做过多年高校教务处长的沈志刚认为：“高校对教师的考核越来越像GDP，比如科研论文多少篇、科研经费多少万元、科研项目级别多高等，所有这些都是由学校的职能部门去做，这与中央政府考核地方政府、地方政府考核基层政府的模式完全相同。从学校到教师，都要努力适应这种环境及管理模式，有时就会投机取巧，甚至不惜弄虚作假。”［3］

其一，高校已经形成封建社会的家长制。例如，高校的党务方面，校党委书记说了算；高校行政方面，校长说了算。校领导的话就是圣旨。昔日的教书匠，一旦当上党委书记、校长，知识分子的温文尔雅、谦卑谨慎、民主作风不见了，凭添了官老爷的霸气。讲排场、摆阔气、公款吃喝、公款旅游、公款消费等。其二，财、物按权分配。高校津贴奖金由高到低按行政级别分配，校领导拿最高档次，教师按职称套相应的行政级别。无行政职级的教师必须完成相应的教学、科研任务才能拿到津贴奖金，而党政官员则没有工作量要求。其三，近亲繁殖，排斥异己。高校在提拔干部、引进人才上，标准往往是师生关系、同学关系、亲子关系。你提拔我，我维护你；一损俱损，一荣俱荣。其四，单纯追求个人经济效益，而不顾学校发展。有些高校领导就像追求利润最大化的商人一样，把创收放在首位，不顾社会影响，不顾教育质量，大搞教育产业化，将圣洁的学术殿堂变成了赤裸裸的商场。其五，有些高校领导为了政绩，盲目扩张，搞大而全，大兴土木，债台高筑；有的为了获取上级好评，弄虚作假，欺上瞒下，大作表面文章。

高校泛行政化很容易导致外行领导内行，或是非专业指导专业的局面出现。本应作为学校主体的教师、学生及其组织基本上没有关于学校重大问题决策、维护切身利益等方面的基本权利，他们的参与权、知情权、表达权、监督权得不到切实保障。甚至校内的行政官员凭借着自己手中的权力，做到少劳多得或者不劳多得。而高校的普通教师辛辛苦苦一年却只能拿到基本工资和一小部分奖金。这有违社会主义国家按劳分配的原则，自然会挫伤广大教师的积极性，不利于学生个性的发展、创造性的发挥、道德人格的形成，不利于教师潜心科研和教学，师生缺乏对学校的认同感，学校缺乏凝聚力、创造力和活力。全国人大代表、中国科学院院士、南开大学校长饶子和说：“到北京参加十一届全国人大三次会议之前，我在全校召开了中层干部新学期工作部署会，许多学术带头人、骨干教师、实验室主任都没有参会。办公室同志告诉我，因为这些教师都不是副处级以上，所以未能参会。这是典型的高校内部管理行政化倾向。教授是学校办学的主体，他们却不能听到校长布置的新学期任务，这怎么行？当然，这也是我工作中的一个失误。” ［4］

（五）激化高校的内部矛盾

在高校泛行政化下，高校的利益分配向行政方面倾斜。在一些高校，教授奖金、津贴还不如所谓的处长高。在分房子、分办公室方面，普通教师一个等级，教授一个等级，然后是副院长、院长，等级都不一样。普通教师一旦当了校行政官员，便可以享有诸多实惠，获得课题经费更容易，享受职务津贴更高，房子分得更大。一个教授即使当上一个副处长，其争取学术资源的能力也会因此而提高若干倍；而先当上校领导再反过来做教授，则更容易。我们在学校中会看到这样的现象，经常有些学术上平庸的人，凭借与校领导良好的私人关系，借助行政系列的荣誉，被评上了与其自身实际学术研究水平不相称的教授职称。一个没有多少学术成果的人走上领导岗位，很短时间里会积累出诸多论文、著作，由此而获得学术地位。因为他有权力，他拉来了课题，自有人会帮他做；他没有论文，自有人会帮他写；他没有书，自有人来替他编写。这种一旦有了权力便会产生一连串连锁反应的现象使普通教师愤愤不平，造成很多矛盾冲突。

下面就是一个高校内部矛盾激化的鲜明例子：“一篇题为《学术首骗——12亿元大清史课题负责人成崇德调查报告》的文章，近日在网上流传。文章作者米辰峰，是中国人民大学历史学院历史系世界古代中世纪史教研室副教授。文中的主人公成崇德，是中国人民大学历史学院清史所教授，曾担任中国人民大学历史系系主任，并于1993年至2008年期间担任清史所所长，现任国家清史编纂委员会副主任。在近2.5万字的《调查报告》里，米辰峰对成崇德的博士文凭以及博士论文的水平提出质疑，称其为‘自封博士伪教授’，并呼吁将其从大清史课题组清除出去。”［5］米辰峰说，自己必须赶在退休之前，对成崇德进行申诉。米辰峰举报成崇德不是为了当打假英雄，而是为了报7年来的“血海深仇”。因为，成崇德在担任系主任期间，在处理篡改考卷案、年终业绩考核等事情时，对米辰峰诬陷。米辰峰形容这是“血海深仇”。从“血海深仇”可以看出，米辰峰是愤怒到了何种程度。而且米辰峰于6月26日在新语丝网站公开举报成崇德后，又于6月28日在网上发表了《人大历史系副主任许海云疯狂伪造系列学术著作》一文，又公开举报同事许海云。被举报事件是否属实我们暂且不论，单从米辰峰的言行可以看出，他确实是被“一些丧尽天良的事”激怒了，即将退休的人已无发展前途，退休前进行“报复性申诉”就成了他不得不做的选择。那么，米辰峰何以有如此猛烈的报复行为？其实大家都看得很清楚，是曾经的上司对他压制太过分了。年终业绩考核上司说了算，因此教授无望，只能以副教授终结自己一生的事业。虽然，此时依然有成崇德的上司——副校长要求米辰峰撤文，答应尽量让他今年评上教授。但闹到这一步，吃尽了高校行政化的苦头的米辰峰，决不会相信行政化在这个时候给自己“甜头”。在高校，上司对你不满意，你就晋升不了职称。相反，你答应了上司的要求，他就可以让你晋升职称。

（六）导致高校盲目升格和扩大办学规模

高校泛行政化使得高校领导常通过大学取得“政绩”，为获取政绩，大搞“观赏型”的“形象工程”、“面子工程”。于是，我国高校（大陆地区）出现了非理性的基建狂潮，豪华高楼拔地而起，广场、绿地越建越大，有的大学仅建校门就投资上亿元。更有甚者，用奥运冠军来做形象工程。近年来，奥运冠军到高校深造成为一股潮流，很多奥运冠军都是知名高校的学生。平心而论，上名校对于奥运冠军增长文化知识、提高自身修养、将来的更大发展是大有益处的。而且有不少奥运冠军通过这一方式实现了人生新的飞跃，邓亚萍就是其中的代表。但是我们应该承认，不少奥运冠军的文化程度偏低，甚至最高学历仅仅停留在初中，而即便是这初中的知识也因多年的训练而忘得差不多了。而现在一下子进入了知名学府，学业上能否跟得上就成了大问题。更何况不少奥运冠军还有繁重的训练比赛任务，又能抽出多少时间来上课呢？对于知名学府来说，其对奥运冠军一般是免试入学，这样做是否合理暂且不论，更重要的是能否结合奥运冠军低文化程度的实际制订出合理的教学方案来。也许学校会专门抽调教师为奥运冠军进行补习，但这些教大学的教师就一定能教好高中甚至是初中课程吗？加之，奥运冠军来的时间少，教师即便有好办法也难以施展。那么，什么众多知名高校仍然争相邀请奥运冠军来自己的学校读书呢？原因在于用奥运冠军做形象工程。但是，如果上述问题不解决，奥运冠军进高校这个“形象工程”，也终会自食其恶果。即明星拿到了高校的文凭，可能只是镀了一层金而没增长多少文化知识；而高校固然利用明星的知名度提高了自身形象，但不一定就为社会培养出了合格人才。

高校行政化还使高校领导热衷于“升格”。中等专业学校谋求升格为高等职业学校，高等职业学校谋求升格为本科院校，本科院校力争进入省重点以及全国重点院校行列。因此，基于上述目的很多学校不顾自身实际情况，增设本科专业、硕士点和博士点。更有甚者还热衷把教研室做大为系、把系做大为学院、把学院做大为大学。重视数量甚于重视质量，严重影响了高等教育的声誉和高校人才培养的质量。

（七）助长学术腐败

高校行政化导致官场博士群。在2009年高等教育国际论坛上中国人民大学校长纪宝成说：“中国最大的博士群体并不在高校，而是在官场。”他指出相关行政管理者不懂学术规律，用行政手法对待学术问题，方式简单粗暴。［6］ 的确，自改革开放以来，干部“年轻化，知识化”被提上日程。从中央到地方，高学历成了进入仕途的“通行证”。这里我可以举两个鲜明的例子：例一，众所周知，现在进入仕途主要的途径是参加国家或各个地区的公务员考试。但是，事情总会有例外的。河北省唐山市政府就将一名清华大学博士直接任命为唐山市新技术开发区的区长；例二，2010年河北省唐山市政府直接录用了61名“211”全国重点大学博士研究生。通过上述的例子，我们不仅可以看出高学历已经成为进入仕途的“通行证”，而且还可以看出，政府录用、选择干部的学历门坎也越来越高，先是“学士”，后是“硕士”，再到现在的“博士”。然而，这些看似华丽的高学位却缺少了昔日的含金量，受到公众的普遍质疑，越发成为官场“灾难”。

干部“年轻化，知识化”的结果却有违要以此提高政府执政能力，体现知识化，人才化强国的初衷。而且，这一政策在执行过程中却不断被扭曲被异化。选拔官员成了无关官员执政能力，无关群众意见，只要文凭高的“文凭崇拜主义”。在这样的背景下，“中国最大的博士群体并不在高校，而是在官场”也就不足为奇了。

而根据教育部此前的统计公报，1998年我国在校博士生45246人。到了2004年，已猛增至16.56万人。国务院学位办的统计也显示，2007年我国的博士授予数量超过美国，攀升至世界第一。不可否认的是，在国家继续加大对教育事业支持力度下，高校的能力和水平得到了提高和发展，博士适当的扩招也属正常。但博士“大跃进”却违背了教育的发展规律，也引发了更多的学术腐败。学术行政化越来越积重难返，学术不能自治，学术更难独立。学术成了行政权利的附庸，学术和行政权利已形成了“双向互补”关系。教授可以通过讨好自己的上级，而谋求行政权力；一些行政官员也可以通过自己手中拥有的权力来换取高学历，以弥补自己学历上的遗憾。

正是在这样的利益格局之下，学位的授予变成了学术与权力之间的交易筹码。学术以权威谋资源，官员以权力谋学位。于是，诸如“不上课不做论文也能毕业和提前毕业”等许多常人不可想象的“教育奇迹”就这样在中国这片神奇的土地上发生了。对此，全国政协委员、清华大学教授蔡继曾尖锐的指出，许多在校生十年寒窗才能拿到博士学位，但是一些党政干部凭借手中的权力，课也不上，稀里糊涂就混到了文凭，这很不公平。

事实上，越来越多的官场博士群，根源就在于国内高校日益严重的学术行政化。如果没有学术的自治，没有学术的独立，没有校园的民主，就不可能有含金量十足的学位证书，也不可能遏制官场文化中日益浓厚的“文凭崇拜主义”。

三 高校行政化的成因分析

既有历史原因，也有现实原因；既有内部的原因，也有外部的原因。但其主要原因在于外部政府对高校的管理过多，内部行政权力与学术权力力量不平衡。从校长任命、机构设置到教师编制，从课程设置、学位设立到招生名额以及入学条件、学费标准等等，全都由政府规定。高校内部也按政府机构来设置相应层级，连系和教研室也搞成行政任命，表现出“官本位”和行政化色彩。处于最底层的普通教师几乎没有发言权，甚至对学术事务的自决权也受到行政人员的干涉。我认为，其成因大体有以下几种：

（一）受传统政府管理体制的影响

我国自古以来是一个传统的行政集权国家，在中国只要有权力就好办事。因此，行政权力的运行模式被大多数行业所借鉴，同样也延伸到了高校内部。虽然改革开放以来，政府从建设世界一流大学的目的出发，到海外取经，学习世界一流大学管理模式，采取多种措施试图改变这种行政权力运行模式被高校移植的局面。但是，由于中国传统封建集权思想严重，加之过大的变革会损害一些当权者的利益。阻力之大，效果并不明显，还不足以扫清两千多年以来不断强化的专制统治残余。(二)传统政治文化的影响

我国的传统政治文化是“外儒内法”，由此形成了全能政府、官本位及人治等政治观念。所谓全能型政府：在我国是指改革开放以前的全面直接的“统制型”政府。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，而为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。通过全能型政府定义，我们不难看出，对于社会上的一切事务政府都要过问，并且对其进行控制，所以高校也不例外。教育部作为政府中主管教育的部门，将各个高校自行的划归为其附属机构。教育部不仅管各个高校的人、财、物，而且还管高校的具体运行，例如重点学科评审、博士点硕士点设置、教学评估、专业的开设等，都由政府决定。总之，事无巨细，教育部都向高校发号施令；事无巨细，高校都向教育部请示汇报。

下面再来谈谈官本位和人治。所谓官本位，纵观历史和现实，官本位至少包括了以下四点内涵 ：①公共权力的运行以官的利益和意志为最根本的出发点和落脚点；②严格的上下层级制度，下级对上级唯首是瞻，上级对下级拥有绝对的权力；③以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理；④在此基础上形成的敬官、畏官的社会心理。人治就是个人或少数人因历史原因掌握了社会公共权力，以军事、经济、政治、法律、文化、伦理等物质的与精神的手段，对占社会绝大多数的其他成员进行等级统治的社会体制。通过官本位以及人治的定义我们不难看出，人们都有以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理。而且一旦拥有了权力，成为了领导，那么下级对上级唯首是瞻，上级对下级拥有绝对的权力，这样可以满足人们的虚荣心。所以，这就是高校中从普通教师到教授把主要精力放在谋求行政权力上的主要原因之一。

(三)计划经济体制的影响

为了更好的理解计划经济体制的影响，我们先来看一下计划经济体制的定义。计划经济体制，又称指令型经济，是对生产、资源分配以及产品消费事先进行计划的经济体制。由于几乎所有计划经济体制都依赖于指令性计划，因此计划经济也被称为指令性经济。解决三个基本经济问题的是政府，所谓的三个经济问题是指：生产什么、怎样生产和为谁生产。而其中大部份的资源是由政府所拥有的，并且是按政府所指令而分配资源的，不受市场影响。“建国后，我国建立了高度集中的计划经济体制。资源不按市场规律配置，而是按国家计划分配。计划经济是政府主导型经济，为保证指令性计划的贯彻执行，需要从上到下建立完整的行政指挥系统，同时还要把相当部分经济组织行政化，借此对关系国计民生全局的经济事业、经济活动乃至人民生活，制定和下达带有指令性的计划指标、任务，制定和颁发大量带有强制性的命令、法令和各种具体规定。”［7］这样，行政权力就自然扩张到了高校，导致高校泛行政化。

(四)高校领导任用方式的影响

我国高校领导都有一定的行政级别，由教育行政机关任命。这就产生了一种现象，教育行政机关将一些党政机关的人员任命为高校的领导。因此，党政机构中一些升不到更高的位置官员便成为高校领导。那么，一个不懂教育的党政机关的领导来当高校的领导后果可想而知。官员当校长习惯采用行政管理办法，不密切联系群众，容易导致过度行政化和官僚化，过度的整齐和统一，大大减少了大学应有的生机和活力。我想这也是和世界一流大学相比，我国大学（大陆地区）缺少创新能力的重要原因之一。(五)行政权力扩张性的影响 与立法权的被动、司法权的“不告不理”相比，行政权是积极主动的，也只有行政领域是首长个人负责制。那么何为行政首长负责制呢？行政首长负责制指由各级政府及其所属部门的首长对本政府或本部门的工作负全面责任的制度。这是一种适合于中国行政管理的政府工作责任制。依中国1982年宪法规定，国务院实行总理负责制；国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制；地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。从首长负责制的定义我们可以看出，作为行政首长的个人，极有可能大权独揽，实行行政专横，导致权力扩张。由于我国相关立法的滞后以及群众依法行政理念的缺失，行政裁量权难以受到有效的制约，行政的随意性极大，自然助长高校行政化。

四 高校行政化的治理对策

高校是一个教育机构，高校承担着传播知识、延续本民族及人类文明、价值的重大使命，这个神圣使命是行政权力以及其他权力所无法承担的。所以，高校必须对行政权力加以抑制，防止行政权力恣意扩张。诚然，大学不可能没有行政管理，但这种行政权力不能喧宾夺主，不能凌驾于学术之上。行政权力的盲目扩张必须受到限制，行政权力必须以服务于学术创造为其基本目标。基于这一基本思路，治理高校行政化，我建议从以下几方面着手：(一)去行政化首要倡导“教育家办学”

对于“教育家办学”的理念，两会前，温家宝总理与网友在线交流时指出，这里所说的教育家可能不是某些专业的专门家，但是他们第一要热爱教育，第二要懂得教育，第三要站在教育的第一线，不是一时而是终身。［8］

下面解释一下教育家办学：

1、向教育家学习。学习教育家高远的教育理想、满腔的教育热情、渊博的教育知识、独特的教育思想、丰富的教育经历和成功的教育实践，使高校领导、教师形成正确的办学理念，并将这种理念转化为办好教育的信念。

2、对教育工作者提出专业要求。“教育家办学”是在广泛而大量的实践基础上形成的，随着教育受到越来越多的人的重视，教育工作专业水平的不断提高，“教育家办学”成为必然。“教育家办学”就是要用懂得教育规律的人来管理学校。即教师、高校领导必须通过专门的训练，具备专业知识和专业技能，具有不可替代的性质。当然，这也是国家全面提升教育工作者社会地位举措之一，因为这样做可以让全社会都了解到不是谁都可以当教师，不能谁都能当教育行政干部。

3、办人民满意的教育事业的需要。国家提出高水平的普及九年义务教育，要让孩子不仅有书读而且还要读好书，全面培养学生创造性、吃苦耐劳的品质、刻苦学习态度，把我国的人口负担变成人力资源。校领导的责任是办人民满意的教育而不仅仅是管学校，在真实、鲜活、生动的教育行动中，在实践行动中，不断形成自己的教育知识和思想；校领导、教师要把办人民满意教育作为价值目标，运用教学规律、教育思想、教育情感和教育实践经历，服务学生、认识学生、发现学生，全面提升学生综合素质。

“教育家办学”理念直指学校行政化倾向。我认为，目前学校行政化的特征主要表现在两方面：从政府和学校的关系来讲，政府对学校的管理和控制太多，例如重点学科评审、博士点硕士点设置、教学评估、专业设置、课程开设、经费划拨、教育评价、校长任命等都由政府说了算；从学校内部来讲，行政权力大于学术权力，行政权力控制着学术权力。我认为，要让学校摆脱行政化的桎梏应做到，1、政府应该将权力下放，把学校管理权力交给校长；

2、在学校内部，行政权力应该更多让位于学术权力，高校通过校内董事会、学术委员会、教师工会等民主的方式管理学校，强化学术权力。

3、履行学校管理职能的大学校长不应简单地由政府部门任命，而应当通过公开竞争或教师和学生联合推荐的方式，由董事会聘任。这样一来，校长就不再是对某个部门、某个人负责，而是对整个学校、对教师、对学生负责。

4、大学校长、院长应成为荣誉性、服务性的职位，只有德高望重的教育家才可以做，并且校长、院长在职期间不应再参与学术领域的评奖、评职称，但可以通过较高的工资待遇进行激励，防止行政权力取代学术权力。(二)改变目前的高校领导教育行政机关任命制

我认为，具体有四点：

1、由本校教师、学生、专家及社会贤达、知名校友共同推荐人选，由本校职工代表大会选举产生，政府备案。如无违规违纪行为，政府不得取消本校职工代表大会的选举结果。

2、政府应进一步转变职能，尊重高校的办学自主权，要做掌舵人，而不是划桨人。

3、废止学校与党政机关“行政级别制”的对应，不再套用国家公务员的行政级别，弱化行政性，强化学术性，使其还原为教学科研的学术性岗位。学校内部应进一步发挥学术权力的作用，同时在行政权力方面淡化官本位，使学校的管理干部能够真正地以教师、学生为中心，为教学和科研来服务。

4、各个学校都可以给教授一定的管理权限。有些事情可以认教授，不要什么事情都认公章。我认为，教授要在三个方面发挥作用：首先，教授要治学。教学、学术研究更多的要发挥教授的作用，不要弄成教授不治学，别的人治学，这就错了。讲课的方式，本科生、博士生的培养方式，要听教授的意见。其次，教授要搞学术研究。学术研究是专业化研究，教授是专业人员，在学术研究当中应该有更大的发言权。最后，教授作为教师，可以通过教职工代表大会发表自己的意见，这也是学校管理的一部分。而且教授还应当在学校一些具体的管理事务当中，作为学术或者项目、机构负责人来发挥作用。全国人大代表教育部政策法规司司长孙霄兵认为：“各个学校都可以给教授一定的管理权限。比如说指导研究生，乃至于录取研究生，以及在学科建设发展方面，在一些研究项目的设计决策问题上，通过一些机制，让他发挥作用。国外的教授为什么令人羡慕呢？要招一个海外的留学生，教授签字，签证部门就给签证，类似于这样的事情，认教授，不要什么事情都要认公章。当然教授也要有行业自律、道德自律，不要人家一找你，随便就签字，这样也影响自己的公信力。［9］因此，我引用曾经在丹麦哥本哈根大学留过学的夏之宁先生的一句话作为本段的结尾，“丹麦哥本哈根大学最高决策机关，1/3是学生，1/3是教授，1/3是行政管理和其他人员，这些人决定学校的大政方针。“上课的事，听学生的；学术的事，听教授的。” ［10］

(三)可以在高等教育领域中开出一个小的特区，小的试点

正在筹建中的南方科技大学就是我国高等教育领域中开出的一个特区。我认为，在筹建南方科技大学的过程中，出现了一些令人欣喜的现象。例如，1、在选择校长方面，南方科技大学打破由政府任命校长的常规方式在全球遴选校长，最终经过一年的遴选确定原中国科技大学校长朱清时为该校首任校长。朱清时的到任，意味着持续一年多的国际猎头公司全球选聘南方科大校长告一段落，此举首开国内学校校长通过国际人才咨询公司协助选拔之先河。

2、在办学理念方面，南方科技大学提出了探索建立具有中国特色的现代大学制度；超越常规模式，实现跨越式发展；坚持精品战略，培养拔尖创新人才；推进产学研结合，增强自主创新能力；探索管理机制创新，实现依法自主办学；制定《南方科技大学章程》，依法治校；建立学校外部治理机制；创新内部管理体制；学科设置不采用传统院系模式九项办学理念。的确，想成为世界一流大学，就要有跟别人不一样的东西，要有自己的独特的“灵魂”，这方面是可以进行尝试的。我们有理由相信南方科技大学不仅会取得成功，而且也会带动中国的教育改革。

当然，我认为仅仅依靠南方科技大学来带动我国高等教育改革是远远不够的，我们还应开辟一个试点对我们高等教育的现存问题进行改革。现在的国内高校的实际情况是教学、实习，都一个模子，连卷子怎么批，都全国一个样，甚至最后还要统一教材，统一教案，统一教法。所以，我认为谈到教授治校，这里不得不提到国外的大学。在国外的大学中，教授都有充分的自主权，从而教授能够招到心仪的学生，这样才能有学术自由，学术研究才能发展，高校才具有创新性。对于政府与高校关系来说，高校独立关键在于高校拥有办学自主权，重要的是打破以往“政府的命令就是圣旨”的行政体制。令人欣喜的是，曙光已经出现，例如，北大“实名制”自主招生。虽然现在也遭受了很多质疑，距理想化的状态还有很大距离，但是毕竟迈出了试探性的一步。(四)加强对学术权力的物质保障

高校要努力改善高校学术权力的物质条件，加大对学术研究、教学以及对学术事务管理的投入，以此保障学术权力的行使。我认为，不妨俗一点，让学术卓越、业绩突出的教师拿最高的薪酬。我参考过以前的高校去行政化研究，发现里面大都没有涉及到“钱”，但我认为这一点非常重要。谈到这里，我不得不谈一下建国之初计划经济体制下的“大锅饭”。大锅饭概念的流行，最早可追溯到1958年下半年开始的人民公社化运动。在那场声势浩大的全民运动中，口粮由公社、生产队掌管，农民不在自己家里吃“小锅饭”，而要一起到公共食堂吃“用一个大锅煮的饭”。但是，这种建立在绝对平均主义基础上的“大锅饭”制度，严重影响了劳动者的积极性，最终于1961年上半年停止实施。“大锅饭”之所以效率低，就是因为利益分配与劳动力付出不成正比，因而无法激活劳动者个体的积极性与创造力。同样在高校里，利益的天平向着行政阶层大大倾斜，势必使得普通教师产生两种想法，要么想尽办法也挤入权力阶层，成为既得利益者中的一员；要么产生懒惰心理，相对于行政阶层所得的利益，教学或学术研究上哪怕有点奖励，差不多还是“干多干少一个样”。因此，普通教师在这种思想的驱使下，就不会全心投入学术研究与教学上。

(五)改革教育管理部门

在具体分析之前，先看一个例子。四川多位厅级高官最近相继落马，其中一位即为四川省教育厅排名第一的副厅长汪风雄。目前调查到的问题，与其涉嫌借指定教材渔利有关。此外，汪风雄还曾主编多种书刊，其代表作《雄风如歌》，不过9个印张，竟定价58元，还能位列成都书城最佳畅销书第四名。从这例子我们可以看出，我国的教育管理部门利用自己的权力为所欲为，而高校、教师以及学生只能默默接受。我认为，现在的教育管理部门与学校的关系，就跟改革开放之前的政企关系一样。但是，通过改革开放，政企关系得到了较大调整，企业不再是政府主管部门的附属物，而是成了相对独立的经济主体。但因为我国的教育改革的滞后，教育管理部门跟学校之间，迄今仍然是典型的君臣关系，教育管理部门掌握了生杀予夺的全部权力，学校除了俯首听命，不可能有任何别的选择。这种状况不应该再继续下去。教育关系到千家万户的幸福，关系到全民族的命运。而且在事实上，教育改革的滞后，的确已经拖累了经济发展和社会发展。既然教育的公共性如此之强，教育改革和发展规划就不太适合教育管理部门主持其事。因此，教育管理部门改革势在必行。(六)实行学术本位管理，即实行学者管理制度 我认为，应当成立高校教授委员会，主要负责大学的教育和学术事务，以民主的形式使优秀的教师和科研人员参与高校管理工作，通过合理的权力分配，努力提高高校管理的科学性和有效性。“教授委员会应该分设若干专门委员会，分别负责学科规划、学位审定、教学指导、教师队伍建设、成果评定等校内不同学科专业的教育和学术事务。在横向管理中，教授委员会应与相应的行政管理部门明确界定职责范围，认真履行学校重要的学术管理职责。在纵向管理中，教授委员会应将权力下放，强化院(系)的教育、学术管理职能，使之成为决定院(系)发展规划和教学科研的组织形式，以决定学科建设、专业发展和教师队伍建设以及教师聘任、职称评定、课程设置、经费使用等，确保广大教师广泛参与的民主化的学术管理体制，借以激发学术人员的责任意识和创新精神，进而从整体上促进教学和科研创新能力生长。”［11］(七)努力使教师和科研人员成为真正的办学主体

要改变学术带头人官僚化、官僚“学术化”的现象，改变以行政标准代替学术标准的现象。我认为，要做到这一点该从三个方面入手：

首先，要教师引领做科研之路。具体措施为，1、调查研究，系统分析，学习培训与实践相结合，增强全体教师对学术科研价值的认同感。

2、以课题为载体，增强教师的科研意识和提高教师的科研能力。

3、建立激励机制，使教育科研成为满足高校教师发展需求的内在动力。

4、确立“以人为本、尊重人才”的管理理念，遵循教师成长、发展的规律，为其开辟适合其发展的道路。

其次，建立学科带头人负责制，让机关和后勤系统成为为教师、科研人员服务的服务部门。要尊重教师、科研人员的意志，让他们通过学术委员会、校务委员会、职工代表大会等途径参与学校的学术与科研以及各项工作的决策与管理。

最后，建设教学研究型大学。那么何为教学研究型大学？对教学研究型大学的概念，学者们有不同的描述，我认为下面这一定义最恰当。教学研究型大学，是指介于研究型和教学型之间的大学，是以培养有研究潜力、具有一定的复合知识、以技术应用、技术开发为高级人才为主要任务，在培养的层次上以本科教育为主，研究生教育与本科教育并重，科学门类以多科性和综合性为主，学历教育一般都涵盖博士、硕士和学士完整层次的大学。

参考文献

［1］解艳华.博士当“官”为哪，般去行政化大学的“独立宣言”.人民政协报,2010-02-10 ［2］车辉 赵福中 徐福平.工人日报，2010-03-11 ［3］杨晨光.人大代表热议我国高校将如何转变行政化倾向.中国教育新闻网－中国教育报，2010-03-09 ［4］杨晨光.人大代表热议我国高校将如何转变行政化倾向.中国教育新闻网－中国教育报，2010-03-09 ［5］王波.人大清史名教授被指伪教授举报者直言为报复.中国青年报，2009-7-8 [6]香颂.人大校长称中国博士群不在高校在官场.优讯-中国网http:// china.com.cn/info，2010-01-06

［7］王世达.泛行政化略论[J].开放导报，2003，（2）：58-59 ［8］贾楠，王骏勇.朱永新：大学校长应成为荣誉性服务性职位.新华网，2010-03-11 ［9］苏向东.中国教改寻求破解“钱学森之问”.中国网http:// www.xiexiebang.com2010-03-04 ［10］杨晨光.代表热议大学如何转变行政化倾向要重学气轻官气.中国新闻网，2010-03-09 ［11］ 廖江华.我国高校管理体制泛行政化弊端及对策[J].湖南科技学院学报，2009，（1）：98-100.

第四篇：论我国环境行政管理体制的弊端与改革

论我国环境行政管理体制的弊端与改革

【摘要】环境行政管理体制主要由环境行政机构的组织结构、职权配置、职权运行机制三个部分有机组成。考察我国现行环境行政管理体制，主要存在以下问题：

1.环保机构的组织结构不合理，职权分工不科学，横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成执法合力；2.环保部门地位尴尬，缺乏独立性与权威性，难以有效抵制地方保护主义；3.协调机制欠缺、参与机制稚嫩、监督机制无力,导致环保执法运行不畅。应以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调的、监督有力”为原则进行有计划有步骤的改革，以早日构筑我国科学化的现代环境管理体制。

【关键词】环境行政法;管理体制;弊端;改革

【正文】

一、环境行政管理体制的含义

对于“环境行政管理”，一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段，对人类损害或影响环境的活动加以干预，以协调发展与环境的关系，从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。

（一）组织结构。指国家对享有环境行政管理权的行政管理机构的具体设置以及机构之间的相互关系。拥有一定职权的环境行政管理机构是环境行政管理体制的核心和重要组成部分，其主要包括环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的机构与社会组织三部分。环境行政机关指按照宪法和组织法的规定设立的，以行使环境行政权，对国家的环境事务进行管理的机关，根据所辖区域范围的不同，可以分为中央环境管理机关和地方环境行政管理机关，在我国主要是国务院、环保部、地方人民政府以及地方各级环保局。授权的环境行政机构，指并不因组织的成立而从宪法和组织法获得行政职权，而来自于有权机关以法律、法规形式的授予而获得相应环境行政权力的环境行政主体。在我国这类授权主体比较多，如《环境保护法》第7条第2、3款规定的授权主体.（二）权力配置结构。指各种环境行政管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。权力的配置是垂直分工，水平分工，还是交叉分工？具体可分为四个方面的内容：一是环保行政权力在中央和地方之间的配置；二是环保行政权力在同级政府之间的配置，如省与省之间的配置；三是环保行政权力在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构之间的配置，例如在环保局、林业局、水利局、农业局等部门之间的配置；四是环保行政权力在具体的一个部门的内部机构之间的分工，如在综合处、污控处、生态保护处、监察大队、监测站之间的配置与分工。

另外，如果从权力的来源进行分类，职权的配置结构也可指在环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的社会组织之间和各自内部的环境行政职权范围的具体分工，以及分配的环境行政职权在整个环境行政权力体系中的位阶态势。如《噪声污染防治法》第40条授予民航部门负责减轻机场噪声的职责；第50条、57条、58条授予公安部门对城市噪声和交通噪声污染给与警告与罚款的职权；第57条第2款授予港务监督机构对违法排放噪声的机动船舶的警告与处罚职权等，这就涉及作为职权主体的环保部门与作为授权主体的公安部门、民航部门以及港务监督机构等部门之间在环境噪声方面环保行政权力的分工与衔接问题。

（三）职权运行机制。指享有环保行政权力的环境行政管理机构各自的职权运行方式、行政程序以及各机构之间开展环境事务进行行政协作的方式等，如行政决策的机制、行政命令的执行机制、环保行政事务的部门协调机制、公众参与机制以及监督机制等。

以上三个方面在环境行政管理体制中相互独立但又有机联系，共同构成统一的整体，组织结构是环境行政管理的组织形式和组织保证；行政权力结构是环境行政管理的职能形式和功能保证；运行机制是环境行政管理的组织结构与职能分工的动态结合方式和环保功能的实现形式。只有环境行政机构的设置合理、各机构之间的职权分工科学、环境行政机构运用环境行政职权的运行机制流畅、高效，整个环境行政管理体制的设置才算科学合理，但以此考察我国现行的环境行政管理体制，发现问题重重，亟待进行改革。

二、我国环境管理体制的弊端

（一）机构设置的结构不合理，环保行政职权分工不科学——横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成多部门执法合力

1．管理机构之间权限不清，责任不明

依行政合法原则，要求行政主体的行政行为都必须符合法律与法规的规定，其核心要求是行政主体必须在其行政权限的范围内开展行动。然而，环境立法中关于部门之间职责范围的规定是很不清晰的，尤其是关于部门之间如何开展协作的规定更是语焉不详，这样使得行政自由裁量的空间过大。而行政主体出于本部门利益的不正当考虑，对于法律规定不是很明确的低方，不同部门对有利可图的事务竞相主张管辖权，而对于不利的事物则主张没有管辖权，当缺乏上级权威部门进行协调的时候，执法部门之间往往出现相互扯皮“打篮球”、互相推诿“踢足球”的现象，严重影响法律的执行。

现实中，一般认为与环境保护有关的事务应有环保部门负主责，而其他部门进行配合，但真正在一线开展环境执法行动的主要还是环保系统，由于得不到其他部门的配合经常出现环保部门唱“独角戏”的尴尬局面。譬如在日常执法中，往往是环保部门单打独斗，该断电的不断电、该断水的不断水、该吊销执照的不吊销，严重影响执法效果。在已初步实施移送制度的15个省级环保部门移送的850件违法案件，涉及工商、经贸、司法和监察等部门，结案率却不足60％。

2．管理机构重叠

这主要是我国机构改革不彻底而留下来的负面效应。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，而没有顾及或没来得及对原有机构及其相关职能的撤销或合并，于是就发生了某些管理机构相重叠的现象。

3．管理机构职能的重叠或交叉

据学者的统计，至少存有如下几种类型的重叠与交叉：(1)规划职能的重叠和交叉；(2)监测职能的重叠和交叉，如国家环保总局和水利部的水资源水文司以及国家海洋局都具有水质监测的职能，而且实际中环保局与水文司的监测结果往往还存在重大的冲突，导致人们无所适从；（3）保护职能的重叠和冲突，如国家环保总局与国家林业局之间都有监督检查各类型自然保护区以及风景名胜区等保护工作；（4）污染纠纷处理职能的交叉和重叠，如发生渔业污染纠纷或船舶污染纠纷时，则依照《水污染防治法》第28条的规定，县级以上环保局与渔政监督管理机构或交通部门的航政机关都有处理污染纠纷的职能。

（二）环保部门缺乏独立性与权威性，受制于地方各级政府，难以抵制地方保护主义

1．环保部门财政不独立

（1）由于财政不独立，环境管理部门缺乏独立性，受制于地方政府

在现行的财政体制下，基层环保执法部门的工资和福利待遇是由当地政府提供，而不是由国家统一拨款的。而在实践中，地方的重要污染源主要是当地的各类企业，这些环境执法的对象同时又是当地的纳税大户，是解决当地政府的就业压力、增加财政收入的主要力量，因此，这些污染企业往往受到当地政府的保护。俗话说“吃人的嘴软，拿人的手短”，在这种财政体制下，由于环保执法部门人员的位子、票子均受到地方政府的制约，所以基层环保执法部门说话就要看当地政府的脸色行事了，失去自身的独立性何谈坚持环保的原则啊。同时，地方政府又不受上级政府的环保部门的领导，由于缺乏有力的制约力量，而无所顾忌地走牺牲环境发展经济的道路，可见，地方主义的久禁不止也就不足为怪了。

（2）由于受地方财政影响，各地基层环境管理部门发展很不平衡，贫穷地方的环保部门力量薄弱

由于不是由国家统一拨款，基层环保机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府的制约，因此基层环保机构的发展很不平衡，许多贫穷地方的环保执法力量相当薄弱，有的地方甚至都没有环保部门。据悉，2005年底，全国平均每个机构只有1.5辆车左右，300多个县没有执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆，更没有取证设备。然而，如此“贫穷”的环保部门却监管了近30万家工业污染企业、70多万家三产企业、几万个建筑工地，还要面临十分繁重的农村及生态环境监察任务、承担着120多亿元/年排污费的征收工作和6万多件/年的污染事故与纠纷调查处理工作。

2．环境行政管理部门权威有限

在我国的现行环境管理体制与立法之下，由于受制于当地政府，环保行政部门“权力小”、“手段软”，环保权威十分有限。权力“小”，主要体现在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，而没有决定权，在地方保护主义严重的地区，由于当地政府出于经济的考虑一般并不采纳这种建议，对此，环保部门无能为力。

手段“软”，主要体现在环境处罚的主要手段只是罚款，缺乏查封、冻结、扣押、没收、强制划拨权等行政强制性手段。就连唯一的处罚手段，其可以处罚的数额也受到的很大限制，远远低于污染治理成本。譬如，我国环境立法对罚款大都规定了一个上限，如《水污染防治法》第43条第2款规定：“对造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的20%计算罚款，但是最高不得超过20万元”，就连最新出台的《固体废物污染环境防治法》也只规定为50万元。在这种“守法成本高，违法成本低”的畸形法制状态下，多数企业往往选择缴纳罚款而不愿意建设治理设施整治污染。据此，有关部门曾统计，我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的2%。

（三）缺乏高效的部门协调机制我国的环境管理体制是一种横向的各部门并立的所谓“统一管理与分部门相结合”的管理体制。由于立法或历史上的原因，存在部门之间权限不清、管理机构重叠、部门管理职能重叠或交叉、管理部门错位等多种弊端而严重影响环境法律的有效实施的情况，但另一方面我国又缺乏应对措施——即没有设置对这些冲突与矛盾进行有效协调的权威性部门或机构。当然，有的地方有一些很好的协调经验，如武汉建立了社区居民自治和部门联动的新型管理机制，但总的说来这

种协调和联动没有形成一个规范化、法律化的制度，由于每次都要临时组织协调，往往由于各方面的原因导致久拖不决而效率低下。再者，就是这种不成熟的联动机制也还没有在全国得到很好的推广。

三、以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调、监督有力”为原则，改革现行环境管理体制

1．建立独立的财政体制

要改革现行的体制，最根本的办法是把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的公共政府和福利政府，通过完善的制度设计来规制政府的行为，刨掉地方保护主义的土壤，并严厉打击政府的寻租现象。因此，我们应借鉴西方发达市场经济国家的管理体制，把目前“分灶吃饭”、“自主创收”的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制。由国务院统一拨款，解决环境管理机构的办公经费与劳务、津贴、福利问题，同时排污费与环境税费则统一上缴国库，即采用“先收后放，收支两条线”的体制形式，加强监督，并启用有力的惩罚机制和切实的奖励机制，规制政府的环境行政行为。试问，在这样的体制下，地方保护主义还有多少生存的空间？（当然，这一措施改革的力度很大，为了维持稳定大计，应该循序渐进的进行。）

2．科学分工各部门的职能，并清晰其权限范围

科学分工各部门的职能和权限范围，可以从以下三个方面进行考虑：第一，部门性质。不同性质的部门只能从事与其性质相适应的工作，不能甲管乙事，如资源部门主要负责对资源的持续、合理利用与公平分配问题，而相应的环保事务则主要由环保部门来负责处理。

第二，“效率原则”。不同的部门所掌握的知识、技术、设备是不同的，职能的分工应充分发挥他们的长处，扬长避短才能提高其工作的效率。如民航和铁道部门以及环保部门都是行业性比较强的部门，民航和铁道部门负责管理控制民用航空器和铁路的经营效率较高，而管理航空器噪声，铁路噪声则不太合效率原则了，而应由环境监督管理部门来行使。

第三，“公正原则”。依据诉讼法 “自己不能审理自己的案件” 的基本原则，一个部门不能“既当球员又当裁判员”。国家经贸委本是一个负责国家经济事业的综合决策性的部门，法律不能完全把淘汰严重污染环境的工艺设备的决策权和监督管理权授权经贸委，而应完全交由环保部门行使；或者环保部门享有最高的监督权，可以通过国务院办公会议或主管副总理而对经贸委进行直接的监督，只有这样才能保证淘汰的公正性与合理性。

3．设立并完善跨行政区的区域协调机制

基于环境要素本身的流动性、整体性、不可分割性等特点，流域水污染、酸雨污染、海洋环境污染、生物多样性等环境问题具有很强的地域空间整体性，不受行政辖区界线的限制。因此，解决这些问题的根本途径是设置相应的强有力的跨行政区的机构，尤其是强有力的流域环境管理机构，如流域水行政管理机构。许多国家的环境管理主管部门非常重视这种跨行政区环境管理机构的设置，他们将这种跨区环境管理机构作为环境管理主管部门的派出机构或直属机构，人员编制属于环境管理主管部门。

当然，我国也可在已有的行政建制上设立适合我国国情的跨行政区的协调机构。根据第一种类型，我国已经进行了卓有成效的改革：根据2006年7月的《总局环境保护督查中心组建方案》，在全国设立东北、华北、西北、华中、西南、东南、华南七个分区管理机构，而这些分区机构在性质上都属于国家环保总局的派出机构，均垂直从属于国家环保总局，其职能之一便是在委托权限内“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”和“负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作”。根据第二种类型，我国可根据国内的几大主要河流而设立流域管理机构，如长江流域环境管理委员会、黄河流域环境管理委员会等，目前我国已经开始了这方面的实践，但在处理流域管理委员会与中央环保局以及地方政府的关系上还没有理顺，还存在诸如流域机构的权力缺乏、地方保护主义影响水资源统一管理、流域管理信息采集难度大、流域规划监督无力等弊端，有必要进行大胆改革。

除了对企业要进行有力的监管外，对于监督企业的环保部门也要进行有效的监督，防止其违法行政。环保行政部门在行政执法中经常发生诸如环境行政不作为、环境行政越权、滥用环境行政权、违反法定环境行政程序等现象，因此，也需要对此进行大力监督。在以后的环境立法中，国家应该要有意识的规定有关监督机制的内容，以监督环保行政部门合法、正当地开展环境行政管理工作。在这方面，我们应该学习美国等西方国家，把发展环保非政府组织作为今后加强和改善环境行政管理的努力方向之一。

结语

环境行政管理体制的改革与完善是对原有体制的梳理、调整、甚至否定，因此必须综合考虑诸如传统行政文化对我国环境行政管理体制的影响；社会公众尤其是非政府组织在环境行政管理体制改革中的作用；改革、发展与稳定的关系；国外管理体制改革的经验与教训以及本土化等各种因素，要防止过于保守和过于急于求成的两种极端思想。总之，由于原有体制的巨大惯性，以及改革内容和目标的重大性决定了此项改革是一个长期、艰难的转型过程，绝不能一蹴而就，我们必须循序渐进，进行有计划有步骤的考察、设计、论证、试点和推广，方能成功。

第五篇：论我国传统人事行政的弊端与改革举措

论我国传统人事行政的弊端与改革举措

人事行政，是指人员选拔使用的政策、组织及程序。它的层次较高、范围较广，是一组织人事上全局关系的调整，包括决策、设计、组织、沟通等，属于人事总体规划，具有法律性质和运筹帷幄的战略意义。人事行政在现代行政管理中的显要地位是不言而喻的。日本学者认为，人事问题是“行政的核心”，人事制度是“一切行政的基础”。因为行政管理是通过行政法令自上而下地、强制性地进行的管理活动。国家行政人员既有可能利用行政管理的特殊的强制性，逃脱社会和人民的监督，高高在上、官僚主义，甚至弄权渎职、以权谋私。所以，必须把国家行政人员队伍的建设摆在十分重要的位置。中共中央、国务院在《关于中央党政机关干部教育工作的决定》中指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。„„干部队伍的素质如何，能否适应总任务的要求，关系到社会主义事业的成败，关系到党和国家的盛衰兴亡。”

一、我国传统人事行政的弊端

随着我国政治、经济形势都发生了巨大的变化，社会主义建设事业的深入发展，传统的 干部人事制度显然已经不能适应形势以及今后的发展趋势，其不足之处已明显地暴露出来。

1、干部职务终身制和干部等级制

干部职务终身制主要表现在两个方面：一是领导干部担任领导职务的终身制，能上不能下，能进不能出，能官不能民；二是凡属于国家干部人员都享受干部待遇的终身制，铁饭碗，大锅饭。这种制度削弱了广大人民群众对领导干部的监督，并且不利于优秀领导人才施展才能，也不利于新老领导干部正常地交接更替。这种制度的后果，势必使干部队伍知识化、专业化程度偏低，领导班子老化现象严重。

我国长期以来一直采用23级干部等级制度，每个干部都享有一定的级别，这种级别是只升不降的，除非因犯错误而受降级处分。而且，国家干部的地位和待遇长期以来主要是由行政级别的高低来确定的。这种等级观念已在人们头脑中根深蒂固，实际也是一种铁饭碗、大锅饭。其后果是干部职责不清、赏罚不明、机构臃肿、人浮于事，官僚主义严重。

2、管理对象笼统复杂，管理权限过分集中

建国以来干部人事制度的最基本特征就是对党和国家工作人员的一统化管理。这种体制同我国建国初期的大规模建设需要以及长期以来的计划经济是相适应的。由于整个国家干部队伍十分庞大，无论从党的各级干部、政府机关的工作人员到事业单位的医生、教师、演员、记者、科研人员，还是从企业单位的厂长、经理、工程师，以至各类专业技术人员与各类社会群众团体的工作人员等，都包罗在国家干部这一概念之下，由各级党委统一管理，党政不分，政企不分，管理过多，统得过死。而且各类国家干部之间在管理上没有区分性质类别，管理方式陈旧单一，制度如出一辙。只要是国家干部，即使专业不对口也可以调动；反之，如果不是国家干部，即使专业对口、工作需要，也不能进行合理的流动或享受合理的待遇。

3、管理方法上没有实现法律化和程序化

传统的干部人事制度的法律化程度是很低的。由全国人民代表大会制定的关于国家干部管理的法律很少，尚无一个总的干部管理方面的基本法，即使由国务院办法的各种人事管理规定，其中因一时一事而发，常因形势变化而变化的通知之类占了绝大多数。此外，在干部管理制度上，我国一直非常忽视程序建设。这就使得优秀人才难以脱颖而出，平庸无为者难以淘汰，用人上的不正之分难以根除，严重挫伤了广大干部的积极性、主动性和创造性，使本来应该生机盎然的社会主义干部人事制度，在很大程度上失去了应有的活力。

二、人事行政改革的举措分析

党的十三大对国家的人事行政改革提出了要求，指出要把政府体制分离出来，建立国家

公务员制度，其他系统干部参照执行。为此，必须合理分解，建立科学分类管理体制；改变单一的管理模式，对公务员和企事业单位人员分别进行管理；实现干部人事的依法管理与公开管理。具体来说，我国近年来的人事行政改革主要有以下几个措施。

1． 建立国家公务员制度

近年来，我国人事行政改革中最重要的一项成就是建立了国家公务员制度。所谓公务

员制度，是指对行使国家权力、执行国家行政公务的人员进行分类、考试、录用、考核、培训、升降、调动、奖惩、工资、福利、退休等环节管理的规范体系。它的表现形式，是一系列有关公务员制度的法律规范。

为了总结改革经验，对干部人事制度进行系统的配套的改革，从1984年起，我国有关部门着手起草《国家工作人员法》，后改为《国家行政机构工作人员条例》，经过多次修改，这个条例更名为《国家公务员暂行条例》。1987年10月，党的十三大报告明确宣布，在我国建立和推行国家公务员制度。1988年4月，七届全国人大一次会议通过的政府工作报告中进一步强调“要抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。从而使国家公务员制度从理论探讨开始走向实践。1993年8月14日由国务院发布，并自同年10月1日起正式实行的《国家公务员暂行条例》初步确立了国家公务员制度在我国的法律地位，明确了我国任选与管理政府公务员各个环节中的一系列制度要求。它的发布与实施标志着我国政府人事管理制度开始纳入法制化、科学化的轨道。这对于保证政府公务人员素质的优良、作风的廉俭、效率的提高，具有重要的意义。

2． 全面改革干部人事制度

现有的国家工作干部可分为：中国共产党各级组织的领导人员和工作人员；国家行政机关的领导人员和工作人员；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员；群众团体的领导人员和工作人员；企事业单位的管理人员等。这样一种对国家干部队伍的合理分解，为建立对不同类型工作人员的各具特色的认识管理制度提供分类基础，不仅对提高国家行政机关的效率、克服官僚主义有重要意义，而且对人事行政的全面改革将有重大的示范作用。

把国家行政机关工作人员从“国家干部”中分离出来实行公务员制度，就突破了以往单项改革的模式，为建立科学、灵活、各具特色的人事管理制度迈出了重要的一步，在分类体制逐步完善的基础上进一步贯彻注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则，把竞争机制引入各类人事管理系统；在合理发挥政府调节作用的同时，引进和扩大社会调节机制，彻底改变国家统包统分的僵化模式，逐步建立具有中国特色的分级管理与统一管理相结合、国家宏观调控和社会微观调控有机统一的人事制度。

3． 调整人事工作

1995年党的十四届五中全会指出：实现今后十五年基本实现现代化的奋斗目标，关键是实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长从粗放型向集约型转变。党中央的重大决策为我国人事行政改革指明了新的方向，提出了新的任务，这就是适应于两个转变的要求进行人事工作的两个调整：一是把适应计划经济体制的人事管理体制调整到与社会主义市场经济体制相配套的人事管理体制，二是把传统人事管理体制调整到整体性的人才资源开发上来。两个调整的提出既是我国经济与社会发展的客观需要，又是从事人事工作求得自身发展的必然趋势。

4． 全面推进依法行政

依法行政，就是各级行政机关依照法律规定形式行使权力，管理国家事务。1995年，江泽民同志提出依法治国的方针，作为依法治国极为重要的组成部分，依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则，在中央和各级政府的文件中已屡次提到，李鹏同志更明确提出：“以法治国，依法行政。”而依法行政在人事管理中更有着重大的意义。它是人事部门转变职能的主要标志，是人事部门行政执法的重要原则；是优化人才环境的重要保证；是人事干部的行为准则。

依法行政在人事管理中要落到实处，要求所有行政主体在运作中都要遵循一些共同的基本准则，这些准则就是依法行政的基本原则。

（1）行政合法原则。即行政主体对行政权的行使必须遵循法律，实施的行政活动必须符合法律的规定，不与法律相违背；违法行政无效，应作撤销处理，违法者必须承担相应的法律责任。

（2）行政责任原则。即行政主体实施行政活动应承担相应的法律责任，不允许只行使权力而不负相应的法律责任。

（3）行政效率原则。即要求在行政活动中充分重视和追求政府工作的有效性，重视用最小的投入获得最大产出的收益状态，尤其要追求有利于生产力的发展，有利于社会财富的增加和社会的进步。

（4）行政公正原则。即行政主体在行政活动中必须公正、无偏私地行使政权，做到相同情况相同处理，不相同情况不相同处理。

（5）行政合理原则。即行政主体不仅应当按法律、法规所规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定符合法律意图和法律精神，符合公正公平的法律理性。

参考文献：

[1]《人本行政管理》，黄德良著，上海大学出版社，2002年4月版。

[4]《现代人事行政学》，何平立、袁维国主编，同济大学出版社，1995年7版。

[5]《人事管理理论与实务》，吴博、赵昆生主编，重庆大学出版社，2002年2版。

[2]《日本行政管理概论》，邹钧主编，吉林人民出版社，1986年版。

[3]《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1982年版。