如何构建社会矛盾多元化协同化解机制

第一篇：如何构建社会矛盾多元化协同化解机制

【摘要】近年来，我国各级政府有效地化解了大量社会矛盾，创造了行之有效的地方经验，促进了社会和谐稳定。但是，一些新型的社会矛盾开始涌现，矛盾冲突的强度与烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益复杂，这对社会矛盾的治理体系、治理机制、治理措施各方面提出了挑战。单一的社会矛盾解决机制已经远远适应不了现实的需要，需要贯彻协同治理、综合治理、依法治理的思路，充分调动社会各界的力量，采取不同的手段，解决纷繁复杂的矛盾。社会矛盾纠纷多元化解决机制的实现需要行政机关、司法机关、社会力量多方协同、广泛参与，建立完善的组织框架，理顺关系、优化流程，以实现社会矛盾的有效化解。

【关键词】社会矛盾 和谐 化解 治理 调解

【中图分类号】d920.4 【文献标识码】a

【doi】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.006

目前，我国经济社会发展已进入新常态，如何有效化解社会矛盾已经成为社会治理的核心议题。近年来，我国各级政府积极探索，采取有力措施，有效地化解了大量社会矛盾，创造了行之有效的地方经验，促进了社会和谐稳定。但是，一些新型的社会矛盾开始涌现，矛盾冲突的强度与烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益复杂，这对社会矛盾的治理体系、治理机制、治理措施各方面提出了挑战。正是矛盾的客观存在，产生了改进与完善矛盾治理机制的需要。

社会转型时期我国社会矛盾呈现多元化态势

2013年1月至2016年4月间，笔者所在的课题组先后组织了6次面对基层干部和普通群众的城乡社会调查，包括社会矛盾与社会心态等主题的问卷调查，共获得有效问卷6600余份；同时采取半结构式的个别访谈和座谈会，完成以乡镇、街道党委书记、乡镇长和街道办主任等基层干部为主的访谈600余人次，涉及江苏、山东、湖北、四川、安徽等16个省、直辖市。笔者发现，本世纪以来频发的征地拆迁、劳资纠纷、企业改制、历史遗留等重大矛盾以及交通事故、医患、家庭婚姻、邻里纠纷等人际矛盾仍在高位运行，同时因环境污染、土地流转和民间借贷导致的矛盾纠纷亦快速增长。

2015年4月①，课题组在x省②的4个地级市开展了有关社会矛盾现状的专项问卷调查。调查对象分为干部和群众两个群体。在干部群体看来，当前我国比较突出的六类社会矛盾是：征地拆迁（69.14%）、劳资纠纷（45.11%）、农村土地纠纷（42.17%）、环境保护（35.10%）、医疗卫生（29.21%）、涉法涉诉（28.03%）。其余的社会矛盾是：物业管理（27.33%）、邻里纠纷（26.74%）、交通事故（26.27%）、社会保障（25.44%）、历史遗留问题（24.62%）、婚姻家庭（23.44%）。在群众看来，当前我国比较突出的六类社会矛盾是：征地拆迁（55.00%）、劳资纠纷（37.07%）、农村土地纠纷（36.42%）、环境保护（32.26%）、医疗卫生（30.92%）、邻里纠纷（30.72%）、交通事故（26.41%）、婚姻家庭（26.26%）、社会保障（24.98%）、物业管理（19.62%）、历史遗留问题（14.82%）、涉法涉诉（12.39%）。群众与干部对于矛盾的看法，在前五位上是一致的。

我们通过对社会矛盾冲突事件的形成过程、演化逻辑以及化解对策的研究，发现诸多突出的、重大社会矛盾冲突（征地拆迁、劳资纠纷、土地纠纷、环境矛盾、历史遗留矛盾、干群矛盾等）常常冲破既有的制度化渠道，已具有难以妥协的特征，表现出较强的“刚性”特质，我们尝试将这类矛盾概括为“刚性社会矛盾”。“刚性社会矛盾”是一种在社会不同利益群体之间已客观存在的具有明确利益对抗性的社会矛盾。该类矛盾的形成是社会生产力和社会关系发展到一定阶段，伴随着社会结构要素的重新分化与整合而来的必然产物；引发该类矛盾的对抗性利益纷争关涉到其中一方维护生存底线的刚性需求，明显缺乏协商的“弹性”空间；该类矛盾冲突的强度和烈度均远高于其他社会矛盾，目标的合理性与手段的非理性相绞合，往往冲破既有的制度化控制渠道，大量使用非制度化的博弈策略与手段，具有难以协调性；该类矛盾在总量上持续增长，种类上不断衍生，具有较强的再生性；该类矛盾已显现出向政治领域扩展的趋向，在发生机制上由传统的被动反应性开始向主动维权的抗争性转变，地方政府已成为主要的冲突对象；矛盾冲突的负功能比较突出，具有较高的社会风险。因此，从这类矛盾的特性来看，其与一般柔性社会矛盾（发生在个体间的人际矛盾冲突、制度化手段可解决的）有着比较明显的差异。尽管这类矛盾性质依然属于人民内部矛盾，其与改革初期以个体之间的矛盾纠纷为主体的柔性矛盾有了较大的区别。从我们调查情况看，每一个矛盾源，都会形成矛盾的双方甚至多方的获益者与利益受损者。大量的矛盾累积了不同的矛盾受损群体，如被征地拆迁的农民和居民、失业的工人、受到环境污染的人群等，矛盾主体趋于多元化。从矛盾参与主体的形式看，已由过去较为单纯的个人与个人之间的矛盾纠纷，逐步发展为群体与群体之间的矛盾冲突。也有某一群体或个人与企事业单位、某一群体或个人与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾冲突等；从矛盾主体的构成看，有些矛盾已由过去以社会底层群体为主向多阶层共同参与转变，矛盾不再仅局限于农民、下岗失业工人等群体，还常有教师、医生、企业管理人员、中小企业主以及离退休干部等群体参加，特别是在环境污染、劳资矛盾、物业纠纷等冲突中，这种多阶层共同参与的现象更加明显。矛盾源的复杂化与矛盾主体的多元化，为化解矛盾冲突增加了难度。

在干部群体看来，群众在遇到社会矛盾时常常采用的行动方式是：信访（73.38%）、调解（60.66%）、媒体投诉或上网（46.41%）、自行协商解决（40.99%）、采取过激手段直接应对（26.15%）、诉讼（14.02%）、寻求工会、妇联等人民团体的帮助（14.02%）、行政复议、行政裁决（7.89%）。群众认为解决矛盾最有效的三种方式是：调解（74.93%）、自行协商解决（56.64%）和信访（31.02%）。还有就是诉讼（22.10%）、寻求工会、妇联等人民团体的帮助（17.99%）、行政复议、行政裁决（16.55%）、媒体投诉或上网（13.53%）、采取过激手段直接正面冲突（2.33%）。调查结果表明，当前社会矛盾的化解主要是在制度框架内加以解决的，但仍有相当部分人会采取过激手段应对。非制度化矛盾化解方式分为：一是民众常采取的非制度化方式。主要包括：自我摧残、极端泄愤行为等个体反抗；集体反抗，分为较温和的集体抗议与较强硬的集体对抗两类。较温和的集体抗议是指通过集会、游行、示威等非暴力的方式表达利益诉求，而较强硬的集体对抗在方式与程度上更加激烈，如封堵交通道路、围堵冲击政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如，阻止群众走司法渠道解决矛盾；“花钱买平安”；或采取用强力阻止群众反映诉求等。社会矛盾多元化协同化解机制的内涵

从社会发展与社会治理的需要来看，矛盾类型的多样化与矛盾主体的多元化，需要构建新的多元化矛盾的化解机制。传统的社会管理更多的是以政府行政为主体，以司法为手段的自上而下的单一的矛盾解决机制。中共十八届三中全会进一步提出，创新社会治理体制，改进社会治理方式，必须“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。③从社会建设到社会管理创新，再到社会治理的过程，是一个“摸着石头过河”到主动进行顶层设计，由不自觉到自觉的过程。社会治理理论的提出，标志着执政党主动适应社会变化，进行理论革新。单一的社会矛盾解决机制已经远远适应不了现实的需要，需要贯彻协同治理、综合治理、依法治理的思路，充分调动社会各界的力量，采取不同的手段，解决纷繁复杂的矛盾。与传统思路相比，社会矛盾多元协同化解机制更加强调的是政府与社会各界力量“双向互动”的特征；社会矛盾多元协同化解机制更加强调协商、合作，采取协商民主的方式，通过广泛听取矛盾多方的诉求，统筹协调处理社会矛盾，寻找“最大公约数”，达成解决矛盾的共识。

所谓社会矛盾多元协同化解机制，是指在矛盾化解中将制度、政策、机构、队伍、资源、社会力量等相关要素有机组合，形成稳定的一种合作（协同）关系与有节律的活动模式。就是要统筹各种力量，形成相互配合、多向互动的组织框架；就是要发挥诉讼、仲裁、行政调解、人民调解、司法调解、行业调解、信访、协商和解、社会救助等多种解决方式的综合功能；就是要综合运用政治、经济、行政、法律、教育等多种手段，推动各种解决方式、手段之间的统一协调、功能互补、程序衔接、良性互动。构筑起“党政领导、综治牵头、司法推动、部门参与、社会协同、法治保障”的矛盾纠纷多元化解决工作体系，使得矛盾纠纷以最适合的方式得以及时有效解决。

化解主体多元化。社会矛盾多元化协同化解机制中，化解主体有多个：一是司法机关，主要是公安机关和法院。对涉法涉诉的矛盾纠纷，在进入司法程序之前由公安机关或法院进行调解，减少了矛盾纠纷化解成本。如果调解不成功，进入诉讼程序，矛盾化解主体就是法院。二是国家行政机关或准行政机关。行政调解、行政仲裁、行政复议的主体是国家行政机关，也有一些准行政机关承担化解矛盾的职责，例如劳动仲裁委员会等。三是社会力量。社会力量的内涵很广，主要指各种社会组织，如行业协会、商会、行业工会等；也指社会力量，如律师、新闻媒体、人民调解员等。不同的主体其处理结果的效力区别很大，司法机关和行政机关的处理结果具有国家强制力，而社会力量的处理结果不具备国家强制力。四是基层街道（乡镇）、社区的矛盾化解力量。五是矛盾双方的当事者。不同主体在解决矛盾的过程中在主导性的选择权利、选择渠道、选择方式上是不同的。

化解机制多元化。社会矛盾处理中，要对各种矛盾化解机制进行整合，协同运用这几种机制，使它们共同发挥作用。与矛盾类型和化解主体相对应，可以形成四大机制，即以司法机构及法律规范为主的司法化解机制；以国家行政机关或准行政机关及行政规范为主的行政（如调解、仲裁、复议）化解机制；以社会组织、专业性社会机构及行业规范为主的社会化解机制；以基层社区组织与社会名流及道德规范、乡规民约为主的社区矛盾化解机制。法律规则无疑是化解矛盾的底线，但司法化解不能解决所有的矛盾，而且成本较高、效率较低。行政化解易产生强制性，不适宜复杂的矛盾。社会化解机制与社区化解机制有着历史文化传统、社会心理习惯和公众认同的强大的文化氛围，是一种低成本、高效率的化解机制。多元化矛盾化解机制形成，需要在司法机制与行政机制以外，能够接受、容纳社会化解机制与社区化解机制。

化解方式多元化。制度化解决矛盾的这种方式主要有协商、谈判、调解、仲裁、诉讼等，其主要特征是双方在利益争论的焦点上无法达成共识时，能够以制度许可的手段加以解决。现在要引进非制度化的，但是行之有效的诸多矛盾化解方式。在矛盾化解准则方面包括道德规范、地方自治规范、市民公约、行规、团体章程、村规民约等社会性、地方性、民间性的柔性规范为主的化解规范，并在法规的基础上，通过理、义、情等手段调解矛盾。它们具有引导、约束组织成员、团体成员、社区成员自觉遵守国家法律、社会公德的重要作用。另外，民族习惯、宗教文化中也有许多倡导和平、宽容、妥协的内容可以作为化解矛盾的思想与做法。

社会矛盾纠纷多元化解机制的初步形成

面对实际生活中形形色色的社会矛盾，基层政府在矛盾化解中做出了各种努力与探索，在以下几个方面取得了进步。

对社会矛盾纠纷需要多元化解机制形成共识。原有的行政治理系统已经无法应对错综复杂的社会矛盾的治理。在当前社会矛盾多元化的情况下，大量的非制度化矛盾化解方式自发地形成。一是民众常采取的非制度化方式。主要包括：其一，通过自我摧残、极端泄愤行为、“闹访”、“缠访”等形式的个体反抗；其二，集体反抗。较温和的集体抗议是指通过集会、游行、示威等非暴力的方式表达利益诉求，而较强硬的集体对抗如封堵交通道路、围堵冲击政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如阻止群众走司法渠道解决矛盾、“花钱买平安”、用强力阻止群众反映诉求等。民众与地方政府中大量非制度化化解矛盾方式的出现，反映了现有矛盾处理机制的局限与弊病。通过对这些问题的反思，政府与学界已经初步形成了共识，过往单一的行政――司法化解矛盾的体系，已经无法适应新时期大量矛盾的处理与化解。需要转换观念，借助社会力量针对多元化的矛盾构建多元化的矛盾化解的新体系与新机制。

社会矛盾纠纷多元化协同解决体制的初步形成。社会矛盾纠纷多元化解决机制的实现需要行政机关、司法机关、社会力量多方协同、广泛参与，建立完善的组织框架，理顺关系、优化流程，以实现社会矛盾的有效化解，各地建立起统一的社会矛盾调处中心作为社会矛盾解决平台。根据本课题组的调研，提炼部分地方的先进经验，总结出社会矛盾纠纷多元化解决体制。根据地方经验，从市级到社区建立四级大调解工作网络，依次是市大调解指导委员会、区（县）调处中心、街道（乡镇）调处中心、社区（村）调处站。有了实体化的调处中心，能为群众提供“一揽子解决”诉求的服务平台，让群众在家门口反映诉求，就地解决矛盾。市大调解指导委员会主要是对一些重大矛盾发挥指导协调作用，不具体处理问题。区（县）调处中心主要承担接待受理、分流指派、协作调度、检查督办以及重大矛盾纠纷调处五项职责。调处中心主任由政法委书记或综治办主任担任，相关部门分别派人进驻调处中心，包括两类，一类是处理矛盾的直接部门，如法制办、信访局、法院、公安局；另一类是预防矛盾和矛盾多发领域的管理部门如人社局、城乡建设、城管、医疗卫生等。调处中心设立受理窗口负责接待群众来访，受理上级交办或相关部门转来或镇调处中心请求协调办理的事项。分类处理窗口按照人民调解、行政调解、司法调解、访调对接、劳动人事争议调解、专业调解的分类，分别负责不同类型社会矛盾的调解处置。专业调解主要是处理医患、交通事故、劳动人事争议、职工维权、妇女儿童维权、征地拆迁、环境保护、物业管理、消费、物价等多发矛盾，按职能分类调处矛盾纠纷；法律服务窗口主要负责法制宣传，为群众提供法律咨询服务、法律援助等，解决重大的社会矛盾及其引起的群体性事件。经济杠杆的本义是国家或经济组织利用价值规律和物质利益原则影响、调节和控制社会生产、交换、分配、消费等方面的经济活动。社会矛盾化解方面，也可以利用经济杠杆来协调矛盾相关人之间的经济利益关系，从而达到化解社会矛盾的效果。我国的大多数社会矛盾从根本上来说就是经济利益分配不当所导致的。对于矛盾相关人来说，利益补偿是其最关注的根本问题，解决了利益补偿问题，此类社会矛盾就可以很好解决。应该说，我国各级政府采取了很多种方式，为社会矛盾相关人提供利益补偿，例如拆迁补偿款、安置补贴、征地补偿等，有助于矛盾的解决。各级政府财力越来越雄厚，群众的生活标准也日益提高。在法律法规和财力允许的前提下，政府根据经济发展水平相应提高了矛盾相关人的补偿标准，有利于矛盾的化解。有些地方发挥保险在社会矛盾化解中的作用。针对矛盾多发领域，推广医疗事故责任险、环境污染责任保险、机动车交强险、安全生产责任险、校园方责任险、食品安全责任险等保险种类，充分发挥保险在矛盾纠纷化解、风险预防等方面的重要作用，为妥善化解矛盾纠纷提供新的途径。支持保险公司等机构及时全程介入矛盾纠纷化解工作，通过构建完善的强制保险体系，把保险作为一种经济杠杆来解决社会矛盾，与社会矛盾调解互相补充。但是，不少经济补偿远远低于矛盾相关人的期望值和现实需要，而且不同时期的补偿标准差距过大也导致了新的矛盾产生。

专业性机构的调解。随着经济社会发展，劳动争议、征地拆迁、环境保护、医患纠纷、校园伤害、交通事故等具有行业性、专业性特点的矛盾日益增多。针对一些专业性很强的社会矛盾，需要用不同的调解标准对症下药，需要专业人士的介入，需要在社会矛盾突出的行业（领域）建立专业调解机构，充分发挥行业性专业调解组织在专业性社会矛盾化解中的作用。有些地方按涉企、涉农、涉地、涉房、涉法、涉教等类别，由行业组织来牵头，成立了不同的专业矛盾纠纷调处机构，专项对口调处重大疑难矛盾纠纷。还有些地方在矛盾纠纷多发、高发领域和行业，采取派驻制办法，设立专门调解室，集中受理调处各类矛盾纠纷。行业协会、商会、集贸市场联合会、企业联合会等各类社会组织的优势，吸引、凝聚这些社会组织力量，引导这些社会组织参与到矛盾的化解中去，有针对性地解决同行业间、专业内经常发生的矛盾纠纷。

社区调解。社会治理依赖于群众的自治，这种自治不是杂乱无序的，要通过社区为载体来实现。在一些社会矛盾化解过程中，乡规民约、社区规范是农村村民、城市居民公认的、约定俗成的规矩和行为准则。在乡村中存在一些家庭纠纷、邻里纠纷、违规占用宅基地等行为，这些事情“行政不好管，法律管不好”。运用人情、习俗、礼仪、规矩等“乡规民约”作为和解的措施，通过批评和自我批评、协商和解，减少矛盾冲突，对于社会矛盾的化解具有特殊的作用。村一级建立村规民约，在乡这一级有乡规民约，经过村民代表的讨论形成规矩、章法，对于村民有一定的约束力，营造良好的村风。在村（社区）大力发展“公道会”“好人调解室”等民间调解组织，有“理”大家评，有“话”大家听，广泛发动群众解决矛盾纠纷。⑤

法律手段是化解社会矛盾的最重要手段，但不是唯一手段，因为社会矛盾复杂多样，法律并不能涵盖社会的方方面面；法律手段程序严格，时间较长，成本相对较高，一些简单的矛盾不必走法律程序。此外，我国传统社会中，“无讼”的传统依然存在，普通民众还不习惯于用法律手段解决社会矛盾。“我国法律现代化过程中所面临的主要困境就是在判断事情对错时，现代性法律依据的是‘法理’，而中国人依据的是‘情理’”。⑥因此，除了法律有明确规定的、复杂的、重大的矛盾之外，较小的矛盾纠纷，可以将情理道德、公序良俗、传统习惯等因素引入具体矛盾的解决过程中，运用情、义、礼手段，在融通法律与社会联系的同时，进一步有效增加司法的亲和力。中国人向来比较注重面子，基层干部在解决社会矛盾时如果能充分尊重矛盾相关人，给足面子，矛盾相关人得到心理满足之后，再进行政策法规的解释，效果会比较明显。基层干部借助矛盾相关人的亲属、邻里、朋友、老乡等初级群体网络，借助这些社会网络的力量来劝导矛盾相关人，使矛盾相关人与遵纪守法，降低期望值，达到化解社会矛盾的目的。

社会矛盾多元化矛盾化解机制的改革

从根源上化解社会矛盾是根本，此外，在思路、制度、政策、机构、队伍、资源等层面也有大量的工作可以改进。当前在构建多元化矛盾协同化解机制中，需要做的工作是：

在战略上树立以防为主的矛盾化解思路。社会预防注重矛盾源头预防和事前预防，改善矛盾产生的因素与社会条件，以最小的代价顺利度过社会转型期，以达成和谐社会目标。预防和化解社会矛盾是社会治理的核心要务。现行社会治理体系中依然存在漠视社会预防的情况。一是社会预防观念缺乏。社会预防是基础性工作，短时期内难以看到政绩，现行的考核监督体系未将社会预防纳入，致使基层政府参与社会预防积极性不高。一些地方依然急功近利，为政绩不择手段，许多项目、决策不顾长远、不顾环境、不顾群众利益，成为引发社会矛盾的根源。二是社会预防体制不健全，主要表现在两个方面：其一，缺少经费预算。各地从财政中专门拨出一定的资金设立“维稳”专项经费、信访补助专项资金等用于事后处置。特别是群体性事件出现后，政府不计成本代价将其“扑灭”；而对于社会矛盾的事前预防则存在舍不得花钱、财政投入不足、后续投入不足、支持主体和方式单一等缺陷。其二，缺少预防力量。社会预防缺乏常态化的组织载体，仅有一些承担社会矛盾预防功能的职能部门之间往往各自为政，缺乏有效的综合协调，甚至彼此之间存在职能的替代与程序设计上的重复、信息封闭等问题，难以整合力量。三是社会预防机制不合理。在现行的机制下，主要负责社会矛盾治理的部门以政法委、综合治理办公室，公检法等单位为主，这些单位都是惩处性的事后处置部门，其管理者的视野、知识结构及其机构的职能、权限等限制了社会矛盾的基础性预防工作。正是这种理念的缺失、体制性障碍、机制性束缚制约了社会预防的建设，使得引发社会矛盾的诱因与导火索没有得到有效预防，持续引发大量的社会矛盾。更新治理思维、转变治理方式，把社会预防作为化解社会矛盾的基础已经成为构建和谐社会的一个重要而紧迫的课题。社会预防以“未雨绸缪”“防患于未然”为主要目标，由各方社会力量共同参与，通过运用一定的治理策略，从理念、制度、机构、队伍、机制等，对社会矛盾进行事先预测和分析，以达到防止和控制矛盾的生成、生长，将社会矛盾消灭在萌芽状态或将矛盾的负面影响降到最低限度的积极社会行动。社会预防是一个动态过程，贯穿于社会治理的全部过程。在队伍建设上要专业人才与经费保障并举。要突破政府单独作战的困境，提升化解矛盾队伍的专业能力。市级矛盾级调处中心要建立调解专家库，根据不同专业矛盾，整合社会资源，广泛吸收人大代表、政协委员、律师、司法公证人员以及各行业专家学者（如社会学、政治学、法学），为重大、疑难、复杂的矛盾纠纷提供指导性处理意见。⑦区（县）、街（镇）矛盾级调处中心依据当地的实际情况，负责选拔、招聘、培训、管理、调配专职调解员与兼职调解员，培养一支专、兼职结合的调解队伍。提高调解员的专业化水平，可以对调解员进行分级认证管理，根据其调解水平的不同，认定为不同等级。⑧此外，矛盾化解队伍中还要引入三种专业人才。一是司法人才。应该通过“三官一律”（法官、检察官、警官、律师）进社区（村）等措施，鼓励和支持司法人才下沉到基层一线，参与社会矛盾化解。二是社会工作人才。通过政府购买服务等方式，鼓励和支持街道（乡镇）、社区吸纳和使用社会工作人才，让社工在基层一线化解社会矛盾中发挥积极作用，预防和解决社会问题。三是心理咨询人才。当前，不少矛盾当事人心理偏激。对此，先心理疏导后解决矛盾起到了良好的效果。⑨在加强队伍建设的同时，要加强基层干部的激励机制建设，解决好“权力无限小，责任无限大”的问题，加大对基层政府化解矛盾的支持力度，将权力和财力向基层下沉，保持权力与责任的均衡性，使干部有能力、有动力解决社会矛盾。上级政府要营造宽松的工作环境，理解和支持基层干部，对勇于迎着矛盾上的干部、善于处理矛盾的干部要表扬奖励，进行广泛宣传，树立典型，并作为干部晋升的一个重要依据。媒体要采取群众喜闻乐见的方式宣传公正清廉、勤政为民的基层干部，改变舆论对基层干部“污名化”的现象。定期安排一定的职数从村干部中单列考录公务员，同等条件下优先录用优秀村（居）干部。处置社会矛盾需要投入大量的资金，为了保障社会矛盾化解工作的顺利开展，需要落实社会矛盾专项经费，由综治部门牵头筹集专项经费，列入专项财政预算，用于基层调解工作室建设、调解员工作补贴和个案补贴等。从基层经验来看，可以政府购买服务的方式，将调解经费、个案奖补、部门专业调解等列入财政预算，以此保障专职调解员的教育、培训、管理、考核与矛盾纠纷的相关费用支持，实现矛盾的有效化解。

在制度上要改革矛盾化解的瓶颈。应改进不分青红皂白的“一票否决”制及其变相的“通报制”。要实事求是地看到有些矛盾是解决不了的，有些是可以解决的。引起矛盾的原因，有些在政府，有些不在政府。现行对待进京“非访”的不分是非、不讲原因、不讲道理的通报，极大地挫伤了基层干部化解矛盾的积极性，产生了较大的负效应。考核制度要在分清责任、原因的基础上落实，区分尽职、不作为、乱作为等几种不同情况。各级行政机关和司法机关要建立矛盾纠纷解决工作责任制，明确领导干部化解社会矛盾的责任，将职责落实到人，以防止因其不作为而致使一些矛盾纠纷被推到上级部门去处理，增强工作合力，避免部门之间推卸责任。

在预防上要完善风险评估机制。当前，各地项目风险评估已经展开，政策风险评估也较为谨慎，但决策风险评估还没有进行。我们迫切需要制定社会稳定风险评估规则与办法，建立整体的社会风险评估机制。对于可能引发社会矛盾的重大项目，在实施之前开展风险评估，通过入户调查、材料公示、听证等环节，进行信息公开，广泛征集意见，解决群众的合理诉求，对于不合理诉求做好疏导工作。一是以企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的领域为重点，定期进行重大矛盾源的风险评估。二是以重大项目为重点，进行定向评估。这一工作目前还比较粗糙，需要精准化。三是以重大决策、社会政策为重点进行评估。在涉及群众切身利益的重大决策出台之前，需要进行决策评估，请第三方评估机构参与，从居民中进行抽样调查，分析研判群众对重大决策的看法，充分尊重群众意见，争取群众理解。对于群众普遍反对的决策，按照决策程序依法终止或修正。实现社会风险评估的全覆盖，并将风险评估的结果作为政府决策的重要参考和依据，以防止新的重大社会矛盾的产生。

在治理力量上要建构社会组织的协同机制。有效化解社会矛盾，不能仅靠行政机关和司法机关的力量，还需要依靠社会力量的积极参与。要大力发展“独立第三方”的专业调解组织建设，鼓励行业协会及其他社会组织设立调解委员会，发展专业性行业性调解，充分发挥他们的专业优势，推进专业类调解的社会化，例如医疗纠纷、劳资纠纷、消费纠纷、物业纠纷、交通纠纷、金融纠纷、征地拆迁纠纷等。充分调动社会力量的积极性，完善社会力量的引入机制。一是为各类化解社会矛盾的社会力量成长创造宽松的制度环境，明确社会力量参与化解社会矛盾的界限、程序、购买服务的经费保障、优惠政策等，让社会力量参与社会矛盾化解有法可依。二是政府要真正简政放权，将社会力量能够解决的矛盾放手给社会，公共资源更多地向社会组织转移释放。三是设立社会力量化解矛盾的专项经费，加大人财物投入的力度，完善政府向社会力量购买服务的机制，由政府花钱养人、养机构向购买优质服务转向，鼓励社会力量主动化解矛盾，根据化解矛盾的效果提供补贴等形式的经费保障。四是政府要做好监督和指导。简政放权并不是简单的一放了之，要对社会力量化解社会矛盾提供法律法规指导，加强监督，防止违法违规。加强行业性专业性调解组织制度化建设。

在化解路径上要建立社区微观治理机制。将社会矛盾消除在萌芽之中的关键，就是将矛盾抑制在社区中。将治理的资源、人员、资金等下放到社区，在社区中形成“微治理”的状态。一是完善社区自治组织。自下而上由社区居民自行选举产生社区自治组织，选举品质良好、热心社区的居民加入社区自治组织，这些居民骨干同时也是社区人民调解委员会的成员，负责社会矛盾的排查和处理。二是引进司法、社会组织等力量。建立社区民警工作室、社区法官工作室以及律师工作室，指导社区化解社会矛盾。此外，还要引进心理咨询、志愿服务等力量，形成多元共治化解社会矛盾的合力。三是完善信息排查机制。社区干部和自治组织负责人要主动下沉到群众中去，实时掌握居民中存在的苗头性、倾向性问题，防止矛盾激化。对社区内的矛盾纠纷，主动出面解决，迅速靠前调解，不推诿回避，防止社区矛盾扩大化，做到“家庭纠纷不出户，小纠纷不出社区”。可以充分发动居民骨干，以及“老娘舅”“老舅妈”等调解员参与到社会矛盾化解中去。第一时间发现可能引发矛盾的各类问题、第一时间化解矛盾、第一时间将信息整理上报。将社会矛盾在萌芽时期就有效地化解，避免矛盾扩大化。在矛盾难点上要攻克疑难矛盾的化解。在化解矛盾纠纷中，基层干部面临的最大困扰是：少部分坚持无理诉求、缠访闹访人员的无理纠缠，这些人员虽然数量不多（据基层干部测算，这类人约占当地人口的万分之一），但牵扯了基层干部的大部分精力，浪费了大量资源。对于此类老上访户的处理，建议从以下方面着手：首先，分类分流处置。区别对待老上访户的有理诉求和无理诉求，切实做到“诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理到位”。如果信访人诉求合理或有合理成分的，要积极协调政府相关职能部门，督促他们解决实际问题，切实维护群众合法权益；对于诉求无理、缠访闹访的，应该根据《信访条例》和相关规定终结备案后，信访机关上下一致，尤其是国家信访局以不受理、不统计、不交办的原则对待，真正实现无理信访事项的退出；对于确需到上级行政部门申诉复议的，分流到行政复议渠道进行有限次度的申诉复议。对于涉法涉诉案件应回归到司法渠道解决，将涉法涉诉的信访案件转交法院审理，通过法律程序、法律手段解决，严格执行法院判决，避免终审判决后进入无限申诉的怪圈，彰显法律的公正性和权威性。对恶意滋事并有违法行为的，依法严肃处理，让当事人为“非访”行为付出代价，树立起执法必严、违法必究的鲜明导向。⑩

其次，建立甄别机构。建立甄别机构是为了建立矛盾的终结机制。世界上大多数国家解决矛盾的机制是法律。而在我国法律的终结机制没有形成，这与我国的无法可依、有法不依、执法不严的文化环境有关。民众对法律没有敬畏之感。当法院的判决生效后，当事的任何一方，可以司法不公为理由，通过信访的渠道来否决法律的裁决。于是，一个从司法渠道来讲已经解决了的矛盾，又从信访渠道重新开启了解决的途径，从头再来。这不仅仅是浪费了大量的司法资源的问题，而是反映出没有一个终结矛盾的社会机制。目前，终结机制有其特殊性，要考虑到中国的国情，执行甄别机制的组织是一种各方面代表的临时机构。这种机构是在法律、信访、行政机制失效的情况下的特殊机构，兼顾到情理法。情与理，就是乡理乡情，法是法规。发挥社区舆论的作用，通过公开信息，让周围的邻里依照相关的法律、政策、程序来辨别矛盾冲突的是非曲直。因此，这种甄别机制必须要有社区的居民代表参加，主要有三种人参与，一是矛盾申诉一方的当事人、亲属、亲戚，二是人民调解员，三是要有社会力量如社区组织、律师、社区中有威望的群众领袖参加。这样不是矛盾冲突的一方面对政府基层组织了，而是有了第三方的力量。矛盾处理的过程，不是在信息封闭的情况下进行了，而是在信息公开的情况下进行。仲裁者不只是政府基层组织，而是社会的各方面的力量。政府的基层组织从矛盾的一方解脱了出来。一旦矛盾通过这种建立在社区中的甄别机构甄别后，就具有民间舆论的力量。以人民调解的方式，在法院中备注，也具有法律的效力。矛盾一经甄别后，就是最后的定性。如果矛盾当事人反复不定，再去上访。法律、信访、行政部门不予支持。对这类甄别过的矛盾，也不记录在进京通报、干部考核中。这将使基层干部从通报制中解脱出来，从而可以理直气壮地执行党的方针政策，解决无理取闹的问题。

（南京大学社会学院博士生杜伟泉对此文有重要贡献。本文系国家社科基金重大项目“我国刚性社会矛盾趋势分析与化解对策研究”的阶段性成果，项目编号：14zda061）

注释

此次调查将调查对象分为干部群体和群众群体。干部群体调查问卷共计发放880份，实际回收问卷共857份，问卷回收率为97.39%，有效问卷为849份，有效回收率96.48%；群众群体调查问卷共发放2160份，实际回收问卷共2070份，问卷回收率为95.83%，有效问卷为2018份，有效回收率93.43%。

限于保密原则，调查地点采用匿名的方式。问卷调查获取的样本对社会矛盾的感知是一种主观看法，与实际矛盾发生的频率无关，而是对矛盾的后果、矛盾的影响、矛盾的冲击程度的一种看法。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第49页。

所谓大调解，是指以党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各界整体联动的解决纠纷制度。

例如，南京经济开发区成立了韩国商会人民调解委员会，利用韩国商会的人力资源和栖霞区内的调解资源相结合的形式，化解了大量的韩资企业内的矛盾纠纷，如劳资纠纷、经济合同纠纷、民事纠纷等，处理时间短，效率高，不收费，达成的调解协议又能得到履行，这些人民调解的优势让韩资企业非常认同。

郭星华等：《社会转型中的纠纷解决》，北京：中国人民大学出版社，2013年。

如江苏南通市成立了医患纠纷人民调解工作法学专家咨询委员会和医学专家咨询委员会，为各区医调委调解疑难复杂医患纠纷时提供专业咨询意见和调解建议，大大增强了人民调解化解医患纠纷能力。

例如江苏南通推进调解员队伍职业化建设。2013年，该市专门制定了《南通市调解专业人员职业水平考试和评价实施办法（试行）》，《办法》确立了专业调解员的准入机制，详细规定了调解员职级评定、晋升、管理、待遇等方面的内容，有力地推进了调解人员专业化。

第二篇：构建多元化社会矛盾纠纷化解体系研究

构建多元化社会矛盾纠纷化解体系，推动“宜居宜游”

金张掖建设

【摘要】对现代社会而言,化解社会矛盾纠纷最为主要也是最为重要的两种方式即诉讼与非诉讼的纠纷解决机制。而无论是我国的实践过程还是发达国家的历史经验均说明,构建一种多元化的纠纷化解机制体系是社会整合与和谐的必由之路。从法院工作角度来看，多元化纠纷解决机制就是通过人民调解自治、行业自律协调、行政调处和司法审判的科学、有机结合，使司法调整和社会纠纷解决机制这两种纠纷解决机制相互衔接、相互配合，充分发挥各自的优势，使司法审判与社会力量优势互补，形成合力，促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决，从而更好地维护社会的和谐与稳定。只有这样，才能不断推进法治化进程，为建设“宜居宜游”金张掖做出贡献。

【关键词】 构建 多元化 社会矛盾纠纷 调解

改革开放以来，我国对外开放程度的不断加深，经济社会发生深刻变化，在综合国力不断提升、人民生活水平不断提高的同时，也使得维护社会稳定、协调各方利益、处理各类矛盾的难度不断加大。各种社会矛盾冲突呈现增多和繁杂的发展趋势，单一的调解方式和传统的调解体制已不能适应经济社会变革的需要，人民调解、司法调解、行政调解的衔接不畅，相关部门缺乏协调一致的有效工作机制，无法形成工作合力，已经严重制约了社会矛盾化解工作发展。就此，我们对调解机制的建立、完善和发展进行了深入的研究和探索，得出结论：构建“多方联动”的大调解工作体系，崇尚并综合运用三大调解手段化解社会矛盾，整合各种资源，统筹各方力量，妥善处理好新时期的人民内部矛盾纠纷，显得尤为必要和紧迫。

一、调解制度概述

调解作为矛盾纠纷的一种解决方式，是由第三方介入纠纷协商、解决过程，对纠纷当事人进行疏通、规劝、引导，促使其在平等自愿的基础上达成协议，以非对抗方式解决争议，消除矛盾的实践活动。调解制度作为中国传统法文化的重要资源，源远流长，具有悠久的历史传统，是现代各国采行的各种调解制度的发源地与摇篮，被西方法学界称为“东方之花”。20世纪60年代以后，世界各国在相对和平稳定的发展中开始重新审视社会治理规律、反思社会控制手段，对非诉讼纠纷解决制度（ADR）进行了尝试，其所提出的“非对抗性、自治性、效率行、便利性、协商性”等多元化理念，恰好与我国传统的调解制度所蕴含的“以和为贵、以让为先”的传统文化相契合，促成了我国传统调解机制的现代化转型，使更多的矛盾纠纷当事人由对抗走向合作，由俱损走向共赢，克服了以往诉讼方式导致的“案结情断”，切实做到了“案结事了”，从而使纠纷解决在更加经济、及时、合理的同时，兼顾了法律、道德、和各种利益的协调。

二、中国的调解体系

①

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梁磊，《浅析如何构建和完善多元化纠纷解决机制》，来源于中国法院网，http://www.xiexiebang.com 在平等协商的基础上达成一致协议，从而解决纠纷的行动。行政调解可以单独适用，也可以合并于行政裁决或行政仲裁中适用。一般分为两种：其一是基础人民政府对一般民事纠纷的调解。其二是国家行政机关依据职权管辖范围对某些特定民事纠纷、经济纠纷、劳动纠纷等进行的调解。

三、构建“三位一体”的大调解机制

为适应社会发展对和谐稳定的更高要求，应对日趋复杂的社会矛盾，克服单一调解方式无法满足当前社会矛盾纠纷调解工作要求的弊端。我县通过整合调解资源和力量，规范调解流程和制度，明确调解主体和调解责任，强化调解组织和调解力量，建立了一套科学的，集人民调解、行政调解、司法调解为一体的“多方联动”大调解工作机制。

（一）大调解机制含义

我县“多方联动”矛盾纠纷大调解机制是以夯实社区（村）、街道（镇）基础工作为切入点，以整合“人民调解、行政调解、司法调解”三大调解中心力量为突破口，实施“三级联动、多方联动共调”（即人民调解、司法调解、行政调解三种方式联合调解，社区（村）、街道（镇）、县三级联动调解，各部门全员参与调解），构建“大综治、大信访、大平安、大稳定”工作格局。努力通过“多方联动”实现“三个转变”，即由各部门单打独斗转变为综治牵头、司法行政部门主办、各部门共同参与的大调解工作格局；由单一化解一般性矛盾纠纷转变为既调处一般性矛盾纠纷又化解群体性事件；由坐等上门调解转变为积极主动登门化解矛盾纠纷。

（二）大调解机制存在的问题和困难

通过一年多的运转，“多方联动”工作取得了良好的成效，但在工作中我们也发现了一些亟待解决的问题：

一是思想认识不到位，阻碍了工作的落实。

部分单位领导干部对此项工作的认识还有一定差距，不能正确处理稳定和发展的关系，对人民内部矛盾的规律性、长期性、复杂性、危害性缺乏科学认识对建立“多方联动”机制在整合调解资源、强化调解职能、促进和谐社会建设的功能与作用认识不足，重视不够，思想上存在着形式主义，工作上务虚有余务实不足。对本地、本单位实际情况没有进行具体调查，没有深入研究，因此，采取的措施不细、不实，没有针对性，在贯彻落实工作精神中，不积极、不主动，应付了事，动作迟缓。

二是调解衔接不到位，抑制了效能的发挥。

建立和完善调解衔接机制，是构建“多方联动”矛盾纠纷化解机制的重要内容和环节，也是增强调解功能，充分发挥调解在化解社会矛盾、促进经济发展、维护社会稳定中作用的必由之路。而在机制的现实运行中，三大调解中心之间以及各个单位、部门之间相互衔接配合的责任意识还不够，一些复杂矛盾纠纷，如房屋拆迁纠纷、征地纠纷、劳资纠纷等，涉及面广，需要人民调解、行政调解、司法调解协同调处。但由于部分部门责任意识不够或无力解决，参与意识不强，加之“多方联动”的衔接、责任履行、追究机制不够健全完善，存在推诿、拖延等现象，个别单位“多方联动”工作还“联不起来”、“动不到位”，影响了工作的整体推进。

三是队伍素质不过硬，阻碍了机制的运行。

调解人员的政策业务水平和群众工作能力是做好调解工作的重要基础，长期以来，在社区专职从事调解工作的人员没有限制性的准入条件和计划性的培训方案，对从事调解工作的文化水平、法律知识、工作经历等没有过多的要求，这就使得调解员普遍文化素质偏低、法律知识不足、工作能力欠缺，面对复杂、疑难、大型的纠纷往往显得力不从心，影响了纠纷的调处质量和调解的社会威信。特别是基层的综治协管员，有一定工作能力和水平的群众，不屑于从事此项工作，而一部分选配的人员，工作热情虽高，但他们的政策法律水平、调处技能、群众工作能力等相对欠缺，在接待群众、处理问题、解决矛盾方面尚需进一步提高和加强。

四是经费保障不到位，影响了队伍的稳定。

由于调解工作属于义务性质，没有强有力的不变性指标和措施，且没有经济报酬，只能凭觉悟做工作，各调解委员会基本是临时兼职，这样客观上就形成了各级领导和具体工作人员均无外在压力，工作缺乏应有的活力和开拓精神。一些调解员抱有干与不干都一样，应付了事的态度，更是出现了一些地方部分调解员频繁更换的现象，严重的影响队伍的稳定和职能的发挥。

五是宣传力度不够大，限制了机制的开展。虽然各单位已通过下发公开信，召开工作大会等多种形式，宣传了“多方联动”工作的意义和作用，但由于“多方联动”机制建设时间较短，加之宣传力度、广度和深度均不够，在群众中影响不大。使得很多群众在发生纠纷时，仍然习惯于求助公安部门或直接上诉到法院，对街道、社区的基层调解组织的调解效力还缺乏信任。

（三）完善调解机制的对策和建议

和谐社会并不是没有矛盾纠纷的社会，而是能够有效化解矛盾纠纷的社会。作为多元化纠纷解决机制的一种，“多方联动”工作要充分适应形势的要求，进一步转换观念，完善措施，不断提高调解能力和工作质量，以更为有效地化解各类矛盾纠纷。

一是统一思想，提高认识，努力营造良好的工作氛围。

当前，我县正处于经济发展的“黄金期”和社会矛盾的“凸显期”，各种社会矛盾互相交织，日益复杂，对经济发展和社会稳定造成了很大的影响。应运而生的“多方联动”机制，是新时期处理人民内部矛盾的有效方法，是维护社会稳定的基础性工作和实现国家长治久安的根本性措施，也是构建和谐社会的重要保障。各级党政部门要进一步提高对“多方联动”工作重要性的认识，把“多方联动”机制作为化解社会矛盾，维护社会和谐稳定的重要手段，纳入和谐宽城创建活动的总体工作目标，切实加强领导，坚持“高标准、高规格、高起点”，加大投入，落实保障措施，强化组织协调，努力为“多方联动”工作提供必要的保障条件。要加大

宣传力度，扩大宣传范围，加强对新时期调解工作地位、作用及先进人物事迹的宣传，努力营造全社会都来理解、关心、支持“多方联动”工作的良好氛围。

二是优化素质，进一步加强调解队伍建设。

建设高素质的调解员队伍，是调解工作适应时代要求的基础和保证，要从提高素质、优化结构入手，逐步建立一支政治素质好、业务技能精、实战能力强、群众威信高、热爱调解工作的高素质调解员队伍，为“多方联动”工作的顺利开展提供强有力的支撑。首先要坚持把好入口关，优化队伍构成。区、街两级调解组织和三大调解中心，要配备具有较高政策法律水平、丰富的阅历和实践经验的精兵强将，切实把好素质关。同时，大力发展志愿者队伍，动员和吸收离退休法官、检察官及律师、法学专家等加入调解员队伍，逐步增加专家级调解人员的比重，建立起一支专群结合、结构合理、素质过硬、作风优良的调解员队伍。其次要建立完善上岗培训、岗位培训和定期集训的制度，提高调解员队伍的整体素质和业务能力。现有调解员大都非专业出身，可能有调解的激情和热心，却很可能没有专业技巧和方法。而一个调解员的技巧和方法在调解中的作用是举足轻重的。因此，要按照“分级负责、条块为主、重在实效”的原则，逐步建立起基层调解员的培训准入和在岗学习制度。各级调解领导机构要加强对本级调解工作人员进行业务培训，并通过庭审观摩、组织旁听和调解实例分析、开展经验交流等多种形式，使他们熟悉掌握调解程序、调解方法及如何制作具有法律效力的调解书，提高其调解水平。要强化对调解员的考核力度，设立试点实施调解员等级制度，调动其工作的积极性；要建立调解员诚信制度，严格奖惩办法，保持调解工作的纯洁性和社会公信力。再次，要大力宣扬典型，坚持正确的舆论导向。要建立良好的奖惩机制，大力宣传调解工作的先进事迹和先进调解员，激发广大调解员从事本职工作的荣誉感和自豪感，弘扬奉献社会、为民服务的精神，树立公道公平的品德，养成耐心、细心、诚心的工作作风，在调解员队伍中形成学有典型、比有目标、赶有方向的良好风尚，努力营造有利于“多方联动”工作长效、健康发展的良好氛围。

三是加强衔接联动，促进对接平衡、资源整合到位 “多方联动”的核心特征就是“整合资源、整体联动”，也是“多方联动”的生命所在，然而现实中却有很多缺乏整合的现象。这就要从加强制度和机制建设入手，来改善这一状况。

完善人民调解、行政调解和司法调解的衔接机制。做到分工负责与联合调处相结合，属地管理和集中调处相结合，力求信息联通、纠纷联排、力量联动、矛盾联调，着力提高疑难矛盾纠纷的调处能力。应定期召开各级调处中心的联席会议，明确各单位的职责任务，切实发挥各成员单位的职能作用，保证联席会议各项工作的落实；针对重大的社会矛盾纠纷，明确牵头部门，指定责任单位，相互配合，抓好落实。，整合调解资源，规范调解程序。

健全责任考核机制。实行矛盾纠纷调处责任制和分级负责制，贯彻落实首问负责制、领导接待包案制度和督办回访制度，切实保障调处中心的分流指派、调度、督办及责任追究权落到实处，逐步提高调处中心的威信和地位，防止少数部门敷衍了事、推诿扯皮现象的发生。层层建立工作考核奖惩制度，把各级调处中心调处工作作为领导班子年终、任期考核的重要内容，层层签订目标责任书，定期组织检查考核，对调处工作不力引起重大矛盾激化的予以责任追究，实行社会治安综合治理“一票否决”，调处中心也要加强对工作人员的考评，将考评结果与职务晋升、岗位津贴、福利待遇相挂钩。

四是加大宣传力度，帮助群众树立纠纷调解解决的思想意识

社会舆论导向对“多方联动”工作的深入开展非常重要。当前，大部分人仍然把诉讼作为解决矛盾纠纷的主要途径或者是唯一途径，有的也把上访当成了一个解决问题的渠道，这些都是维护自身利益的方式。加大对“多方联动”的宣传，就是要引导人民群众要用合理合法的方式维护自己的利益，不采取激烈的方式解决纠纷，而是采取民间的方法、和谐的方式化解矛盾。要通过对典型成功案例的报道，或多方联动位、多角度地对调解工作的宣传，使群众相信，各级调解组织能够帮助他们解决问题，能够帮助他们维护合法权益，调解可以成为代替上访告状的另外一种重要的维权方式。要努力营造一种舆论氛围，逐步使百姓形成“有矛盾纠纷，找调解组织”的观念。这种舆论氛围和观念一旦形成，全社会的信访稳定形势必将出现一个根本性的转变。要做到这一点，需要新闻宣传部门的密切配合。在实际工作中，还要注重典型的发现和培养。经验永远来自基层。要及时总结各基层单位在工作中取得的好经验、好做法，对“排查得早、化解得了、控制得住、解决得好”的典型经验，要采取报告会、现场会等方式及时进行总结推广。

五是完善经费保障机制，必要的物质保障是开展工作的基础

长期以来，广大调解员没有固定收入，社区没有专项工作经费，一直都是靠社会责任感和职业荣誉感来调动工作积极性。但在市场经济发展的现实状况下，人们的价值观念也已经发生了深刻的变化。同样付出了劳动，却没有任何回报，这种价值的冲击、生活保障的顾虑和权利义务的不对等，已经成为调解工作缺乏吸引力的主要因素。因此，在市场经济条件下，偌大一个“第一道防线”光靠奉献精神来支撑是不会稳固和持久的，必须树立“稳定需要投入、和谐需要成本”的观念，逐步建立“政府购买服务”、“政府购买和谐环境”的机制，切实将调解工作经费、调解员的补贴、报酬、奖励经费等列入财政预算，变软性规定为硬性措施，保证调解工作的正常开展，充分激发调解员的工作积极性和主动性。

六是搭建信息平台，完善矛盾纠纷的收集、汇总、报送、化解、反馈、跟踪的管理

加快社会矛盾纠纷排查化解的电子信息系统建设，消解部门间的信息壁垒，促进维稳信息共享，畅通矛盾纠纷信息渠道，改变以往工作中报喜渠道畅通，报忧渠道堵塞的现象。强化党委、政府对职能部门的工作监督，建立公平、公正、公开的群众诉求表达机制和矛盾纠纷化解机制。

参考文献：

【1】徐胜萍;;人民调解发展的新特点[J];湖南师范大学社会科学学报;2008年05期

【2】孙益全;鲁保林;刘永红;;多元化纠纷解决机制问题分析[J];社会科学家;2008年11期

【3】李妍;和谐司法语境下涉诉矛盾纠纷化解机制的研究[D];西北大学;2011年

【4】刘志军;多元化纠纷解决机制研究[D];华北电力大学（河北）;2009年

【5】王翠英;人民调解制度法律问题研究[D];内蒙古大学;2010年

【6】张云玲;;和谐语境下完善我国的多元化纠纷解决机制[J];华北水利水电学院学报(社科版);2010年06期

【7】刘永红;;纠纷解决机制的多元化问题解析[J];社会科学家;2008年07期

【8】范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》第四章相关内容，中国人民大学出版社2000年版。

第三篇：广州城中村社会矛盾化解机制研究

广州城中村社会矛盾分析与化解机制研究①

潘向泷 颜卫青②

（广东警官学院 广东，广州510440）

内容摘要：城中村（含转制社区）的各类社会矛盾在快速城市化的进程中愈加突出，建立有效的化解机制一直是城市管理者及学者关注和研究的问题。在阐述广州城中村现存主要社会矛盾的基础上，剖析矛盾纠纷产生的根源，指出现阶段只有构建新的社会矛盾化解机制，才能破解城中村社会管理的难题，实现广州城乡全面发展和创建和谐广州的目标。

关键词：社会矛盾 城中村 转制社区 城市化 违章建筑

Analysis on social contradiction and resolving mechanism research of Guangzhou urban village

Abstract: The various social contradictions of urban village(including the Transitional Community)increasingly prominentin the process of urbanization,establish effective resolving mechanism has been the concerned problem by the city governors and scholars.Based on the existing main social contradictions, analyzing the cause of contradictions and disputes ,only establish a new mechanism can resolve the problem of social management, implementation of harmonious Guangzhou as well as all-round development ofurban and rural areas.Keywords: social contradictionUrban villageTransitional

CommunityUrbanizationIllegal construction

法国著名农村社会学家孟德拉斯(Henri Mendras)1967年在其经典著作《农民的终结》中曾指出:"20亿农民站在工业文明的入口处，这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题”。根据国家统计局公布的2011年的人口变化情况显示，我国人口总量继续保持低速增长，城镇化率历史性地首次超过50%，做为改革开放前沿的广东人口城市化率达到66.5%，省会广州市人口城市化率达到83.78%，这意味着通过工业化广州已经完成了“人口转移型城市化”并进入城市化发展的后期阶段，其城中村必然成为多方利益和社会矛盾集聚的焦点地区。

一、城市化与城中村的内涵界定及发展趋势

（一）城市化的内涵及其发展趋势

1867年，西班牙工程师A.Serda在其著作《城市化基本理念》中首次提出了城市化(Urbanization)的概念，城市化问题从此受到了业界学者的广泛关注。城市化是指在人类社会分工的发展过程中，伴随工业化进程而出现的非农经济及其人①论文系广州市哲学社会科学规划课题“广州市社会矛盾的发展现状与调节机制研究”（编号：）研究成果

① [作者简介]潘向泷（1969-），男，重庆人，广东警官学院研究馆员，主要从事信息检索、治安管理研究；颜卫青（1968-），上海人，广东警官学院理论部副教授，主要从事哲学、社会学研究。

口从农业中分离出来集聚到城市，从而使城市人口数量增长、经济比重增大、城市数目增加和城市规模扩大的现象。城市化过程主要包括人口的城市化、非农产业的城市化、地域的城市化和生活方式的城市化。

马克思早在一百多年前就指出，现代历史是“乡村城市化”的历史。从广东30年人口城市化发展的历史看，改革开放初期，广东人口城市化出现了一个“井喷”阶段，城市化呈现快速发展局面；20世纪90年代后（1991-1995），原有的制度因素释放的城市化增量开始削减，增速变缓；1996-2000年，广东人口城市化迎来了另一次高峰增长，这一阶段城市化率的年均增长率约为6.9%。进入21世纪后，广东城市化水平的增长速度开始放缓，增速在2%以下。村落的城市化是一个相当长过程，而广东用近30年的时间，大步跨越了西方数百年城市化的阶段，作为城市化的过渡阶段的城中村在这里大量产生也就不足为怪了。进入城市化后期的广州，城中村的深度治理与改造成为城市化发展无法回避的问题。

（二）城中村的内涵界定与发展趋势

城中村，就广义而言，它笼统地指坐落于城市之中或位于城市周边的产业结构与职业结构都基本上已经非农村化或正在城市化的村庄。村落的城市化是一个相当长过程，而城中村是这一过程中的过渡性阶段。根据城中村为城市包围的程度来分，城中村可分为三种类型:一是处于繁华闹市区，早已没有农用地的村落;二是处于市区周边，尚有少量农用地的村落;三是处于远郊，存留有较多农用地的村落。转制社区是农村社区向城市社区过渡的一种社区类型，与农村社区相比，其己实行城市行政管理体制;与城市社区相比，其社会关系的基础仍然是地缘关系和血缘关系等初级关系。从20世纪90年代末起，广州城中村陆续撤村改制成为转制社区，但仍然保留了村落的治理结构（集体土地并未完全非农化，村集体改制后的公司仍有较多的行政发言权），所以我们将这些未完全城市化的转制社区也界定为城中村。

广州市政府于2001年9月，在全市村镇建设管理工作会议上，提出用5年时间基本完成城中村的改制与旧村改造。同时将城中村改造纳入广州市“三年一中变”和“十年一大变”工作的总体规划，遵循“先行试点，积极稳妥，逐步升温，不出乱子”的原则，有计划、有步骤地对城中村进行改造，提出了城中村改造的远景规划。首批试点的三元里等七个村取得了一些成效，但试点中提出的目标并未实现。2007年10月，广州第一个由地产商参与的“全拆全建式”城中村改造—猎德村拆迁改造工程正式启动，后称之为“猎德模式”。总体上说，十余年过去了，在城中村改造问题上广州探索出一些经验，但由于这些经验并不可复制，城中村改造实际成效与预想的目标仍相去甚远，而城中村违建、违法用地和社会矛盾突出等问题非但没有得到有效控制，在一些村落反有愈演愈烈的趋势，违建房屋高度从初期的6-7层，发展到现在12-15层，2012年广州清拆违法建设98.5万平米，但却新增违法建筑140万平米。广州错过了低成本城市化的最佳时期，进入复杂的多方利益博益期。因此，广州城中村社会矛盾的化解及城中村改造不能指望短期能够彻底解决，村落城市化的步伐会变得比政府预想的更加漫长。

二、广州城中村社会矛盾的主要表现形式

（一）城中村拆迁与整治违建产生的社会矛盾

广州城中村在发展中缺乏统一规划，整体建筑非常混乱，村内建筑密度高，建筑间距小，“握手楼”现象大量存在，道路、供水、供电、排水、垃圾处理等基础设施都不配套，更不用说休闲绿地及体育设施，“城外现代化，村内脏乱差”

现象十分突出。以广州天河的珠江村为例，在0.3平方千米地面上，建有房屋3600余栋，面积88.1万平方米，如此高密度的地区，一旦发生火灾、地震等灾害，救援将无从谈起。从城市化进程来说，城中村整治或拆迁是必需的。但由于所涉及到的利益范围非常广，特别是拆迁问题涉及的关系非常复杂，实际成了个人、集体、国家、开发商之间的利益博弈，任何一方都想为自己争取更多的利益，各方利益不平衡势必引发矛盾，这类矛盾在广州城中村社会矛盾中显得尤为突出。

拆迁矛盾的根结在于补偿，而补偿的根结在于传统单一的补偿形式与居民的心理预期相差甚远。以广州杨箕村拆迁为例，该村改造容积率为6.18，远高于猎德村，补偿安臵标准也较高，从理论上讲矛盾应该少些，但拆迁过程一直矛盾冲突不断，成为媒体和公众关注的焦点。杨箕村改造自2010年5月开始进入拆迁补偿签约阶段，已签订《杨箕村城中村改造拆迁补偿安臵协议》1387户，约占杨箕村改造总数的99%，剩余18户未签约，2011年7月进入房屋拆了房屋拆卸阶段，2011年10月9日，法院对钉子户姚润珍的房子依法成功实行强拆，媒体以“杨箕村拔首钉”为题进行报导。合法面积只有167M2 钉子户，却要求1500万的补偿，在外人看来近似贪婪的要求，实际补偿和留守户心理预期的巨大差距成为矛盾的根源。这种矛盾在2012年5月9日村民李洁娥从五层待拆楼上纵身跳下当场身亡后变得更加尖锐，强拆因为留守者的生命抗争而暂停了，但已经迁出的村民希望拆迁工程早日动工，按期回迁的愿望也变得渺茫。12月16日，近千名已搬出村外的村民从四面八方赶回村里聚集，要求留守户尽快搬离，演变为99%的村民对1%留守者的逼迁。

从杨箕村的拆迁冲突的过程来看，个体诉求与多数人的利益冲突矛盾复杂性超出公众的理性想象，在充分尊重个体诉求原则下，我们也反思这些年为何违建现象屡禁不止，而钉子户要求不断提高，钉子户的队伍不断壮大。主要原因在于补偿原则和标准变化太大，如违建部分从不补偿到补偿，艰守到最后的留守户最有可能成为赢家。最为典型的是深圳市CBD开发建设，城中村蔡屋围的钉子户从2004年-2007年与政府的拆迁博弈中获利1200万元，于是在利润的驱使下，岗厦村村民不再认可政府的拆迁补偿标准，村内出现集体抢建的风潮，最终岗厦拆迁拆出了几十个亿万富翁和几百个千万富翁。笔者在访谈广州白云区某城中村一村民时，她反映自己多少年一直未对住宅进行扩建和加建，但看到村内这么多户违建户并未受到处罚后，去年在外来资金的支持下，才将原来300多平米住宅扩建成5000平米，城管虽多次警告甚至抡锤砸墙，但最终有惊无险建成。在村民看来违建目前仍然是成本低、风险不高但利益最大的投资。

（二）村民和村干部之间的矛盾

村干部作为村民的“父母官”，承担着维护村民利益的重担。村民和村干部之间也存在信息不对称，加上村级组织运作难以规范和非公务人员犯罪成本低等特点，村干部很容易沦为村民的对立面，村干部与村民之间的矛盾是城中村最突出的矛盾，村民对村干部普遍有不信任感，个别村民甚至直接指出村干部大多是村里最富的群体，村民对村干部最大意见是分配不公、贪污腐败、集体资产流失等。2012年8月，广州市公安局破获一起城中村干部集体文化腐败案，白云区棠景街棠溪村18名村官集体受贿，但这或许仅仅是村官腐败案的冰山一角。两种基层组织成员—城管和“村官”成为城中村违建的主要的受益团体，据白云区法院的一份材料显示，4年间，白云区已有73名“村官”落马，这还是一个不完全的统计数字。城中村由于其特殊性，中国农村族权意识及其经济基础还很深

厚，而这往往成为村官腐败的资源和对抗查处的筹码，村民看到村官腐败，常常是敢怒不敢言。

（三）村民与外来人员的矛盾

改革开放以来，广州外来人员所占的比例越来越大，按流动人口统计，1990年广州流动人口为46.7万人，占8.9%, 2000年即达到了394万人，占40%，2011年第六次人口普查，达到713万人。外来务工人员多数选择房租便宜的城中村为安身之所，本地村民则成为房东，这些外来务工人员为村民带来了财富，但地位却非常低，他们希望在异乡能得到尊重，但愿望与现实之间往往有差距。如天河棠下村荷光西社区公园内一块“非本村村民不准入内”的铁牌一挂就是五、六年，直到近期媒体曝光才摘除。外来人员因此也抱团取暖，同乡、同业之间自然形成了群体，遇事集体出头，这类矛盾处理不好，极易触发群体性事件。

2012年6月10日，在广州增城市新塘镇外来人口以本地人口比例高达9：1的大墩村，由于四川籍孕妇王联梅占道经营与该村治保工作人员“发生争执”时摔倒，引发了持续三天以外来人员为主体的打砸烧聚众滋事的“增城事件”。这次群体性事件有以下特点：一是闹事人员以年青的外来务工人员为主；二是持续时间长，参与人数众多并呈现出有组织性；三事件中大量“谣言”的传播产生了推波助澜的作用；四是矛盾由单一的官民矛盾转化为官民矛盾和族群矛盾并存。“增城事件”是城中村外来人员与本地村民社会矛盾激化的典型群体性事件，如何化解矛盾，使外来人口真正融入广州，这是对广州社会管理创新的考验。

（四）城中村社会治安问题引发的矛盾

流动人口在城中村大量集聚，成为城中村社会治安的主要隐患。我国著名社会学家和犯罪学家严景耀先生早在20世纪30年代就提出：“犯罪问题应看作是城市社会生活失去家庭控制的表现，也是农村生活与城市生活的不适应的结果。”流动人口对城市环境的不适应，容易引发挫折感，这种挫折感引发的社会矛盾易被激化为犯罪行为。广州市1979年流动人口作案人数仅占3.5% ,2001年后就一直高于80%，这其中又有90%以上的犯案人员落网前以城中村出租屋为主要藏身地，外来人口既是广州城中村犯罪的主体，也是主要的受害者。

广州城中村社会治安近年来主要有以下特点：一是城中村内“黄赌毒”现象屡禁不止，极大地破坏了城市的文明形象。广州公安机关一直没有中断过对“黄赌毒”现象的查处，但近年来一些城中村的“黄赌毒”又有暗流涌动、沉渣泛起之势，2008年广州登峰村、河水村因“黄流涌动”被媒体曝光。二是以侵财型犯罪为主，“两抢一盗”案件所占比例高。三是以血缘、地缘为纽带的团伙性犯罪突出。广州2008年在对18个重点街镇的城中村治安整治中就查获作案团伙400多个。四是公共安全隐患突出，对自然灾害和火灾等缺乏有效的应对措施。高密度的建筑结构和人口使城中村成为广东火灾的高发区域，2003年6月，广州天河区冼村一出租屋发生火灾，过火面积仅40m 2，但由于灭火施救条件极其困难，却造成8人死亡、11人受伤。五是“三非”即非法入境、非法居留、非法就业的外国人聚居在城中村引发治安问题。外国人已成为广州流动人口的重要构成部分，常住外国人已达5万多人，涉及180多个国家和地区，其中的“三非”外国人大量居住在城中村的出租屋，给管理和查处带来困难。2009年7月15日，广州市矿泉派出所民警依法在广园西路某服装城进行治安检查时，一名涉嫌非法兑换外币的外籍男子在逃跑时坠楼受重伤，不少非洲籍外国人到派出所门口聚集，导致广园西路交通严重堵塞。

三、创新社会管理，构建有效的城中村矛盾化解机制

1、强化基层信访维稳中心在化解矛盾中的作用

2010年石牌街道受理的矛盾纠纷构成图 2009年、2010年石牌街道受理的矛盾纠纷变化近年来，社区发生的社会矛盾出现了一些新的特点：一是具有复杂性、综合性、多因性，即多种矛盾可能源于一个因子，多个因子可能作用于一个矛盾;二是具有突发性、敏捷性，猝不及防，一些“小题”常常被“大做”;三是规模有增大的趋势，富有群体性，有时候一些非直接利益群体介入的人数远多于直接利益群体，造成群众转而

2、解决城中村突出的利益问题，以发展促和谐

3、发挥法院、检察院在化解城中村社会矛盾中的重要作用

白云区14干部对违建履职不力受处分：市城管执法局局长危伟汉全市2012年拆除违法建筑物39。9万平米制止违法建设58。6万平米，清拆违法建设98。5万平米。去年仍然新增违法建筑140万平米。谢晓丹白云区14位干部对京珠高速沿线违建履职不力而受到处分，有城管执法人员，也有街道镇的干部。当地太和镇4名村长受贿数额超100万元。城中村设卡收停车费。太和镇大源村海珠区南洲街上冲村西禄村

广州社区的社会矛盾，除了传统的社区居民邻里之间、家庭内部之间的矛盾以外，在社会与经济的发展过程中，目前社会矛盾的主要来源于：城区改造过程中，个人利益与集体利益、国家利益的碰撞以及居民与房地产开发商的矛盾;公用设施、小型餐饮娱乐场所与周边居民的矛盾;居民与物业公司之间的矛盾;社区居民与其管理者之间的矛盾;社区人员与外来人员之间的矛盾;政府的规划、政策及行政管理引发的矛盾;意外突发事件引发的矛盾。在一些社区还面临如何处理居住在社区外国人引发社会矛盾的问题。我们在石牌街道调研时，社区社会矛盾的构成与变化趋势如下图。

城中村治安问题引发的社会矛盾

乡村治理结构中的矛盾

三、创新社会管理，构建有效的城中村矛盾化解机制

笔者获悉，在今年7月底前全省133个基层法院已全部建好诉前联调工作室。今年1-9月，全省共受理诉前联调46440件，经过调解达成协议37435件，调解成功率为八成以上，收案增长率减少了近10个百分点。

郑鄂介绍，1-9月，诉前联调成功解决了3万余件纠纷，假如这3万余纠纷全部进入审判程序，则全省法院今年1-9月民事一审收案将比去年同期增长17.41%，而剔除这31630件后，只比去年同期增长7.43%，“收案增长”减少了近10个百分点。“诉前联调在遏制法院民事案件快速增长、缓解法院案多人少问题上的作用由此可见一斑。”

不起诉、不收费、效率高、效果好，广东法院诉前联调工作在成为化解社会矛盾的一把“利器”的同时，也得到了社会各阶层的拥护和欢迎。

广州法院设置城中村合议庭

近年来，随着广州“三旧”(旧城镇、旧村庄、旧厂房)改造步伐的加快，该市两级法院受理的城中村案件出现快速增长趋势，2011年受案量已经超过前4年的总和。

为了适应这一新形势，广州中院近日设立了全国首个“城中村案件合议庭”，专门审理涉“三旧”改造案件。广州中院副院长瞿卫东说，2007年至2010年，广州法院共受理涉城中村改造一审案件33件，二审案件12件。但是2011年，广州法院就受理此类一审案件49件，二审案件21件。案件类型主要是城中村宅基地使用权纠纷、房屋搬迁安置补偿

纠纷、宅基地上房屋租赁合同纠纷、物权保护纠纷及所有权确认纠纷等。

2007年的《北京宣言》提出城市作为一种文化现象，在人类文明史上具有独特的重要地位。在全球城市人口第一次超过乡村人口的今天，反思城市发展的历程，重新评价城市文

化与城市发展的关系，提出了:(1)新世纪的城市文化应该反映生态文明的特征;

参考文献：

1、展改革委员会。2011年广东省社会建设综合评价报告 2013年1月18日

2、李韬。广东人口城市化的中后期转折问题研究。中共省委党校硕士学位论文。2012。4

[2]陈翔.广州多数流动人口不再频繁流动.广州日报2009-08-03.1、潘向泥，卢淦泉.广东城中村社会治安综合治理策略研究.政法学刊.2009,(5)

2、严景耀著，吴桢译.中国的犯罪问题与社会变迁的关系.北京：北京大学出版社，1986.P202-214

第四篇：督促化解社会矛盾 努力构建和谐社会

构建社会主义和谐社会，是我们党对马克思社会主义建设理论的丰富和发展，对中国特色社会主义建设理论的新发展，标志我们党对社会主义建设规律的把握更加深入。这在理论上是一个重大突破，在实践上对于我们面对当前我国经济社会发展过程中的严峻挑战，解决现实中存在的各种矛盾和冲突具有重要意义。“和谐社会”的提出，反映了广大人民群众的根本利益和共同愿望，顺应了民心民意，得到了广泛认同。建设和推动和谐社会是今年两会上的焦点话题，受到人大代表和政协委员普遍关注。民主法治是和谐社会的前提和基础，民主法制建设的进程也就是和谐社会构建的过程。宪法赋予人大及其常委会最重要的任务和职责就是加强民主法制建设，推进依法治国的基本方略。在推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展，构建社会主义和谐社会的历史进程中，人大及其常委会肩负着重大责任。立法、决定重大事项、监督、选举任免等法定职能的实施，都将对和谐社会的建设起到积极的推动作用。这里，结合广安人大工作实践，仅就地方人大及其常委会如何督促化解社会矛盾，努力构建和谐社会谈一些认识和体会。

一、正确认识化解社会矛盾是构建和谐社会的重要任务，自觉把督促化解社会矛盾摆上人大工作的重要位置督促化解社会矛盾是构建和谐社会的必然要求。和谐社会不是没有矛盾的社会，但矛盾得不到正确处理，社会就决不是和谐的。纵观中外历史，政通人和才会国强民盛，社会矛盾激化就会国弱民衰，甚至政权更迭、江山易主。近年来东欧社会主义国家执政党的垮台，无不是社会矛盾积累和加剧得不到正确化解的必然结果。我国正处在新旧体制的变革时期，各种思想文化相互激荡，各种矛盾错综复杂，新问题新情况层出不穷，党的执政能力面临严峻考验。社会各方利益得不到妥善协调，各种社会矛盾得不到正确处理，不仅社会和谐只能是空谈，而且还会失去民心，动摇党的执政基础和地位。胡锦涛同志在四中全会上指出，维护稳定工作对党的执政能力既是一个重要标志，又是一个重要考验。为此，我们要树立起化解矛盾、维护稳定实质就是检验党执政能力的理念，充分认识到督促化解社会矛盾是构建和谐社会的必然要求，自觉按照民主执政、科学执政、依法执政的要求，提高协调各种关系、化解各种矛盾的能力，提高构建社会主义和谐社会的能力。督促化解社会矛盾是人大职责所在。和谐社会是大多数人的和谐，只有绝大多数人的利益得到了发展、实现和维护，社会才是和谐的。地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，代表人民群众行使当家作主、管理地方国家和社会事务的权力，代表着的是社会绝大多数人的利益。因此，在构建和谐社会中发挥作用，督促化解社会矛盾，从而维护好广大人民的根本利益，是人大工作性质和法律地位所决定的，是义不容辞的责任。人大也只有在调整各方利益、化解社会矛盾、维护群众利益上有所作为，才会得到人民群众真心实意的拥护。督促化解社会矛盾是人大工作面临的紧迫任务。伴随着快速的发展，我们的经济与社会生活中也出现了很多还不尽“和谐”的因素。诸如社会分配不公、城乡发展失衡、贫富差距拉大、失业现象凸显、治安问题突出、环境污染严重等等。安定有序是社会主义和谐社会的重要标志，这些矛盾的存在和激化，必然影响社会的安定有序。这些矛盾涵盖了物质文明、政治文明、精神文明的方方面面。如何解决这些矛盾，推动和谐社会的建设，是党委政府工作的重点，也给人大发挥职能作用提供了广阔的平台和空间。因此，我们要把督促化解社会矛盾摆在人大工作的重要位置，通过法律监督、工作监督，督促政府妥善协调各方面的利益关系，切实维护好群众的物质利益、政治利益、文化利益，调动一切积极因素，激发全社会的创造活力，确保人民群众安居乐业，确保社会稳定。

二、切实加强对事关发展改革稳定工作的监督，督促化解社会突出矛盾作为一个新建市，广安近年来经济社会取得长足进展，城市面貌焕然一新，人民生活显著改善，呈现出一派欣欣向荣、政通人和的安定和谐局面。但是，在经济社会发展过程中，由于机制创新、体制改革必然对社会各阶层原有的利益进行调整，也必然要产生新的社会矛盾甚至冲突，带来一些不和谐不稳定的因素。特别是2004年，广安迎接邓小平100周年诞辰面临维护社会稳定的任务非常艰巨。但是我们经受住了考验，成功迎接了胡锦涛、吴邦国、温家宝等多位党和国家领导人的工作视察，确保了中央和四川省委在广安举行的各项大型纪念活动稳定有序。广安市人大及其常委会自觉服从服务于全市改革发展稳定大局，在督促化解社会各类突出矛盾中，亮点频现，实效明显，推动了和谐广安的建设，受到广泛赞誉。——把发展作为解决社会矛盾的首要。广安基础差、底子薄，发展经济是解决一切问题的关键。围绕市委“农业强增收，工业重优势，三产抓旅游”的工作思路，我们着重抓了旅游业工作的监督。一是邓小平故里建设。常委会审议了政府关于邓小平故居保护区建设与管理情况的报告，针对调查中发现的问题，要求政府对纪念馆基础配套设施进行了完善，规范了认绿工作，治理了景区水污染，推动邓小平故里建成了国家4A景区，既圆满完成了邓小平同志100周年诞辰的一些重大接待活动，又吸引了国内外、省内外广大游客，掀起了小平故里旅游热。二是中国优秀旅游城市建设。对旅游法规进行执法检查，审议政府关于旅游工作情况的报告，会同政协进行联合视察，共梳理问题30个，责成政府及相关部门进行整改，广安成功创建中国优秀旅游城市。2004年，广安旅游经济增势强劲，接待游客540多万人次，旅游收入17.1亿元。——竭力维护城区“无证”住户权益。广安建市之初，百废待兴。为加快城市建设步伐，鼓励先发展后规范。随着城市规模的扩大，由于规范措施没及时跟上，城市管理中暴露出的问题日益突出。房地产交易市场混乱、管理无序导致“无证”住户增多，买房老百姓权益受到损害就是典型一例。不少城区居民多次到人大上访，要求办理有关证件。常委会将此列入监督重点，两届常委会进行接力监督。

一、二届人大常委会主任会议3次听取政府专题报告，常委会会议2次审议政府关于城区房地产权属登记遗留问题处理情况报告。历史遗留问题情况复杂，补办房产证、土地证是一项难度很多的工作。面对重重困难，政府认真落实常委会审议意见，做了大量艰苦细致的工作，也取得了令人大常委会和广大购房户满意的进展。截止2005年4月，已补办房产登记手续6639户，办理土地使用证1630宗。——保护耕地和粮食安全。广安城市建设步伐很快，但农村发展相对缓慢。同其他地区一样，城市的繁荣与富裕在某种程度上是牺牲农村、农业的发展和农民的利益为代价的，“三农”问题已很突出。在了解到部分地方执行退耕还林政策过左，把不少耕地粮田作为荒坡荒地任意占用，农民利益被侵占，粮食安全面临危险等情况后，常委会会议同时听取审议政府关于耕地保护和退耕还林两个专题工作报告，并首次对政府报告进行了满意度测评，结果这两个报告均被否决。引起了政府高度重视，政府及有关部门立即组织对全市耕地利用及基本农田保护情况进行了全面检查，共纠正违背退耕还林政策问题24起，纠正错误兑现粮食12万公斤，补栽树木187万株。——督促整治广告市场，维护人民群众生命安全和身体健康。虚假、违法的医疗、药品和保健食品等广告在我市呈蔓延和上升趋势，扰乱了市场经济秩序，误导了消费者，给广大人民群众造成了生命财产重大损失，引起了社会的强烈反应，也受到各级人大代表的关注。常委会首次对省直管的驻市单位实施广告法的情况进行了检查，要求市政府及相关部门严肃查处医疗、药品、农药等行业的违法广告。有关执法部门立即开展大规模的清理整顿，查处广告违章违法案件94件，强制拆除了一批内容不健康、不规范的户外广告。——督促强力禁毒，打击涉毒违法犯罪。广安，理应是无“毒”的净土。但短时间内，有两个县的禁毒大队长因受贿罪被收监。广安成了毒品交易地下通道，也引发了不少涉毒治安、刑事案件。针对这一严峻形势，常委会旋即听取政府禁毒工作报告并作出审议意见。公安机关迅速动作，先后开展了“遏制毒源”、“集中清查歌舞娱乐场所吸贩新型毒品”等专项行动，共破获毒品案件400余件，有效遏制了我市毒品违法犯罪活动蔓延的势头，保持了社会治安的稳定。——为弱势群体利益鼓与呼。国有企业下岗职工、城市及农村贫困群众等弱势群体是为改革发展付出代价的特殊群体，也是易引发社会矛盾和冲突的最根本、最普遍的原因。常委会心系弱势群众，坚持对下岗职工再就业、城市农村群众最低生活保障等工作进行监督，积极支持政府为民办实事工作，对政府每年承诺为民办理的10件实事进行有力的监督推动。同时，直接参与扶贫济困工作，常委会领导和机关每年各联系1个贫苦村，机关干部结对帮扶贫困户，帮助制定脱贫规划，采取有效的帮扶措施，5年来，已经成功帮扶5个贫困村在村级道路、饮用水工程等基础设施和发展种养殖业、增加收入等方面取得实效，加快了这些贫困村脱贫致富步伐。

三、充分发挥人大职能优势，不断提高督促化解社会矛盾、推动和谐社会建设的能力和水平伴随改革开放的深入、市场经济的征程、民主法制建设的进程，由于利益调整而引起的社会矛盾将长期存在。我们要充分发挥人大职能优势，努力提高发展社会主义民主政治、推进依法治市的能力，提高监督和促进“一府两院”落实科学发展观的能力，提高围绕中心、服务大局、协调运转的能力，提高依法讨论决定重大事项的能力，提高依法履行职权、实现和维护广大人民群众根本利益的能力，从而提高督促化解社会矛盾、推动和谐社会建设的能力和水平。

（一）加强制度建设，充分发挥根本保障作用。不公正而导致的社会不和谐，需要多种手段的综合治理。其中最重要的就是一定要在各种重大问题上，重建社会共识。而人大是综合民意的决策立法机关，法律赋予其广大人民代言人的地位，和谐社会内在地要求有人民代表大会制度作为制度保障，通过人民代表大会，自下而上地形成坚实的民意基础。因而人大的制度建设与改革将有更大的迫切性，尤其是人大及常委会议事、决策方面的制度还需努力，以此规范法定职权的行使，推动“一府两院”乃至整个社会、每个公民树立起牢固的民主法治意识，维护好公平正义的社会环境。

（二）加强代表工作，充分发挥代表主体作用。人民代表是人民代表大会的主体，加强和改进代表工作，保障代表依法执行职务，是人大常委会的重要职责。要准确了解民意，敏锐反映民情，维护好广大群众根本利益，就必然要充分发挥代表作用。要组织人大代表积极主动走到人民中去，走到弱势群体中去。听取他们的呼声，体察他们的困难，了解他们的愿望，为维护人民利益而积极荐言献策、提出“含金量”高的议案，同时加大对代表提出的议案和建议批评意见的督办力度，督促“一府两院”不断改进工作，不断化解社会矛盾，努力维护好社会和谐稳定。

（三）强化信访工作，充分发挥信访线索作用。人大信访工作是人大及其常委会联系群众的“窗口”和“桥梁”，也是及早发现和了解社会矛盾源头的一个重要渠道。要坚持依法办事和严格按政策办事，把强化信访与人大监督结合起来，狠抓典型信访案件的督办，督促政府及有关部门认真处理好问题，积极化解各种矛盾，解决好上访群众的合理诉求，有力地维护人民群众利益。

（四）强化群众观念，切实做到行权为民。当前社会各类矛盾，本质上是各种利益的碰撞和冲突。作为国家权力机关的地方人大及其常委会，在督促化解社会矛盾，协调处理各种利益关系的时候，要把住最根本的一条，那就是始终站在广大人民群众的立场，始终维护广大人民群众的根本利益。只有这样，人大工作才不会忘本，才不会背弃党的宗旨和人民的愿望，人民代表大会制度才会显示出无比的优越性。

第五篇：构建全民共建共享的社会矛盾纠纷多元化解机制

国家社科基金重大项目首席专家论坛

构建全民共建共享的社会矛盾纠纷多元化解机制

作者：廖永安 刘青 《光明日报》（2016年04月13日 13版）

党的十八届五中全会提出：“建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”以“全民共建共享”为核心的全新社会治理理念的确立，是党对社会发展规律认识不断深化的结果，为社会治理机制创新和体系完善提供了重要思路和方向指引。尤其在我国当前社会矛盾纠纷日益多样化、复杂化、尖锐化的形势下，迫切需要以“全民共建共享”理念为指导，打造一套科学完备的社会矛盾纠纷多元化解机制。

构建全民共建共享的社会矛盾纠纷化解机制的时代意义

坚持人民主体地位的重要体现。坚持人民主体地位，就是要将实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的根本目的。坚持人民主体地位是我国如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展进程中必须遵循的一项基本原则。在社会矛盾纠纷化解机制建构中，坚持“全民共建共享理念”，不仅要求“力”取之于民，充分调动人民的积极性、主动性和创造性，为人民参与社会矛盾纠纷化解提供便利的制度渠道，而且要求“利”用之于民，机制的建构成果由人民共享，满足人民不同的纠纷解决需求。

实现社会治理体系与治理能力现代化的必然要求。人们评价一个社会的文明程度及治理水平，其依据不在于矛盾纠纷发生的频度与烈度，而在于是否具备一套高效、权威、有效的社会矛盾纠纷化解机制。当前中国正处于社会转型期，利益格局的调整深刻而复杂，社会矛盾纠纷频发并日趋多样化、复杂化、尖锐化。在如此严峻的形势下，如何调动一切社会积极因素，构建一套高效、权威、有效的社会矛盾纠纷化解机制，真正实现“全民共建共享”，无疑将成为我国实现社会治理体系和治理能力现代化的必然要求。

构建社会主义和谐社会的根本保障。社会和谐是当代中国人民共同企盼的生活状态，更是中国特色社会主义的本质属性。和谐社会的形成，有赖于构建起一套全民共建共享的社会矛盾纠纷化解机制，使各方的利益得以协调和均衡、使受损的权利得到救济和恢复。而全民参与、社会自治、多元合作等重要因素的融入，无疑将更有助于社会矛盾纠纷化解体系的完善和机制调整，促使各项矛盾纠纷化解机制焕发出勃勃生机，从而真正成为社会的安全阀、利益的调节器和社会的稳定剂。

全民共建共享的社会矛盾纠纷化解机制的实现路径

在我国社会矛盾纠纷化解机制的建构中，要真正实现“全民共建共享”的目标，必须围绕利益表达渠道畅通、利益协调和保护机制健全这一目标，从司法的公众参与、仲裁的自治、调解的体系重塑和信访的法治化改革等需要共建的实践单元入手，努力打造一套司法、调解、仲裁、信访等有效衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，从而方便民众接近正义和利用多种渠道解决纠纷，满足其多元化的纠纷解决需求，最终实现社会矛盾纠纷化解机制效益的全民共享。

确保公众有效参与司法。确保公众有效参与司法，不断提升司法的公信力，是解决目前司法制度中诸多问题的利器，其中人民陪审员制度和人民监督员制度的改革无疑是最为重要的两个切入点。就人民陪审员制度而言，其改革必须与二元转型社会结构相适应，以陪审员与法官分职分权为基础，构造参审制与陪审制结合、平民陪审与专家陪审共存、常识判断与专业判断并行的陪审制度二元结构 2 体系。在以平民陪审践行司法大众化的同时，也可以以专家陪审补足法官职业化不足的缺失，以有效提升司法的品质。就人民监督员制度而言，针对当前存在的社会公众认识不足、人民监督员代表性缺乏、监督案件范围有限、监督实效不足等问题，其改革应以提升人民陪审员的监督效力为重点，完善其制度运行机制和运行环境。

实现仲裁的充分自治。全民共建共享理念不仅体现为多元参与、合作共治的价值追求，而且内含着转变政府职能、实行市场引导、坚持民间自治的社会自治要求。具体到仲裁领域，要求打破当前仲裁机构独立性不足、行政化色彩浓厚的僵局，促进仲裁机构的民间化改革；要求正确勘定司法监督的边界，减少司法的不当干预，最终提升仲裁制度化解社会矛盾纠纷的能力，实现仲裁制度的全民共建共享。实现这一目标，必须推进仲裁的民间化改革，坚持仲裁机构的民间性，提升仲裁的独立性，完善仲裁机构的内部治理结构，逐步推进仲裁制度的系统改革；必须合理界定司法监督的边界，着力调整司法与仲裁的关系，实现司法对仲裁由监督为主到支持为主、监督模式从全面监督到程序监督的转变；必须建构仲裁第三人制度，强化对仲裁第三人的权利保障机制，从而助推仲裁制度与仲裁机构的完善和发展。

重塑多元的调解体系。全民共建共享理念的提出，为我国调解体系的重塑和完善指明了方向。具体思路包括：构建社会自治型的人民调解。全民共建共享是强调民众参与、鼓励民间自治的多元化理念。当前人民调解行政化色彩浓厚，应从政府主导的模式，逐渐过渡为社会自治的模式；完善公共服务型的行政调解。全民共建共享倡导“协助合作”的开放式理念。当前行政调解应走出片面性行政限权的误区，强化政府服务理念，促进调解机制的法治化、专业化，提高社会的有效参与度，完善公共服务型的行政调解；发展市场引导型的商事调解和行业调 解。“全民共建共享”是尊重市场规律的放权式理念。当下，与其耗费巨大公共资源，自上而下地推行商事调解和行业调解，不如尊重市场规律，将商事调解和行业调解市场化、商品化，促进其商业化、专业化和职业化的发展。

促进信访的法治化。“全民共建共享”是一种社会全体动员的协同创新理念。具体到当前正在进行的信访法治化改革，它不仅要求完善司法机关对涉法涉诉信访的有效化解机制，行政机构对信访问题的正确处置机制，同时还要求充分发挥社会第三方的力量，建立健全信访的第三方参与机制，以实现信访问题的社会共同治理。具体思路包括：通过司法解决涉法涉诉信访事项。应完善“诉访分离”机制，将涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来，纳入司法解决的轨道，并建立健全信访终结机制，落实司法最终解决原则；建立信访的第三方参与机制。包括：充分发挥律师的独特优势，动员律师积极参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作；设立中立的第三方信访评估机构，探索由律师、学者、退休法官及检察官等社会贤达人士组成的评估委员会，对信访进行公正客观的评估；多管齐下的化解信访问题方案。

确保纠纷解决机制的有效衔接。长期以来，我国社会矛盾纠纷化解工作存在机制不全、力量分散、职能重叠、衔接不畅等缺陷，由此带来解纷效率低下、资源浪费严重等突出问题。因此，在注意发挥各项机制优势的同时，还要注重整合资源，努力实现各项机制的优势互补和有机衔接。具体做法：非讼机制之间的有效衔接。应推动社会调解的发展，既要创新调解方式，进一步完善人民调解、行业调解、商业调解、劳动争议调解等多种形式的调解，又要谨防调解泛化，加强调解、仲裁及信访等机制之间的资源共享与合作互动；诉讼机制内部的有效衔接。将立案登记、诉讼服务、诉调对接、小额速裁、特别程序等纳入多元化纠纷解决机制体系，实现诉讼机制内部之间的灵活转换和有序衔接；诉讼与非讼机制的有 效衔接。继续发挥法院在推进多元化纠纷解决机制中的核心作用，确保司法最终救济的同时，应实质性地支持和完善诉讼外的纠纷解决机制。实现调解、仲裁、涉诉信访与诉讼机制的有效衔接，必须在尊重前面三者制度特色和运行规律的基础上，建立妥适合理的司法审查机制，并对调解协议司法确认、委托调解、律师参与涉诉涉法案件的化解等相关衔接程序做进一步的精细设计。

（廖永安系国家社科基金重大项目“构建全民共建共享的社会矛盾纠纷多元化解机制研究”首席专家、湘潭大学法学院教授）