深化县乡财政体制改革（定稿）

第一篇：深化县乡财政体制改革（定稿）

深化县乡财政体制改革

财政是国民经济的核心，是社会主义政权巩固和社会和谐稳定的重要物质基础。财政体制是经济体制的核心，与依法治税理财、履行政府公共职能和人民群众的切身利益密切相关。当今世界，建立和完善公共财政体制，已成为市场经济国家执政党执政理财的普遍选择。我国的财政体制在经历了改革开放前的统收统支、改革开放后的财政大包干以及分税制改革后，至1998年明确提出构建公共财政基本框架的目标，从而确立了我国公共财政体制的基本模式。所谓“公共财政”是指为市场或私人部门提供公共服务或公共品的政府财政。它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求。故人们把它称作是弥补市场失效，提供公共产品和公共服务的财政。公共财政体制是经济和财政持续稳定发展的重要保障。加快公共财政体系建设，是实现又好又快发展、构建社会主义和谐社会的迫切要求。县乡财政是我国公共财政体系中重要的一环，其基础性地位与重要性不言而喻。加快县乡财政体制改革，进一步完善县乡财政体制，要以科学发展观为统领，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，抓紧建立健全相应的体制机制，认真研究解决面临的矛盾问题。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规 划的建议》，描绘了我国在新世纪第二个五年经济社会发展的宏伟蓝图，是今后一个时期推动中国经济社会发展的纲领性文件。根据《建议》提出的“十一五”时期财政改革和发展的目标、任务和主要措施，各级财政部门必须以科学发展观为统领，在全面总结“十五”时期财政工作与财政改革的基础上，认真分析财政发展中面临的问题，积极完善县乡财政体制改革，进一步发挥财政职能作用，更好地为全面实现“十一五”规划的各项目标服务。我国现有2400多个县、4.6万多个乡镇，县乡财政一般预算收入占全国地方一般预算收入的1/3，财政一般预算支出占40%，县乡财政运行对整个国家财政具有举足轻重的影响，它是县域范围内贯彻落实国家财政方针政策的组织者和实施者，同时它又直接关系到地方财政乃至整个国家财政预算收支任务的完成。县乡集聚了9亿多人口，占全国总人口的70%，这决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定和进步方面担负重要使命。县乡财政关系到我国公共财政的振兴和国家政权的稳定，关系到我国经济能否快速健康发展，关系到我国全面建设小康社会的目标能否如期实现。因此，直面我国县乡财政困难现状，积极探讨解决对策，深化我国县乡财政体制改革刻不容缓。

一、我国县乡财政的现状

（一）县乡财政总体实力弱 目前我国许多县域经济缺少充满活力、市场前景广阔的支柱产业，民营经济比重低，经济增长缓慢，经济总量小，财政收入以农业收入为主，这就从根本上决定了县乡财政收入总量必然小。同时由于经济结构调整步幅不大，经济效益低下，增长速度慢，使县乡财政收入增长空间狭窄，人均水平低，近年内县乡财政一般预算收入总量增长较慢。

我国县乡财政困难的根本原因是县域经济发展缓慢，造成县乡财政实力不强，特别是内陆欠发达地区表现尤为突出：一是工业支撑不强。我国县乡缺少投资规模大、科技含量高、市场前景好、经济效益高、税收贡献多的工业企业；二是农业基础不稳。我国县乡农业基础设施建设滞后，抵御自然灾害的能力不强，产业结构调整慢，绿色、优质、高效的农业规模小，农业龙头企业带动能力弱，农民增收的步伐缓慢；三是三产结构不优。低层次的传统产业占据我国县域经济的基础地位，占当地GDP的比重相对较大，特别是房地产、信息、现代物流、旅游、金融、保险、教育、中介咨询、社会服务等新兴的第三产业发展缓慢，对县乡财政的贡献作用很弱。

（二）县乡财政政策性减收明显

近几年，我国陆续出台了一些减免税政策，主要有从2004年起省财政对体制下划的省级收入以2003年为基数全额上解，同时对工商税中的主要税种营业税、企业所得税、个人所得税 三税按照超收部分的20%划为省级收入，提高国税起征点，农村税费改革等措施，使县乡财政直接、间接获取的财政收入和财政性资金大为减少。

专项转移支付需要配套资金。如国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目，分散掌握在多个部门手中，一般都要求当地财政按比例配套资金，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。而且越是困难的县乡，越难以保证配套资金，争取专项资金的难度也越大。如某县2009年获取中央及省级投资项目10个，向上争取资金近3亿元，要求县级财政配套资金近1.5亿元，而该县2009年度一般财政预算收入不过3亿多元，拿出接近一半的“吃饭”钱去投资项目建设，对县级财政的压力可想而知。

（三）县乡财政支出增长快

首先，县乡财政的政策性支出增加较快。1999年以来，我国先后四次出台政策上调了干部职工工资，同时按照政策规定，农业、科技、教育支出要求按超出同期财政增长比例增加，使县乡财政中农业、科技、教育支出基数越滚越大。其次，县乡财政供给人员多，“僧多粥少”问题严重。

庞大的县乡财政供给人员除带来工资等刚性支出压力外，社会保障以及调整收入分配等相关隐性支出的压力也随之增长，成为县乡财政发展的沉重包袱。在一定程度上也加大了县 乡财政收支缺口。县乡财政供养人员过多，机构膨胀，工资性支出大，超出了县乡财政的承受能力。目前县乡财政收入占全国财政收入的20%左右，但财政供养人员却占全国财政供养人员的71%。县乡财政支出“越位”与“缺位”并存。一方面，为数不少的县乡财政资金依然滞留在竞争性和经营性领域，承担了一些本应由市场、社会和个人所负担的支出，另一方面必须由县乡政府提供的一些公共产品和服务又没钱保障，加剧了县乡财政资金紧张的矛盾。

（四）县乡财政职能弱 财权事权不对称

我国地方税体系不完善，地方税中缺乏稳定且有规模的税种，税收管理权过分集中于中央，县乡增减财政收入的自主权很小。省以下分税制体制建设严重滞后，对县乡财政来说缺乏规范、透明的转移支付办法，没有明确和严格的事权为依据，随意性大。同时，专项转移支付需要的配套资金，一般都要求当地财政按比例配套资金，实际上剥夺了县乡财政资金使用的自主权。另外，国家确定实行农业税减免政策后，对以农业税为主要收入来源的县乡财政来说，等于失去了最重要的财政自主权。

我国县乡财政在财权向上一级政府集中的同时，事权却一直停留在县乡政府。县乡财政一方面要提供义务教育、基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，另一方面还要在一定程度上支持地方经济的发展，这对并不宽裕的县乡财政来说无异于雪上加霜。近年来，我国共发行国债6600亿元，其中用到农业和农村的资金1897亿元，只占28.7%.在我国农村义务教育经费分担比例上，中央、省、县、乡分别为2%、11%、9%、78%。

（五）现行财政体制不配套

我国现行财政体制是财力层层向上集中的机制。在实行分税制之后，对县乡财政来说，是划出的多、划入的少。留归县乡的固定收入，大多是税源分散、额度零星、稳定性差的小税种，征管难度大，征收成本高，增收潜力小，收入来源不稳定，对县乡财政造成严重的负面影响。主要表现在：第一，中央集中的程度显著提高。中央财政收入占全国财政收入的比重为50%左右。中央财政收入集中的程度过大，集中的速度过快，必然会对县乡财政造成负面影响。第二，分税制改革后，省、地市两级政府的财力集中程度也在不断加大。省以下财政体制的一个共同点是采取层层集中的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。中央和省的财政收入在我国的财政总收入中占有绝对支配地位，超过60%，而县乡财政收入一般只占20%左右，可支配的财力过少。

（六）县乡债务包袱重 特别是乡镇债务问题由来已久，根源复杂、牵涉面广、化解难度大。据有关资料显示，目前，我国乡镇负债面达70%以上，债务总额保守估计也在2000亿元以上。在全国近4.6万个乡镇中，平均每个乡镇负债近450万元。

二、解决我国县乡财政困难的对策

孔子的学生曾子在《大学》中说：“生财有大道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣”,说的是生财自有正大的道理，在职的官吏人数不多，耗费财政费用的人就少，国家采用量入为出的财政原则，国库的储蓄就可丰盈，财用也富裕不竭。因此，完善县乡财政体制改革，建立比较符合实际、比较规范、比较科学的财政体制是重要的一环。按照公共支出均等的要求，保证县乡财政基本支出需要，缩小乡镇之间基本公共服务能力的差距，针对此目标笔者提出以下对策建议。

（一）合理界定地方政府间事权范围，划分财政支出责任。强化政府公共服务功能，是树立和落实科学发展观的一个重要着眼点。作为履行公共服务职能的一个重要手段，财政收支活动要致力于推进公共服务型政府建设；公共财政和公共服务型政府一脉相承，公共财政制度建设有利于推进公共服务型政府的建设；财政政策是推进公共财政制度和公共服务型政府建设的先导，要通过调整完善包括财政支出、财政收入、财政体制等方面的政策，推进公共服务型政府的建设。从体制层面 上研究界定县乡级政府的财政支出责任，优化配置财政资源，从而有效缓解县乡财政紧张的局面。地方政府间事权的界定，涉及政府工作的各个方面，同时有相当一部分涉及到从中央到地方不同层级，先将重点事权在各级政府间进行配置划分，在着重分析县级相关财政支出应占多大比例适宜。

第一，合理划分农村义务教育事权在各级政府间的配置。农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全面性的重要作用。为从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题，促进教育公平和社会公平，提高全民族素质和农村发展能力，按照国务院有关政策要求，国家决定从2006年起首先从西部省份开始在全国进行农村义务教育经费保障机制改革。一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭免费提供教科书，并补助寄宿生生活费。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。农村义务教育阶段面学杂费所需资金，农村中小学教师工资性支出、农村中小学布局调整和危房改造资金，实行中央、省、市、县四级共同负担的办法，乡镇和村一般不再负责农村义务教育支出。由中央和地方分别负担，建议对一般财政状况的县级市，中央、省、市、县分担比例为6：2：1：1为宜。建议教育布局的调整 要立足现在、着眼未来，要综合考虑人口密度、地理环境、交通状况，以及农村人口将大量转入城市等现实因素，科学规划，因地制宜的搞好机构性调整，并尽可能的将学校向城市和农村中心集镇集聚。应允许和鼓励农民选择学校，送子女进入城市求学，这可以作为义务教育的一种辅助手段。

第二，合理进行社会保障事权在县乡级政府间配置。社会保障是地方政府所面临的普遍问题，尤其是经济转轨时期，稳定与发展已成为政府职能最主要的方面，应考虑改革与转轨对社会保障规模、范围的重要影响。统筹推进基本养老、企业补充养老和个人储蓄性养老保险体制改革，最后解决转轨过程中成本和征缴问题，完善失业保险制度，扩大覆盖面。市场调节无法提供良好的卫生保健服务，逐步实现省级统筹，坚持统筹结合的城镇职工基本医保模式，将基本医保制度扩大到所有城镇居民。政府将为全民提供最基本的卫生保健服务，并计划在2010年之前将这一体制推广到全国，因地制宜、积极稳妥地推进新型农民合作医疗和贫困农民医疗救助制度。县级负责执行本管辖区域内的养老、失业、最低生活保障、对收入的税收调节等劳动和社会保障管理；负责本行政区域内的自然灾害预防、抗御与救济等民政管理；按属地原则负责在中央规定的保障标准、运行机制和筹资方式下公费医疗及医疗保险的集体管理，负责本行政区域内传染病及瘟疫防治管理，负责本辖区卫生规 划的实施，按照隶属关系分工负责实施公益性医疗机构建设，负责辖区内城镇和农村饮水卫生标准的组织实施和初级医师资格认定，并负责本行政区域内指导监督。对养老及失业保险所需资金，由于关系到被保障对象的基本生活来源而且所需资金数额巨大，应该为中央、省、市、县共同承担的责任。医疗保险、工伤保险等可由省市两级共同承担。与此同时，应进一步增加对农村医疗的投入。每个乡镇卫生院改造支出可由县以上地方政府共同承担，以省、市县为主。

第三，合理进行农村经济社会事务管理责权在县乡级政府间配置。集体组织实施小型农田水利、水土保持、正常防汛、农技推广、农田基建、扶持乡镇企业发展等有很大区域性而外溢性较小的一般农业经济管理责权；通过提供公共设施、外部环境等市场建设保障条件来保证本辖区内第三产业发展，通过财政政策引导其发展，通过贴息、担保等方式，鼓励其发展；充分发挥主动性和创造性，支持本辖区内的城镇建设，促进本区域内的经济和社会发展，承担县、乡、村道的交通道路建设和维护等责权；承担本区域、流域内的环境保护管理责权；承担国家资源开发政策的集体执行与一般管理监督责权。要确保对农业项目的投入，就要整合支农资金，以地方和产业发展为平台，将中央、省、市财政预算安排下拨的支农资金与地方财政、农口部门安排的支农资金集中起来，捆绑使用，集中财力 办大事。对农业的专项投入应坚持“总量增加，上下结合，部门对口，集中投入”的总体原则，具体讲，由县级农业主管部门根据区域内农业发展的总体规划，与同级财政部门结合，确定支持农业发展项目规划，逐级上报到省级农业主管部门，省级农业主管部门结合全省农业发展的总体规划，对项目进行初步整合，确定一家牵头部门，在部门内部建立农业发展项目部。在编制年度预算时，由省级财政部门与省农业主管部门结合，确定年度支持的具体项目。项目预算经批准后，及时下达到市县财政部门，确保除防汛、抗旱等不可预见的灾情外，农业项目确定一项，建成一项，见效一项。整合支农资金有利于公共财政资源合理配置，发挥支农资金的整体效益，更好的缓解农业和农村发展的资金供需矛盾，促进农业农村发展和农民增收。

（二）进一步完善县市乡镇分税制财政体制，从制度上确保县级政府事权与财权的对接。

在分税制体制框架下，各级政府的事权（合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界）--财权（在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等）--财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排。一是要确定合理的税收返还办法。原非税制财政体制中的体制补助基数和体制上解基数是1993年制定的，随着经济与社会各项事业发展，以与目前各地的实际财力状况不相适应，因此建议取消原体制补助和上解，对困难地区实行以奖代补，充分调动其发展经济的积极性。改变“两税”税收返还计算方法，实行超出技术部分按增量分成，这样既可以保证地方财力与收入的同步增长，同时也与所得税改革方案一致。二是应进一步规范转移支付制度。所得税分享改革后，中央和省以下级财力进一步增强，有必要进一步规范转移支付制度。目前我国还没有涉及政府间转移支付制度的法律，《预算法》也没有相关条款，在很大程度上影响了转移支付制度的权威性和可操作性。要改变我国财政转移支付制度实施过程中因其不够规范而导致的一些弊端，应从以下几个方面采取措施：（1）要对现行中央专项拨款进行合理分类，简化和归并过多的专项拨款种类，尽快改进拨款办法，引入“因素法”，增加透明度，以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。同时要对专项拨款中能打入下级结算体制基数的一律打入体制基数，提高专项转移支付的综合效益，从制度上杜绝不规范争取资金过程中存在的腐败现象。（2）要适当加大一般转移支付的规模和力度，减少对下级财政支出的政策干预和直接领导，给基层政府更大的自主权，用于解决其他公共服务项目的缺口问题，更好地在财政体制中体现民主。同时要增强一般转移支付的测算和分配的科学性，以便提高财政管理体制的整体性和综合性。（3）要提高转移支付的规范化、均等化水平，解决历史遗留下来的基数 不平等问题。要淡化基数影响，逐步取消税收返还、基数返还、体制补助等保“既得利益”的不平等政策，从起点上矫正偏差。（4）要对贫困地区县乡在转移支付上给予更大的照顾和倾斜，确保县乡政权机关正常运转所需最低限度的经费，改变经济发达地区与欠发达地区政权机关办公经费分配上的严重不平衡现象。（5）要尽快建立政府支出评价体系，科学评价政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上级财政补助愈多的不合理现象，维护转移支付的公正性和合理性。与此同时，还要注重转移支付制度的立法工作，用法律手段保障转移支付制度的规范性和严肃性。三是合理确定县级政府的事权和财权，实现县级政府的责权利统一。在目前中央和省集中了主体税种及增量的分税制财政体制下，对一些涉及国计民生的公共财政支出也应由国家和省负担，按照责权利相对等的原则，对近年来上划到省级管理的地税、工商、计量和质量检验、药品监督等部门的一些经费，不应再由县级财政负担，应划入省级财政支出范围。在进一步研究确定各级政府间财政支出责任的前提下，按照责权利相对等的原则相应调整现行财政体制，并以法律、法规的形式固定下来，以保持政策的连续性，调动县乡政府发展经济、培植财源的积极性。

（三）积极推行省直管县财政体制。

实行省直管县财政体制是进一步明确中央和省级政府责 任，发挥省级政府的区域财力调节作用，缓解县乡财政困难、促进县域经济发展的重大措施。一是财政体制可以不必要与行政体制相配套，在我国地方行政管理层次中，可以设立省、县二级财政体制。二是明晰事权，进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，按照凡属于国家事务的事权，划归中央级，属于省事务的，划归省级，属于市县事务的，划归市县级的原则，确立三级政府的事权体系。在理顺省与县的关系上，主要应解决省如何带动县更好发展的问题。省要为县级财政提供更多的服务，因地制宜地制定发展政策，逐步解决体制遗留问题，改善县的发展环境。县要坚持自力更生为主，争取省财政帮助解决突发问题，加快乡财县管步伐，逐步撤销乡镇财政管理层次，整合县乡财力资源。三是通过财政体制的“扁平化”渐进带动行政体制的“扁平化”。财政管理体制的“扁平化”主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下财政管理体制减少层级的创新。四是财政公开，建立公开透明的财政管理体制。建立各项资金分配管理制度，正确处理效率与公平的关系，对各项财政资金的分配方案，省财政应对市、县公开，对分配结果不公正的，省财政应及时作出调整。五是修订相关的法律制度，在试点的基础上，总结经验，修订相关法律，完善相关制度，巩固省直管县财政体制的改革成果。

（四）不断深化“乡财县管”改革。“乡财县管”是县乡财政体制改革的重要组成部分，也是摆脱乡镇财政困境、规范和加强乡镇财政管理的一项重要举措。某县自2004年在各乡镇实施这一改革以来，通过清理账户、清理票据、清理债务和清理财政供给人员，对乡镇实施“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，在“保工资、保运转、保重点”和缓解乡镇财政困难等方面取得了明显成效。但目前仍存在着一些亟待解决的问题，如对一些违规操作缺乏监督制约措施、清理账户未完全到位、改革的基础工作急需加强等薄弱环节，在很大程度上影响了“乡财县管”改革初衷的实现。针对存在问题，一是要进一步强化对违规操作的监督、制约措施，逐步规范操作程序，不断提高管理水平。二是要建立查处私设账户的监督网络，通过设立举报箱、举报电话等手段，在广泛接受社会各界监督的同时，建立严厉的惩戒机制，确保改革沿着正确的轨道运行。三是要夯实“乡财县管”基础工作，建立健全各项规章制度，不断提高自动化办公水平，加强人员培训工作，及时妥善地解决改革工作中出现的各类问题。

（五）逐步完善税收征管体制。

目前我国在税收征管上国税、地税、财政三足鼎立的征管格局，不仅加大了税收的征管成本，而且在某些方面一定程度上引起了经济秩序的紊乱和腐败现象的滋长。要改变目前这种状况，笔者认为，一是要理顺地税部门管理体制，由于地方税 收的地方属性，不具有与高层政府或其他区域的公共性或外溢性，因此可以考虑取消地税部门的“条条管理”机制，划归地方政府全权管理，促进税收征管与财政管理相融合，有效避免基层地税部门在税收问题上向当地政府争取不当 “优惠政策”的现象发生。二是为了切实降低税收征管成本，建议成立地方财税局，一套班子，两块牌子，财政部门与地税部门合署办公，统管当地的财政和地方税收工作。目前，我国浙江、宁波、上海等地在实行财税合并方面已取得了成功经验，强化了财政预算管理，压缩了税收征管成本，提高了地方政府的宏观调控能力，这些都为我们提供了前车可借之鉴。三是针对当前一些基层地税部门在各乡镇间税收归属划分上的随意性及失廉行为，以及一些乡镇为完成财政收入任务向基层地税部门拉税、买税的不正常现象，可在当前撤乡并镇的基础上，成立乡镇财税所，统管当地的财税工作，以规范财税管理，堵塞税收流失，消除部门间经费供给水平的不平衡及一些腐败现象的发生。

（六）大力发展县域经济，做大县乡财政收入蛋糕。抓好财源建设，培植和壮大财源基础，做大做强财政经济“蛋糕”，是缓解县乡财政困难的根本保证，也是促进县域经济持续、稳定、健康发展的重要举措。因此，要根据党的十七三中全会通过的新形势下推进农村改革发展的行动纲领——《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神，坚 持科学的发展观，树立科学的理财观念；坚持围绕财源抓经济，围绕效益抓财源；坚持财源工作从源头抓起的方针，把财源建设与经济结构调整、农民增收、深化企业改革与发展、发展非公有制经济、第三产业项目建设和建设经济强县结合起来，抓住发展的机遇，充分利用好国家的优惠政策，励精图治，开拓进取，立足自身优势，提升比较优势，巩固支柱财源，培植新兴财源，优化财源结构，逐步建立起立体、多元、有后劲的特色财源体系。具体包括以下几个方面：

1、找准农民增收和财政增长的结合点，促进农村经济发展。大力发展县域经济，把“三农”工作作为工作的重中之重，着眼于增加农民收入，提高粮食综合生产能力，推进农业和农村经济结构的战略性调整。一是要加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业。二是要大力发展乡村企业，为农村企业的发展创造良好环境，尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级。三是要进一步加快小城镇建设，提高城镇化水平，充分发挥小城镇的辐射带动作用，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。

2、巩固支柱财源，培育新财源。注重地方经济的客观实际，把握市场经济发展规律，充分发挥自身优势，挖掘潜力，重点 巩固支柱财源，全面培育新财源。一是抓好工业结构调整，做大、做强支柱产业，每个地方都要发挥地方经济和资源优势。集中力量扶持几个拳头产品，几个利税大户，几个上百万元上千万元的支柱财源，做好示范，奠定基础，以点带面拉动区域经济增长。二是要按照市场经济的游戏规则，通过股份合作、兼并联合、公司制改组等多种形式，加快对县域国有企业的改革，同时配套完善社会保障制度，搞好再就业工程，努力使企业增加活力，减少包袱，加快发展。三是要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体，鼓励非公有制经济参与国有集体企业、参与社会事业发展，优化发展机制，提高整体素质，将其作为发展县域经济的主力军。四是扩大对外开放，全力招商引资，大力发展县乡工业，以工促农，以工带商，走“工业强县之路”，加快县域经济快速发展。五是积极扶持和鼓励第三产业发展，尤其是地方特色旅游业。

（七）推进乡镇机构改革，减少不必要的支出。乡镇党委、政府的主要职能是促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定。按照“精简、统一、效能”和因地制宜的原则，对不同类型的乡镇，分别指定不同的机构和岗位设置形式。改变传统的乡镇工作方式，切实提高乡镇工作效能。一是要做好乡镇机构和人员的精简工作。据报载，山东省推行乡镇机构改革后，将乡镇党委、政府机构合并设置，提倡党委、政府交叉任职；严格控制乡镇党政行政人员编制；乡镇级不再设置自收自支事业单位，逐步将这些单位推向社会，办一些经营性的实体。这一经验值得我们认真借鉴。二是通过提前离岗、提前退休、发展设施农业、创办经济实体等渠道，积极稳妥地做好人员分流工作。对创办经济实体的分流人员要给予政策上的优惠，对一次性买断工龄的分流人员，县乡政府应将这部分支出打入县乡财政预算，如果困难县乡拿不出这笔开支的，高层政府的财政部门应该一次性“兜底”。要千方百计为因改革而分流的人员找出路，谋生路，确保改革卓有成效地运行和大局稳定。三是要给乡镇政权机关职能定好位，彻底从直接干预企业和农民生产经营的领域里退出，把全部精力都放到为农村、农业、农民提供优质的公共服务上。四是要打造一支精干的为民服务的队伍。我国当前的干部管理及工资制度存在很多弊端，干部能上不能下，干多干少都一样，不仅在很大程度上束缚了一个人的潜能的充分发挥，而且造成了纳税人所纳税款的极大浪费。因此，笔者认为，在乡镇一级政府应实行干部聘任制，打破干部身份的“终身制”和“铁饭碗”。凡是工作不称职、群众不欢迎、屡教不改的公职人员，要无情分流，惩一儆百。否则，这一问题处理得不好，不仅会严重影响党和政府在人民群众中的威望，而且是对广大纳税人的极端不负责任，甚至可以说是一种犯罪。

在精简乡镇机构的同时，笔者认为对省辖市一级的政权机关、特别是经济比较落后地区的政权机关，可以适当虚化。分税制财政体制改革实施“市管县”的初衷是，让中心城市经济带动周边县域经济的发展。但在多年的改革实践中，不少困难地方的市级政权机关由于受财力和经济条件所限，对县乡财政的宏观调控和扶持不仅没有达到改革的初衷，而且在某种程度上成了县域经济发展中的障碍因素。近年来，我国浙江、安徽等省市在历经“市管县”后，又重新回归“省管县”财政体制，并在缓解县乡财政困难和加快县域经济发展方面取得了不少可以借鉴的宝贵经验。“省管县”后，省级财政按财政体制直接结算到县，既可避免市级集中县级财力的问题，市级财政也可以突出中心城市的特色，逐步建成城市财政，把工作重点放在服务于中心城市的发展上。

在精简或虚化某些政府层级方面，笔者认为还有一项重要工作要做。目前在我国一些地方“撤乡并镇”已取得显著成效的同时，笔者认为对一些小规模的县（市）区也应该进行“撤县并市”。如有的县（市）区只有一二十万人，但也是四大班子，众多局委，数千号吃“皇粮”的人。这样不仅年年使数以千万计的税收资源变成了吃饭钱，使本该充满活力的县乡政府变成了 “吃饭财政”、“讨饭财政”，把本该变成农村一座座水库、抽水站、桥梁或一条条道路的钱变成了养人钱，而且由此造成 的公共财政缺位还加大了贫困地区农民的困难程度。因此，有关专家研究认为，在平原地带、人口密集的地区可以考虑100万人以上建一县级政府，丘陵地带50万人建一县级政府，山区县30万人以上建一县级政府。经过上述调整，每压缩一个小规模的县（市）区，每年将可节约财政资金数千万元。

（八）妥善解决县乡政府债务问题，确保基层政权稳定。由于事权与财权的高度不对称、公共财政职能的严重缺位和越位基层财政越困难的实际国情，我国基层政府的巨额债务绝大部分都发生在乡镇一级。这些债务不仅严重影响了党和政府在人民群众中的形象，而且严重威胁到县乡财政的安全运行和农村社会的稳定。如何建立一种长效还债机制，妥善解决这一问题，化解政府风险，笔者认为应采取以下措施：一是按照统一的标准、口径和内容，对乡镇政府债务进行清理核实，核清债权债务主体，分清偿债义务和清偿责任。二是对不同类型的债务采取不同的解决办法。如对过去农村九年制义务教育达标、农村道路建设、农田水利基础设施建设等积累起来的债务，由于这些债务主要是由政府公共物品供给缺位造成的，中央和省级政府应承担更大的清偿责任。对乡村直接借贷形成的历史债务，凡不是为农民办事的，应当按照“谁受益，谁负担”的原则落实债务人，不得将债务转嫁给乡镇政府。对应由乡镇政府本身化解的债务，可以采取拍卖、租赁等方式盘活资产、资 源，解决部分债务；也可以通过债权债务转换消除债务；还可以借乡镇企业的改组转制转移偿债义务等。有财力的地方应将乡镇债务列入年度预算逐年予以化解。三是要建立健全债务管理制度，防止新增不良债务。对乡镇确需举办的公益事业，应组织有关方面人员进行科学论证和听证公决，并实行“一把手”责任追究制，不得以财政名义举债。乡镇政府一律不准直接办企业，也不准为企业贷款提供任何担保和抵押，更不准让乡镇财政担保。同时要不断完善新增负债决策和审批制度。乡镇因正当理由确需借贷的，必须经乡镇人代会审议通过，并报上一级政府批准后方可进行。四是要建立严格的考核制度和责任追究制，把乡镇政府债务的增减作为考核乡镇主要负责人任期目标和工作实绩的重要内容。对乡镇主要负责人要实行离任审计，防止前任“政绩”变为后任的包袱和群众的负担；对未经批准产生的新增债务，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理；对不按规定程序决策、盲目举债和为单位举债担保等造成经济损失的，其乡镇主要负责人不得提拔重用，并予以严肃查处。要根除可能导致债务产生的土壤和条件，尤其是要从制度上约束乡（镇）领导借款搞“政绩工程”和“形象工程”，同时要把化解不良债务列入政绩考核重要内容，树立“增收是政绩、还债也是政绩”的观念，积极为消化政府债务营造良好的社会氛围。

（九）按照公共财政体制的要求，建立健全财政监察机制。分税制财政体制改革运行以来，由于缺乏行之有效的监测、反馈、调整与制约机制，不仅使体制运行中存在的一些问题长期得不到解决，而且造成了改革成效的大打折扣。如分税制财政体制运行中存在的县乡政府事权与财权高度不对称、转移支付制度不够规范等问题的存在及其所造成的负面影响，都在很大程度上影响了改革的进程及效果。另如一些在实践中明显失于合理与公平的个别硬性支出增长指标，一增再增，尽管其不合理性越来越明显，尽管基层反映强烈，但一直没有任何一个部门作出明确答复，不仅使一些地方政府的有关部门为完成任务迫于无奈而纷纷造假，也使党的政策的严肃性受到威胁。

加强财政监督，提高监督效能，对于促进县乡财政改革与发展具有十分重要的意义，财政监督是财政的主要职能，是提高财政管理水平的一项手段。适应公共财政体制的变化，财政管理要从微观管理象宏观管理转化，由单一向全局转变，做到事前预警、事中监督、事后评价及跟踪反馈。在机制创新方面，一是建立组织协调机制。在明确各部门职责、划分职权范围的同时，建立以财政部门为核心的组织协调机制，实行联合会议制、定期进行工作联系和沟通。二是建立一套监督保障机制，加强财政监督干部队伍建设，搞好财政监督和组织保障。三是加快财政立法进程，健全财政监督法律体系，为顺利开展财政 执法，增强财政监督的权威性、严肃性提供法律保障，使各项财政基金发挥出最大效应。

参考文献：

1.文炳勋：政府预算、行政效率和财政民主——兼论我国公共预算改革 《财经理论与实践》2006年05期 2.暴景升：农村义务教育供给与各级政府财政职责 《安阳工学院学报》2006年01期

3.张立承：基层财政运行压力:农村义务教育管理体制改革困境分析——对农业县(市)基层财政的案例研究 《北京大学教育评论》2004年03期

4.张雪平：试论地方财政的可持续发展 《财经论丛》2002年03期

5.焦国华：分税制财政体制:评价与建议 《财经论丛》2003年06期

6.李志慧、江杰：我国县乡财政解困的制度构建:经验借鉴与现实选择 《财经理论与实践》2006年05期

7.吕炜：1998年以来财政体制与政策的宏观评价 《财贸经济》2003年03期

8.李茂生、陈昌盛:农民减负、县乡财政解困的财税对策 《财贸经济》2004年01期

9.贾康、马晓玲：积极财政政策的调整与财政改革 《财贸经济》2004年10期

第二篇：深化财政体制改革

深化财政体制改革

积极推进“乡财县代管”工作

为进一步完善公共财政体制，加快农村税费改革后乡镇政府职能的转变，更好地规范乡镇政府的收支行为，增强乡镇保障能力，遏制乡镇新增债务的发生防范和化解乡镇债务风险，提高财政资金的使用效益，帮助乡镇财政摆脱困境。我县在陆坊、浒湾两乡镇进行“乡财县代管”试点工作，2008年总结试点经验在全县13个乡镇全面铺开，目前运行顺利，成效显著。

一、主要做法

（一）把握“三个不变”，维护乡镇“四权”。按照《中华人民共和国预算法》规定，保持一级政府、一级预算，乡镇政府在县级财政主管部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行，维持乡镇预算管理权不变；乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有，乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇享有和承担，维持资金所有权和使用权不变；属于乡镇财政和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批，维持财务审批权不变。

（二）扣住 “七个统一”，规范资金运行。以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的乡镇财政管理方式，由县财政直接管理并监督乡镇财政收支执行，具体做到“七个统一”。即统一编制预算，县财政局按照经济社会发展规划，结合乡镇收支计划和财力状况，提出乡镇财政预算安排的指导性意见。乡镇财政所根据预算安排的指导性意见编制本级预算草案，送县财政局审核，经乡镇人大会审核通过后发文执行。统一设置帐户，全面清理和取消乡镇所有会计核算帐户，由县乡财局在县信用社新区分社重新开设财政专户，具体五个帐户为：结算专户、工资专户、支出专户、涉农专项资金专户、村级资金专户。统一收付方式，全面推行综合财政预算管理制度，乡镇财政纳入预算的各项收入，全部通过乡镇国库经收处，直接缴入县级国库。县财政局预算股每月按进度将属于乡镇的财政支出款项全部拨入“乡镇财政结算专户”。由乡财局根据资金性质分解到乡镇的各个专户。统一办理采购业务，乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县财政局审核后，县政府采购中心集中统一采购。统一票据管理，乡镇使用的各项罚没收入票据、行政性收费票据、完税凭证等所有票据，全部在县乡财局统一领发，实行专人管理、专人领用，专人结报，票款同行，以票管收。统一发放人员工资，乡镇人员工资实行县级财政统发。每月由乡镇财政所提供乡镇人员工资发放名单，县乡财局将资金统一拨付至“乡镇财政工资专户”。统一管理村级资金，村级的各项资金由县乡财政局拨付至各乡镇信用社“村级资金”专户，由乡镇财政所负责监督执行，实行村财乡代理，确保村级资金专款专用。

（三）搭建“一个平台”，创新发放机制。2007年9月，县投入三十余万元资金为各乡镇购置电脑及打印机等硬件设备，租用电信光纤，建立了县乡网络平台，借助乡财县代管的有利条件，创建了惠农补贴资金“一卡通”发放机制。即所有惠农补贴资金全部纳入一卡通发放范围，凡惠农补贴资金均拨入乡财局的乡镇财政涉农专项资金专户，由乡财局审核属于一卡通发放的资金及时拨入各乡镇的涉农资金专户，再直接打入农户的一卡通存折。建立了“一卡通”数据报送制度，每项资金发放均要经县乡财局审核、汇总并上传省厅、市局；一卡通资金实行专人核算专户管理、软件发放；强化督查监管，经常通过内网对一卡通资金发放进度、资金到位情况进行严格督查，确保了我县惠农政策及时到位，2008年我县该项工作获全省第一名的好成绩。截止2008年12月31日，我县通过惠农“一卡通”软件发放的补贴资金共计8611.4万元，发放率达100%。

二、主要成效

一是维护了乡镇的和谐稳定。设立了乡镇人员工资专户，乡镇经费首先用于确保人员工资，每月将资金及时足额拨入至工资专户，由银行直接划入个人账户，保证了每月工资的发放，提高了干职工的积极性和维护了乡镇的和谐稳定。

二是规范了乡镇财政收支的监督管理。一是加强了乡镇的票据管理，成立了专人专管，从源头上控管了乡镇的预算外资金；二是撤消了乡镇原有账户。撤消了除村级账户和涉农专户以外的所有账户，从而从根本上消除了乡镇私设小金库的温床；三是实行一个漏斗向下拨付资金。乡镇所有资金都通过乡镇结算专户，按照资金性质分解至各资金专户，统一规范了资金管理，并确保了专款专用。

三是严格了经费报账审核制度。每笔资金的拨付和报账，都按照严格的五道程序办理，即：经办人初核，财政所长复核，乡镇长审签，乡财股稽核及分管局长审批，然后才能拨付，通过层层把关，多人审核，确保了资金的安全运行。

四是国家惠农政策得以安全落实。实施“乡财县代管”后，票据得到规范，以票管收，从源头上杜绝乱收费现象，银行账户得到规范管理，全县专设涉农专项资金专户，畅通涉农补贴渠道，各项惠农补贴资金通过“一卡通”直接发放到农民手中，从制度和程序上杜绝了截留、挪用、抵扣现象，使国家惠农政策及时落实到位，让公共财政的阳光普照农村，惠及广大人民群众。

五是乡村债务得以有效遏制。通过清理，锁定了乡镇以前的债务，改革后，实行支出事前监督，杜绝不规范票据报账，禁止无预算开支，专款专用，严格项目审批，杜绝新债发生，同时消化了一些旧债，如干职工工资旧欠等债务，遏制了乡镇债务膨胀的势头。

六是乡镇财政职能得以转换发挥。推行“乡财县代管”的乡镇财政管理方式后，乡镇财政干部的主要精力转移到了财政监督和服务上来，加强了对村级财务的管理，提高了对农户的服务，强化了涉农专项资金的监管，完善了非税收入的管理，严格了财经监督，使财政职能得到了强化。

第三篇：党校毕业论文：深化县乡财政体制改革研究

深化县乡财政体制改革研究

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2015年春季班

摘 要

分税制财政体制改革通过20年来的不断完善和平稳运行，在增强中央政府宏观调控能力、调动地方各级政府当家理财的积极性等方面都取得了显著成效。但由于改革本身存在的一些明显缺陷，很大程度上导致了县乡财政困难程度日益加深，债务包袱日益沉重。如何对现行财政体制、特别是县乡财政体制作进一步的调整和完善，为县乡经济发展注入应有的活力，是我国面临的一项迫切需要解决的重大课题。

本文从县乡财政的视角，结合XXX市及相关县（市、区）财政运行的实际，分析目前县乡财政体制存在的主要问题，并提出相应的对策与建议。

深化县乡财政体制改革研究

分税制财政体制改革通过20年来的不断完善和平稳运行，在增强中央政府宏观调控能力、调动地方各级政府当家理财的积极性等方面都取得了显著成效。但由于改革本身存在的一些明显缺陷，很大程度上导致了县乡财政困难程度日益加深，债务包袱日益沉重。如何对现行财政体制、特别是县乡财政体制作进一步的调整和完善，为县乡经济发展注入应有的活力，是我国构建现代财政制度面临的一项迫切需要解决的重大课题。

一、从县乡财政视角分析现行分税制财政体制存在的主要问题

（一）县乡政府的事权与财权高度不对称。事权划分是构建现代财政制度及促其有效运转的重要前提。目前，我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范。中央把各省的一部分税收权力上收到中央来的同时，各省、各地市也把下级政府的部分税收权利上收，结果大大削弱了县乡一级的财政力量。以XXX所辖县（市）区为例，以2008年为基数，各县（市）区企业所得税增量上解省市15%，增值税、营业税等12个税种增量上解20-30%。随着改革的进程，中央把一部分社会发展责任放给省里，省里则往地市放，地市又往县乡放，但是责任从上往下放的时候并没有伴随着足够的转移支付，因此造成地方政府尤其是县乡政府财权和事权不对称。这种格局造成目前中央本级支出只占15％，地方实际支出占到85％。县乡政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，是形成当前县乡财政困难的重要根源之一。

（二）基层政府债务包袱沉重。分税制改革中所存在的高层政府将事权层层下移的现象，到了乡镇（包括行政村）一级，乡镇政府（包括村级组织）便作为这些事权的最终承受者而承担了最终的责任。不少乡镇在财力严重不足的情况下，不得不举债保重点支出，保社会稳定。如灵宝市豫灵镇政府负债最高时达9000余万元。这些债务虽然不全是公共财政缺位造成的，但至少占了相当一部分，甚至一大部分。在目前不少困难乡镇连保运转的经费都十分吃紧的情况下，一些基层政府门前讨债的人连绵不断，不仅影响了正常的工作秩序，而且也影响到基层政府在人民群众中的形象和威信。

（三）转移支付制度不够规范。2014年，中央和地方政府收入占比分别约为48%和52%，支出占比分别约为15%和85%，约33%的收入由中央先集中再向地方转移，涉及资金规模近4万亿。从县乡财政视角看，一是转移支付中具有指定用途的专项转移支付比重过高。渑池县、灵宝市2014年专项转移支付分别为 5.4亿元和 10.8亿元，占转移支付总额的75.3 %和 68 %，真正能起到平衡地区间财力差异的一般性转移支付所占的比重很低。二是转移支付制度缺乏法律上的支持。目前我国在转移支付方面还没有建立起有效监测和评价机制，有关政府转移支付制度的相关法律法规也是一项空白，对于违反规定的地方政府缺乏行之有效的惩罚手段。三是转移支付带有很大的随意性。一方面，没有合理规范的测算标准，拨款带有很大的随意性，以致一些县乡政府把过多的精力用于跑关系、要资金方面；另一方面，由于一些地方县乡转移支付不公平，其挖潜、增收、勤俭理财的积极性受到挫伤。

（四）税收征管成本普遍升高。其表现，一是分税制改革后，将原一套税收征管机构改为两套征管机构，既国税局和地税局，使税务人员工 资和经费支出扩大了一倍，因而使税收征管成本比改革前大大提高；二是由于税务部门的“条条管理”，一些地方政府为了完成上级下达的收入任务，不得不对地税部门在经费、奖励等方面实行“优惠政策”，以“充分调动”其对地方税收应收尽收的积极性。2014年，XXX仅市本级对国、地税的补助奖励经费达1160万元，个别地方甚至还导致了完成正常的税收任务都需要财政奖励的不正常现象。

（五）个别税种在政府间的归属或分享不利于县乡经济健康发展。其突出表现在两个方面：一是企业所得税地方分成少不利于地方经济发展。企业所得税2002年中央分享50%，2003年起分享比例又升至60%。企业所得税的大部分被中央分享，基层政府对企业经济效益的关注和支持力度就必然会大为减弱，不利于地方经济的健康协调发展。二是资源税作为地方税种不利于资源保护。资源税作为地方税，导致地方政府通过提高资源税收入来缓解地方财政困难，客观上造成对过度开采矿产资源的容忍。2014年，XXX市资源税收入达到6.3亿元，比2004年的3070万元增长了20.5倍，年均增幅达35.2 %。目前，灵宝市已被国家发改委确定为资源枯竭型城市，渑池、陕县的煤炭、铝钒土资源亦近枯竭，由此带来的地面塌陷、地下水污染等问题的治理，其投入将远远超出资源税收入的数倍甚至数十倍。

（六）县级政府缺乏适当的小税种的“征与不征”的确定权。因为全国各地县乡政府所处的经济环境千差万别，在一些小税种的“征与不征”上地方基层政府更有发言权。我们可以举这样一个例子来说明问题：农业特产税取消之前，对食用菌征收的农业特产税是这个卢氏县的一大支柱税源，每年都有600至700万元的财政收入，最高达到1017万元，正常年景占全县一般预算收入的十分之一还多。取消农业特产税后，这些 税收不再征收。但是，问题出在生产食用菌的原料多为木本植物，食用菌产量的提高需要以砍伐林木作为代价。取消对食用菌征收的特产税，不仅不利于缓解基层财政困难，而且也不利于对山区环境资源的保护。

（七）财力高度向上集中导致县乡收入质量持续滑坡。在地方的全部税收资源中，中央分走了多半“蛋糕”，留给地方的税源便难以形成合理的收入结构。地方固定收入不是依赖小税种就是非税收入项目增加财力。公共预算收入中列收列支项目增幅高于非列收列支项目增幅，造成地方收入质量持续滑坡和可支配财力相对下降，对县乡财政收入结构及其质量和可持续发展造成了极为不利且较为普遍的影响。2004-2014年，XXX市公共预算收入从8.76亿元逐年攀升至92.4亿元，增长了8.3倍，而同期税收收入仅增长6.4倍。与此同时，全市税收占公共预算收入的比重从2004年的85.3%逐年下滑至2014年的67.7 %，造成地方财力的增长远远落后于财政收入增长速度。

（八）对财政体制运行的监测、调整、制约机制尚不完善。其表现，一是财政体制运行还没有完善的日常监测机制，使财政体制运行中出现的问题难以得到及时有效的解决。二是由于缺乏完善的制约机制，上级政府对下级政府的财力上移、支出下移及转移支付上存在较大的随意性，不利于分税制改革的健康运行。三是地方财政体制新老交错，内容繁杂，不清晰，这就不可避免地导致在分税制改革后得到的财力相对减少，而在分税制改革的实践中又一直未得到相应的调整，因此在一定程度上加重了县乡财政的困难。

三、进一步完善县乡财政体制改革的对策建议

依据构建现代财政制度的要求，针对上述县乡财政体制改革过程中存在的问题，对进一步完善县乡财政体制改革提出以下建议：

（一）明确界定各级政府的事权。一般来说，应明确界定的事权可分为三类，一是事关国家整体利益和全国人民利益的公共产品和服务，如国防、外交、对外援助、基础教育、特大自然灾害等，这类支出应由中央政府承担。二是纯地方性的公共产品和服务，分为省、市、县、乡不同层次，主要负责各自辖区内的行政管理、社会治安与公共秩序、城市基础设施和发展环境、经济建设支出等，这类支出应由地方政府承担。三是共同事权和责任，需要各级政府按责任和能力大小分担。如计划生育、社会保障、农田水利基本建设、农村人畜饮水等涉及到基本国策、社会公平与稳定的支出。在明确界定上述三类事权在政府间归属的基础上，必须对各级政府现有事权进行相应详细、合理、科学的划分和调整。建议应用法律的形式对各级政府的事权作出明确规定，同时明确规定各级地方政府对于事权范围内的事务决策权，以及需要各级政府共同协作的项目在不同政府间的划分。

（二）合理划分各级政府的财权。解决县乡财政困难的核心问题是县乡政府必须有能够基本满足本级政府履行职责和义务的财权。一是应逐步实行彻底的分税制，按地区类型实行有区别的政策，旧体制上解和专项上解中有固定性质的部分，基数合并到转移支付体系中去，减轻地方财政负担。二是应完善省以下财政体制，适度提高地方在税收分成中的比重，尽可能减少设置共享税，增加县乡留用财力和县乡政府发展经济的动力。三是对经济发达地区和欠发达地区在税收上实施有区别的分享机制，降低经济欠发达地区的税收分享比重，充分调动其大力发展经济的积极性。四是进一步推进税费改革，清费立税，减少非税收入占地方财政收入的比重。

（三）妥善解决基层政府债务问题。由于越往基层财政越困难的实 际国情，我国基层政府债务绝大部分都发生在乡镇一级。如何建立一种长效还债机制，妥善化解政府债务风险，建议采取以下措施：一是按照统一的标准、口径和内容，对乡镇政府债务进行清理核实，核清债权债务主体，分清偿债义务和清偿责任。二是对不同类型的债务采取不同的解决办法。如对过去农村道路建设、农田水利基础设施建设等积累起来的债务，中央和省级政府应承担更大的清偿责任。对乡村直接借贷形成的历史债务，按照“谁受益，谁负担”的原则落实债务人。三是要建立严格的考核制度和责任追究制，把乡镇政府债务的增减作为考核乡镇主要负责人任期目标和工作实绩的重要内容。

（四）逐步完善税收征管体制。一是理顺地税部门管理体制，地税部门划归地方政府全权管理，促进税收征管与财政管理相融合，有效降低税收成本。二是建议成立地方财税局，财政部门与地税部门合署办公，以压缩税收征管成本，提高地方政府的宏观调控能力。三是针对一些乡镇为完成财政收入任务向基层地税部门拉税、买税的不正常现象，成立乡镇财税所，统管当地的财税工作，以规范财税管理，堵塞税收流失，消除部门间经费供给水平的不平衡及一些腐败现象的发生。

（五）充分利用税收杠杆推动地方经济健康发展。分税制改革实施以来，我国更多地注意到税收收入在各级政府之间的分配，而对其经济调节功能和促进地方经济发展方面却运用得不够充分。如为保护资源和防止资源的过度、过滥开采，可以将资源税由完全的地方税调整为中央与地方的共享税，减弱基层政府因对资源税的狂热追逐而造成资源的毁灭性破坏。又如，为了引导县乡政府把精力更多地集中到支持和发展产品深加工、高附加值的产业上来，中央政府可以通过降低或取消对地方企业所得税的分享比例，增加地方留用财力，以更有力地调动地方政府发 展经济的积极性等等。

（六）建立健全财政投资决策及监督机制。一是应建立财政投资决策机制，在大的项目投资上不能一个或少数人说了算，要通过聘请专家考查、论证，集体决议，人大通过的方式来建立健全财政投资的决策机制，确保把每一笔财政资金都用到刀刃上；二是应建立健全财政投资项目全过程的监督管理机制，及时发现和查处项目建设中存在的问题，确保财政投资的安全高效运行。三是应健全和完善财政投资效益的绩效评价和惩戒机制，对重大投资决策失误的主要负责人要追究其行政责任以至法律责任，不能让那些无视人民的血汗钱、运用财政资金极端不负责任者逃脱相应的惩罚。

（七）注重财政收入质量的考核工作。建议上级政府每年确定下级政府的财政收入目标时，应结合各地经济发展和税源实际情况，在合理确定财政收入总量指标的同时，更要注重财政收入质量指标的考核，逐步提高其一般预算收入、特别是税收收入占全部地方财政收入的比重，主体税种占税收收入的比重，以及可用财力占地方财政收入的比重。

（八）建立财政体制运行的监测、调整与制约机制。分税制财政体制改革运行以来，由于缺乏行之有效的监测、反馈、调整与制约机制，不仅使体制运行中存在的一些问题长期得不到解决，而且造成了改革成效的大打折扣。为此，根据构建现代财政制度的总体要求，各级政府尽快完善财政体制运行的监测机制和下级政府向上级政府的诉求机制，及时纠正和调整现行财政体制运行中的弊端及不合理因素，同时建立健全财政体制运行中的监督制约机制，确保现代财政制度改革沿着预定的轨道顺利前行。参考文献：

1.《中国县乡财政体制研究》

阎坤

经济科学出版社 2006.6 2.《深化县乡财政管理体制改革的思路和对策》

王宏志，郝玉清-《中国财经信息资料》 2010

3.《我国县乡财政管理体制改革思路探析》

冯兴元

《广东商学院学报》

2009 4.《2014年XXX市财政总决算报表》

第四篇：关于我国深化财政税收体制改革的探讨

关于我国深化财政税收体制改革的探讨

财务税收制度是国民经济的根本，1994年以来的财务税收体制改革突破原有体制存在的问题，并在税收体系和财政收入分配体制、财政支出管理及预算管理体制等方面的改革取得了较好的成绩。“十一五”规划纲要再次提出，要推进财政税收体制改革，优化社会资源配置、调节收入平衡、加强国家宏观调控，为完善社会主义市场经济，转变经济方式，建设社会主义文明社会提供保障。

一、现有财务税收体制存在的问题

（一）现阶段财税体制存在一定局限性。主要表现在资源和国有资产收入非税收入没有纳入到政府收入体系的管理范围；税种不健全，部分能够调节社会分配能力的重要税种，如资源与环境税没有纳入到财税体系中，不能有效地发挥税收的调节作用；各级政府财政收入分配一般呈向上集中倾向，在分税制体制安排中，导致财力分配不均，各级地方政府收支划分不合理，不利于中央的宏观调控。

（二）各级政府事权及支出责任改革相对滞后。由于各极政府的财权、财力与事权与支出责任改革滞后，使地方政府收支缺口较大，地区间财力不均衡状态较为明显，部分地方政府财政困难问题较为突出。

（三）是预算体制覆盖范围狭窄。相对于税收体制和财政收入分配体制改革，预算管理体制改革后，部分实质性问题未得到有效落实。总之，作为以增值税为主的税收体系及分税制体制，现行的税收体制不能够有效适应现阶段经济的发展，因此，深化财政税收体制改革，有利于经济建设的深入推进，落实科学发展观，全面协调经济社会的可持续性发展。

二、深化财务税收体制改革的构想

（一）建立符合我国国情的财政体系。结合我国现阶段的基本国情和现阶段改革发展的需要，建立中央与地方政府平衡、合理的地方财政分权关系。首先，合理划分中央与地方政府间的支出责任，通过收入权力和收入能力，适当提高中央政府的收入比例，合理划分出中央政府与地方政府间的收入比例，加大直接支出责任，从而减少地方政府的财政压力。

以事权与支出责任的划分作为税务改革切入点，推动支出体制与收入联动改革，重点解决财政税收体制的突出问题，推进税收体制的适应性调整。明确各级政府的支出责任，加大财政支出结构优化力度，加大对社会公共服务领域方面的支出。例如，加大推动新农村建设力度，加大在农村生产建设等方面的投入；以改善城市居民生活在水平为主的社会公益性服务的投入，加强公共服务工作，同时加强对弱势群体的扶持力度，推动社会的和谐稳定发展。

其次，进一步完善分税制，逐步从财力性财政中分一部分给予地方，如地方税种范围的税收立法权、减免权等，为地方政府带来一定的财政收入。在赋予地方政府一定财政权力的同时，应注重对地方财政的监督管理工作，使其税务工作合理、有序推进。

（二）完善税向结构，实现税负水平适中。首先，确定合理的宏观税负水平，减轻纳税人税外的负担。在减轻纳税人负责的同时，规范政府性收入，取消体制外收入、减轻纳税人税外负担，在此基础上，适当提高宏观税负水平。加快个人所得税改革，实行综合申报与分类扣除相结合的所得税制度，调整低收入群体税收改革政策，减轻个体税收负担，加快推进税收体系改革。三是围绕国家建设，推动税收优惠制度改革，有效推动经济社会发展。

（三）建立健全合理可靠的支付体系。将一般性转移支付与有条件的专项转移支付比例相结合，适当提高一般性转移支付比例，加强改革税收返还和增值税分享制度，稳定支付资金来源。在此，要综合考虑地方人口特征、人均收入水平与社会发展水平，结合科学的测算方法，建立公开、合理、科学资金分配制度。围绕社会主体功能区划分、区域统筹协调发展和基本公共服务均等方面，深度推进转移支付制度，建立稳定的资金来源，加大中央对地方及省、市、县、乡的转移支付能力；改进转移支付分配方面，稳步提高一般性支付比例；加强和改进专项转移支付管理，提高资金使用率；完善主体功能区转移支付体系的建立。

（四）深化改革预算体制。建立专门的预算编制、改革预算执行系统、监督系统。将国家中长期预算与中长期发展规划相结合，建立二者相协调的新型复式国家预算体系和管理体系。扩大包括经常性预算、资本性预算在内的国家复式预算范围，健全复式预算体系。建立国家复式预算体系，社会保障预算以及国有资本经营等，将所有涉及财政性收入均纳入到预算框架之内。通过各级人大成立专门委员会，各级政府成立预算顾问委员会及预算管理局等专门性预算审查机构，以预算管理与监督体制改革作为预算体制改革的重点，完善社会监督作用，建立比较完善的公共财政体制，实现对预算的管理与监督能力。

（五）建立依法行事、精简高效的财政管理体制。完善相关法律、法规的建立，加快建立依法行事、精简高效的财政税收管理体制，实现税收征管一体化，改革乡镇财政管理体制，建立新型省、市、县财政管理体制，加强地方管理，在赋予地方政府一定的财务支配权力的同时，应对地方财务工作进行严格的管理，尤其是地方债务管理，制度相应管理办法，有计划、有步骤地完善地方政府债务管理工作，最终形成较规范的地方公共机构融资制度。进一步完善相关法律、法规，使财政税收体制有法可依、有法必依。

第五篇：我国财政体制改革

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我国财政体制改革

摘要：综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革进程：第一

阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。目前我国的财政层次过多，是影响分税制财政体制正常运行和导致基层财政困难的主要原因之一。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县（地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。

关键词：改革；财政体制；趋势分析

正文：

1994年以来，为建立社会主义市场经济体制，促进国民经济持续健康发展，我国积极推进财政体制改革，在建立与社会主义市场经济相适应的分税制财政体制和公共财政基本框架两方面取得了重大进展，基本构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，有力地支持了我国的改革开放和社会主义现代化建设。但与此同时，由于改革的渐进性和不完善性，以及我国改革开放的深化和经济形势的变化，财政体制运行中的不适应、不配套、不协调等矛盾开始激化和暴露出来，需要继续深化财政体制和管理方面的改革，以适应当前财经形势发展的需要。

1．我国财政体制改革的基本回顾

综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。这两个阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。

1.1分税制财政体制改革的成效分析

1994年实施的分税制财政体制改革，其主要任务有两个：一是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则，改革工商税收制度；二是把地方财政包干制改革为能够调动中央和地方两个积极性的分税制，建立中央和地方两个税收体系。

在中央和地方实行分税制的财政体制，首先要建立与社会主义市场经济要求相适应的税收制度。改革之前，我国的税收制度带有浓厚的计划经济色彩，税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突出，已不适应经济发展的要求。

经过实践的检验，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了很大成绩。一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。

近年来，根据形势发展的需要，我国对税制和分税制财政体制又进行了一些改革。一是农村税费改革。改革的主要内容是：三取消、两调整、一改革，即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。先期试点的地方改革表明，这项改革规范了农村的分配关系，减轻了农民负担，农民人均减负率一般在30％左右，农村“三乱”问题得到有效遏制，对促进农村社会经济发展具有重要作用。二是进一步调整税制。

1.2公共财政体制建设的进展分析

1998年以后，财政改革的重点转向财政支出体制，目标是逐步建立公共财政体制框架。在推进公共财政体制建设方面，主要进行了以下几个方面的改革：一是推行部门预算；二是

实行国库集中支付；三是推进政府采购改革；四是实行“收支两条线”管理。

实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门的各种财政性资金（包括预算内外资金）全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中反映出来。

实行国库集中收付，是将所有的财政资金纳入国库单一账户，所有的财政支出由国库直接支付，取消各部门和单位在银行设立的收支账户。

实行政府集中采购，克服了过去分散采购的许多弊端，如采购资金的分配和使用脱节，无法有效进行监督；采购效益不高，采购的产品和服务往往价高质次；采购过程不透明、不公开，容易滋生腐败，等等。

实行“收支两条线”管理，从收入方面，防止了部门和单位乱收、滥罚及坐收坐支；从支出方面，执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩，有利于执收单位公正执法。

与此同时，按照建立公共财政的要求，我国各级财政逐步减少了在一般竞争性领域的支出，加大了教、科、文、卫、社保等满足社会公共需要方面的重点支出，财政支出结构逐步向公共支出转变。总之，经过近五年的财政支出管理改革，优化了支出结构，增加了财政支出管理的科学性，初步建立了公共财政的基本框架。

2．今后我国财政改革的侧重点和趋势分析

过去的财政改革取得了很大成绩，有力地支持了社会主义市场经济体制的建设和宏观经济的持续快速发展，但由于改革的渐进性，新的财政制度、机制、管理等方面不可避免地会出现不协调、不适应、不规范等问题。结合当前经济发展的形势，今后必须在以下方面继续深化财政改革：

2.1按照建立公共财政的要求，继续深化财政预算管理改革

经过1998年以来的财政支出体制改革，我国虽建立了公共财政的基本框架，但离建立与市场经济发展要求相适应的公共财政体制仍有较大距离。公共财政体制的主要内容，可以分为三个层次进行考察和分析：一是财政的主要职能和基本定位。二是财政的运行机制。三是科学的方法和有效的监督。在这三个层次中，预算管理是核心。首先，财政的职能要通过预算的安排体现出来，即通过预算得以实现；其次，科学、细化、规范的预算管理，是国库集中支付和政府集中采购正常运行的基础；再次，预算是财政监督的依据，具有法律效力。建立公共财政体制，必须要不断深化预算管理改革。我国在部门预算、国库集中收付和政府集中采购等方面已进行了有效的探索和改革，初步建立了公共财政的基本框架，这使我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚的阶段，即深化预算改革阶段。

财政支出预算是国库集中收付、政府集中采购以及加强财政监督的依据，也是提高财政支出效益的关键，因此，必须要细化预算的编制。目前的预算主要有三部分，一是固定部分，即人员工资和共用经费部分；二是活的部分，即专项经费部分；三是转移支付部分，即上级政府对下级政府的补助。

2.2按照财权、事权对等的原则，继续完善分税制财政体制

分税制财政体制运行以来，逐渐暴露出来的不协调、不匹配的问题，突出表现在基层财政越来越困难。

近年来的情况显示，现在分税制财政体制运行的结果是，财力逐步向上集中，但事权仍在基层，甚至呈扩大的趋势。尤其是许多该财政承担的支出，农民负担过重已影响了农村社会稳定和经济发展，因而，随着经济的发展和农村的税费改革，这部分支出开始回归财政，基层财政的事权反而在扩大。因此，在这两个反方向因素的共同作用下，县、乡财政困难的矛盾开始激化。

分税制财政体制能够成功运行的一个基本要求，是各级政府有自己的主体收入，用自己的财力办自己的事情。依赖不断增强和上移的必然结果，分税制财政体制自然消亡，地方增收节支的积极性转化为“跑上”的积极性。因此，完善分税制财政体制，解决基层财政的实

际困难，核心是确立一级财政，就要使这级财政有能够基本满足自己需要的自主财力，在辅之少量的转移支付财力的情况下，做到自己的事情自己办。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县（地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。

各级政府的事权和财权相对称，是分税制财政体制正常运行的又一基本要求。从现在的发展趋势看，一是中央财政的职责重大,另一个是县级财政的职责重大。所以，完善目前的分税制财政体制，要增加县级财政的主体税种，扩大税收分享中县级财政分享的比例，同时要加大对中西部地区基层财政的转移支付力度，逐步大幅度增强县级财政的实力。

2.3按照公共财政和城乡一体原则，继续改革农村财税制度

目前，我国实行的农村税费改革，其主要目标是减轻农民负担，规范农村分配关系，遏制农村“三乱”现象的发生。从试点情况看，农村税费改革确实实现了上述目标，减轻了农民负担。但是，现在实行的农村税费改革，并没有根本改变我国1958年左右形成的农村税收体系，农村仍然实行有别于城市的税收制度。

从税收负担看，目前农村居民普遍相对高于城市居民。许多工商税都有起征点和免征额，如增值税、营业税等，但农业税没有，无论农业生产的成本多大，也无论农业生产的净收入是多少，都需要缴纳固定比例的农业税。目前，许多农民的人均纯收入还不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多贫困地区，但在城市享受照顾，而在农村确要纳税。因此，相对城市居民来说，农民的税收负担是重的，也是不公平的，在税制上设置了城市和农村的差别待遇。从实现我国城乡经济的协调发展和建立公共财政体制的目标出发，必须继续深化我国的农村税收制度改革。长远的目标，应是逐步建立城乡基本协调的税收制度，将农业税改为体现农民纯收益的具有和城市个人所得税有大致相同的起征点和免征额的新型收益税。当前，“三农”问题已是我国经济发展中的突出问题，农民收入增长缓慢，农村市场恢复乏力，已严重影响了国内有效需求的扩张。目前，增加农民收入，已是“三农”问题中的核心问题。为此，在农村新的税制改革到位以前，建议目前免除一切农业税。

在我国现行的财政支出政策体系中，财政与农民的关系，主导的观念是财政支农。这是带有浓厚计划经济时期特征的观念，是改革开放20多年后的今天仍能保留下来的为数不多的早已过时的观念。

财政支农的观念，与发展社会主义市场经济的要求是很不一致的。在社会主义市场经济条件下，无论国有经济，还是集体经济、个体经济或者私营经济，都是市场经济中的活动主体，都有义务按照国家统一税法的规定，积极主动地向国家纳税，同时也有权利享受国家一视同仁地向社会成员提供的公共产品与服务。其实，随着我国社会主义市场经济的发展，我国的财政政策已逐步从区别性的政策走向共同性的政策。所以，随着经济的发展，今后我国农民应该和城市居民一样同等地享受经济发展带来的由国家财政提供的各种社会福利，这就必然要求彻底抛弃带有区别性和歧视性的财政支农观念。

3．结语

农村的许多公共产品，如基础设施、教育、社会保障等，不仅在属性上与城市公共产品是一样的，而且许多公共产品的受益范围也不局限于农村居民，甚至城市居民的受益还要大于农村居民的受益。因此，在供给的方式上也应该采取相同的政策，但现在在公共产品的供给上，存在较大区别，农村的公共产品主要由农民自己负担。这种厚此薄彼的公共产品供给政策，必然造成城乡居民发展机会的不均等，进一步拉大城乡的差别。所以，今后的财政政策调整，要加大对农村公共产品的供给力度，尤其是目前农村的九年义务教育、饮用水、医疗卫生、养老救济等农村急迫需要的公共产品，要逐步纳入全国统一的公共产品供给体系，以逐步缩小城乡差别，实现城乡社会经济的一体化发展。

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