关于改善财政宏观调控深化分税制财政体制改革的调研报告

第一篇：关于改善财政宏观调控深化分税制财政体制改革的调研报告

关于改善财政宏观调控深化分税制财政体制改革的调研报告

广东省人民政府参事室经济组

今年以来，我们经济组在四、五、九、十月先后前往广东省地税局、广东省财政厅、江门市（包括台山市）、汕尾市（包括陆丰市）和潮州市（包括潮安县）政府及财税单位，就“改善财政宏观调控，深化分税制财政体制改革”课题进行调研，重点就“1994年实行分税制财政体制以来，市、县级地方政府的事权、财权与财力三者是否统一？有何矛盾？矛盾如何解决”等若干相关问题进行座谈、研讨，被调研的有关部门和市、县政府针对分税制财政体制改革实施十多年以来我国经济形势的发展变化，结合本地区的现实情况，在某些重大的理论问题与实践的结合方面，取得了很多共识，提出了很多真知灼见与建议，并对分税制财政体制的利弊关系作了比较客观的分析。现将此次调研的情况作如下汇报。

一、实行分税制财政体制的成果

分税制财政体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分，1994年实行分税制体制改革是我国改革开放以来财政体制最深刻的变革。通过这次改革基本理顺了中央与省的财政分配关系，调动了中央与省的两个理财积极性，大大提高了全国财政收入占全国GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，初步建立起与市场经济相适应的财政体制，基本确立了我国分级财政管理体制的总体框架，逐步建立了财政收入稳定增长机制，确立了中央财政的主导地位，提高了中央财政收入的集中程度，有利于增强财政宏观调控能力。

“十五”时期全国财政收入为11.5万亿元，比“九五”时期增加6.4万亿元，增长126.5%；全国财政支出为12.8万亿元，比“九五”时期增加了7.1万亿元，增长124%，国家经济建设和各项事业发展都取得了新的成就。

我省从改革开放以来，特别是自1994年分税制财政体制改革以来，全省财政收入进入了一个健康快速发展的新时期。1994年我省地方一般预算收入为299亿元，2005年达到1806.01亿元；全省一般预算支出，1994年为416.8亿元，2005年达到2287.54亿元。全省一般预算收入自1991年以来连续15年位居全国第一。2005年来源于广东的财政收入完成4431.91亿元，剔除652.5亿元的出口退税后完成5084.47亿元，比上年增长17.07%，有力地推进了全省经济和社会事业的全面发展。

二、现行分税制财政体制存在的问题

分税制财政体制改革以来，由于种种因素的制约，当年的许多改革内容并未能一次到位，而是采取了很多变通性、随意性的不规范的做法，仅仅是初步搭建了中央与省之间的财政关系的初级框架，这个框架只是构勒了大体的轮廓，其中许多涉及分税制的关键之处，比如事权、财权和财力模糊不清，基本不对称，特别是省以下的地方政府财力吃紧，财政处境艰难。为了“吃饭”和机构运转，到处抓收入，引发了各种各样的违法分配关系，留下了诸多的“先天不足”的后遗症。总体而言，可以说，我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，即使在发达地区的县、乡（镇）层级政府也没能真正实行分税制。

现行分税制财政体制存在的主要问题表现如下：

1.政府职能缺乏科学界定，财权层层上收，事权层层下放，造成省以下政府财权与事权严重分离

主要表现在：

（1）“共享税”越来越多，比重越来越大，严重地削弱了地方政府财力。被调研的市、县财政税务部门同志反映，实行分税制后，财权与财力上收，特别是中央集中的力度过大。1994年中央与地方的共享税只有3个，而目前则增加到12个，由1994年占税种总数的10%，上升到31%；共享税税收收入占全国税收的比重由1994年的55%增至2003年的70%左右，而共享的比例中央最大。加上省与县的分成，县的实际所得很少。共享税比例的提高和比重的加大，很自然地弱化了本来已经脆弱的地方税体系，再加上一些原属于地方的税种如农业税、农业特产税和屠宰税等税种的取消，县、乡（镇）财政就更加困难了。比如，位处珠三角腹地的江门市是一个农业大市，农业税在县、乡（镇）级财政占相当大的比重，尤其是那些经济不发达、收入来源主要是农业税、农业特产税的乡（镇）财政运转能力相当紧张，而分税制确立的转移支付资金又不到位，农村社会保障工作实施难度加大。虽然农村合作医疗在江门市的参保率超过70%，但由于省级要求进一步加大农村合作医疗标准，即从原来的30元提高到50元，这将进一步加大地方财政负担。由于财力不足，该市至今无法启动农村养老保险工作。

（2）分税制财政体制在对收入范围明确的同时，没有对市、县政府的事权和支出范围作出相应的界定和调整，常有交叉和错位的现象。比如在潮州市，一些属于中央财政管理的事业费——武警、边防、消防、气象经费等，都要求地方财政每年安排一定的资金；市、县政府一些执法、执罚部门上划省级管理，如工商、技监等，一方面削弱了市、县政府职能，使市、县政府事权责任大，另一方面带来了财政职能弱化和财政税收管理权、执法权分散。

（3）现阶段我国各级政府的职能分配是，越是基层政府所承受的社会公共服务职能就越沉重。世界银行在2002年的一份报告中指出：“中国县乡两级政府承担的70%的预算内教育支出和55—60%的医疗支出，地级市和县级市负责所有的失业、养老保险和救济。”据中国工程师协会会长殷大奎透露：“我国人口占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%，财政投入占医院当年支出的比重，省级以上医院约占5%，市县医院一般约占1%，乡镇卫生院在1%至5%之间。”他提供的数据还显示，2003年中国医疗总费用6600亿元，政府只负担17%，而欧共体为80—90%，美国为45.6%（老人、穷人、残疾人全免费）、泰国为56%。卫生部一位官员提供的数据也表明，政府预算支出在中国卫生总费用的比例，已从1978年的1/3左右下降到2003年的17%。

（4）法律法规规定县级财政各种法定支出比例太多，事权范围不断扩大，使县级财政难以招架。如《教育法》规定教育支出增长要高于经常性财政收入增长；“科技三项费用”支出要达到总支出的1%；《农业法》规定农业支出要高于经常性财政收入的增长等。

2.现行分税制财政体制是一种权力主导型的分税制，缺乏公共财政民主化与公共参与的机制

县级政府财权在上级政府的财政管制下，常常处于被动的状态，其核心就是存在制度性的缺陷，突出表现在：

（1）省以下地方政府财权缺乏自主权。

一是目前地方税收立法权全部集中在中央，不利于地方政府根据本地的实际开征与停征税种。中央集中全国范围内普遍征收的地方税的立法仍然必要，但一些具有典型的地方税特点的税种的立法权应下放给地方。

二是地方政府缺少税收的调整权。税收调整权包括税目、税率、征税方式方法的调整。地方税的调整权应由地方掌握，使地方在规定的范围内，依据需要与可能对地方税的征收作因地制宜的调整，以保证税收制度更具高效性和实用性。

三是地方政府缺乏税收减免权。税收减免权的运用，最能体现税收政策，地方政府不具有这方面的权限，将大大限制了地方政府运用地方税收政策的权力。

（2）上级财政对下级财政的各种专项补助，强制性地要求下级财政要按上级政府要求，进行配套资金全额配足，作为检查地方政府或主要领导是否执行政策的条件和标准。例如教育、科技、农业支出等这些实行经常性财政支出增长比例挂钩的做法，从实际和长远来看，将使县级地方政府财政无力承担。法定支出在本级财政支出中的占比随着政府级次的下降而上升，越是到基层政府法定支出对本级财政支出的重要性越大，而地方支出自主越难以保证。因此，从现行的分税制财政体制来看，作为下级地方政府很难有相应的税权的独立性、完整性和主动性，在财力相应减少，财政缺乏自主性的情况下，地方财政尤其是县、乡财政陷入困境就成为必然。

（3）权力主导型的分税制无疑是造成政府行为异化的深层次原因之一。政府行为异化所造成的负面影响很大,表现在很多地方政府官员为了“吃饭”，到处抓钱，找钱下锅，没有多少时间去抓经济、公共服务、解决民生问题，为此，不少地方政府为了确保机构的正常运转，除了借债和巧立名目乱收费，别无它路可走。

3.分税制改革未能从深层次上解决社会收入分配不公的差距，甚至还扩大了社会收入分配差距

当前，我国在分配领域出现了较为严重的收入分配不公的问题，主要表现为居民之间、城乡之间以及地区之间收入差距越来越大。据世界银行的统计数字，我国的基尼系数在改革开放前为0.16，2003年达到0.458，超过了国际公认的警戒线0.4，2005年逼近0.47。而这个“系数”不包括非正常收入，如果把非正常收入也算进去，“基尼系数”可能要更大一些。“系数”越大，贫富悬殊越大，社会越不稳定。据有关方面统计，城市居民收入最低的1/5人口只拥有全部收入的2.75%，仅为收入最高的1/5人口拥有收入的4.6%。据国家统计局等单位2006年发布的《农村经济緑皮书》中指出，我国城乡收入差距继续扩大，2005年城乡人均收入比例高达3.22：1，比2002年的2.8：1扩大了。2004年农村居民人均生活性消费支出为2185元，而城镇则为7182元。地区之间居民收入差距也呈现扩大趋势，2003年西部地区人均GDP仅为东部地区的40%。从2000年到2003年，西部与东部地区人均GDP的差距已由7548元扩大到9250元。2003年东、中、西部地区城镇居民人均可支配收入分别为10366元、7036元和7096元，比2002年分别增长10.8%、10.5%和8.4%。收入分配不公已成为经济和社会发展的障碍。

4.现行的转移支付制度存在不少问题

主要表现在：

（1）一般转移支付不能满足地方政府最低公共服务水平的提供，一些贫困乡镇出现了“抓工资保稳定”的反常现象。在财力向中央集中的过程中，中央一般转移支付没有作相应的调整，而是通过增加专项补助的方式来平衡地区间的财力差异。而专项补助在设置方面已经出现项目设置过多过滥、覆盖面过宽、重点不突出、零星分散的现象，在实际操作中被挤占和挪用的现象十分严重。

（2）大多数专项转移支付下达后，不仅不能增加地方政府可支配财力，地方政府还需要额外增加配套资金，加重了地方财政的困难。

（3）由于缺乏有效的约束和效益评估，转移支付资金的使用效率不高，有的地方甚至将转移支付资金用于形象工程建设。

在现实实践中，转移支付补助是以1993年基数给予地方税收返还，没有触及不同地区长期以来形成的财力分布不均衡的格局。随着经济的发展，1993年确定的税收返还和一般性转移支付补助等基数已发生了巨大变化，但各地所得的各项补助仍按当年的基数计算，上级财政至今仍未调整税收返还基数。如汕尾市，2005年的各项税收返还基数为19546万元，而各项上划收入达51819万元，为各项税收返还基数的2.65倍。返还基数未随着上划收入的增长而提高。再如潮州市财政，1994年上划中央“两税”收入26478万元，2005年达到88586万元，而税收返还基数占地方财政收入的比重逐年下降，“两税”由1944年的66.4%下降至2005年27.16%。1996年上划省“四税”收入7025万元，2005年上划省“四税”收入17526万元，“四税”返还基数占地方财政收入由1996年的20.54%下降至2005年的7.93%。

5.市县政府历史债务沉重，金融风险、企业债务风险及社会债务已经转嫁为财政风险

我省的陆丰县是一个以农为主，经济基础十分薄弱、债务包袱十分沉重的贫困县（2005年全市GDP人均仅为4869元，而2004年广东省人均GDP已达到2380美元，其中珠三角地区达到5206美元），其财政运行的基本经费支出中，三分之二以上来源于税收返还和转移支付。但2001年以来，由于归还化解金融风险再贷款和财政临时借款等，该市2.6亿元的税收返还及转移支付基本用于扺偿债务，财政供需矛盾十分突出，财政实际可支配能力很小。为确保工资和离退休费发放，财政不得不通过向上级借款、调剂部分专款和压缩单位预算资金供给，这又直接影响了各单位的正常运转，形成了现实的财政支付风险。

江门市由于化解金融风险、借款等历史债务，欠款数额巨大，加上以前年度政府债务扣款未能全部消化，造成财政负担越来越重，截至2005年底，共有政府债务141亿元。其中市（区）级共有政府债务约70亿元，镇级政府债务约71亿元。因化解债务难度加大，又受债务扣款影响，该市各级财政资金调度十分困难，严重影响社会经济的均衡发展。

被调研的其它市县级政府财政，都有不同程度的受债务负担过重而深感支出缺口加大，地方财政面临困境的情况。

各市、县财税单位的同志们一致认为：实行分税制，富裕地区越富，贫穷的地区就越穷，因为富的地区有较好的工业和服务业基础，税基大，地方政府按“基数法”测算出来所取得的收入就越多，相反穷的地区，税基小，地方政府所取得的收入就越小。因此，分税制财政体制必须改革，才能更好地调节地区之间分配不公的差距，调动地方政府理财的积极性。

三、改革取向与建议

1994年分税制改革的大方向和基本制度成果，必须肯定和维护。但实际情况是，1994年以后，省以下财政体制在分税制改革方向上却几乎没有取得实质性的进展，分税制在实施过程中的一些负面因素却在积累和增强。“共享税”越来越多，越靠近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制和分成制。

我们认为，财政体制如要适应市场经济的客观要求，必然要处理好“两个基本经济关系”——即处理好政府与企业、中央与地方的分配关系。除了分税制之外，再不能走回头路搞“分成制”或“包干制”，这是由我国的国情决定的。

如果以“跳出财政看财政”的全局思维和前瞻思维看问题，应该看到，在我国省以下推进分税制财政体制的大方向是正确的，问题的关键和当务之急是应努力解决分税制如何过渡的问题，以及如何抑制其负面作用、发挥其正面作用，这才是我们的问题。为此，我们建议：

1.必须按照市场经济的客观要求，加快政府职能的转变

（1）明确政府职能范围。

党的十六届三中全会对我国各级政府职能进行了明确界定，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。随着构建和谐社会这一任务的确立以及经济形势的不断变化，政府职能应该逐渐向支持和谐社会的构建转变，并据此决定财政职能的转换。

从战略目标来看，即以2020年基本完成经济体制改革，建立全面小康社会与和谐社会为目标，界定与经济体制、政治体制、社会经济发展水平相适应的政府职能，从而确定与财政职能相适应的财政体制改革目标。

总的说来，政府职能包括社会管理职能和经济管理职能两个方面。随着向市场经济体制的转变，政府应该有进有退，逐渐从竞争性、盈利性的领域退出，避免对微观经济主体的干预，培养企业的自主创新能力和竞争能力；同时，政府应该通过财政手段对经济加强宏观调节，改善宏观调控，对新出现的问题如环境保护、生态平衡、教育与医疗、社会保障、突发性事件、国家安全等问题加强管理。因此，市场经济要求政府收缩经济管理职能，强化社会管理职能。有什么样的政府职能，就有什么样的财政职能。

按国际惯例，社会保障和救济通常由中央政府提供，教育和医疗是中央和省级政府的责任。在公共财政制度较完善的国家，中央政府提供教育、卫生、社会保障与福利、住房与社区环境等社会服务的支出占絶对主导地位，这是中央财政的主要职能。

（2）转换政府职能重点。在构建社会主义和谐社会中，我们应该打破体制性障碍，在界定各级政府职能的基础上，即在明确各级政府事权的条件下，正确地划分各级政府的支出责任，并将政府职能转换的重点放在：实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变；实现由单纯支持经济增长到与社会发展保持和谐的全面转变。可以考虑将地方政府能有效提供的公共服务，作为地方政府的事权，中央只承担地方政府难以有效行使或不宜于由地方政府行使的事权。对于涉及社会保障和公共卫生体系建设等共同事务，应明确规定各级政府应承担或分担的比例，并使之稳定和规范化。

各级政府财权的划分，是以各级政府职能的划分为基础，因此，科学界定政府职能并由此确定各级政府财政收支范围，加快财政公共化的趋势，是长期必须解决的基础性和体制性障碍，而优化各级政府的财权与事权，是提高财政职能的体制实现能力的关键。

2.推进依法治税，对税收立法权限作出统一规定

在这次调研中，市、县政府财政部门普遍认为地方税制十分混乱，地方税概念不明确，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税收权等都集中在中央，地方税管理体制变成了一种变相的收入分成，存在税收征管主体权限交叉和税收执法权保障不足。此外，地方税划分标准杂乱无序，有按税种划分的，有按行业划分的，也有按企业隶属关系划分的。比如，将营业税划分为地方固定收入，但却又不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税（这部分划入中央固定收入）；将企业所得税分为中央企业所得税和地方所得税，这种交叉重叠的划分方法，违反了分税制的规范要求。此外，地方税制不尽合理，主要表现在税种虽多，但缺乏对地方财力具有影响且长期稳定的主体税种。目前占地方税收比重比较大的税种只有营业税和企业所得税，但营业税和企业所得税又都不是实际意义上的地方税，因有中央分享的部分。而且随着增值税的改革，如果将建筑安装、交通运输企业的营业税改为增值税，营业税的税基将会随之减少，收入占地方税收的比重也会下降，更难成为地方主体税种。

为此，必须推进依法治税，对税收立法权限做出统一规定，我们建议：

（1）制定《税收通则》（或《税收基本法》），对税收立法权限作出统一的规定。根据国际惯例，为了充分发挥税收立法权的作用，必须由法律对税收立法权问题做出统一、明确的规定。税收立法权是全部税收问题的逻辑起点和核心内容，它明确国家对哪些行为征税，不同层级间如何分配等基本问题。由于《宪法》是国家根本大法，指望其对全部税收立法权都予以明确、细化是不现实的，在这种情况下，《税收通则》是合理划分税权、健全税法体系的必然选择，它是规范国家税收问题的宪法性文件。而《税收征管法》的法律级次偏低。

（2）加强税收立法，建立健全税收法律法规体系。税收立法应以立法机关立法为主，提升税收立法级次，逐步形成以税收法律为主体，并以税收行政法规为配合、税收部门规章和规范性文件为补充的税法梯级结构，尽量避免税收立法的行政化和低层次化。主要内容及做法大致是：

①有关税收法律的基本原则、通用条款、税务机关及纳税人的权利、义务、税收立法的权限、税收管理权限等基本内容，需要通过《税收通则》加以规范，由全国人大立法。②凡全国性税种的立法权，包括全部的中央税、共享税和部分在全国范围内普遍征收的地方税，其税法的规定、颁布、实施权和修改、补充、废止权，属于全国人大及其常委会。③某些全国性税种经全国人大及其常委会授权可以先由国务院以条例或暂行条例的形式发布，但要规定试行期限，并尽快由全国人大上升为正式法律。④国务院有制定税法实施细则，增减个别税目，调整个别税率及对税法的解释权。⑤省级人大及其常委会，负责部分地方性税收法规的制定、颁布、实施、解释和调整，并可依据法律规定，由省级人民政府制定地方性税收法规实施细则和征管办法。⑥国务院财税主管部门为了贯彻执行税法和税收行政法规，有权制定规章并拥有一定的行政解释权。

（3）赋予地方对某些地方税种一定的税收立法权。广东省地区经济发展不平衡，需要进行适度的分权，逐步建立完善的地方税体系。其思路是：

①对地方影响较大的税种，如营业税、企业所得税等在不违背中央统一规定的前提下，可赋予地方在一定范围、一定幅度内的政策调整权。②全国统一开征但区域性特征比较明显的地方税种，如资源税、房产税、城市维护建设税等，具体的实施办法、税目、税率的调整、税收减免以及征收管理等权限，赋予地方。③征收成本较高的税种如车船使用税、契税、印花税、城镇土地使用税等，其立法权、征税权、管理权全部划归地方。④省级政府在报请中央批准后，可以开征某些具有地方特色的税种。⑤中央赋予地方税收立法权是一个渐进过程，在当前只能下放到省一级地方政府。

3.配套改革：压缩政府规模，减少政府层次，节约行政成本

（1）压缩政府机构，缩小政府规模和财政供养人员。有什么样的政府职能，就有什么样的政府规模，政府规模是随着政府职能的变化而变化。

改革开放以来，市场已取代政府成为资源配置的基础，但我国政府职能并没有按照市场经济的要求发生实质性转移，突出表现在从中央到地方仍然保留着庞大的行政管理费用。据统计，1990至2001年间，我国行政管理费用年均增速为29.2%，12年间增长了7.3倍，是各项财政支出增长中最快的一项。比如，在90年代，全国有350万辆公务车，一年耗费3000亿元，而在2001年，用于低保的费用只有100亿元，失业保险额只有190亿元，国家财政用于公共产品的民生供给严重不足，而用于行政开支的供给却大大超前，这是值得令人深思啊！

在我们的调研过程中，有的市（地市）财政部门反映：“由于财政供给人员过多，财政用于养人的支出越大，政府用于发展性的支出就小，财政支出压力大，必然导致政府要抓收入。过度的抓收入必然增加企业和农民负担，加剧社会不安与矛盾。即使每年财政收入增加了，增加部分也被新增人员吃掉，这样政府无法拿出更多的资金去发展经济和公共服务事业。”虽然中央经过几次大的机构改革，但改革的分流人员大多进了事业单位，而事业单位改革至今尚未全面推开。

政府职能转变滞后，形成如此庞大的政府规模和如此之多的财政供养人员（2004年底公务员的统计数字为640万人），必然使各级政府不堪重负，特别是县乡政府尤其是贫困地区更为突出。因此，要实现政府事权与财权相对称，必须大力压缩政府机构，缩小政府规模和财政供给人员，使其拿出更多的财力，加大对县乡财政的转移支付，为完善省以下的分税制财政体制打下良好基础。

（2）减少政府层次，使五级政府变为三级政府。

在现行的省以下的各级政府分税中，省、地（市）拿去中央与地方共享税地方分成的絶大部分和地方大税种，到县乡基本无税可分。这种局面形成与我国实行中央、省、地（市）、县、乡（镇）五级政府有很大的关系。在取消农业税和农业特产税的基础上，即将启动的新一轮税制改革将要统一内外资企业所得税，合并房产税、土地税、车船使用税、车辆购置税等税种；取消屠宰税、筵席税、固定资产投资方向调节税等税种，这将使我国税种进一步减少，使五级政府之间的税种划分更为困难，县、乡政府基本无税可分。因此，要完善省以下分税制财政体制，确保各级政府都有自己的稳定的主体税种，必须对现行的政府体制从纵向上进行改革。为此，建议取消地（市）级政府，将乡（镇）政府变成县级政府的派出机构，实行中央、省、县三级和乡（镇）派出机构的政府体制，这是符合中央十六届五中全会“减少行政层次”的要求的，可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无税收政策”变为三级架构下的柳暗花明。

我们对政府体制提出这样的改革建议，除了确保各级政府能够确立与自己事权相对应的主体税种外，主要还有以下两方面的原因：①在税务、工商、公安、司法实行条条垂直管理和教师工资上划县级管理后，乡（镇）政府已不是一级完整的政府，但完全取消乡（镇）政府由于县辖区域大，县级政府难以直接管理农村事务，乡（镇）政府可作为县级政府派出机构。②地（市）级政府本来就是省级政府派出机构演化而来，至今也尚未有《宪法》地位，幷且地（市）级政府为了本级利益往往上收县级财力，截留中央和省级政府对县级政府的转移支付，而且由于省内区域经济发展不平衡，地（市）级政府对县级财力的调控能力十分有限。在这种情况下，取消地（市）级政府，有利于省级政府对县级财力进行直接调控，可以最大限度地实现全省范围内公共产品供给的均等化。这种改革有力地促使事权的划分更加清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分税制财政体制，降低行政体系的运行成本，县级财政财力更大，更好地促进县域经济发展，再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将会从根本上缓解基层财政困难，从而形成有利于欠发达地区进入“长治久安”的机制。

如果从我国的历史和发达国家的情况来看，也大多是实行三级政府。我国自秦朝到民国2100多年中，除了疆域横跨欧亚的元朝实行五级政府体制外，其它各朝基本上都实行三级和四级政府体制。在国外发达国家大多实行三级到四级政府体制，美国实行联邦、州、市三级体制；英国实行中央、郡、区三级体制；日本实行中央、都道府县、市町村三级体制；德国实行联邦、州、区三级体制；法国实行中央、大区、省、市镇四级体制。

4.完善政府转移支付制度

针对我国现行转移支付制度存在的问题，我们建议：中央对地方转移支付制度的改革应突出公平，加大对省以下地方政府财政之间财力差距的调节，使省以下各级地方政府享有其与事权相对应的财力支持。

改革的思路是：

（1）科学界定转移支付目标。转移支付目标是为实现社会分配公平目标而为各地提供相对均等化的公共产品和服务，必须将转移支付的资金用于最需要，而不是用于获得最大经济回报的地方。

（2）合理确定转移支付计算依据。在这次调研过程中，陆丰市财政局提出“一般性转移支付的计算应以地方总人口、财政供养人口、地方一般预算收入、税收收入、经济发展程度、全年平均支出及每年增支因素等设定，充分体现公平和均等化原则、分析制定统一的计算公式。我们认为，一级政府正常运转基本支出应以全省平均工资为基数，结合人口及各地国内生产总值，分不同地区设置不同系数，但差别不应该过大，总体保证正常运转基本需要和保障水平应一致。”陆丰市财政局提出的转移支付这一计算依据是从实践中总结出来的，比较实事求是地反映客观要求，可以作为参考。

（3）应简化转移支付方式。将现行多种转移支付方式统一为均等化转移支付和专项转移支付，不要搞其他花样很多、又不现实的不规范的转移支付方式。

（4）优化转移支付结构。重点是严把专项拨款立项关，取消配套的专项资金补助，防止因地方政府缺乏专项补助配套资金不到位而出现的“半截子工程”。为此，必须建立严格的专项拨款项目准入机制和审批制度，减少立项的随意性和盲目性，防止资金的浪费。

（5）清理整合专项转移支付项目。根据政府支出责任范围内的事务，应取消现有专款中名不符实和过时的项目，归并重复交叉的项目，严格控制专项转移支付规模；对年度之间变化不大，且将永久存在的项目列入体制补助，冲减地方上解。

5.尽快地解决地方政府历史债务，特别对贫困县地区的历史债务应根据有关政策，重新进行一次彻底地清理

对地方政府的历史债务应根据区别对待，认真扶贫的原则，区别几种不同情况，采取不同做法。（1）对偿还能力较强的地区，争取在三年内还清，每年按一定比例还债；（2）对偿还能力不强，又需要利用债务支付最需要的经常性预算支出，如工资、离退休费、义务教育等，应给予适当的减债（如台山市）；（3）对暂时无力还债，又急需用债务支付经常性预算支出的，在今后三、五年内有能力支付债务的地区，可以考虑给予延期三、五年才还（如陆丰市），以便让地方政府财政渡过这个偿债难关，保证社会稳定；（4）对于经济基础十分脆弱、又无别门路“找米下锅”的贫困地区，应给予全免一切债务的优惠政策，并在免除一切债务的基础上，上级政府还应给予更加优惠的税收政策和专项补助资金，发展以“造血功能”为主的工业和服务产业，以带动该地区的经济起飞和发展。

6.国、地税机构合并的可行性分析与建议

从1994年分税制改革开始，我国设立了国税、地税两套税务机构，分别履行对中央收入与地方收入的征管职能。10多年来，国、地税机构分设对于组织税收收入，进行宏观调控，提高中央税收收入比重，增强中央财政宏观调控能力，促进市场经济体系培育和经济的发展等，发挥了重要的作用。但是国、地税机构分设出现的各种弊端也暴露无遗，难以适应新的形势要求。

（1）国、地税机构分设的弊端

①征管效率低。主要体现在对改制、合并、改组企业的企业所得税管理上，双方互不相让，争抢税源现象经常发生；在对违法案件的查处上，相互扯皮推诿，谁都不愿意行使管辖权，致使案件久拖不决，客观上放纵了违法行为，造成了很坏的影响；存在大量的重复劳动，如税务登记、征管资料、信息处理、税收票证、税收宣传、政策谘询、税收科研等事项性质相同，但国、地税两机构各行其是，互不通气，造成大量的资源浪费。

②征税成本高。两套机构的分设无疑是造成税收成本过高的主要原因。1995年我国仅预算内支出的征税成本就在5%以上，而同期美国为0.6%，日本0.8%，法国1.9%，加拿大1.6%。我国征税成本高的主要原因有：人员费用增长过快，1995年的60万财税人员增至1998年的100万人（不包括临时工），以年人均4万元估算，就需要400亿元经费；基建投入大，两套机构，两套办公地方，国、地税的各种征、管、查机构和办税服务厅设置雷同。此外，国、地税各干各的，分别开发两套网络，各自为政，互不兼容，不能对接共享，造成人、财、物的巨大浪费。

③分头管理、分庭抗衡现象突出。将税收分为国家税收和地方税收，极易引起地方政府重视地税，而不重视国税，造成很多矛盾与冲突，甚至严重地挤国税。

④隶属关系不同，利益分配不同。国税属中央垂直领导，从业人员具有很强的优越感，待遇也比地税好，造成利益分配不公，地税人员反感情绪大，不利国、地税团结协作，影响税收征纳。

（2）两套税务机构合并的有利条件

①我国已实行分税制10多年了，中央财政收入得到了切实的保证，打下了比较坚实的经济基础。目前中央税收收入占税收总收入的比重达到68%左右，中央本级财政收入约占全国财政总收入的比重56%左右，比改革前的22.02%提高了一倍多，从而确立了中央财政在分配格局中的主导地位，有利于中央宏观调控的加强。

②我国实行分税制是一项正确的决策。实行分税制是世界各国的通行财政体制，但分税制絶不是分机构，即使在实行分税制的西方国家中，也不是一定要分设两套税务机构。如法国，地方政府不单设税务机构，而由国家税务机构的派出机构代为征收。其实，分税制的归宿集中反映在税金在不同政府级次间的分配，国、地税两套机构都共同地承担着这一国民收入分配和再分配的任务，这为国、地两税机构合并提供了理论支持与基础。

③信息化建设取得了突破性进展，充分发挥税收监控功能，监管方式实现了根本性变革。上级政府和税务部门可以通过信息网络即时监督下级政府和税务部门的执法情况，对出现违规违法现象及时通报和纠正，消除了传统层层上报和下达导致信息容易失真和整改滞后的弊端，大大提高了工作效率，降低税务成本。

（3）国、地税两套税务机构合并的建议

①要建设廉价高效的税务机构。“税收是政府的奶娘”，一个真正的民主社会是无法容忍昂贵低效的政府的。一个政府机构的设、存、废必须考虑其运行成本。我国税收成本居高不下是勿庸辩驳的事实，国、地税机构的合并本身是“税收成本是最低化”的必然要求，应在全国组建新的、单一的国家税务机构，实行从中央到地方的垂直管理体制。在机构合并之后，更要树立税收成本理念，加强成本控制，转变税收管理上粗放型管理观念，加大税务系统内部机构改革、人事制度改革和从中央到地方的精简力度，消除富余人员，精简机关，充实征管向基层倾斜的政策；大力减少各种会议、文件报表等，简化办事程序，提高办事效率。

②构建税收监督制约机制。机构合并以后，各级政府的利益倾向不会自然消失，各种违规操作问题仍可能存在。约束乏力，是导致权力滥用的重要原因，因此，构建税收监督制约机制至关重要，应做到决策、执行、监督相分离又协调的要求，在税务系统内部实现征收权、管理权、稽查权的相互制约和彼此协调与平衡。在这基础上，逐步做到财政、国库、银行、税务部门之间实现微机一体化联网，做好信息联通共享，互相监督制约。此外，还要从纳税人监督、社会新闻舆论监督共同建立起独立的税务监察审计机构，从而形成全社会监督制约机制。

③税务机构的设置要打破行政区划的限制，其密度和人员应视税源状况而定。

④整合信息化资源，全国统一联网开发，降低运行维护费用，提高行政管理效率。

⑤加强干部队伍建设，提高税务人员素质。现代管理理论突出体现了以人为本、以人为中心的理念，机构合并以后税务人员更要努力加强自身建设，加强学习与修养，增强依法行政的业务素质；要分期分批、定期和不定期地进行培训学习，并把它作为考核干部业绩的要求，所有这些都要从制度上规定下来。

第二篇：财政分税制

如何进一步进行分税制的改革？

1994年实行的分税制，是我国财税体制的重大改革，实践证明，分税制在理顺中央与地方的财政分配关系、建立规范的财政运行机制、保证中央和地方财政收入稳定增长、增强中央财政调控能力等方面，取得了显著成效。分税制财政管理体制的实施，调动了中央与地方两个积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制，发挥了中央财政的再分配功能，实现了中央与地方“双赢”。在新的形势下，我国应按照“财力和事权相一致”的方向进一步完善我国的分税制体制。

一、现行分税制存在的主要问题

政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理.我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，不够清晰合理。中央同地方政府的支出划分不清晰、明确，各省、市、县、乡政府间支出责任划分模糊，地区之间差别较大。

政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。

转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，初步形成目前财力转移支付和专项转移支付体系。但由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。转移支付形式繁多，管理分散。转移支付缺乏有效的约束和监督机制。

省以下财政管理体制尚不完善。目前各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布不合理。省级政府没有在调整省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。

二、完善我国分税制的对策

（一）明确划分中央政府与地方政府的事权

当前我国划分中央与地方、政府与企业之间的事权，核心问题应该是投资权划分问题。政府应逐步从个人、企业或社会完全有能力承担并对整个经济发展不至于产生难以控制的冲击的经济建设领域和事业中退出来。同时改变按投资规模大小来划分中央与地方投资管理权限的做法，除了特别重要的项目和中央负责的项目由中央投资外，绝大部分项目应按受益范围由所在地方政府承担投资。中央政府与地方政府事权的界定，都是根据各级政府对有关事务的驾驭能力和适应程度进行的。

（二）缩减预算级次，简化财政层级

导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。

当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。“省直管县”财政改革是我国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。加快推进“省直管县”财政改革，旨在深化财税体制改革，推动解决完善公共财政体系所面临的一些深层次问题，包括备受争议的中央和地方事权与财力划分问题、转移支付制度的完善、省以下体制以及加大对基层的公

共服务领域投入等。

（三）合理划分税权，使地方拥有稳定的财源

由于各财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显。在划定各级政府支出责任的同时，还要赋予其相应的收入。地方税，应当具有收入稳定、不扭曲市场机制配置资源的特点。

财产税因为征收对象不具有流动性、征税对资源配置影响小而成为地方税收的首选。在财产税方面，我国已分别对持有存款、股票的收益征税，但还没有对居民持有房产进行征税。有必要对我国的房地产税收体系进行调整，拓宽税基、调整结构，强化征管，切实发挥其引导消费、保护资源、缩小收入差距、为政府筹集收入的功能。

遗产税和赠与税，有助于调节财产禀赋，为居民创造均等的发展机会，同时能够引导富裕阶层进行社会捐助。应创造条件，早日开征遗产税和赠与税。

（四）完善转移支付制度

在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。

1.转移支付目标

一是通过政府间财政转移支付保障各级政权具有正常的施政所需的财力，二是使全国各地居民基本享有水平接近的教育、医疗卫生等基本生活条件和能源、交通、通信等基础设施，三是在市场经济条件下，对市场机制作用不到时或无法作用的领域，通过政府间转移支付实施调节，促进资源的优化配置。

2.转移支付的模式和手段

我国长期以来一直采用单一的纵向转移模式这种模式处理政府间分配关系，已有丰富经验，应通过法律化、民主化的制度设计增加透明度，减少随意性，逐步健全我国的单一纵向转移支付制度。

3.合理运用转移支付手段

根据转移支付手段的不同功能和我国转移支付的目标，我国可以设置一般性补助即税收返还、专项拨款补助、特殊因素补助和特殊自然灾害补助。

4.转移支付制度的法制化

逐步规范我国政府间财政转移支付制度，应大力加强财政法规建设，全面实施预算法，以立法形式明确中央与地方政府的事权与财权划分标准，确立中央政府对地方政府的激励机制，保证中央政府掌握大量的激励资金。

5.转移支付的管理

鉴于我国目前转移支付资金有限，财政部是专职主管政府资金分配的部门，运转高效，我国转移支付管理机构设置，目前应采用财政部内设机构的形式，并且建立审查监督机制。

第三篇：深化县乡财政体制改革（定稿）

深化县乡财政体制改革

财政是国民经济的核心，是社会主义政权巩固和社会和谐稳定的重要物质基础。财政体制是经济体制的核心，与依法治税理财、履行政府公共职能和人民群众的切身利益密切相关。当今世界，建立和完善公共财政体制，已成为市场经济国家执政党执政理财的普遍选择。我国的财政体制在经历了改革开放前的统收统支、改革开放后的财政大包干以及分税制改革后，至1998年明确提出构建公共财政基本框架的目标，从而确立了我国公共财政体制的基本模式。所谓“公共财政”是指为市场或私人部门提供公共服务或公共品的政府财政。它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求。故人们把它称作是弥补市场失效，提供公共产品和公共服务的财政。公共财政体制是经济和财政持续稳定发展的重要保障。加快公共财政体系建设，是实现又好又快发展、构建社会主义和谐社会的迫切要求。县乡财政是我国公共财政体系中重要的一环，其基础性地位与重要性不言而喻。加快县乡财政体制改革，进一步完善县乡财政体制，要以科学发展观为统领，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，抓紧建立健全相应的体制机制，认真研究解决面临的矛盾问题。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规 划的建议》，描绘了我国在新世纪第二个五年经济社会发展的宏伟蓝图，是今后一个时期推动中国经济社会发展的纲领性文件。根据《建议》提出的“十一五”时期财政改革和发展的目标、任务和主要措施，各级财政部门必须以科学发展观为统领，在全面总结“十五”时期财政工作与财政改革的基础上，认真分析财政发展中面临的问题，积极完善县乡财政体制改革，进一步发挥财政职能作用，更好地为全面实现“十一五”规划的各项目标服务。我国现有2400多个县、4.6万多个乡镇，县乡财政一般预算收入占全国地方一般预算收入的1/3，财政一般预算支出占40%，县乡财政运行对整个国家财政具有举足轻重的影响，它是县域范围内贯彻落实国家财政方针政策的组织者和实施者，同时它又直接关系到地方财政乃至整个国家财政预算收支任务的完成。县乡集聚了9亿多人口，占全国总人口的70%，这决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定和进步方面担负重要使命。县乡财政关系到我国公共财政的振兴和国家政权的稳定，关系到我国经济能否快速健康发展，关系到我国全面建设小康社会的目标能否如期实现。因此，直面我国县乡财政困难现状，积极探讨解决对策，深化我国县乡财政体制改革刻不容缓。

一、我国县乡财政的现状

（一）县乡财政总体实力弱 目前我国许多县域经济缺少充满活力、市场前景广阔的支柱产业，民营经济比重低，经济增长缓慢，经济总量小，财政收入以农业收入为主，这就从根本上决定了县乡财政收入总量必然小。同时由于经济结构调整步幅不大，经济效益低下，增长速度慢，使县乡财政收入增长空间狭窄，人均水平低，近年内县乡财政一般预算收入总量增长较慢。

我国县乡财政困难的根本原因是县域经济发展缓慢，造成县乡财政实力不强，特别是内陆欠发达地区表现尤为突出：一是工业支撑不强。我国县乡缺少投资规模大、科技含量高、市场前景好、经济效益高、税收贡献多的工业企业；二是农业基础不稳。我国县乡农业基础设施建设滞后，抵御自然灾害的能力不强，产业结构调整慢，绿色、优质、高效的农业规模小，农业龙头企业带动能力弱，农民增收的步伐缓慢；三是三产结构不优。低层次的传统产业占据我国县域经济的基础地位，占当地GDP的比重相对较大，特别是房地产、信息、现代物流、旅游、金融、保险、教育、中介咨询、社会服务等新兴的第三产业发展缓慢，对县乡财政的贡献作用很弱。

（二）县乡财政政策性减收明显

近几年，我国陆续出台了一些减免税政策，主要有从2004年起省财政对体制下划的省级收入以2003年为基数全额上解，同时对工商税中的主要税种营业税、企业所得税、个人所得税 三税按照超收部分的20%划为省级收入，提高国税起征点，农村税费改革等措施，使县乡财政直接、间接获取的财政收入和财政性资金大为减少。

专项转移支付需要配套资金。如国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目，分散掌握在多个部门手中，一般都要求当地财政按比例配套资金，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。而且越是困难的县乡，越难以保证配套资金，争取专项资金的难度也越大。如某县2009年获取中央及省级投资项目10个，向上争取资金近3亿元，要求县级财政配套资金近1.5亿元，而该县2009一般财政预算收入不过3亿多元，拿出接近一半的“吃饭”钱去投资项目建设，对县级财政的压力可想而知。

（三）县乡财政支出增长快

首先，县乡财政的政策性支出增加较快。1999年以来，我国先后四次出台政策上调了干部职工工资，同时按照政策规定，农业、科技、教育支出要求按超出同期财政增长比例增加，使县乡财政中农业、科技、教育支出基数越滚越大。其次，县乡财政供给人员多，“僧多粥少”问题严重。

庞大的县乡财政供给人员除带来工资等刚性支出压力外，社会保障以及调整收入分配等相关隐性支出的压力也随之增长，成为县乡财政发展的沉重包袱。在一定程度上也加大了县 乡财政收支缺口。县乡财政供养人员过多，机构膨胀，工资性支出大，超出了县乡财政的承受能力。目前县乡财政收入占全国财政收入的20%左右，但财政供养人员却占全国财政供养人员的71%。县乡财政支出“越位”与“缺位”并存。一方面，为数不少的县乡财政资金依然滞留在竞争性和经营性领域，承担了一些本应由市场、社会和个人所负担的支出，另一方面必须由县乡政府提供的一些公共产品和服务又没钱保障，加剧了县乡财政资金紧张的矛盾。

（四）县乡财政职能弱 财权事权不对称

我国地方税体系不完善，地方税中缺乏稳定且有规模的税种，税收管理权过分集中于中央，县乡增减财政收入的自主权很小。省以下分税制体制建设严重滞后，对县乡财政来说缺乏规范、透明的转移支付办法，没有明确和严格的事权为依据，随意性大。同时，专项转移支付需要的配套资金，一般都要求当地财政按比例配套资金，实际上剥夺了县乡财政资金使用的自主权。另外，国家确定实行农业税减免政策后，对以农业税为主要收入来源的县乡财政来说，等于失去了最重要的财政自主权。

我国县乡财政在财权向上一级政府集中的同时，事权却一直停留在县乡政府。县乡财政一方面要提供义务教育、基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，另一方面还要在一定程度上支持地方经济的发展，这对并不宽裕的县乡财政来说无异于雪上加霜。近年来，我国共发行国债6600亿元，其中用到农业和农村的资金1897亿元，只占28.7%.在我国农村义务教育经费分担比例上，中央、省、县、乡分别为2%、11%、9%、78%。

（五）现行财政体制不配套

我国现行财政体制是财力层层向上集中的机制。在实行分税制之后，对县乡财政来说，是划出的多、划入的少。留归县乡的固定收入，大多是税源分散、额度零星、稳定性差的小税种，征管难度大，征收成本高，增收潜力小，收入来源不稳定，对县乡财政造成严重的负面影响。主要表现在：第一，中央集中的程度显著提高。中央财政收入占全国财政收入的比重为50%左右。中央财政收入集中的程度过大，集中的速度过快，必然会对县乡财政造成负面影响。第二，分税制改革后，省、地市两级政府的财力集中程度也在不断加大。省以下财政体制的一个共同点是采取层层集中的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。中央和省的财政收入在我国的财政总收入中占有绝对支配地位，超过60%，而县乡财政收入一般只占20%左右，可支配的财力过少。

（六）县乡债务包袱重 特别是乡镇债务问题由来已久，根源复杂、牵涉面广、化解难度大。据有关资料显示，目前，我国乡镇负债面达70%以上，债务总额保守估计也在2000亿元以上。在全国近4.6万个乡镇中，平均每个乡镇负债近450万元。

二、解决我国县乡财政困难的对策

孔子的学生曾子在《大学》中说：“生财有大道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣”,说的是生财自有正大的道理，在职的官吏人数不多，耗费财政费用的人就少，国家采用量入为出的财政原则，国库的储蓄就可丰盈，财用也富裕不竭。因此，完善县乡财政体制改革，建立比较符合实际、比较规范、比较科学的财政体制是重要的一环。按照公共支出均等的要求，保证县乡财政基本支出需要，缩小乡镇之间基本公共服务能力的差距，针对此目标笔者提出以下对策建议。

（一）合理界定地方政府间事权范围，划分财政支出责任。强化政府公共服务功能，是树立和落实科学发展观的一个重要着眼点。作为履行公共服务职能的一个重要手段，财政收支活动要致力于推进公共服务型政府建设；公共财政和公共服务型政府一脉相承，公共财政制度建设有利于推进公共服务型政府的建设；财政政策是推进公共财政制度和公共服务型政府建设的先导，要通过调整完善包括财政支出、财政收入、财政体制等方面的政策，推进公共服务型政府的建设。从体制层面 上研究界定县乡级政府的财政支出责任，优化配置财政资源，从而有效缓解县乡财政紧张的局面。地方政府间事权的界定，涉及政府工作的各个方面，同时有相当一部分涉及到从中央到地方不同层级，先将重点事权在各级政府间进行配置划分，在着重分析县级相关财政支出应占多大比例适宜。

第一，合理划分农村义务教育事权在各级政府间的配置。农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全面性的重要作用。为从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题，促进教育公平和社会公平，提高全民族素质和农村发展能力，按照国务院有关政策要求，国家决定从2006年起首先从西部省份开始在全国进行农村义务教育经费保障机制改革。一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭免费提供教科书，并补助寄宿生生活费。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。农村义务教育阶段面学杂费所需资金，农村中小学教师工资性支出、农村中小学布局调整和危房改造资金，实行中央、省、市、县四级共同负担的办法，乡镇和村一般不再负责农村义务教育支出。由中央和地方分别负担，建议对一般财政状况的县级市，中央、省、市、县分担比例为6：2：1：1为宜。建议教育布局的调整 要立足现在、着眼未来，要综合考虑人口密度、地理环境、交通状况，以及农村人口将大量转入城市等现实因素，科学规划，因地制宜的搞好机构性调整，并尽可能的将学校向城市和农村中心集镇集聚。应允许和鼓励农民选择学校，送子女进入城市求学，这可以作为义务教育的一种辅助手段。

第二，合理进行社会保障事权在县乡级政府间配置。社会保障是地方政府所面临的普遍问题，尤其是经济转轨时期，稳定与发展已成为政府职能最主要的方面，应考虑改革与转轨对社会保障规模、范围的重要影响。统筹推进基本养老、企业补充养老和个人储蓄性养老保险体制改革，最后解决转轨过程中成本和征缴问题，完善失业保险制度，扩大覆盖面。市场调节无法提供良好的卫生保健服务，逐步实现省级统筹，坚持统筹结合的城镇职工基本医保模式，将基本医保制度扩大到所有城镇居民。政府将为全民提供最基本的卫生保健服务，并计划在2010年之前将这一体制推广到全国，因地制宜、积极稳妥地推进新型农民合作医疗和贫困农民医疗救助制度。县级负责执行本管辖区域内的养老、失业、最低生活保障、对收入的税收调节等劳动和社会保障管理；负责本行政区域内的自然灾害预防、抗御与救济等民政管理；按属地原则负责在中央规定的保障标准、运行机制和筹资方式下公费医疗及医疗保险的集体管理，负责本行政区域内传染病及瘟疫防治管理，负责本辖区卫生规 划的实施，按照隶属关系分工负责实施公益性医疗机构建设，负责辖区内城镇和农村饮水卫生标准的组织实施和初级医师资格认定，并负责本行政区域内指导监督。对养老及失业保险所需资金，由于关系到被保障对象的基本生活来源而且所需资金数额巨大，应该为中央、省、市、县共同承担的责任。医疗保险、工伤保险等可由省市两级共同承担。与此同时，应进一步增加对农村医疗的投入。每个乡镇卫生院改造支出可由县以上地方政府共同承担，以省、市县为主。

第三，合理进行农村经济社会事务管理责权在县乡级政府间配置。集体组织实施小型农田水利、水土保持、正常防汛、农技推广、农田基建、扶持乡镇企业发展等有很大区域性而外溢性较小的一般农业经济管理责权；通过提供公共设施、外部环境等市场建设保障条件来保证本辖区内第三产业发展，通过财政政策引导其发展，通过贴息、担保等方式，鼓励其发展；充分发挥主动性和创造性，支持本辖区内的城镇建设，促进本区域内的经济和社会发展，承担县、乡、村道的交通道路建设和维护等责权；承担本区域、流域内的环境保护管理责权；承担国家资源开发政策的集体执行与一般管理监督责权。要确保对农业项目的投入，就要整合支农资金，以地方和产业发展为平台，将中央、省、市财政预算安排下拨的支农资金与地方财政、农口部门安排的支农资金集中起来，捆绑使用，集中财力 办大事。对农业的专项投入应坚持“总量增加，上下结合，部门对口，集中投入”的总体原则，具体讲，由县级农业主管部门根据区域内农业发展的总体规划，与同级财政部门结合，确定支持农业发展项目规划，逐级上报到省级农业主管部门，省级农业主管部门结合全省农业发展的总体规划，对项目进行初步整合，确定一家牵头部门，在部门内部建立农业发展项目部。在编制预算时，由省级财政部门与省农业主管部门结合，确定支持的具体项目。项目预算经批准后，及时下达到市县财政部门，确保除防汛、抗旱等不可预见的灾情外，农业项目确定一项，建成一项，见效一项。整合支农资金有利于公共财政资源合理配置，发挥支农资金的整体效益，更好的缓解农业和农村发展的资金供需矛盾，促进农业农村发展和农民增收。

（二）进一步完善县市乡镇分税制财政体制，从制度上确保县级政府事权与财权的对接。

在分税制体制框架下，各级政府的事权（合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界）--财权（在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等）--财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排。一是要确定合理的税收返还办法。原非税制财政体制中的体制补助基数和体制上解基数是1993年制定的，随着经济与社会各项事业发展，以与目前各地的实际财力状况不相适应，因此建议取消原体制补助和上解，对困难地区实行以奖代补，充分调动其发展经济的积极性。改变“两税”税收返还计算方法，实行超出技术部分按增量分成，这样既可以保证地方财力与收入的同步增长，同时也与所得税改革方案一致。二是应进一步规范转移支付制度。所得税分享改革后，中央和省以下级财力进一步增强，有必要进一步规范转移支付制度。目前我国还没有涉及政府间转移支付制度的法律，《预算法》也没有相关条款，在很大程度上影响了转移支付制度的权威性和可操作性。要改变我国财政转移支付制度实施过程中因其不够规范而导致的一些弊端，应从以下几个方面采取措施：（1）要对现行中央专项拨款进行合理分类，简化和归并过多的专项拨款种类，尽快改进拨款办法，引入“因素法”，增加透明度，以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。同时要对专项拨款中能打入下级结算体制基数的一律打入体制基数，提高专项转移支付的综合效益，从制度上杜绝不规范争取资金过程中存在的腐败现象。（2）要适当加大一般转移支付的规模和力度，减少对下级财政支出的政策干预和直接领导，给基层政府更大的自主权，用于解决其他公共服务项目的缺口问题，更好地在财政体制中体现民主。同时要增强一般转移支付的测算和分配的科学性，以便提高财政管理体制的整体性和综合性。（3）要提高转移支付的规范化、均等化水平，解决历史遗留下来的基数 不平等问题。要淡化基数影响，逐步取消税收返还、基数返还、体制补助等保“既得利益”的不平等政策，从起点上矫正偏差。（4）要对贫困地区县乡在转移支付上给予更大的照顾和倾斜，确保县乡政权机关正常运转所需最低限度的经费，改变经济发达地区与欠发达地区政权机关办公经费分配上的严重不平衡现象。（5）要尽快建立政府支出评价体系，科学评价政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上级财政补助愈多的不合理现象，维护转移支付的公正性和合理性。与此同时，还要注重转移支付制度的立法工作，用法律手段保障转移支付制度的规范性和严肃性。三是合理确定县级政府的事权和财权，实现县级政府的责权利统一。在目前中央和省集中了主体税种及增量的分税制财政体制下，对一些涉及国计民生的公共财政支出也应由国家和省负担，按照责权利相对等的原则，对近年来上划到省级管理的地税、工商、计量和质量检验、药品监督等部门的一些经费，不应再由县级财政负担，应划入省级财政支出范围。在进一步研究确定各级政府间财政支出责任的前提下，按照责权利相对等的原则相应调整现行财政体制，并以法律、法规的形式固定下来，以保持政策的连续性，调动县乡政府发展经济、培植财源的积极性。

（三）积极推行省直管县财政体制。

实行省直管县财政体制是进一步明确中央和省级政府责 任，发挥省级政府的区域财力调节作用，缓解县乡财政困难、促进县域经济发展的重大措施。一是财政体制可以不必要与行政体制相配套，在我国地方行政管理层次中，可以设立省、县二级财政体制。二是明晰事权，进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，按照凡属于国家事务的事权，划归中央级，属于省事务的，划归省级，属于市县事务的，划归市县级的原则，确立三级政府的事权体系。在理顺省与县的关系上，主要应解决省如何带动县更好发展的问题。省要为县级财政提供更多的服务，因地制宜地制定发展政策，逐步解决体制遗留问题，改善县的发展环境。县要坚持自力更生为主，争取省财政帮助解决突发问题，加快乡财县管步伐，逐步撤销乡镇财政管理层次，整合县乡财力资源。三是通过财政体制的“扁平化”渐进带动行政体制的“扁平化”。财政管理体制的“扁平化”主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下财政管理体制减少层级的创新。四是财政公开，建立公开透明的财政管理体制。建立各项资金分配管理制度，正确处理效率与公平的关系，对各项财政资金的分配方案，省财政应对市、县公开，对分配结果不公正的，省财政应及时作出调整。五是修订相关的法律制度，在试点的基础上，总结经验，修订相关法律，完善相关制度，巩固省直管县财政体制的改革成果。

（四）不断深化“乡财县管”改革。“乡财县管”是县乡财政体制改革的重要组成部分，也是摆脱乡镇财政困境、规范和加强乡镇财政管理的一项重要举措。某县自2004年在各乡镇实施这一改革以来，通过清理账户、清理票据、清理债务和清理财政供给人员，对乡镇实施“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，在“保工资、保运转、保重点”和缓解乡镇财政困难等方面取得了明显成效。但目前仍存在着一些亟待解决的问题，如对一些违规操作缺乏监督制约措施、清理账户未完全到位、改革的基础工作急需加强等薄弱环节，在很大程度上影响了“乡财县管”改革初衷的实现。针对存在问题，一是要进一步强化对违规操作的监督、制约措施，逐步规范操作程序，不断提高管理水平。二是要建立查处私设账户的监督网络，通过设立举报箱、举报电话等手段，在广泛接受社会各界监督的同时，建立严厉的惩戒机制，确保改革沿着正确的轨道运行。三是要夯实“乡财县管”基础工作，建立健全各项规章制度，不断提高自动化办公水平，加强人员培训工作，及时妥善地解决改革工作中出现的各类问题。

（五）逐步完善税收征管体制。

目前我国在税收征管上国税、地税、财政三足鼎立的征管格局，不仅加大了税收的征管成本，而且在某些方面一定程度上引起了经济秩序的紊乱和腐败现象的滋长。要改变目前这种状况，笔者认为，一是要理顺地税部门管理体制，由于地方税 收的地方属性，不具有与高层政府或其他区域的公共性或外溢性，因此可以考虑取消地税部门的“条条管理”机制，划归地方政府全权管理，促进税收征管与财政管理相融合，有效避免基层地税部门在税收问题上向当地政府争取不当 “优惠政策”的现象发生。二是为了切实降低税收征管成本，建议成立地方财税局，一套班子，两块牌子，财政部门与地税部门合署办公，统管当地的财政和地方税收工作。目前，我国浙江、宁波、上海等地在实行财税合并方面已取得了成功经验，强化了财政预算管理，压缩了税收征管成本，提高了地方政府的宏观调控能力，这些都为我们提供了前车可借之鉴。三是针对当前一些基层地税部门在各乡镇间税收归属划分上的随意性及失廉行为，以及一些乡镇为完成财政收入任务向基层地税部门拉税、买税的不正常现象，可在当前撤乡并镇的基础上，成立乡镇财税所，统管当地的财税工作，以规范财税管理，堵塞税收流失，消除部门间经费供给水平的不平衡及一些腐败现象的发生。

（六）大力发展县域经济，做大县乡财政收入蛋糕。抓好财源建设，培植和壮大财源基础，做大做强财政经济“蛋糕”，是缓解县乡财政困难的根本保证，也是促进县域经济持续、稳定、健康发展的重要举措。因此，要根据党的十七三中全会通过的新形势下推进农村改革发展的行动纲领——《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神，坚 持科学的发展观，树立科学的理财观念；坚持围绕财源抓经济，围绕效益抓财源；坚持财源工作从源头抓起的方针，把财源建设与经济结构调整、农民增收、深化企业改革与发展、发展非公有制经济、第三产业项目建设和建设经济强县结合起来，抓住发展的机遇，充分利用好国家的优惠政策，励精图治，开拓进取，立足自身优势，提升比较优势，巩固支柱财源，培植新兴财源，优化财源结构，逐步建立起立体、多元、有后劲的特色财源体系。具体包括以下几个方面：

1、找准农民增收和财政增长的结合点，促进农村经济发展。大力发展县域经济，把“三农”工作作为工作的重中之重，着眼于增加农民收入，提高粮食综合生产能力，推进农业和农村经济结构的战略性调整。一是要加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业。二是要大力发展乡村企业，为农村企业的发展创造良好环境，尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级。三是要进一步加快小城镇建设，提高城镇化水平，充分发挥小城镇的辐射带动作用，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。

2、巩固支柱财源，培育新财源。注重地方经济的客观实际，把握市场经济发展规律，充分发挥自身优势，挖掘潜力，重点 巩固支柱财源，全面培育新财源。一是抓好工业结构调整，做大、做强支柱产业，每个地方都要发挥地方经济和资源优势。集中力量扶持几个拳头产品，几个利税大户，几个上百万元上千万元的支柱财源，做好示范，奠定基础，以点带面拉动区域经济增长。二是要按照市场经济的游戏规则，通过股份合作、兼并联合、公司制改组等多种形式，加快对县域国有企业的改革，同时配套完善社会保障制度，搞好再就业工程，努力使企业增加活力，减少包袱，加快发展。三是要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体，鼓励非公有制经济参与国有集体企业、参与社会事业发展，优化发展机制，提高整体素质，将其作为发展县域经济的主力军。四是扩大对外开放，全力招商引资，大力发展县乡工业，以工促农，以工带商，走“工业强县之路”，加快县域经济快速发展。五是积极扶持和鼓励第三产业发展，尤其是地方特色旅游业。

（七）推进乡镇机构改革，减少不必要的支出。乡镇党委、政府的主要职能是促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定。按照“精简、统一、效能”和因地制宜的原则，对不同类型的乡镇，分别指定不同的机构和岗位设置形式。改变传统的乡镇工作方式，切实提高乡镇工作效能。一是要做好乡镇机构和人员的精简工作。据报载，山东省推行乡镇机构改革后，将乡镇党委、政府机构合并设置，提倡党委、政府交叉任职；严格控制乡镇党政行政人员编制；乡镇级不再设置自收自支事业单位，逐步将这些单位推向社会，办一些经营性的实体。这一经验值得我们认真借鉴。二是通过提前离岗、提前退休、发展设施农业、创办经济实体等渠道，积极稳妥地做好人员分流工作。对创办经济实体的分流人员要给予政策上的优惠，对一次性买断工龄的分流人员，县乡政府应将这部分支出打入县乡财政预算，如果困难县乡拿不出这笔开支的，高层政府的财政部门应该一次性“兜底”。要千方百计为因改革而分流的人员找出路，谋生路，确保改革卓有成效地运行和大局稳定。三是要给乡镇政权机关职能定好位，彻底从直接干预企业和农民生产经营的领域里退出，把全部精力都放到为农村、农业、农民提供优质的公共服务上。四是要打造一支精干的为民服务的队伍。我国当前的干部管理及工资制度存在很多弊端，干部能上不能下，干多干少都一样，不仅在很大程度上束缚了一个人的潜能的充分发挥，而且造成了纳税人所纳税款的极大浪费。因此，笔者认为，在乡镇一级政府应实行干部聘任制，打破干部身份的“终身制”和“铁饭碗”。凡是工作不称职、群众不欢迎、屡教不改的公职人员，要无情分流，惩一儆百。否则，这一问题处理得不好，不仅会严重影响党和政府在人民群众中的威望，而且是对广大纳税人的极端不负责任，甚至可以说是一种犯罪。

在精简乡镇机构的同时，笔者认为对省辖市一级的政权机关、特别是经济比较落后地区的政权机关，可以适当虚化。分税制财政体制改革实施“市管县”的初衷是，让中心城市经济带动周边县域经济的发展。但在多年的改革实践中，不少困难地方的市级政权机关由于受财力和经济条件所限，对县乡财政的宏观调控和扶持不仅没有达到改革的初衷，而且在某种程度上成了县域经济发展中的障碍因素。近年来，我国浙江、安徽等省市在历经“市管县”后，又重新回归“省管县”财政体制，并在缓解县乡财政困难和加快县域经济发展方面取得了不少可以借鉴的宝贵经验。“省管县”后，省级财政按财政体制直接结算到县，既可避免市级集中县级财力的问题，市级财政也可以突出中心城市的特色，逐步建成城市财政，把工作重点放在服务于中心城市的发展上。

在精简或虚化某些政府层级方面，笔者认为还有一项重要工作要做。目前在我国一些地方“撤乡并镇”已取得显著成效的同时，笔者认为对一些小规模的县（市）区也应该进行“撤县并市”。如有的县（市）区只有一二十万人，但也是四大班子，众多局委，数千号吃“皇粮”的人。这样不仅年年使数以千万计的税收资源变成了吃饭钱，使本该充满活力的县乡政府变成了 “吃饭财政”、“讨饭财政”，把本该变成农村一座座水库、抽水站、桥梁或一条条道路的钱变成了养人钱，而且由此造成 的公共财政缺位还加大了贫困地区农民的困难程度。因此，有关专家研究认为，在平原地带、人口密集的地区可以考虑100万人以上建一县级政府，丘陵地带50万人建一县级政府，山区县30万人以上建一县级政府。经过上述调整，每压缩一个小规模的县（市）区，每年将可节约财政资金数千万元。

（八）妥善解决县乡政府债务问题，确保基层政权稳定。由于事权与财权的高度不对称、公共财政职能的严重缺位和越位基层财政越困难的实际国情，我国基层政府的巨额债务绝大部分都发生在乡镇一级。这些债务不仅严重影响了党和政府在人民群众中的形象，而且严重威胁到县乡财政的安全运行和农村社会的稳定。如何建立一种长效还债机制，妥善解决这一问题，化解政府风险，笔者认为应采取以下措施：一是按照统一的标准、口径和内容，对乡镇政府债务进行清理核实，核清债权债务主体，分清偿债义务和清偿责任。二是对不同类型的债务采取不同的解决办法。如对过去农村九年制义务教育达标、农村道路建设、农田水利基础设施建设等积累起来的债务，由于这些债务主要是由政府公共物品供给缺位造成的，中央和省级政府应承担更大的清偿责任。对乡村直接借贷形成的历史债务，凡不是为农民办事的，应当按照“谁受益，谁负担”的原则落实债务人，不得将债务转嫁给乡镇政府。对应由乡镇政府本身化解的债务，可以采取拍卖、租赁等方式盘活资产、资 源，解决部分债务；也可以通过债权债务转换消除债务；还可以借乡镇企业的改组转制转移偿债义务等。有财力的地方应将乡镇债务列入预算逐年予以化解。三是要建立健全债务管理制度，防止新增不良债务。对乡镇确需举办的公益事业，应组织有关方面人员进行科学论证和听证公决，并实行“一把手”责任追究制，不得以财政名义举债。乡镇政府一律不准直接办企业，也不准为企业贷款提供任何担保和抵押，更不准让乡镇财政担保。同时要不断完善新增负债决策和审批制度。乡镇因正当理由确需借贷的，必须经乡镇人代会审议通过，并报上一级政府批准后方可进行。四是要建立严格的考核制度和责任追究制，把乡镇政府债务的增减作为考核乡镇主要负责人任期目标和工作实绩的重要内容。对乡镇主要负责人要实行离任审计，防止前任“政绩”变为后任的包袱和群众的负担；对未经批准产生的新增债务，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理；对不按规定程序决策、盲目举债和为单位举债担保等造成经济损失的，其乡镇主要负责人不得提拔重用，并予以严肃查处。要根除可能导致债务产生的土壤和条件，尤其是要从制度上约束乡（镇）领导借款搞“政绩工程”和“形象工程”，同时要把化解不良债务列入政绩考核重要内容，树立“增收是政绩、还债也是政绩”的观念，积极为消化政府债务营造良好的社会氛围。

（九）按照公共财政体制的要求，建立健全财政监察机制。分税制财政体制改革运行以来，由于缺乏行之有效的监测、反馈、调整与制约机制，不仅使体制运行中存在的一些问题长期得不到解决，而且造成了改革成效的大打折扣。如分税制财政体制运行中存在的县乡政府事权与财权高度不对称、转移支付制度不够规范等问题的存在及其所造成的负面影响，都在很大程度上影响了改革的进程及效果。另如一些在实践中明显失于合理与公平的个别硬性支出增长指标，一增再增，尽管其不合理性越来越明显，尽管基层反映强烈，但一直没有任何一个部门作出明确答复，不仅使一些地方政府的有关部门为完成任务迫于无奈而纷纷造假，也使党的政策的严肃性受到威胁。

加强财政监督，提高监督效能，对于促进县乡财政改革与发展具有十分重要的意义，财政监督是财政的主要职能，是提高财政管理水平的一项手段。适应公共财政体制的变化，财政管理要从微观管理象宏观管理转化，由单一向全局转变，做到事前预警、事中监督、事后评价及跟踪反馈。在机制创新方面，一是建立组织协调机制。在明确各部门职责、划分职权范围的同时，建立以财政部门为核心的组织协调机制，实行联合会议制、定期进行工作联系和沟通。二是建立一套监督保障机制，加强财政监督干部队伍建设，搞好财政监督和组织保障。三是加快财政立法进程，健全财政监督法律体系，为顺利开展财政 执法，增强财政监督的权威性、严肃性提供法律保障，使各项财政基金发挥出最大效应。

参考文献：

1.文炳勋：政府预算、行政效率和财政民主——兼论我国公共预算改革 《财经理论与实践》2006年05期 2.暴景升：农村义务教育供给与各级政府财政职责 《安阳工学院学报》2006年01期

3.张立承：基层财政运行压力:农村义务教育管理体制改革困境分析——对农业县(市)基层财政的案例研究 《北京大学教育评论》2004年03期

4.张雪平：试论地方财政的可持续发展 《财经论丛》2002年03期

5.焦国华：分税制财政体制:评价与建议 《财经论丛》2003年06期

6.李志慧、江杰：我国县乡财政解困的制度构建:经验借鉴与现实选择 《财经理论与实践》2006年05期

7.吕炜：1998年以来财政体制与政策的宏观评价 《财贸经济》2003年03期

8.李茂生、陈昌盛:农民减负、县乡财政解困的财税对策 《财贸经济》2004年01期

9.贾康、马晓玲：积极财政政策的调整与财政改革 《财贸经济》2004年10期

第四篇：分税制及财政名词

分税制改革

一、分税制概况

我国从20世纪80年代就开始注意吸收和借鉴国外分级（分税）预算体制的做法，并于1994年初步形成了分税制财政体制框架，分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。

分税制实质上就是按照税种划分税权，分级管理，即为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

分税制改革的基本原则是，在划分事权的基础上，按税种划分中央和地方财政收入；在中央适当集中财力的基础上，实行转移支付制度；中央和地方分设税务机构，预算分级管理。

二、分税制内容

分税制财政体制改革的具体内容主要包括以下四方面：

1.中央与地方事权和支出的划分。中央和地方之间财力分配，要以财权与事权相统一为原则。

2.中央与地方财政收入的划分。根据中央和地方的事权，按照税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

3.中央对地方税收返还的确定。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，即消费税＋75％的增值税一中央下划收入（指原体制中归中央、实行新体制后划给地方的收入），并以此作为中央对地方税 收返还基数。从1994年开始，税收返还数额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0.3％。

4.原包干体制有关事项的处理。实行分税制以后，原体制分配格局暂时不变，过

渡一段时间后，再逐步规范化。

三、我国分税制的主要问题

1.事权和支出范围越位 目前实施的分税制没有重新界定政府职能，各级政府事权维持不甚明确的格局，存在越位与错位的现象，事权的错位与越位导致财政支出范围的错位与越位。

2.部分财政收入划分不合理

税收收入没有严格划分为中央税、地方税、共享税并依此确定应属何级财政收入，存在按企业隶属关系划分企业 所得税的不规范做法。一些应为中央税的税种，如所得税被定为地方税。地方各级政府间按税种划分收入未落实。

3.地方税收体系不健全

目前，地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种，县、乡级财政无稳定的税收来源，收入不稳定。地方税种的管理权限高度集中在中央，地方对地方税种的管理权限过小。

4.省以下分税制财政管理体制不够完善

主要是地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制。县级财政没有独立的税种收入，财政收入无保障。

5.转移支付不规范

我国现行转移支付制度存在一些缺陷：政府间财政资金分配因保留包干制下的上解、补助办法，基本格局未变；采用基数法实行税收返还不合理；中央对地方专项补助发放的条件、程序、使用管理无法可依；地方政府之间如何转移支付不明确。

四、解决问题的建议

1.正确处理政府与市场，政府与企业之间的关系。保证充分发挥市场的作用的前提下，在市场失效的领域，由政府承担一些事物，如社会保障、卫生保健、基础科研等社会公益性事业。

2.监督方针政策的贯彻落实。保证中央返还地方的持续有效性，并保证对不同

区域的相对公平性。

3.完善健全地方财政机制，以保证财政制度的贯彻落实。

4.建立公众监督机制，以保证财政的透明度。

财政名词解释

1、财政：是为满足社会公共需要对一部分社会产品进行的集中性分配。

2、政府间财政转移支付：指财政资金在各级政府间的无偿转移。

3、财政管理体制：简称财政体制，是国家如何组织、管理财政分配活动的基本制度。广义的财政体制不仅包括国家各级政府之间的财政分配关系。还涉及国家与企业、事业单位之间的财政分配关系。狭义的财政体制也称预算管理体制，仅包括国家各级政府之间的财政分配关系的处理问题，即关于财政资金如何分配于各级政权之间的根本制度。

4、社会保障：是国家向丧失劳动能力，失去就业机会以及遇到其他事故而面临经济困难的社会成员提供的基本生活保障。

5、财政补贴：是国家根据政策的需要，在一定时期内，向特定的企业和居民个人提供的无偿补助。

6、财政透明度：是指向公众公开政府的结构和职能，财政政策的意向，公共部门账户和财政预测。

7、财政预算：指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府财政收支计划，是政府筹集、分配、管理资金的重要工具。

8、国库集中收付：指政府将所有财政性资金集中在国库或在国库指定的代理银行开设账户，所有的财政收支均通过这一账户进行。

9、财政支出：是国家对所集中起来的财政资金进行有计划分配的过程。

10、政府采购：指政府使用财政资金采购所需货物、工程和服务的行为。

11、购买性支出：指政府在商品和劳务市场上购买所需物品和劳务的支出。

12、转移性支出：指政府单方面的、无偿地资金支付，不相应的取得商品和劳务。

13、文教科学卫生支出:指国家财政用于文化科学教育卫生出版体育档案文物地震海洋通讯广播电影电视等社会事业部门的经费支出。

14、国防支出：指财政用于国防建设、国防科研事业、军队正规化建设和民兵建设方面的费用支出。

15、社会消费性支出：指财政为了保证国防安全、社会稳定，维持政府机构的正常运转，并保证其提供充足优质的公共物品和公共服务的能力，同

时促进文化、教育、科技、卫生、体育等公益性社会事业的发展而提供的财政支出经费。

16、行政管理支出：是国家财政用于各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外交外事机构行使其职能所需费用的开支。

17、政府投资：也称财政投资，指以政府为投资主体，以财政资金为主要资金来源的投资活动，主要为社会提供公共物品或准公共物品。

18、基础设施投资：用财政资金投资关系到国民经济整体利益和长远利益的物质基础设施。

19、财政收入：是政府为满足支出需要，依据政治权力或生产资料所有权，利用各种财政收入形式集中的一定量的货币收入。

20、中央财政收入：指按照财政预算法率和财政管理体制规定由中央政府集中和支配使用的财政资金。

21、地方财政收入：指按照财政预算法或地方财政法规定划归地方政府集中筹集和支配使用的财政资金。

22、税收：是国家依据政治权力，按照法律所规定的标准和程序，强制地无偿地、定量地取得财政收入的方式。

第五篇：深化财政体制改革

深化财政体制改革

积极推进“乡财县代管”工作

为进一步完善公共财政体制，加快农村税费改革后乡镇政府职能的转变，更好地规范乡镇政府的收支行为，增强乡镇保障能力，遏制乡镇新增债务的发生防范和化解乡镇债务风险，提高财政资金的使用效益，帮助乡镇财政摆脱困境。我县在陆坊、浒湾两乡镇进行“乡财县代管”试点工作，2008年总结试点经验在全县13个乡镇全面铺开，目前运行顺利，成效显著。

一、主要做法

（一）把握“三个不变”，维护乡镇“四权”。按照《中华人民共和国预算法》规定，保持一级政府、一级预算，乡镇政府在县级财政主管部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行，维持乡镇预算管理权不变；乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有，乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇享有和承担，维持资金所有权和使用权不变；属于乡镇财政和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批，维持财务审批权不变。

（二）扣住 “七个统一”，规范资金运行。以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的乡镇财政管理方式，由县财政直接管理并监督乡镇财政收支执行，具体做到“七个统一”。即统一编制预算，县财政局按照经济社会发展规划，结合乡镇收支计划和财力状况，提出乡镇财政预算安排的指导性意见。乡镇财政所根据预算安排的指导性意见编制本级预算草案，送县财政局审核，经乡镇人大会审核通过后发文执行。统一设置帐户，全面清理和取消乡镇所有会计核算帐户，由县乡财局在县信用社新区分社重新开设财政专户，具体五个帐户为：结算专户、工资专户、支出专户、涉农专项资金专户、村级资金专户。统一收付方式，全面推行综合财政预算管理制度，乡镇财政纳入预算的各项收入，全部通过乡镇国库经收处，直接缴入县级国库。县财政局预算股每月按进度将属于乡镇的财政支出款项全部拨入“乡镇财政结算专户”。由乡财局根据资金性质分解到乡镇的各个专户。统一办理采购业务，乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县财政局审核后，县政府采购中心集中统一采购。统一票据管理，乡镇使用的各项罚没收入票据、行政性收费票据、完税凭证等所有票据，全部在县乡财局统一领发，实行专人管理、专人领用，专人结报，票款同行，以票管收。统一发放人员工资，乡镇人员工资实行县级财政统发。每月由乡镇财政所提供乡镇人员工资发放名单，县乡财局将资金统一拨付至“乡镇财政工资专户”。统一管理村级资金，村级的各项资金由县乡财政局拨付至各乡镇信用社“村级资金”专户，由乡镇财政所负责监督执行，实行村财乡代理，确保村级资金专款专用。

（三）搭建“一个平台”，创新发放机制。2007年9月，县投入三十余万元资金为各乡镇购置电脑及打印机等硬件设备，租用电信光纤，建立了县乡网络平台，借助乡财县代管的有利条件，创建了惠农补贴资金“一卡通”发放机制。即所有惠农补贴资金全部纳入一卡通发放范围，凡惠农补贴资金均拨入乡财局的乡镇财政涉农专项资金专户，由乡财局审核属于一卡通发放的资金及时拨入各乡镇的涉农资金专户，再直接打入农户的一卡通存折。建立了“一卡通”数据报送制度，每项资金发放均要经县乡财局审核、汇总并上传省厅、市局；一卡通资金实行专人核算专户管理、软件发放；强化督查监管，经常通过内网对一卡通资金发放进度、资金到位情况进行严格督查，确保了我县惠农政策及时到位，2008年我县该项工作获全省第一名的好成绩。截止2008年12月31日，我县通过惠农“一卡通”软件发放的补贴资金共计8611.4万元，发放率达100%。

二、主要成效

一是维护了乡镇的和谐稳定。设立了乡镇人员工资专户，乡镇经费首先用于确保人员工资，每月将资金及时足额拨入至工资专户，由银行直接划入个人账户，保证了每月工资的发放，提高了干职工的积极性和维护了乡镇的和谐稳定。

二是规范了乡镇财政收支的监督管理。一是加强了乡镇的票据管理，成立了专人专管，从源头上控管了乡镇的预算外资金；二是撤消了乡镇原有账户。撤消了除村级账户和涉农专户以外的所有账户，从而从根本上消除了乡镇私设小金库的温床；三是实行一个漏斗向下拨付资金。乡镇所有资金都通过乡镇结算专户，按照资金性质分解至各资金专户，统一规范了资金管理，并确保了专款专用。

三是严格了经费报账审核制度。每笔资金的拨付和报账，都按照严格的五道程序办理，即：经办人初核，财政所长复核，乡镇长审签，乡财股稽核及分管局长审批，然后才能拨付，通过层层把关，多人审核，确保了资金的安全运行。

四是国家惠农政策得以安全落实。实施“乡财县代管”后，票据得到规范，以票管收，从源头上杜绝乱收费现象，银行账户得到规范管理，全县专设涉农专项资金专户，畅通涉农补贴渠道，各项惠农补贴资金通过“一卡通”直接发放到农民手中，从制度和程序上杜绝了截留、挪用、抵扣现象，使国家惠农政策及时落实到位，让公共财政的阳光普照农村，惠及广大人民群众。

五是乡村债务得以有效遏制。通过清理，锁定了乡镇以前的债务，改革后，实行支出事前监督，杜绝不规范票据报账，禁止无预算开支，专款专用，严格项目审批，杜绝新债发生，同时消化了一些旧债，如干职工工资旧欠等债务，遏制了乡镇债务膨胀的势头。

六是乡镇财政职能得以转换发挥。推行“乡财县代管”的乡镇财政管理方式后，乡镇财政干部的主要精力转移到了财政监督和服务上来，加强了对村级财务的管理，提高了对农户的服务，强化了涉农专项资金的监管，完善了非税收入的管理，严格了财经监督，使财政职能得到了强化。