深化农村财政制度改革

第一篇：深化农村财政制度改革

深化农村财政制度改革

深化农村财政制度改革2007-02-02 21:56:0

2我国多年的改革给农村带来了翻天覆地的变化，农民生活水平有了很大改善。但是，新形势下也出现了不少新情况、新问题。为从根本上解决农村发展中出现的新问题、新矛盾，江苏省从年开始在全省按照“旨在减负、重在兼顾、成在配套”的思路全面推行农村税费改革，改革后全省农民的减负率平均达到％。但是，改革中碰到的问题很多，巩固改革成果、防止农民负担反弹的任务相当艰巨。两年多的农村税费改革和实践证明，农村税费制度的改革，实质上是农村财政制度改革的重要组成部分，我们一定要从总体上研究农村财政制度改革问题，把它作为一个系统工程

通盘考虑，分步实施。具体说，江苏农村财政制度改革可以分三步走：

第一步：税费改革

我国农村财政制度包括支出制度和收入制度。我国对农村的财政支出制度就目前来讲主要是粮食收购保护价补贴。从年到年，国家按保护价收购粮食，对国有粮食购销企业给予了大量利息和费用补贴，每年花去几百亿元资金。这种支出制度效率低下，而且不符合世贸组织的农业补贴原则。世贸组织《农业协议》允许对农业补贴分为三类：即“绿箱”政策，“蓝箱”政策和“黄箱”政策。“绿箱”政策是成员国必须承担削减任务的，共有项，我国只用了项。对鼓励使用的“蓝箱”政策（直接补贴农民属于这类政策）因我国财力有限，完全没有使用。而“黄箱”政策是成员国必须承诺要削减的补贴政策，我们的粮食保护价补贴就属于要削减的“黄箱”政策。因此，改革这种财政支出制度已刻不容缓。

我国农村财政收入制度长期以农

业税为主，但从上世纪年代后期开始，各种行政性收费、集资、“三提五统”等五花八门的收费项目开始出台，大大超过了农业税规模，形成了”费大于税”的收入格局。各种收费项目的恶性膨胀，给农民造成了难以承受的沉重负担。目前正在进行的税费改革，是党中央国务院在我国农业发展的关键时刻作出的重大战略决策。这项改革对于减轻农民负担，促进农业和农村经济发展，增加农民收入，维护农村社会稳定，具有十分重要的意义。但是这次农村税费改革有一定的局限性。第一，这次税费改革只是农村财政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制约，要与支出制度的改革配套。第二，从目前农村税费改革的方案来看，是将过去的部分行政性收费和摊派集资并入农业税和农业特产税。“费改税”只能说是减轻了农民负担，但减轻后的有些负担还不是合理的负担。第三，中央要求农村税费改革后农民负担不反弹，目前还没有形

成一个有效控制农民负担反弹的管理和监督机制。第四，把正常税费之外的乱收费、乱集资、乱摊派等负担减下来，只是治标。只有缩小农业和城市工业的税赋差距，才能成为真正意义上的改革，真正体现社会公平。

因此，财政分配政策应逐步向基层、向农村倾斜，适当增加对基层运转经费的转移支付，加大对农村公益设施和公共事业的投入力度。一是加大对基层的转移支付，为其正常运转提供基本的财力保障，确保农民负担不反弹。二是加大对农业的投入，包括对农村公益设施建设和公共事业的投入。三是对现行政策规定的农村收费进行适当调整。可以考虑在适当的时候取消公平负担收费、“两工”和以资代劳，公共服务建设和农田水利建设应由政策承担。四是防止地区差距扩大。要研究各地区之间农村税费负担不公平的问题，特别是农民收入水平与税费负担水平逆向运行的问题，应采取必要的措施，实现地区间税

费的公平，为实现城乡税负公平目标创造条件。

第二步：免征农业税

全国农村税费改革完成之后，国家和农民之间的分配关系主要是以征收农业税（部分产品征收特产税）的形式体现。通过法律形式规范了农村财政制度，取消了一切收费，大大减轻了农民负担，这是税费改革的重大成果。但是，税费改革后的税收制度并不是理想的制度，必须深化改革。

发达国家为了提高本国农产品在国际市场上的竞争能力，对农产品的生产不仅不征税，还按世贸组织的规则，对农民补贴。我国由于受水源和土地资源的制约，农产品在国际市场上处于劣势，如果再征农业税，就等于自己抬高农产品价格，必然削弱农产品在国际市场上的竞争力。这正好为国际市场上低价农产品进入我国市场提供了方便。征收农业税还有征收成本高，农民负担易反弹等弊端，因此，免征农业税势在必

行。

农业是关系国计民生的产业，且为弱质产业，在实行免征农业税时，首先要建立规范透明公正的财政转移支付制度，划分各级政府的事权，保障对不同地区的乡村最低限度的基础义务教育、卫生、社会治安、水利交通、社会保障等基础性公共产品的供给，要尽快研究制定农村社会养老保险，农村医疗保险制度，并逐步实现城乡公共服务的相对均等化，以改变城乡二元经济结构带来的差别，实现城乡统筹，满足社会公平。其次，村级组织不能再变相行使政府职能，与此相适应，村级组织不再是公共产品的提供者，也不能再收取以提供公共产品为目的的规费。要进一步完善村民自治制度，对承包土地的农民收取相当于农业税附加和“一事一议”筹资大约同等数额的土地承包金，以保障村级运转和公益事业的资金来源。这是缩小城乡差距，公平城乡公共服务的前提。第三，财政体制调整时要充分考虑基层政

府提供公共服务产品的财力需求，要重新确定农业的基础地位在初次分配与再分配时向农民倾斜，真正将农村纳入公共财政框架之内，实现社会公平。

我省农业税改革的思路是将农产品生产经营作为企业生产经营的一种模式，按照现行有关税制征税，实行统一的城乡税制。改革的原则有如下几点：一是建立以流转税为主体或以行为税为主体的复合税制。二是税负从轻，农产品税率应低于其他产品，主征时要考虑到农业生产的特点。同时，对除主体税种外的其他税收予以免征。三是普遍征收。按照国外对农产品征税的通行做法，设定一个起征点，除法定减免以外的都必须照章纳税。四是方便征管。必须建立面向农村千家万户的有效征管制度。

我们把建立以增值税为主体的复合税制或土地使用税模式作为江苏农业税的改革方向。由于农产品生产经营活动的复杂，征税环节设定在流通环节，很难操作，建议在生产环节征税，农产

品生产者即为纳税义务人。按照税收政策的一般规则，课税对象应为商品性农产品即生产者已销售的、用于加工成其他制成品的部分（自食部分不征税）。在改革的初期按农民生产的产品扣除规定的自食部分（由省政府统一规定）的差额征税，待条件成熟后，按销售额据实征税。根据目前法定增值税，考虑对农产品实行低增值税税率，农产品税率以％左右为宜，当然税率的确定要结合多方面考虑到改革的协调推进和城乡一体化的财政分配格局尚未完全形成，在这个阶段可以保留一些以提供准公共产品为目的的收费，但以提供公共产品为目的单独向农民征收的收费应予取消。即使保留的部分也要严格按照村民自治的原则，实行民主议事、民主管理，村级组织不可越俎代疱，乡镇政权更不得收取除法定税收以外的规费。

第三步：对农民直接补贴

直接补贴主要是发达国家的做法，缘于价格补贴的失败，目的是为了提高

农民收入和保护环境等。对农民直接补贴虽然是我们设想的第三步改革内容，但目前已经很现实地摆在了我们面前。

第一，我们已经加入世贸组织，我们的农产品将进入国际市场。目前，发达国家的农产品的成本比我们低，具有明显的竞争优势，主要原因之一是他们在不违背世贸组织规则的前提下，对农民实行直接补贴。世贸组织《农业协议》中，把直接补贴列为不受限制的“绿箱”政策或“蓝箱”政策，我们完全可以充分地予以运用。

第二，我国的粮食保护价收购政策仍存在弊端。一是价格补贴扭曲了市场价格信号，造成市场竞争的不公平。二是效率低，国家巨额的补贴款只有一小部分真正落到了农民手中。直接补贴是把钱直接发给农民，不经过流通过程，没有中间环节的流失。

第三，对农民实行直接补贴的资金来源于过去的粮食价格补贴、政府财政预算安排、财政支农资金。这样“合三为

一”用于对农民的直接补贴，切实可行、效果理想，符合中国国情。

直接补贴的方法可以采用税费改革中稳定农业税的办法，以土地面积和常年产量之税作为基础，同时要考虑到保护农民种粮积极性的因素。所不同的是税费改革是以此为依据向农民征收农业税，直接补贴是以此为依据向农民补贴。基期（一般为前五年）面积和产量核定后就固定下来了，可签年的长期合同。美国的“脱钩补贴”大体就是这样操作的。补贴的比例额度考虑到农业生产的复杂性，应由相关部门综合测定，按地区确定统一标准，特种经营生产可不包括在内。在实施这一改革步骤时，可以首先取消价格支持补贴，把价格补贴的钱用于直接补贴，使之转为“绿箱”政策范围的支出，然后根据财力的可能逐步扩大直接补贴范围。

农村财政制度三步改革的核心内容可概括为“一步减，二步免，三步补”，这是一个渐进的系统工程。第一步改革

为第二步改革打下基础。第二、三步的改革可以同步进行，甚至第三步可以在第二步改革之前在部分地区试行。农村财政制度的变革将有力推动农业产业结构的调整和生产力的进一步提高，农民的积极性、创造性将得到充分发挥，中国农业的发展将步入快车道，一直困扰我们的“三农”问题将成为历史。

第二篇：深化农村财政制度改革

我国20多年的改革给农村带来了翻天覆地的变化，农民生活水平有了很大改善。但是，新形势下也出现了不少新情况、新问题。为从根本上解决农村发展中出现的新问题、新矛盾，江苏省从2001年开始在全省按照“旨在减负、重在兼顾、成在配套”的思路全面推行农村税费改革，改革后全省农民的减负率平均达到42％。但是，改革中碰到的问题很多，巩固改革成果、防止农民负担反弹的任务相当艰巨。两年多的农村税费改革和实践证明，农村税费制度的改革，实质上是农村财政制度改革的重要组成部分，我们一定要从总体上研究农村财政制度改革问题，把它作为一个系统工程通盘考虑，分步实施。具体说，江苏农村财政制度改革可以分三步走：

第一步：税费改革

我国农村财政制度包括支出制度和收入制度。我国对农村的财政支出制度就目前来讲主要是粮食收购保护价补贴。从1998年到2001年，国家按保护价收购粮食，对国有粮食购销企业给予了大量利息和费用补贴，每年花去几百亿元资金。这种支出制度效率低下，而且不符合世贸组织的农业补贴原则。世贸组织《农业协议》允许对农业补贴分为三类：即“绿箱”政策，“蓝箱”政策和“黄箱”政策。“绿箱”政策是成员国必须承担削减任务的，共有12项，我国只用了6项。对鼓励使用的“蓝箱”政策（直接补贴农民属于这类政策）因我国财力有限，完全没有使用。而“黄箱”政策是成员国必须承诺要削减的补贴政策，我们的粮食保护价补贴就属于要削减的“黄箱”政策。因此，改革这种财政支出制度已刻不容缓。

我国农村财政收入制度长期以农业税为主，但从上世纪80年代后期开始，各种行政性收费、集资、“三提五统”等五花八门的收费项目开始出台，大大超过了农业税规模，形成了“费大于 税”的收入格局。各种收费项目的恶性膨胀，给农民造成了难以承受的沉重负担。目前正在进行的税费改革，是党中央国务院在我国农业发展的关键时刻作出的重大战略决策。这项改革对于减轻农民负担，促进农业和农村经济发展，增加农民收入，维护农村社会稳定，具有十分重要的意义。但是这本文来自文秘之音，更多精品免费文章请登陆www.xiexiebang.com查看次农村税费改革有一定的局限性。第一，这次税费改革只是农村财政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制约，要与支出制度的改革配套。第二，从目前农村税费改革的方案来看，是将过去的部分行政性收费和摊派集资并入农业税和农业特产税。“费改税”只能说是减轻了农民负担，但减轻后的有些负担还不是合理的负担。第三，中央要求农村税费改革后农民负担不反弹，目前还没有形成一个有效控制农民负担反弹的管理和监督机制。第四，把正常税费之外的乱收费、乱集资、乱摊派等负担减下来，只是治标。只有缩小农业和城市工业的税赋差距，才能成为真正意义上的改革，真正体现社会公平。

因此，财政分配政策应逐步向基层、向农村倾斜，适当增加对基层运转经费的转移支付，加大对农村公益设施和公共事业的投入力度。一是加大对基层的转移支付，为其正常运转提供基本的财力保障，确保农民负担不反弹。二是加大对农业的投入，包括对农村公益设施建设和公共事业的投入。三是对现行政策规定的农村收费进行适当调整。可以考虑在适当的时候取消公平负担收费、“两工”和以资代劳，公共服务建设和农田水利建设应由政策承担。四是防止地区差距扩大。要研究各地区之间农村税费负担不公平的问题，特别是农民收入水平与税费负担水平逆向运行的问题，应采取必要的措施，实现地区间税费的公平，为实现城乡税负公平目标创造条件。

第二步：免征农业税

全国农村税费改革完成之后，国家和农民之间的分配关系主要是以征收农业税（部分产品征收特产税）的形式体现。通过法律形式规范了农村财政制度，取消了一切收费，大大减轻了农民负担，这是税费改革的重大成果。但是，税费改革后的税收制度并不是理想的制度，必须深化改革。

发达国家为了提高本国农产品在国际市场上的竞争能力，对农产品的生产不仅不征税，还按世贸组织的规则，对农民补贴。我国由于受水源和土地资源的制约，农产品在国际市场上处于劣势，如果再征农业税，就等于自己抬高农产品价格，必然削弱农产品在国际市场上的竞争力。这正好为国际市场上低价农产品进入我国市场提供了方便。征收农业税还有征收成本高，农民负担易反弹等弊端，因此，免征农业税势在必行。

农业是关系国计民生的产业，且为弱质产业，在实行免征农业税时，首先要建立规范透明公正的财政转移支付制度，划分各级政府的事权，保障对不同地区的乡村最低限度的基础义务教育、卫生、社会治安、水利交通、社会保障等基础性公共产品的供给，要尽快研究制定农村社会养老保险，农村医疗保险制度，并逐步实现城乡公共服务的相对均等化，以改变城乡二元经济结构带来的差别，实现城乡统筹，满足社会公平。其次，村级组织不能再变相行使政府职能，与此相适应，村级组织不再是公共产品的提供者，也不能再收取以提供公共产品为目的的规费。要进一步完善村民自治制度，对承包土地的农民收取相当于农业税附加和“一事一议”筹资大约同等数额的土地承包金，以保障村级运转和公益事业的资金来源。这是缩小城乡差距，公平城乡公共服务的前提。第三，财政体制调整时要充分考虑基层政府提供公共服务产品的财力需求，要重新确定农业的基础地位在初次分配与再分配时向农民倾斜，真正将农村纳入公共财政框架之内，实现社会公平。

我省农业税改革的思路是将农产品生产经营作为企业生产经营的一种模式，按照现行有关税制征税，实行统一的城乡税制。改革的原则有如下几点：一是建立以流转税为主体或以行为税为主体的复合税制。二是税负从轻，农产品税率应低于其他产品，主征时要考虑到农业生产的特点。同时，对除主体税种外的其他税收予以免征。三是普遍征收。按照国外对农产品征税的通行做法，设定一个起征点，除法定减免以外的都必须照章纳税。四是方便征管。必须建立面向农村千家万户的有效征管制度。

我们把建立以增值税为主体的复合税制或土地使用税模式作为江苏农业税的改革方向。由于农产品生产经营活动的复杂，征税环节设定在流通环节，很难操作，建议在生产环节征税，农产品生产者即为纳税义务人。按照税收政策的一般规则，课税对象应为商品性农产品即生产者已销售的、用于加工成其他制成品的部分（自食部分不征税）。在改革的初期按农民生产的产品扣除规定的自食部分（由省政府统一规定）的差额征税，待条件成熟后，按销售额据实征税。根据目前法定增值本文来自文秘之音，更多精品免费文章请登陆www.xiexiebang.com查看税，考虑对农产品实行低增值税税率，农产品税率以10％左右为宜，当然税率的确定要结合多方面考虑到改革的协调推进和城乡一体化的财政分配格局尚未完全形成，在这个阶段可以保留一些以提供准公共产品为目的的收费，但以提供公共产品为目的单独向农民征收的收费应予取消。即使保留的部分也要严格按照村民自治的原则，实行民主议事、民主管理，村级组织不可越俎代疱，乡镇政权更不得收取除法定税收以外的规费。

第三步：对农民直接补贴

直接补贴主要是发达国家的做法，缘于价格补贴的失败，目的是为了提高农民收入和保护环境等。对农民直接补贴虽然是我们设想的第三步改革内容，但目前已经很现实地摆在了我们面前。

第一，我们已经加入世贸组织，我们的农产品将进入国际市场。目前，发达国家的农产品的成本比我们低，具有明显的竞争优势，主要原因之一是他们在不违背世贸组织规则的前提下，对农民实行直接补贴。世贸组织《农业协议》中，把直接补贴列为不受限制的“绿箱”政策或“蓝箱”政策，我们完全可以充分地予以运用。

第二，我国的粮食保护价收购政策仍存在弊端。一是价格补贴扭曲了市场价格信号，造成市场竞争的不公平。二是效率低，国家巨额的补贴款只有一小部分真正落到了农民手中。直接补贴是把钱直接发给农民，不经过流通过程，没有中间环节的流失。

第三，对农民实行直接补贴的资金来源于过去的粮食价格补贴、政府财政预算安排、财政支农资金。这样“合三为一”用于对农民的直接补贴，切实可行、效果理想，符合中国国情。

直接补贴的方法可以采用税费改革中稳定农业税的办法，以土地面积和常年产量之税作为基础，同时要考虑到保护农民种粮积极性的因素。所不同的是税费改革是以此为依据向农民征收农业税，直接补贴是以此为依据向农民补贴。基期（一般为前五年）面积和产量核定后就固定下来了，可签10?15年的长期合同。美国的“脱钩补贴”大体就是这样操作的。补贴的比例额度考虑到农业生产的复杂性，应由相关部门综合测定，按地区确定统一标准，特种经营生产可不包括在内。在实施这一改革步骤时，可以首先取消价格支持补贴，把价格补贴的钱用于直接补贴，使之转为“绿箱”政策范围的支出，然后根据财力的可能逐步扩大直接补贴范围。

农村财政制度三步改革的核心内容可概括为“一步减，二步免，三步补”，这是一个渐进的系统工程。第一步改革为第二步改革打下基础。第二、三步的改革可以同步进行，甚至第三步可以在第二步改革之前在部分地区试行。农村财政制度的变革将有力推动农业产业结构的调整和生产力的进一步提高，农民的积极性、创造性将得到充分发挥，中国农业的发展将步入快车道，一直困扰我们的“三农”问题将成为历史。

第三篇：深化农村集体土地制度改革的建议

深化农村集体土地制度改革的建议

作者：严之尧

中国国土资源报网 2012-08-06 12:40:20 来源：中国国土资源报 改革土地征收制度和农村集体土地产权制度，是农村经济突围、城乡经济和谐发展的核心和关键。

加快构建适应社会主义市场经济体制要求的现代农村集体土地产权制度

一方面，明晰健全农村集体土地权能。进一步完善和发展我国农村集体土地权利体系，逐步赋予集体土地的完整产权，包括对土地的永久占用权、使用权、收益权和处置权，并细化设置发展权、典权、地上权等土地权利。加快推进农村土地确权登记发证，强化土地权利救济和法律服务，切实维护人民群众的土地合法财产权益，为农业现代化、集约化、规模化发展奠定基础。

另一方面，建立合理、有序的城乡统一的土地市场。严格按照党的十七届三中全会“同地、同权、同价”的指导思想，在法律中明确赋予农村集体与国有土地同等权利，在符合相关规划前提下，允许农民通过集体建设用地的土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多种方式参与生产经营建设。探索建立城市规划范围内国有土地和集体土地两种产权并存管理机制。充分发挥市场配置资源的基础性作用，促进城乡土地优

化配置。进一步完善资源要素的价格形成和利益分配调节机制，理顺政府、集体、农民之间的利益分配关系，合理分配土地收益。假设征收农村集体农用地的同时将征收总量的10%转为集体建设用地留给被征地的农民，按照每年新增800万亩计算，20年集体建设用地在城市的总量仅有1600万亩，而到2020年我国国有建设用地总量将有可能超过25000万亩，其占比不及6.5%。这样既不影响城市土地国有的主体地位，又可以用较小的集体建设用地比例，解决较大的社会问题。

加快按照“尊重民意、惠及民生”的要求推进征地制度改革

一是合理确定征地补偿标准。按照土地价格的构成理论，对土地权益者各项权利的产能价值以及因基础设施、规划用途改变等形成的级差地租进行全面核算，以土地平均用益物权为基础，制定土地区片价。同时，建立与社会总体收入、消费水平相适应的征地补偿动态调整机制，确保补偿安置标准的合理性长期不变。

二是鼓励推进多种方式的征地补偿安置机制。量化被征用土地的发展权益，按照“发展权不减少”的原则，以“留地安置”、“换地安置”、“留物业安置”等多种方式，给农村集体经济组织安排相应的建设用地，并且通过用途安排、明确规划和修订法律等手段，切实保障被征地农民的持续生存和发展能力。

三是完善农村经济组织结构。政府要按照生产力与生产关系相适应的原则，适时引导农村基层组织进行改革，调整农村集体组织的生产关

系，构建与社会主义市场经济相适应的农村集体经济实体，让每个农民都能充分享有集体的资产性收益。

四是改革资源配置和政府采购制度。政府要根据“各阶层发展机会均等”的原则，结合区域社会经济发展状况、农村集体经济组织管理水平、经营能力等，给被征地农民制定倾斜政策，给“留用地”配套合适的商业机会和产业项目，将老百姓能够经营好的项目交由村民经济组织经营;同时定向采购农村集体的产品，让农村集体的土地转变为有稳定、持续收入的财产性物权，共享工业化与城镇化成果。

加快按照“把监管和服务抓起来、把权利和责任放下去”的原则改进征地工作机制

一方面，充分发挥被征地农民和基层的主体作用。充分尊重农民集体、个人与政府、企业的平等民事权利主体地位，引入公众参与机制，保障被征地农民的知情权、参与权，逐步构建政府监管服务为基础、人民群众组织为主体、市场配置机制为主导的新格局，让征地补偿拆迁、安置、发展等问题真正成为老百姓自主的事情。通过建立经费奖励、投劳投工报酬等新的利益机制，真正放手、赋权和让利，实现农民群众自我监督、自我约束、自发参与。允许农民集体经济组织成立征地拆迁公司，作为实施征地拆迁的主体。地方政府经过合理评估后，将征地拆迁补偿费直接支付给农村集体经济组织，节余部分归农民集体使用与分配。让广大人民群众真正成为改革的主导者、受益者，有效化解征地矛盾和冲突。

另一方面，引入司法裁决机制，做到征地程序公开透明。加强法制政府建设，进一步提高政府及有关部门依法行政的意识和能力，充分发挥司法、监察等部门的职能作用，畅通更多利于农民权利保护和救济的渠道。除依法不能公开的，都向社会公开征求意见，创造条件让公众广泛参与，使征地工作相关重要决策事项都充分地体现群众意愿。尤其针对一些基础组织建设比较薄弱、经营管理能力有限的地区，要加强乡镇和村级基层组织建设，规范村干部的选拔、任用和考核，将干部行政违法问责的范围覆盖到各基层管理干部，严防出现严重损害人民群众利益的现象。

第四篇：深化农村集体产权制度改革

深化农村集体产权制度改革

来源：《 农民日报 》（2016年2月25日第1 版）

按照赋予农民更多财产权利的方向，选择一种更有效率的产权制度安排，在成员集体与集体成员之间合理分割农用地、宅基地、集体经营性建设用地、非土地集体经营性资产的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利，是全面深化农村改革中难度最大的组成部分，也是“十三五”时期需要合力攻坚的改革领域。根据2016年中央一号文件精神，今后几年需要抓准、抓紧、抓好以下关键环节：

一是确权登记颁证。这是深化农村集体产权制度改革的基础性工作。因为短期内需要付出较多人力财力，而大多数人眼前难以从中受益，一些地方缺乏开展这项工作的积极性。必须看到，付出是短期、一次性的，收益是长期、渐进的。要按照到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证的要求，继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点，明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。对集体经营性资产，重点是推进股份合作制改革，将其折股量化到本集体经济组织成员。集体资产所有权确权存在遗留问题的地方，要严格按照产权归属，把农村集体资产的所有权确权到相应的组、村或乡镇农村集体经济组织成员集体，并依法由集体经济组织代表成员集体行使所有权。二是探索还权赋能。农村集体产权权能残缺，国家对集体产权赋能不足、集体与成员权利边界模糊不清，是目前我国农村集体产权制度存在的突出问题。要按照党的十八届三中全会《决定》精神，积极探索还权赋能改革。在承包地方面，要稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法，尽快明确农村土地承包关系长久不变的具体规定，研究制定稳定和完善农村基本经营制度的指导意见；依法推进土地经营权有序流转，搞好232个县（市、区）承包土地的经营权抵押贷款试点。在宅基地方面，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制；搞好59个县（市、区）农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款试点。在集体经营性建设用地方面，要按照同权同价、流转顺畅、收益共享的原则，为符合规划和用途管制的存量土地，以出让、租赁、入股等方式入市交易开辟通道，适当提高农民集体和个人分享的增值收益，抓紧出台土地增值收益调节金征管办法。在农村土地征收方面，重点是缩小征收范围，规范征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。在集体经营性资产方面，以多种形式的股份合作制改革为基础，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出和抵押、担保、继承权。

此外，还可探索将财政资金投入农业农村形成的经营性资产，通过股权量化到户，让集体组织成员长期分享资产收益。

三是规范流转交易。在确权、赋能的基础上，发育农村产权市场，引导农村产权规范流转交易，是提高农村要素资源配置和 利用效率、彰显农村产权价值、增加农民财产性收入的必然要求。鉴于还权赋能是一个渐进的过程，有些仅限于试点地区，因此流转交易要遵从必要的约束。如对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内；农民获得的集体资产股权，现阶段流转交易的受让人也要限定在本集体经济组织内部。同时，需要注意的是，适应农村人口流动需要，逐步增强农村集体产权的流动性也是大势所趋。《深化农村改革综合性实施方案》提出，“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”“在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点”。党的十八届五中全会《建议》明确要求，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。2016年中央一号文件也提出，“完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点，将指标交易收益用于改善农民生产生活条件”“探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益”。落实这些改革举措，需要尽快明确农民退出的这些成员权利由谁承接，如何保障指标交易收益真正惠及集体成员。

农村集体产权制度改革涉及广大农民切身利益，涉及一系列法律法规的修订，必须稳妥推进、试点先行、依法改革。为调动基层改革积极性，应尽快制定促进农村集体产权制度改革的税收优惠政策。

（作者：国务院发展研究中心农村经济研究部 叶兴庆）

第五篇：浅议财政三项制度改革

浅议财政三项制度改革

财政部从1999年开始，推行以部门预算为主要内容的财政管理体制改革，成立了国库支付司，选择国务院六个部门作为国库集中支付试点，标志着这项改革即将进入全面实施阶段。我国现行的财政资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重帐户分散进行的，这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。主要弊端是：重复和分散设置帐户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政资金收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济提供准确依据；大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。因此，必须对现行财政管理体制进行改革，逐步建立起以部门预算为基础财政管理制度。

一、财政三项制度改革的指导思想和原则

财政三项制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以部门预算为基础，国库支付和政府采购为主要形式的财政管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。其原则是：有利于规范操作，有利于管理监督，有利于方便用款，有利于分步实施。

二、财政三项制度改革的内容及意义

1、部门预算，是指将原来各类不同性质的资金统一编制到使用这些资金的部门，成为一个覆盖部门所有公共资源的完整预算,一个部门一本预算。实行部门预算以后，预算编制直接细化到单位和项目，公开透明，按照法定程序经过人大审议批准后执行，不得随意改变，增强了预算恶毒严肃性，有利于预算的执行和监督。

由于改革开放以来，我国财政体制改革的重点集中在财政收入方面，财政支出管理改革相对滞后，预算管理制度基本上沿用旧的做法，采用“基数增长”的方法，预算编制较粗，支出额只能增不能减，预算分配透明度不高，脱离监督，预算约束软化，预算资金分散支付和储存，单位预算内、外资金不能统筹安排使用，资金使用效益不高，这些问题已经不能适应社会主义市场经济的要求，制约着事业单位的改革和发展，采用市场经济国家普遍采用的预算编制方法已是势在必行。

对预算单位实行部门预算，是社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，是我国财政管理体制的一项重大改革，对规范部门预算管理，与国际通行做法接轨，构建社会主义市场经济秩序具有重要意义。

2、国库支付，也称国库单一帐户制度。是以国库单一帐户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。主要内容是：建立国库单一帐户体系，所有财政性资金都纳入国库单一帐户体系管理，收入直接缴入

3、政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制订的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

国家财政三项制度改革是相辅相成的，部门预算是基础，国库支付、政府采购是手段。部门预算搞好了，可为国库集中支付和政府采购提供基础条件和依据；国库支付和政府采购是预算执行的保障，搞好了可为预算编制提供依据。从而使财政

改革各个环节配套连贯，并不断深化完善，使财政资金发挥出最佳使用效益。

三、财政三项制度改革给事业单位带来的影响

实行部门预算以后，作为基层预算单位所有的收支都要在一本预算中体现出来，这有利于单位全盘考虑、统筹安排使用各类资金集中解决事业发展中的重大问题。避免部门内部各管一块，造成家底不清。

实行部门预算以后，为国库集中支付和政府采购提供基础条件和依据，可使财政改革各个环节配套连贯，并不断深化完善，使财政资金发挥出最佳使用效益。

实行部门预算，使财政分配与部门和单位职能更好地结合起来，有利于发挥财务部门的宏观调控作用和财务监督职能。就必须：

1、建立国库单一帐户体系；

2、规范收入收缴程序；

3、规范支出拨付程序；

4、购买性支出、转移性支出、工资支出、购买支出、零星支出

由于流域机构受长期计划经济的影响，思想观念亟待更新。管理方式落后，资金使用上缺少经济效益和成本概念，一些无效投资和浪费现象都被社会效益所掩盖；历史形成的沉重负担，机构设置重叠，臃肿，部门职能交叉，人员超编；单位经济基础薄弱，经济收入少，并且不稳定，流域机构单位存在的这些问题直接影响部门预算改革与单位的实施。为使部门预算能够顺利实施，把预算改革与单位的体制改革有机的结合起来，并借实行部门预算之机把单位的改革推向深入，必须作好以下几项工作：

1、界定清楚单位应承担的各项职能，围绕单位职能编制预算

2、对基层单位进行认真清理

3、部门预算的重点要转向基层

4、加强收入管理

5、提高认识，搞好预算管理制度改革：部门预算改革与国库集中支付配套实施，财政资金在国库单一帐户中封闭运行，预算单位基本上见不到实拨资金，有效的防止了财政资金被层层截留、挤占挪用，财政监督由事后监督变为事前监督。部门预算一旦批复执行，不允许随意改变。

针对改革带来的新的变化和影响，作为这项改革的试点部门，单位的领导和有关人员，要认真学习国家财政管理体制改革的文件和政策，提高认识，尽快适应新形式的要求，研究制订相关的实施办法和政策，提高财政资金使用管理水平。

1、要认识到部门预算的严肃性，提高执行预算的自觉性，克服办事、花钱的随意性和长官意志、先斩后奏等，真正作到无预算不支出，无计划不办事，有多少钱办多少事。

2、按部门预算要求，水利基金、基本建设资金的使用必须实行项目管理。所以要抓好项目储备库建设，结合单位近期和长远规划，根据轻重缓急，筛选出单位的建设、发展项目，认真进行必要性、预期效果分析，在作好项目前期准备工作的基础上，编制出高质量的项目预算。

3、要加强预算执行中的分析总结，特别是支出定额方面的问题，要结合实际提出修订建议，及时向上级反映，不断提高预算的编制水平。

4、建立和加强预算管理机构，配备较强的财务、工程专业人员负责单位的预算编制、上报、调整和监督执行。加强信息网络的建设和投入，缩短预算编制审批的时间，提高办公自动化水平和工作效率。

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