分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告

第一篇：分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告

省以下财政收入体制是国家财政收入体制的重要组成部分，是中央对地方财政收入体制的贯彻和延伸。我国省以下财政收入体制的框架，出自1994年实行分税制改革的要求，但目前过渡色彩较浓，合理化程度和规范性都不高。从十二年来的运行情况看，现行体制在提高“两个比重”，增强宏观调控能力，调动各级政府当家理财积极性等方面发挥了积极作用，但省以下政府间收入划分的现状各地不一，科学性、公平性、均等性和稳定性不高。财政运行中也出现了一些新情况、新问题，突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时，基层财政困难加剧，农村义务教育、农村公共卫生体系、农村基础设施等建设滞后，维系基层机构正常运转和提供均等化公共服务的内生机制日显体制性缺陷，重要机遇期和矛盾突现期，正确历史发展过程中的看待，适时完善财政分配体制，统筹经济社会和城乡协调发展已成为各方关注的焦点。

如何调整和改进省以下财政收入体制，科学合理划分政府间收入，建立健全地方财政可持续发展的良性运转机制，缓解基层财政困难，实现中央提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展”的目标，是当前贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，加快公共财政体系建设亟待解决的问题。本课题在对政府间收入划分体制改革背景、运行现状及存在问题进行体制和现状分析后认为，近期是调整完善“分税制”财政体制的有利时机，通过适度向地方分散财力，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性。从中长期目标来看，按照构建公共财政体制的要求，需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范。

一、政府间财政收入划分体制的现状分析

(一)我国分税制财政体制改革的历史背景及基本评价

1、我国财政体制改革的历史沿革和阶段特征

规范政府间财政收支划分关系历来是财政体制改革的重要内容。改革开放以来，我国财政体制和收支划分主要经历了十多次体制调整和变化，其基本取向都是沿着集权与分权关系判断与选择这条线来进行的。过度的集权影响地方政府的积极性，阻碍地方基本职能的发挥，而过度的分权又会导致中央政府宏观控制力下降，实现其必要职能能力的削弱。因此，寻求适当集权与分权的体制，是我国政府间财政收支划分关系变革和完善的主要动因与基本走向。

从建国以来我国财政体制的历史演变进程可以基本佐证这一趋势判断。建国初期至分税制财政体制实行之前，我国政府间财政关系的演变大体可以概括为三个阶段：第一阶段，建国初期统收统支体制(1950—1952年)阶段，政府间财政关系基本上实行的是高度集权的体制，财政收支高度集中于中央政府，适应了国民经济恢复时期的特殊历史背景的需要。第二阶段，统一领导、分级管理体制(1953—1978年)，实行了“总额分成”为主要特征的各类体制，其基本特点是在中央统一领导下的适当分权型体制。这类体制是在中央集权的前提下，调动地方政府管理经济，组织财政收入，安排财政支出的积极性。第三阶段，划分收支、分级包干体制(1980—1993年)，在经济体制实行重大改革的背景下，对地方政府和国营企业的放权让利是改革的主要基调。适应这种改革要求，政府间财政体制逐步走向分权性体制。以“分灶吃饭”为典型的分权体制，使得地方政府的财力不断增长，中央财政的财力在全部财政收入中的比重逐年下降，中央财政对各地区的财政调节能力明显减弱。

以上三个阶段的财政体制，基本适应了当时的经济体制和国家的政治形势，推动了当时的经济社会的发展，在当时背景下是客观现实的选择。从历史发展阶段的特征变化来看，大致是沿着从集权向分权这条主线推进的，特别是第三阶段的划分收支、分级包干体制，走向分权的步伐更大，在充分调动地方当家理财积极性的同时，中央财政收入在全国财政收入中的比重相应下降，削弱了中央财政的宏观调控能力：一是弱化了中央政府在预算管理体制中的主导地位，影响了中央财政的控制力;二是强化了地区经济发展的不平衡;三是包干制阻碍了流动性，影响了资源配置效率;四是模糊了各级政府的职责，不利于税收制度的优化。有鉴于此，财政包干制已不适应当时经济发展的要求。

2、分税制财政体制的试点及全面推行

1994年开始实行的分税制财政管理体制是我国改革开放以来政府间财政关系改革力度最大，影响最为深远的一次制度创新。其改革初衷是要建立与国际上市场经济国家通行做法的中央(或联邦)政府控制下的各级政府适当分权的财政关系。与“分灶吃饭”的包干体制相比，分税制财政体制是向适当集权的方向改进，核心是进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力。基本内容包括：按照中央与地方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合原则，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收征管机构;科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

在认真总结分税制财政体制改革成功经验的基础上，为进一步增强政府宏观调控能力，XX年中央又实行了所得税分享改革，各省也相应出台了调整和完善省以下财政体制的改革措施。这次所得税分享改革是对分税制财政体制的深化和完善，除少数特殊行业和企业外，打破了原按隶属关系划分所得税收入的办法，所得税分享范围和比例全国统一，进一步增加了中央财政收入的集中程度。

3、分税制财政体制改革取得的主要成效及存在的缺陷

经过十几年的运行，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了明显成效。主要表现在以下几个方面：

一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。1978年至1994年，我国财政收入占gdp的比重，从31.2%下降到11.2%，财政职能作用不断消弱，各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字，财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局。分税制和所得税分享改革后，从1994年至XX年我国财政收入增加了2.14倍，年均增长17.8%，财政收入占gdp的比重由11.2%提高到17.1%。

二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。从1994年到XX年，中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元，增加了1.95倍，地方财政收入从2312亿元增加到7803亿元，增加了2.37倍。同时，中央财政收入占全国财政收入的比重，也从1994年以前的最高38%左右提高到近年来的50%左右，增强了中央财政的宏观调控能力。

三是政府转移支付力度不断加大。1994年中央对地方的转移支付为2386亿元，到XX年中央对地方的转移支付达到7362亿元，增加了2.09倍。从转移支付结构来看，逐渐增加了对困难地区的转移支付补助。因此，基本上维持了地方的既得利益。[iii]

总体上看，1994年推行的分税制财政体制改革，主要是采取渐进式改革方式，初步构建了政府间财政关系的基本框架，但在许多关键之处仍留下了诸多“先天不足”。

一是照顾既得利益，在某种程度上使改革流于形式。以1993年为基数的两税增量改革之路，日后几乎所有财税改革、政府间财政关系调整都纷纷效仿，过多增量改革路径的选择，回避了改革的诸多关键环节和主要矛盾，致使部分改革流于某种简单形式上的转换，使改革成效大打折扣。

二是政府间事权财权划分不清，成为日后深化改革的羁绊。1994年分税制财政改革，在政府间事权划分上，存在着“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，虽为分税制财政体制改革，但实际操作上仍保留和延续了“基数+增长+分成”的传统做法。时至今日，制度安排和体制设计上的“先天不足”，一直制约着科学规范分税制财政体制的有效构建。

三是以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。分税制财政体制改革的根本出发点，就是要提高中央政府的财权集中度，削弱诸侯经济实力，采取一种“倒轧账”方式，确定中央与地方的财力规模比例，在零和博弈状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力。这种自上而下的改革，由于过分强调收入而忽略事权的及时调整，不知不觉中步入“集权”与“分权”的怪圈。

(二)当前省以下政府间财政收入划分体制的实际运转

1、省对市财政收入划分体制的实际运转

1994年，中央开始实施分税制财政体制，随后，湖北省对地、市、州也实行了分税制的收入划分体制，将市、州财政收入划分为中央固定收入、省级固定收入、地市州固定收入、省与地市州共享收入。XX年，省政府根据中央实施所得税分享改革的精神，再次对财政收入划分体制进行了调整和完善，该体制运行至今。

案例1：省对**市财政收入划分体制：

XX年，省对**市财政体制作了相应调整。主要内容,一是实行企业税收属地征管。从XX年起，将中央下划的一般企业所得税和省级企业所得税、个人所得税、增值税25%部分、营业税、7种小税(包括城市维护建设税、城镇土地使用税、印花税、资源税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税和教育费附加)全部下放到市，实行属地征管，从而解决了以往多头征税问题，理顺了税收征管体制。

二是扩大税收分享范围。在中央对地方企业所得税、个人所得税实行增量分享的基础上，省里除对市的企业所得税、个人所得税分享外，还将增值税25%部分和营业税纳入分享范围。与中央的分享改革一样，省调整体制实质是增量分享，即以XX年为基期年，统一实行省与市分享增量。其具体分享比例是：①企业所得税和个人所得税XX年地方50%部分省分享20%、市分享30%，XX年地方40%部分省分享15%、市分享25%，XX年至今省、市分享比例与XX年相同;②增值税25%部分省分享8%、市分享17%;③营业税省分享30%、市分享70%;④7种小税以XX年实际入库数为基数实行定额上解省，未实行增量分享。

三是改变所得税基数核定办法。省对省级、市的个人所得税、增值税、营业税，都以XX年实际完成数为基数;对企业所得税，省级以XX年实际完成数为基数，市以XX年实际完成数乘以XX年1-9月增幅或者1999年、XX年两年平均增幅为基数。如果以后年度市的“四税”收入达不到核定的基数，省相应扣减对市的基数返还或调增市的基数上解。

从XX年省对**市财政体制调整以来的运转情况看，这次体制调整实质上是保存量、分增量，但形式上是对“四税”全额分级入库，资金上平时给予调度，这对地方财政收入的统计口径和可用财力都带来了较大的影响。从财力上讲，XX—XX年三年间，省净集中**市增量资金累计23亿余元，平均每年7亿元。从发展趋势看，中央和省集中度呈逐年上升趋势，地方财政收入占比逐年下降。

2、省对县财政收入划分体制的实际运转

XX年以前，实行的是市管县的财政体制，为了加快县域经济发展，XX年省政府决定在全省实行省管县(市)的财政体制，随后，也相应确立了省对县(市)的财政收入划分体制，其运行情况：

从XX年起，全省所有市、县(市)财政体制统一按鄂政发〔XX〕29号和〔XX〕50号及有关文件规定执行，市不再完成所属县(市)税种和新增集中县(市)财力，省、市、县(市)收入中企业所得税按中央60%，省15%，市(县市)25%比例分享;个人所得税按中央60%，省15%，市(县市)25%比例分享;增值税按中央75%，省8%，市(县市)17%比例分，省同时分享相应的税收返还增量;营业税按省30%，市(县市)70%比例分享执行;七个小税种按确定的定额上交省财政。为了进一步加大对县域经济发展的支持力度，对68个县市区调整和完善分税制财政体制省集中增量，以XX年为基数，XX—XX年新增上交省的增量，全额返还县市区，用于支持县乡综合配套改革和县域经济发展。

3、市对区财政收入划分体制的实际运转

据调查了解，目前全省市对区财政收入划分体制主要有两种形式：

一是实行按行政隶属关系划分市区财政收入范围的体制。对市属企事业单位缴纳的财政收入划归市级收入，对区属企事业单位缴纳的财政收入划归区级收入，然后核定收支基数，对收大于支的定额上交，收不抵支的定额补贴，收入超基数的比例分成或超收全留。

二是实行分税制的收入划分体制。打破行政隶属关系，将市、区收入捆在一起，按税种划分收入范围，核定收支基数，定额上交或定额补助，超收入基数比例分成。

案例2：随州市对曾都区财政收入划分体制

XX年地级随州市成立后，从XX年起，对曾都区实行“按税种划分收入范围，核定收入基数，定额补助，超收入基数比例分成”的收入划分体制。

1、财政收入范围的划分。(1)市级收入：增值税地方留用部分的15%，农业税30%，地税收入40%，市属企事业单位缴纳的耕地占用税、契税、罚没收入、土地出让金、基金收入、规费收入等;(2)区级收入：增值税地方留用部分的10%，地税收入60%，农业税70%，农业特产税100%，区属范围内的耕地占用税、契税及非税收入等。

2、基数计算。以1997、1998、1999三年的实际完成数和XX年的计划数加权平均数递增10%作为XX年收入基数，对区财政收入超基数部分，市、区2:8分成;短收入基数部分，市、区2:8负担。

3、定额补助。区支出基数大于收入基数部分为市对区的定额补助。XX年以后，随着农村税费改革政策出台和省对财政收入划分体制调整，随州市对曾都区财政收入划分体制也作了相应的完善。

4、县对乡财政收入划分体制的实际运转

据了解，全省县对乡财政收入划分体制各有特色，但大同小异，其主要体制模式有三种：一是实行“划分收入范围、核定收入基数、定额上交或定额补贴、超收全留”的收入划分体制;二是实行“划分收支范围、核定收入基数、超收分成、短收自补或短收分担”的体制;三是实行“定收定支、收支挂钩、递增包干上交”的体制。

案例3：随州市曾都区对乡镇财政收入划分体制

根据税费改革及上级财政体制变化后的实际，XX年，曾都区调整对乡镇财政收入划分体制，实行“按税种划分收入范围、核定收入基数、超基数全额返还”的新财政收入划分体制，将乡镇收入划分为中央收入、省级收入、区级收入、镇级收入，其中区、镇级收入范围分别为：

1、区级收入：耕地占用税、土地有偿使用收入、社会保险基金收入、国有资产经营收益。

2、镇级收入：增值税17%，企业所得税25%，个人所得税25%，一般营业税70%，资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、城镇教育费附加、契税等8项收入的100%及罚没收入、行政事业性收费收入、其他收入等非税收入。

3、收入基数确定：按上述税种和比例将XX—XX年实际完成数进行加权平均作为收入基数。

(三)省以下政府间财政转移支付的实际运转

实行分税制财政体制改革和进一步完善分税制财政体制改革以后，省以下政府间财政转移支付制度的实际运行情况有所变化。我省现行省对市(县)转移支付，按转移支付的目的不同，可以分为一般性转移支付、专项性转移支付两类。一般性转移支付是无条件的，或者叫均等化转移支付，根据均等化目标设计，专项转移支付也叫专项拨款，是有附加条件的转移支付，主要按照规定的用途使用资金。

一般性转移支付由均衡性转移支付、激励性转移支付和政策性转移支付构成。均衡性转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及均衡性转移支付系数计算确定。用公式表示为：某地区均衡性转移支付额=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×均衡性转移支付系数。标准财政收入和标准财政支出,采用XX年统计资料中的国内生产总值、总人口、乡镇数量等数据分别建立线形回归模型计算确定。激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付、发挥财政职能支持新型工业化和县域经济发展试点激励性转移支付组成。具体支付数额分别设立公式计算确定。政策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付等。分别按公式计算确定支付数额。省对下一般性转移支付从1995年的1.75亿元，经过十年的发展，到XX年已达到23.5亿元，增长12倍，其中，均衡性转移支付9.20亿元，占39%;激励性转移支付3亿元，占13%政策性转移支付11.3亿元，占48%。

除一般性转移支付外，针对特定的政策目标，省还设计了一些补助下级财政专门的转移支付，称为专项转移支付。目前省对下的专项转移支付主要有农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税率转移支付、调整工资转移支付、社会保障转移支付、粮食直补转移支付等。专项性转移支付数额根据各种款项的性质考虑相关因素综合确定。

案例4：省对潜江市财政转移支付情况

XX年至XX年湖北省对潜江市转移支付额分别为3925万元、3607万元、6418万元、5694万元、15227万元、31895万元，分别占潜江市可用财力的12.36%、9.7%、14.82%、12.35%、26.48%、42.65%，其中：一般性转移支付XX年至XX年为零，XX年50万元，XX年1800万元，XX年6599万元;专项性转移支付XX年至XX年分别为3446万元，2470万元，2840万元，2360万元，4073万元，6792万元;其他转移支付分别为479万元，1137万元，3542万元，3284万元，9354万元，18504万元。从上面数据可以看到省对潜江市转移支付资金增加较快，但专项性转移支付增量不大，一般性转移支付增量很大。

二、当前政府间财政收入划分体制存在的主要问题

(一)中央、省财力集中度较高，过分强调集中收入，忽略了事权的调整，制约了科学规范分税制财政体制的有效构建

1、实施分税制财政体制十多年以来，中央、省收入占比大幅度提高，地方收入逐年下滑

分税制财政体制实施以来，中央、省级财政收入的比重不断提高，增强中央和省级财政宏观调控能力的意图得到充分体现，与此同时，地方财政收入比重不断下降。如随州市XX年中央、省级收入的比重分别为23.3%、1.7%，到 XX年上升为44.9%、9.5%，分别提高21.6、7.8个百分点;而地方收入的比重下降了29.4个百分点。加上垂直管理部门(如工商、药监局、交通)收取的专项收入，中央、省级收入所占比重将更大。

2、与经济增长密切相关的主体税种的增量大部分集中到了中央、省，影响了地方发展经济的积极性

增值税、消费税、所得税、营业税是与经济增长最密切相关的主体税种，其增长幅度一直高于经济增长速度，占财政收入的比重也较大。如随州市XX年这四项税收占财政收入比重为41.4%，XX年达到68.6%，提高了27.5个百分点。增值税、所得税、营业税中央、省与地方共享，且中央、省分享比例相对过高，消费税全部归中央，税收增量大头都集中到中央、省。如随州市，XX年中央、省分享了这四项税收的61.8%，XX年达到72.1%，增长10.3个百分点，绝对额增长130%。尽管中央对增值税、消费税的增量实行1：0.3系数返还，省对集中的增量给予返还，但由于中央计算增量返还实行环比计算法，省实行增量返还只给予3年优惠期，地方分享的收入比重仍然持续下降，严重影响了地方发展经济的积极性。

3、主体税种过多采用共享税模式，有复归“比例分成”老体制的倾向，失去分税制改革的本来意义

XX年中央、省进一步调整和完善分税制财政体制，对主体税种所得税，中央分享60%、省分享15%;对增值税、营业税，省分享8%、30%;随后调整了出口退税政策，对超基数部分实行中央与地方共担，进一步扩大了主体税种的分成范围。由于主体税种构成了财政收入的主体且比重不断提高，对主体税种过多采用共享模式，有复归“比例分成”老体制的倾向，有违分税制改革的本来意义。

4、税权过分集中中央，地方税收立法权有名无实

当前开征的税种绝大多数由中央立法开征，省级只对少数税种的税率有调整权，而且这少数税种的税率有调整权也很难实现，使得地方税收立法权有名无实。税收立法权、政策的制定权的高度集中，保证了上级收入、实现宏观调控，但对地方利益考虑不够。

(二)地方财力留成偏低，难以保障地方社会经济协调发展

1、地方财权与事权不对称，基层财政日趋困难

分税制改革后，中央、省不断集中财力。如随州XX年以来，上划收入年均递增19.4 %，从XX的20763万元，增长到XX年的50476万元(参见表2)。财力上移的同时，事权呈现不断下移的态势。如民兵训练、预备役部队经费、武警部队营房建设等。目前，地方政府担负的事权很大，包括义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、社会保障、行政管理等，这些事权大都刚性强、欠帐多、所需支出基数大，无法压缩，财权上收、事权下放的结果是地方财政困难与日俱增。根据XX年省财政厅开展的基本保障能力调查分析，随州市按标准财政供养人员测算，财力缺口近亿元，按实际财政供养人员测算财力缺口达2亿元。人均财力仅为1.7万元，仅仅只够维持工资的发放。

2、地方财政的自给能力薄弱，缺乏基本稳定的自主财力

地方财政自给能力不断下降，地方支出需要过多依赖上级政府转移支付，对上级财政依赖程度日益加深。随着中央及省不断加大集中财力力度，地方财政自给能力越来越差，收支缺口逐渐拉大，对上级财政的依赖度也逐年增大。以随州为例，XX年，随州市完成一般预算收入34333万元，财政自给系数为0.47;到XX年，随州市完成一般预算收入42460万元，财政自给系数为0.3，比XX年下降0.17(参见表1)。由于地方财政自给能力越来越弱，只能依靠中央及少量转移支付来勉强维持地方运转。加之目前中央及省转移支付制度仍然带有浓厚的过渡色彩，基数法痕迹过重，专项资金比例过大，一般财力性转移支付的比重过低等，使得基层财政处在“等米下锅”的艰难境地，从而严重影响了地方社会经济的发展。

[表1] XX—XX年随州市财政自给系数 [v](单位：万元)

年份 一般预算收入 一般预算支出 地方财政自给系数

XX 34333 73369 0.47

XX 36021 88099 0.41XX 44110 103279 0.4

3XX 44816 114520 0.39

XX 42460 142426 0.30

[表2 ] XX—XX年随州市上划收入变化情况表[vi]

年份 划收入(万元)递增幅度(%)年均增幅(%)

XX 20763 10.2 19.4

XX 30755 48.1

XX 29680-3.5XX 44859 51.1

XX 50476 12.53、地方财政支出结构刚性强，财政平衡难度大。

由于地方财政财力规模小，事权范围大，形成支出结构刚性强，调整难度大，从地方本级支出结构看，基本上为行政事业单位人员经费，农业、科学、教育等法定支出，粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等政策性支出各占1/3。人员经费是必须确保的项目，农业、教育、科学等支出项目，相关法律规定其必须按照高于经常性收入的增幅安排。粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等都是近两年中央出台的重要支出政策，必须落实到位。所以，从目前的地方支出结构上看，没有调整的余地。

4、地方政府债务负担沉重，维持正常运转和社会稳定的压力较大

由于地方财力严重不足，为了发展本地经济和各项事业，不少地方政府直接借入大量资金或出面担保贷款，形成了巨额债务负担。截止到XX年末，湖北省各级政府债务余额836亿元，为当年地方财政收入的2.7倍。其中县乡政府债务余额453亿元，占债务总额的54%，为当年县乡地方财政收入的5.3倍。全省逾期债务余额387亿元，占债务总额的46%，为当年地方财政收入的1.25倍[vii]。日益膨胀的政府债务已成为地方财政的沉重负担。更为严重的是，地方财政并未将债务收支列入预算。因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运转的地方财力在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的违规和错位，严重侵蚀财政的根基。

(三)转移支付体系不健全，稳定、规范、科学的转移支付缺乏制度保障

1、财政转移支付形式不规范

现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付补助、各项结算补助和其他补助等，种类过多，错综复杂，政策指向不明确，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到很好的解决。转移支付形式种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够具体和科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种多形式转移支付制度，不可避免地使各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。

2、财政转移支付中的各项专款过多，且缺乏程序化、公式化的分配办法，随意性较大

目前，省对下的财力性转移支付相对而言较规范，大多设立了公式，透明度和科学性均有所提高。但专项拨款范围过宽，几乎覆盖所有的支出科目;专项资金的分配使用缺乏事权依据，分配方法缺乏严格的制度约束随意性大，客观性差，容易发生“寻租行为”。同时，不稳定的专项转移支付分配，使下级财政对上级财政的转移支付难以准确预测，在编制年度预算时无法纳入当年的财力安排，影响了预算的全面性和完整性，不利于接受人大监督。

3、转移支付资金拨付不及时，影响了拨付进度和政策落实到位

如社会保障专项转移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由财力不足，必须依靠上级财政专项转移支付来提供保障，如果上级财政的专项转移支付资金不及时到位，下级为按时兑现落实政策，除财政拿出一部分进行补组助外，大部分基金缺口需向银行贷款解决，因此背上了沉重的债务包袱和利息负担，加重了本级财政的困难。

4、财政转移支付力度不够，调节功能微弱

中央、省对下的转移支付大部分是按分税制以前的基数返还的税款，不仅起不到调节地区间财力差距的作用，而且因体制中包含了过去体制中不合理的因素，在逐年滚动的过程中，不合理因素还呈逐渐扩大趋势。目前，转移支付办法对一些地区的特殊因素考虑不周、考虑不足，使得省级财政向市(县)级财政的均等化转移支付额偏小，同时市(县)政府基本上处于简单的收入接收者地位，对市(县)政府供应公共产品和服务缺乏激励机制，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应，不能充分调动和发挥市(县)政府的积极性，财政均衡作用未能得到充分有效地发挥，即使在同一省份或城市，不同地区间的人均支出水平相差悬殊。

(四)财政收入征管关系有待进一步理顺，体系有待进一步完善

1、国税、地税、财政机构分设，征管协调困难大，成本高

一是国税、地税分设，税务人员分散，征管力量不足的矛盾依然没得到有效缓解。受财政体制(即“一级政府，一级财政”)的影响，现行国税、地税基层征管机构基本上是按照行政区划设置，相对有限的税务人员随着大量征管机构的设置，造成征管力量更加分散化。有的基层税务所甚至只有2—3人，根本上形不成征管合力。二是国税、地税并行运行，税收成本增高。除了税务部门固定运行费用的增加外，为保持各级税务机构正常运转，征管成本也呈现出逐年上升的势头。相当比例的边远地区税务所一年所征收的税收收入还不及保持税务所正常运转的税务支出。而且，从纳税人角度讲，全国90%以上纳税人往往要同时向国、地税办理涉税事项，给纳税人带来极大的不方便，也增加了纳税人的纳税成本。

2、国税、地税征管权限相互交叉，地方政府难以合理组织收入

国税、地税各自的税收征管范围不仅存在纳税人的大量交叉重叠、税种的交叉，所征收的税种之间更是存在着非常紧密的因果关系。两套税务机构围绕各自的税收征管范围进行的征管活动，人为地割裂了各税种之间的有机联系。国税、地税以组织收入为中心，“争”、“抢”税源，税收流失严重。特别是集贸市场税收、个体零散税收，哪一边征税少、税负轻，就“靠”向哪一边申报缴纳，而另一边也不可能去督促纳税人重新按规定缴纳，形成税收流失。而不易于征管地方(如边远地区、征管难度大的地方等)的税收，国税、地税都不愿意去征管，形成税收征管“真空”，造成税收流失。分头征收、多头管理、重复检查，使得地方政府难以有效组织收入。

三、进一步完善政府间财政收入体制的基本思路与建议

(一)基本思路

政府间财政收入划分体制的重要内容在于正确处理收入的集中与分散的关系，适时选择合适的财政收入的集中度和分散度。集中程度高一点比较好，还是分散程度高一点比较好，不能一概而论，要视具体的政治、经济和社会情况而定，其中，经济的发展程度和水平是要考虑的主要方面。回顾我国财政体制演变的历程，政府间财政收入的划分受经济发展形势影响进行了多次调整，都较好促进了当时的经济社会发展。从国际经验来看，不同的国家，其财政体制亦选择了不同的集权与分权关系，也都较好地促进了其经济社会的发展。尽管不同时期和不同国家的财政收入集中与分散选择各不相同，但还是有一些共同的选择标准的。从原则上讲，财政收入划分上集权与分权的选择，一是要保证中央有一定的宏观调控能力，二是要有利于调动中央和地方两个方面的积极性，促使全社会经济协调发展;从经济发展水平来看，经济发展较低阶段，政府需要有一个财力集中的阶段来推动经济进入发展的快车道，当经济发展到一定的水平和阶段后，政府应适当地放权来最大限度地发挥市场机制作用，促进经济有效率地发展。发展经济学理论也说明了这一点：发展中国家在经济发展的启动阶段，需要动员大量的资源来进行基础设施等大规模建设，但受经济发展水平限制，市场难以集中资源，必须由政府通过计划手段集中大规模的社会资源，来引导经济发展。当经济发展到一定水平，市场已有能力完成经济发展所需的资源配置，此时政府就应将更多的权利交给市场，财力应适当分散。

我国经济改革之前，财政体制虽几经变化，但受当时经济发展水平的影响，总的来看是偏重于集权的，收入划分自然是以中央集中为主。改期开放的初期，我国财政体制经历了一个快速放权的过程，使得中央财政收入占全国财政收入比重和财政收入占国民生产总值的比重(称“两个比重”)迅速降低，并由此产生许多负面影响，影响了中央宏观政策的有效实施。为此，我国于1994年进行了分税制财政体制改革，目标是提高“两个比重”，增强中央的宏观调控能力。预期调控目标是，中央预算收入占全国预算收入比重提高到60%，全国财政收入占国民生产总值比重提高到20%[viii]。分税制财政体制的建立以来，中央财力大幅度提高，国家调控能力大为增强，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%提高到了XX年的55%。同时，财政收入占国民经济的比重也从1993年的12.6%，提高到XX年的19.3%[ix]，已基本上达到20%与60%的既定目标。预期目标的基本实现，意味着两个比重在此后一个时期应当保持“基本稳定”，而非“继续提高”。现行分税制财政体制随着时间的推移，有着自动向上集中财力的效应，如果维持现行体制不变，“两个比重”将持续不断提高，形成财政收入大幅向上集中，地方特别是基层财政收入比例逐年下降的局面。财力过度向上集中，既不利于地方经济发展，也不利于地方有效履行行政职能，保证基层正常运转和提供均等化的公共服务。鉴于目前“两个比重”基本达到或即将超过调控目标，国家已具备了相当的宏观调控能力。因此，增强地方自主财力，调动地方发展经济的积极性，是新时期财政体制完善的主要任务。

作为财政体制重要组成部分的转移支付制度，其功能是弥补体制在收入划分上的不足，协调各级政府的预算平衡，在财政体制的收入划分功能中，只能起补充作用，而不能替代。因此，增强地方政府财力，解决地方财政困难，从根本上来看，只能靠体制的完善来解决，不能过多依靠强化转移支付功能。同时，现行的转移支付在运行上也有诸多不是：一是具有不稳定性。由于对地方来说，每年的转移支付是不可预测的，年初不能知道转移支付的数量，无法和地方自主财力一起统筹考虑使用。二是中央有些属于自身职能范围的支出政策，中央只通过转移支付安排一部分资金，其他的要求地方安排配套资金。由于地方的财力年初预算已经有所安排，如果安排配套资金，对地方预算的执行造成较大冲击。三是转移支付的拨付不及时，地方不得不靠银行贷款使资金按时到位，由此背上沉重的债务和利息负担，更增加了地方的财力紧张程度。因此，当前的财政体制通过提高财力集中程度，进而将集中的财力以转移支付形式来弥补地方财政支出的缺口，而代行一部分体制功能的做法是一种被动的、低效率的无奈选择。

基于当前经济发展阶段和中央财力的实际状况，近期应是适时调整完善“分税制”财政体制的有利时机，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性。具体可考虑：一是在中央地方共享收入中，将个别税种适当调低中央和省级的分享比例，相应调高地方，特别是市县的分享比例。二是对于个别中央预算固定收入，如消费税，通过与地方分享，使地方相应增加部分收入。从中长期目标来看，仍需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范。

(二)具体建议

1、合理调整收入结构，切实增强地方自主财力

XX年全国财政收入突破2万亿元，XX年达到2.5万亿元，到XX年突破了3万亿元，[x]三年三个台阶，财政收入大幅增长，中央、省级宏观调控能力大大增强。适当让度部分财力，以增加地方自主财力，财力条件已基本具备。因此，在确保中央和省加强宏观调控的前提下，按照公平、规范、简便的原则，减少地方税收上划基数，适当调增地方收入分成比例，切实增加地方自主财力，调动地方加快发展的积极性。

2、合理调整事权范围，逐步实现公共服务均等化

按照财权、事权对等的原则，合理界定各级政府之间的事权和支出责任，切实改变地方政府“小马拉大车”的状况。根据公共品受益范围原则，对农村义务教育、计划生育、公共卫生、社会保障以及道路、水利工程等公共品，进行合理划分。凡属中央和省政府承担的政府支出，中央和省级财政应加大财力保障，不得转嫁给市、县财政。凡委托市、县政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口或要求地方配套。凡属于共同事务，应根据受益程序，并考虑市、县财政的承受能力，确定合理的负担比例，积极探索共同事务的经费负担办法，逐步实现公共服务均等化。

3、认真清理乡镇债务，努力化解基层债务风险

要认真清理核实县乡债权债务，分清债务类型，落实偿债责任。对属于落实中央和省级事权形成的债务，中央和省应承担化债责任;对关闭乡镇“五小企业”、发展乡镇企业形成的债务，中央和省应给予国有企业改制相同的优惠政策支持化债;对农村合作基金会等解决地方金融风险形成的债务，中央和省应比照金融不良资产处置办法支持化债，妥善处理各项债务。要建立举债约束机制，控制产生新的债务。对县乡举债的审批实行上收一级管理，对举借外债要由省级统一管理，努力防范和化解基层债务风险。

4、强化转移支付资金分配的稳定性和及时性，确保基层政权正常运转

以科学的分配方法和严格的制度规定，强化转移支付资金的稳定性和及时性，使地方政府在编制年度预算时统筹当年的财力安排，提高预算的全面性和完整性，确保基层政权正常运转。

5、深化税费和机构改革，提高地方财政保障能力

深化和完善农村税费改革和乡镇行政管理体制改革，按照“少取多予”的方针，加大对农村公共产品的转移支付力度，让公共财政阳光普照农村大地。按照“精简、统一、效能”的原则，改革和精简乡镇机构，压缩人员，节减开支。强化县乡基层政府公共服务功能，由“养人”转向“养事”，进一步提高行政效率和公共服务水平。

地方政府财政体制的完善是一种利益关系的调整, 除了要充分考虑经济发展水平、社会各项事业发展、财政收支状况外，还需要一些措施的相互配合。应以法律的形式明确政府间的财政关系，加强财政监管，稳步推进财政收入的良性循环。

第二篇：分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告

省以下财政收入体制是国家财政收入体制的重要组成部分，是中央对地方财政收入体制的贯彻和延伸。我国省以下财政收入体制的框架，出自1994年实行分税制改革的要求，但目前过渡色彩较浓，合理化程度和规范性都不高。从十二年来的运行情况看，现行体制在提高“两个比重”，增强宏观调控能力，调动各级政府当家理财积极性等方面发挥了积极作用，但省以下政府间收入划分的现状各地不一，科学性、公平性、均等性和稳定性不高。财政运行中也出现了一些新情况、新问题，突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时，基层财政困难加剧，农村义务教育、农村公共卫生体系、农村基础设施等建设滞后，维系基层机构正常运转和提供均等化公共服务的内生机制日显体制性缺陷，重要机遇期和矛盾突现期，正确历史发展过程中的看待，适时完善财政分配体制，统筹经济社会和城乡协调发展已成为各方关注的焦点。

如何调整和改进省以下财政收入体制，科学合理划分政府间收入，建立健全地方财政可持续发展的良性运转机制，缓解基层财政困难，实现中央提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展”的目标，是当前贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，加快公共财政体系建设亟待解决的问题。本课题在对政府间收入划分体制改革背景、运行现状及存在问题进行体制和现状分析后认为，近期是调整完善“分税制”财政体制的有利时机，通过适度向地方分散财力，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性。从中长期目标来看，按照构建公共财政体制的要求，需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范。

一、政府间财政收入划分体制的现状分析

(一)我国分税制财政体制改革的历史背景及基本评价

1、我国财政体制改革的历史沿革和阶段特征

规范政府间财政收支划分关系历来是财政体制改革的重要内容。改革开放以来，我国财政体制和收支划分主要经历了十多次体制调整和变化，其基本取向都是沿着集权与分权关系判断与选择这条线来进行的。过度的集权影响地方政府的积极性，阻碍地方基本职能的发挥，而过度的分权又会导致中央政府宏观控制力下降，实现其必要职能能力的削弱。因此，寻求适当集权与分权的体制，是我国政府间财政收支划分关系变革和完善的主要动因与基本走向。

从建国以来我国财政体制的历史演变进程可以基本佐证这一趋势判断。建国初期至分税制财政体制实行之前，我国政府间财政关系的演变大体可以概括为三个阶段：第一阶段，建国初期统收统支体制(1950—1952年)阶段，政府间财政关系基本上实行的是高度集权的体制，财政收支高度集中于中央政府，适应了国民经济恢复时期的特殊历史背景的需要。第二阶段，统一领导、分级管理体制(1953—1978年)，实行了“总额分成”为主要特征的各类体制，其基本特点是在中央统一领导下的适当分权型体制。这类体制是在中央集权的前提下，调动地方政府管理经济，组织财政收入，安排财政支出的积极性。第三阶段，划分收支、分级包干体制(1980—1993年)，在经济体制实行重大改革的背景下，对地方政府和国营企业的放权让利是改革的主要基调。适应这种改革要求，政府间财政体制逐步走向分权性体制。以“分灶吃饭”为典型的分权体制，使得地方政府的财力不断增长，中央财政的财力在全部财政收入中的比重逐年下降，中央财政对各地区的财政调节能力明显减弱。

以上三个阶段的财政体制，基本适应了当时的经济体制和国家的政治形势，推动了当时的经济社会的发展，在当时背景下是客观现实的选择。从历史发展阶段的特征变化来看，大致是沿着从集权向分权这条主线推进的，特别是第三阶段的划分收支、分级包干体制，走向分权的步伐更大，在充分调动地方当家理财积极性的同时，中央财政收入在全国财政收入中的比重相应下降，削弱了中央财政的宏观调控能力：一是弱化了中央政府在预算管理体制中的主导地位，影响了中央财政的控制力；二是强化了地区经济发展的不平衡；三是包干制阻碍了流动性，影响了资源配置效率；四是模糊了各级政府的职责，不利于税收制度的优化。有鉴于此，财政包干制已不适应当时经济发展的要求。[ii]

二是政府间事权财权划分不清，成为日后深化改革的羁绊。1994年分税制财政改革，在政府间事权划分上，存在着“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，虽为分税制财政体制改革，但实际操作上仍保留和延续了“基数+增长+分成”的传统做法。时至今日，制度安排和体制设计上的“先天不足”，一直制约着科学规范分税制财政体制的有效构建。

三是以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。分税制财政体制改革的根本出发点，就是要提高中央政府的财权集中度，削弱诸侯经济实力，采取一种“倒轧账”方式，确定中央与地方的财力规模比例，在零和博弈状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力。这种自上而下的改革，由于过分强调收入而忽略事权的及时调整，不知不觉中步入“集权”与“分权”的怪圈。[iv]

(二)当前省以下政府间财政收入划分体制的实际运转

1、省对市财政收入划分体制的实际运转

1994年，中央开始实施分税制财政体制，随后，湖北省对地、市、州也实行了分税制的收入划分体制，将市、州财政收入划分为中央固定收入、省级固定收入、地市州固定收入、省与地市州共享收入。XX年，省政府根据中央实施所得税分享改革的精神，再次对财政收入划分体制进行了调整和完善，该体制运行至今。

案例1：省对**市财政收入划分体制：

XX年，省对**市财政体制作了相应调整。主要内容,一是实行企业税收属地征管。从XX年起，将中央下划的一般企业所得税和省级企业所得税、个人所得税、增值税25％部分、营业税、7种小税(包括城市维护建设税、城镇土地使用税、印花税、资源税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税和教育费附加)全部下放到市，实行属地征管，从而解决了以往多头征税问题，理顺了税收征管体制。

二是扩大税收分享范围。在中央对地方企业所得税、个人所得税实行增量分享的基础上，省里除对市的企业所得税、个人所得税分享外，还将增值税25％部分和营业税纳入分享范围。与中央的分享改革一样，省调整体制实质是增量分享，即以XX年为基期年，统一实行省与市分享增量。其具体分享比例是：①企业所得税和个人所得税XX年地方50％部分省分享20％、市分享30％，XX年地方40％部分省分享15％、市分享25％，XX年至今省、市分享比例与XX年相同；②增值税25％部分省分享8％、市分享17％;③营业税省分享30％、市分享70％;④7种小税以XX年实际入库数为基数实行定额上解省，未实行增量分享。

三是改变所得税基数核定办法。省对省级、市的个人所得税、增值税、营业税，都以XX年实际完成数为基数;对企业所得税，省级以XX年实际完成数为基数，市以XX年实际完成数乘以XX年1-9月增幅或者1999年、XX年两年平均增幅为基数。如果以后市的“四税”收入达不到核定的基数，省相应扣减对市的基数返还或调增市的基数上解。

从XX年省对**市财政体制调整以来的运转情况看，这次体制调整实质上是保存量、分增量，但形式上是对“四税”全额分级入库，资金上平时给予调度，这对地方财政收入的统计口径和可用财力都带来了较大的影响。从财力上讲，XX—XX年三年间，省净集中**市增量资金累计23亿余元，平均每年7亿元。从发展趋势看，中央和省集中度呈逐年上升趋势，地方财政收入占比逐年下降。

2、省对县财政收入划分体制的实际运转

XX年以前，实行的是市管县的财政体制，为了加快县域经济发展，XX年省政府决定在全省实行省管县(市)的财政体制，随后，也相应确立了省对县(市)的财政收入划分体制，其运行情况：

从XX年起，全省所有市、县(市)财政体制统一按鄂政发〔XX〕29号和〔XX〕50号及有关文件规定执行，市不再完成所属县(市)税种和新增集中县(市)财力，省、市、县(市)收入中企业所得税按中央60％，省15％，市(县市)25％比例分享；个人所得税按中央60％，省15％，市(县市)25％比例分享；增值税按中央75％，省8％，市(县市)17％比例分，省同时分享相应的税收返还增量；营业税按省30％，市(县市)70％比例分享执行；七个小税种按确定的定额上交省财政。为了进一步加大对县域经济发展的支持力度，对68个县市区调整和完善分税制财政体制省集中增量，以XX年为基数，XX—XX年新增上交省的增量，全额返还县市区，用于支持县乡综合配套改革和县域经济发展。

3、市对区财政收入划分体制的实际运转

据调查了解，目前全省市对区财政收入划分体制主要有两种形式：

一是实行按行政隶属关系划分市区财政收入范围的体制。对市属企事业单位缴纳的财政收入划归市级收入，对区属企事业单位缴纳的财政收入划归区级收入，然后核定收支基数，对收大于支的定额上交，收不抵支的定额补贴，收入超基数的比例分成或超收全留。

二是实行分税制的收入划分体制。打破行政隶属关系，将市、区收入捆在一起，按税种划分收入范围，核定收支基数，定额上交或定额补助，超收入基数比例分成。

案例2：随州市对曾都区财政收入划分体制

XX年地级随州市成立后，从XX年起，对曾都区实行“按税种划分收入范围，核定收入基数，定额补助，超收入基数比例分成”的收入划分体制。

1、财政收入范围的划分。(1)市级收入：增值税地方留用部分的15％，农业税30％，地税收入40％，市属企事业单位缴纳的耕地占用税、契税、罚没收入、土地出让金、基金收入、规费收入等；(2)区级收入：增值税地方留用部分的10％，地税收入60％，农业税70％，农业特产税100％，区属范围内的耕地占用税、契税及非税收入等。

2、基数计算。以1997、1998、1999三年的实际完成数和XX年的计划数加权平均数递增10％作为XX年收入基数，对区财政收入超基数部分，市、区2:8分成；短收入基数部分，市、区2:8负担。

3、定额补助。区支出基数大于收入基数部分为市对区的定额补助。XX年以后，随着农村税费改革政策出台和省对财政收入划分体制调整，随州市对曾都区财政收入划分体制也作了相应的完善。

4、县对乡财政收入划分体制的实际运转

据了解，全省县对乡财政收入划分体制各有特色，但大同小异，其主要体制模式有三种：一是实行“划分收入范围、核定收入基数、定额上交或定额补贴、超收全留”的收入划分体制；二是实行“划分收支范围、核定收入基数、超收分成、短收自补或短收分担”的体制；三是实行“定收定支、收支挂钩、递增包干上交”的体制。

案例3：随州市曾都区对乡镇财政收入划分体制

根据税费改革及上级财政体制变化后的实际，XX年，曾都区调整对乡镇财政收入划分体制，实行“按税种划分收入范围、核定收入基数、超基数全额返还”的新财政收入划分体制，将乡镇收入划分为中央收入、省级收入、区级收入、镇级收入，其中区、镇级收入范围分别为：

1、区级收入：耕地占用税、土地有偿使用收入、社会保险基金收入、国有资产经营收益。

2、镇级收入：增值税17％，企业所得税25％，个人所得税25％，一般营业税70％，资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、城镇教育费附加、契税等8项收入的100％及罚没收入、行政事业性收费收入、其他收入等非税收入。

3、收入基数确定：按上述税种和比例将XX—XX年实际完成数进行加权平均作为收入基数。

(三)省以下政府间财政转移支付的实际运转

实行分税制财政体制改革和进一步完善分税制财政体制改革以后，省以下政府间财政转移支付制度的实际运行情况有所变化。我省现行省对市(县)转移支付，按转移支付的目的不同，可以分为一般性转移支付、专项性转移支付两类。一般性转移支付是无条件的，或者叫均等化转移支付，根据均等化目标设计，专项转移支付也叫专项拨款，是有附加条件的转移支付，主要按照规定的用途使用资金。

一般性转移支付由均衡性转移支付、激励性转移支付和政策性转移支付构成。均衡性转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及均衡性转移支付系数计算确定。用公式表示为：某地区均衡性转移支付额=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×均衡性转移支付系数。标准财政收入和标准财政支出,采用XX年统计资料中的国内生产总值、总人口、乡镇数量等数据分别建立线形回归模型计算确定。激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付、发挥财政职能支持新型工业化和县域经济发展试点激励性转移支付组成。具体支付数额分别设立公式计算确定。政策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付等。分别按公式计算确定支付数额。省对下一般性转移支付从1995年的1.75亿元，经过十年的发展，到XX年已达到23.5亿元，增长12倍，其中，均衡性转移支付9.20亿元，占39%；激励性转移支付3亿元，占13%政策性转移支付11.3亿元，占48%。

除一般性转移支付外，针对特定的政策目标，省还设计了一些补助下级财政专门的转移支付，称为专项转移支付。目前省对下的专项转移支付主要有农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税率转移支付、调整工资转移支付、社会保障转移支付、粮食直补转移支付等。专项性转移支付数额根据各种款项的性质考虑相关因素综合确定。

案例4：省对潜江市财政转移支付情况

XX年至XX年湖北省对潜江市转移支付额分别为3925万元、3607万元、6418万元、5694万元、15227万元、31895万元，分别占潜江市可用财力的12.36％、9.7％、14.82％、12.35％、26.48％、42.65％，其中：一般性转移支付XX年至XX年为零，XX年50万元，XX年1800万元，XX年6599万元；专项性转移支付XX年至XX年分别为3446万元，2470万元，2840万元，2360万元，4073万元，6792万元；其他转移支付分别为479万元，1137万元，3542万元，3284万元，9354万元，18504万元。从上面数据可以看到省对潜江市转移支付资金增加较快，但专项性转移支付增量不大，一般性转移支付增量很大。

二、当前政府间财政收入划分体制存在的主要问题

(一)中央、省财力集中度较高，过分强调集中收入，忽略了事权的调整，制约了科学规范分税制财政体制的有效构建

1、实施分税制财政体制十多年以来，中央、省收入占比大幅度提高，地方收入逐年下滑

分税制财政体制实施以来，中央、省级财政收入的比重不断提高，增强中央和省级财政宏观调控能力的意图得到充分体现，与此同时，地方财政收入比重不断下降。如随州市XX年中央、省级收入的比重分别为23.3％、1.7％，到 XX年上升为44.9％、9.5％，分别提高21.6、7.8个百分点；而地方收入的比重下降了29.4个百分点。加上垂直管理部门(如工商、药监局、交通)收取的专项收入，中央、省级收入所占比重将更大。

2、与经济增长密切相关的主体税种的增量大部分集中到了中央、省，影响了地方发展经济的积极性

增值税、消费税、所得税、营业税是与经济增长最密切相关的主体税种，其增长幅度一直高于经济增长速度，占财政收入的比重也较大。如随州市XX年这四项税收占财政收入比重为41.4％，XX年达到68.6％，提高了27.5个百分点。增值税、所得税、营业税中央、省与地方共享，且中央、省分享比例相对过高，消费税全部归中央，税收增量大头都集中到中央、省。如随州市，XX年中央、省分享了这四项税收的61.8％，XX年达到72.1％，增长10.3个百分点，绝对额增长130％。尽管中央对增值税、消费税的增量实行1：0.3系数返还，省对集中的增量给予返还，但由于中央计算增量返还实行环比计算法，省实行增量返还只给予3年优惠期，地方分享的收入比重仍然持续下降，严重影响了地方发展经济的积极性。

3、主体税种过多采用共享税模式，有复归“比例分成”老体制的倾向，失去分税制改革的本来意义

XX年中央、省进一步调整和完善分税制财政体制，对主体税种所得税，中央分享60％、省分享15％；对增值税、营业税，省分享8％、30％；随后调整了出口退税政策，对超基数部分实行中央与地方共担，进一步扩大了主体税种的分成范围。由于主体税种构成了财政收入的主体且比重不断提高，对主体税种过多采用共享模式，有复归“比例分成”老体制的倾向，有违分税制改革的本来意义。

4、税权过分集中中央，地方税收立法权有名无实

当前开征的税种绝大多数由中央立法开征，省级只对少数税种的税率有调整权，而且这少数税种的税率有调整权也很难实现，使得地方税收立法权有名无实。税收立法权、政策的制定权的高度集中，保证了上级收入、实现宏观调控，但对地方利益考虑不够。

(二)地方财力留成偏低，难以保障地方社会经济协调发展

1、地方财权与事权不对称，基层财政日趋困难

分税制改革后，中央、省不断集中财力。如随州XX年以来，上划收入年均递增19.4 ％，从XX的20763万元，增长到XX年的50476万元(参见表2)。财力上移的同时，事权呈现不断下移的态势。如民兵训练、预备役部队经费、武警部队营房建设等。目前，地方政府担负的事权很大，包括义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、社会保障、行政管理等，这些事权大都刚性强、欠帐多、所需支出基数大，无法压缩，财权上收、事权下放的结果是地方财政困难与日俱增。根据XX年省财政厅开展的基本保障能力调查分析，随州市按标准财政供养人员测算，财力缺口近亿元，按实际财政供养人员测算财力缺口达2亿元。人均财力仅为1.7万元，仅仅只够维持工资的发放。

2、地方财政的自给能力薄弱，缺乏基本稳定的自主财力

地方财政自给能力不断下降，地方支出需要过多依赖上级政府转移支付，对上级财政依赖程度日益加深。随着中央及省不断加大集中财力力度，地方财政自给能力越来越差，收支缺口逐渐拉大，对上级财政的依赖度也逐年增大。以随州为例，XX年，随州市完成一般预算收入34333万元，财政自给系数为0.47；到XX年，随州市完成一般预算收入42460万元，财政自给系数为0.3，比XX年下降0.17(参见表1)。由于地方财政自给能力越来越弱，只能依靠中央及少量转移支付来勉强维持地方运转。加之目前中央及省转移支付制度仍然带有浓厚的过渡色彩，基数法痕迹过重，专项资金比例过大，一般财力性转移支付的比重过低等，使得基层财政处在“等米下锅”的艰难境地，从而严重影响了地方社会经济的发展。

[表1] XX—XX年随州市财政自给系数 [v](单位：万元)

年份 一般预算收入 一般预算支出 地方财政自给系数

XX 34333 73369 0.47

XX 36021 88099 0.41

XX 44110 103279 0.43

XX 44816 114520 0.39

XX 42460 142426 0.30

[表2 ] XX—XX年随州市上划收入变化情况表[vi]

年份 划收入(万元)递增幅度(％)年均增幅(％)

XX 20763 10.2 19.4

XX 30755 48.1

XX 29680-3.5

XX 44859 51.1

XX 50476 12.5

3、地方财政支出结构刚性强，财政平衡难度大。

由于地方财政财力规模小，事权范围大，形成支出结构刚性强，调整难度大，从地方本级支出结构看，基本上为行政事业单位人员经费，农业、科学、教育等法定支出，粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等政策性支出各占1/3。人员经费是必须确保的项目，农业、教育、科学等支出项目，相关法律规定其必须按照高于经常性收入的增幅安排。粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等都是近两年中央出台的重要支出政策，必须落实到位。所以，从目前的地方支出结构上看，没有调整的余地。

4、地方政府债务负担沉重，维持正常运转和社会稳定的压力较大

由于地方财力严重不足，为了发展本地经济和各项事业，不少地方政府直接借入大量资金或出面担保贷款，形成了巨额债务负担。截止到XX年末，湖北省各级政府债务余额836亿元，为当年地方财政收入的2.7倍。其中县乡政府债务余额453亿元，占债务总额的54％，为当年县乡地方财政收入的5.3倍。全省逾期债务余额387亿元，占债务总额的46％，为当年地方财政收入的1.25倍[vii]。日益膨胀的政府债务已成为地方财政的沉重负担。更为严重的是，地方财政并未将债务收支列入预算。因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运转的地方财力在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的违规和错位，严重侵蚀财政的根基。

(三)转移支付体系不健全，稳定、规范、科学的转移支付缺乏制度保障

1、财政转移支付形式不规范

现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付补助、各项结算补助和其他补助等，种类过多，错综复杂，政策指向不明确，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到很好的解决。转移支付形式种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够具体和科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种多形式转移支付制度，不可避免地使各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。

2、财政转移支付中的各项专款过多，且缺乏程序化、公式化的分配办法，随意性较大

目前，省对下的财力性转移支付相对而言较规范，大多设立了公式，透明度和科学性均有所提高。但专项拨款范围过宽，几乎覆盖所有的支出科目；专项资金的分配使用缺乏事权依据，分配方法缺乏严格的制度约束随意性大，客观性差，容易发生“寻租行为”。同时，不稳定的专项转移支付分配，使下级财政对上级财政的转移支付难以准确预测，在编制预算时无法纳入当年的财力安排，影响了预算的全面性和完整性，不利于接受人大监督。

3、转移支付资金拨付不及时，影响了拨付进度和政策落实到位

如社会保障专项转移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由财力不足，必须依靠上级财政专项转移支付来提供保障，如果上级财政的专项转移支付资金不及时到位，下级为按时兑现落实政策，除财政拿出一部分进行补组助外，大部分基金缺口需向银行贷款解决，因此背上了沉重的债务包袱和利息负担，加重了本级财政的困难。

4、财政转移支付力度不够，调节功能微弱

中央、省对下的转移支付大部分是按分税制以前的基数返还的税款，不仅起不到调节地区间财力差距的作用，而且因体制中包含了过去体制中不合理的因素，在逐年滚动的过程中，不合理因素还呈逐渐扩大趋势。目前，转移支付办法对一些地区的特殊因素考虑不周、考虑不足，使得省级财政向市(县)级财政的均等化转移支付额偏小，同时市(县)政府基本上处于简单的收入接收者地位，对市(县)政府供应公共产品和服务缺乏激励机制，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应，不能充分调动和发挥市(县)政府的积极性，财政均衡作用未能得到充分有效地发挥，即使在同一省份或城市，不同地区间的人均支出水平相差悬殊。

(四)财政收入征管关系有待进一步理顺，体系有待进一步完善

1、国税、地税、财政机构分设，征管协调困难大，成本高

一是国税、地税分设，税务人员分散，征管力量不足的矛盾依然没得到有效缓解。受财政体制(即“一级政府，一级财政”)的影响，现行国税、地税基层征管机构基本上是按照行政区划设置，相对有限的税务人员随着大量征管机构的设置，造成征管力量更加分散化。有的基层税务所甚至只有2—3人，根本上形不成征管合力。二是国税、地税并行运行，税收成本增高。除了税务部门固定运行费用的增加外，为保持各级税务机构正常运转，征管成本也呈现出逐年上升的势头。相当比例的边远地区税务所一年所征收的税收收入还不及保持税务所正常运转的税务支出。而且，从纳税人角度讲，全国90％以上纳税人往往要同时向国、地税办理涉税事项，给纳税人带来极大的不方便，也增加了纳税人的纳税成本。

2、国税、地税征管权限相互交叉，地方政府难以合理组织收入

国税、地税各自的税收征管范围不仅存在纳税人的大量交叉重叠、税种的交叉，所征收的税种之间更是存在着非常紧密的因果关系。两套税务机构围绕各自的税收征管范围进行的征管活动，人为地割裂了各税种之间的有机联系。国税、地税以组织收入为中心，“争”、“抢”税源，税收流失严重。特别是集贸市场税收、个体零散税收，哪一边征税少、税负轻，就“靠”向哪一边申报缴纳，而另一边也不可能去督促纳税人重新按规定缴纳，形成税收流失。而不易于征管地方(如边远地区、征管难度大的地方等)的税收，国税、地税都不愿意去征管，形成税收征管“真空”，造成税收流失。分头征收、多头管理、重复检查，使得地方政府难以有效组织收入。

三、进一步完善政府间财政收入体制的基本思路与建议

(一)基本思路

政府间财政收入划分体制的重要内容在于正确处理收入的集中与分散的关系，适时选择合适的财政收入的集中度和分散度。集中程度高一点比较好，还是分散程度高一点比较好，不能一概而论，要视具体的政治、经济和社会情况而定，其中，经济的发展程度和水平是要考虑的主要方面。回顾我国财政体制演变的历程，政府间财政收入的划分受经济发展形势影响进行了多次调整，都较好促进了当时的经济社会发展。从国际经验来看，不同的国家，其财政体制亦选择了不同的集权与分权关系，也都较好地促进了其经济社会的发展。尽管不同时期和不同国家的财政收入集中与分散选择各不相同，但还是有一些共同的选择标准的。从原则上讲，财政收入划分上集权与分权的选择，一是要保证中央有一定的宏观调控能力，二是要有利于调动中央和地方两个方面的积极性，促使全社会经济协调发展；从经济发展水平来看，经济发展较低阶段，政府需要有一个财力集中的阶段来推动经济进入发展的快车道，当经济发展到一定的水平和阶段后，政府应适当地放权来最大限度地发挥市场机制作用，促进经济有效率地发展。发展经济学理论也说明了这一点：发展中国家在经济发展的启动阶段，需要动员大量的资源来进行基础设施等大规模建设，但受经济发展水平限制，市场难以集中资源，必须由政府通过计划手段集中大规模的社会资源，来引导经济发展。当经济发展到一定水平，市场已有能力完成经济发展所需的资源配置，此时政府就应将更多的权利交给市场，财力应适当分散。

我国经济改革之前，财政体制虽几经变化，但受当时经济发展水平的影响，总的来看是偏重于集权的，收入划分自然是以中央集中为主。改期开放的初期，我国财政体制经历了一个快速放权的过程，使得中央财政收入占全国财政收入比重和财政收入占国民生产总值的比重(称“两个比重”)迅速降低，并由此产生许多负面影响，影响了中央宏观政策的有效实施。为此，我国于1994年进行了分税制财政体制改革，目标是提高“两个比重”，增强中央的宏观调控能力。预期调控目标是，中央预算收入占全国预算收入比重提高到60%，全国财政收入占国民生产总值比重提高到20%[viii]。分税制财政体制的建立以来，中央财力大幅度提高，国家调控能力大为增强，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%提高到了XX年的55%。同时，财政收入占国民经济的比重也从1993年的12.6%，提高到XX年的19.3%[ix]，已基本上达到20%与60%的既定目标。预期目标的基本实现，意味着两个比重在此后一个时期应当保持“基本稳定”，而非“继续提高”。现行分税制财政体制随着时间的推移，有着自动向上集中财力的效应，如果维持现行体制不变，“两个比重”将持续不断提高，形成财政收入大幅向上集中，地方特别是基层财政收入比例逐年下降的局面。财力过度向上集中，既不利于地方经济发展，也不利于地方有效履行行政职能，保证基层正常运转和提供均等化的公共服务。鉴于目前“两个比重”基本达到或即将超过调控目标，国家已具备了相当的宏观调控能力。因此，增强地方自主财力，调动地方发展经济的积极性，是新时期财政体制完善的主要任务。

作为财政体制重要组成部分的转移支付制度，其功能是弥补体制在收入划分上的不足，协调各级政府的预算平衡，在财政体制的收入划分功能中，只能起补充作用，而不能替代。因此，增强地方政府财力，解决地方财政困难，从根本上来看，只能靠体制的完善来解决，不能过多依靠强化转移支付功能。同时，现行的转移支付在运行上也有诸多不是：一是具有不稳定性。由于对地方来说，每年的转移支付是不可预测的，年初不能知道转移支付的数量，无法和地方自主财力一起统筹考虑使用。二是中央有些属于自身职能范围的支出政策，中央只通过转移支付安排一部分资金，其他的要求地方安排配套资金。由于地方的财力年初预算已经有所安排，如果安排配套资金，对地方预算的执行造成较大冲击。三是转移支付的拨付不及时，地方不得不靠银行贷款使资金按时到位，由此背上沉重的债务和利息负担，更增加了地方的财力紧张程度。因此，当前的财政体制通过提高财力集中程度，进而将集中的财力以转移支付形式来弥补地方财政支出的缺口，而代行一部分体制功能的做法是一种被动的、低效率的无奈选择。

基于当前经济发展阶段和中央财力的实际状况，近期应是适时调整完善“分税制”财政体制的有利时机，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性。具体可考虑：一是在中央地方共享收入中，将个别税种适当调低中央和省级的分享比例，相应调高地方，特别是市县的分享比例。二是对于个别中央预算固定收入，如消费税，通过与地方分享，使地方相应增加部分收入。从中长期目标来看，仍需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范。

(二)具体建议

1、合理调整收入结构，切实增强地方自主财力

XX年全国财政收入突破2万亿元，XX年达到2.5万亿元，到XX年突破了3万亿元，[x]三年三个台阶，财政收入大幅增长，中央、省级宏观调控能力大大增强。适当让度部分财力，以增加地方自主财力，财力条件已基本具备。因此，在确保中央和省加强宏观调控的前提下，按照公平、规范、简便的原则，减少地方税收上划基数，适当调增地方收入分成比例，切实增加地方自主财力，调动地方加快发展的积极性。

2、合理调整事权范围，逐步实现公共服务均等化

按照财权、事权对等的原则，合理界定各级政府之间的事权和支出责任，切实改变地方政府“小马拉大车”的状况。根据公共品受益范围原则，对农村义务教育、计划生育、公共卫生、社会保障以及道路、水利工程等公共品，进行合理划分。凡属中央和省政府承担的政府支出，中央和省级财政应加大财力保障，不得转嫁给市、县财政。凡委托市、县政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口或要求地方配套。凡属于共同事务，应根据受益程序，并考虑市、县财政的承受能力，确定合理的负担比例，积极探索共同事务的经费负担办法，逐步实现公共服务均等化。

3、认真清理乡镇债务，努力化解基层债务风险

要认真清理核实县乡债权债务，分清债务类型，落实偿债责任。对属于落实中央和省级事权形成的债务，中央和省应承担化债责任；对关闭乡镇“五小企业”、发展乡镇企业形成的债务，中央和省应给予国有企业改制相同的优惠政策支持化债；对农村合作基金会等解决地方金融风险形成的债务，中央和省应比照金融不良资产处置办法支持化债，妥善处理各项债务。要建立举债约束机制，控制产生新的债务。对县乡举债的审批实行上收一级管理，对举借外债要由省级统一管理，努力防范和化解基层债务风险。

4、强化转移支付资金分配的稳定性和及时性，确保基层政权正常运转

以科学的分配方法和严格的制度规定，强化转移支付资金的稳定性和及时性，使地方政府在编制预算时统筹当年的财力安排，提高预算的全面性和完整性，确保基层政权正常运转。

5、深化税费和机构改革，提高地方财政保障能力

深化和完善农村税费改革和乡镇行政管理体制改革，按照“少取多予”的方针，加大对农村公共产品的转移支付力度，让公共财政阳光普照农村大地。按照“精简、统一、效能”的原则，改革和精简乡镇机构，压缩人员，节减开支。强化县乡基层政府公共服务功能，由“养人”转向“养事”，进一步提高行政效率和公共服务水平。

地方政府财政体制的完善是一种利益关系的调整, 除了要充分考虑经济发展水平、社会各项事业发展、财政收支状况外，还需要一些措施的相互配合。应以法律的形式明确政府间的财政关系，加强财政监管，稳步推进财政收入的良性循环。

第三篇：关于改善财政宏观调控深化分税制财政体制改革的调研报告

关于改善财政宏观调控深化分税制财政体制改革的调研报告

广东省人民政府参事室经济组

今年以来，我们经济组在四、五、九、十月先后前往广东省地税局、广东省财政厅、江门市（包括台山市）、汕尾市（包括陆丰市）和潮州市（包括潮安县）政府及财税单位，就“改善财政宏观调控，深化分税制财政体制改革”课题进行调研，重点就“1994年实行分税制财政体制以来，市、县级地方政府的事权、财权与财力三者是否统一？有何矛盾？矛盾如何解决”等若干相关问题进行座谈、研讨，被调研的有关部门和市、县政府针对分税制财政体制改革实施十多年以来我国经济形势的发展变化，结合本地区的现实情况，在某些重大的理论问题与实践的结合方面，取得了很多共识，提出了很多真知灼见与建议，并对分税制财政体制的利弊关系作了比较客观的分析。现将此次调研的情况作如下汇报。

一、实行分税制财政体制的成果

分税制财政体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分，1994年实行分税制体制改革是我国改革开放以来财政体制最深刻的变革。通过这次改革基本理顺了中央与省的财政分配关系，调动了中央与省的两个理财积极性，大大提高了全国财政收入占全国GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，初步建立起与市场经济相适应的财政体制，基本确立了我国分级财政管理体制的总体框架，逐步建立了财政收入稳定增长机制，确立了中央财政的主导地位，提高了中央财政收入的集中程度，有利于增强财政宏观调控能力。

“十五”时期全国财政收入为11.5万亿元，比“九五”时期增加6.4万亿元，增长126.5%；全国财政支出为12.8万亿元，比“九五”时期增加了7.1万亿元，增长124%，国家经济建设和各项事业发展都取得了新的成就。

我省从改革开放以来，特别是自1994年分税制财政体制改革以来，全省财政收入进入了一个健康快速发展的新时期。1994年我省地方一般预算收入为299亿元，2005年达到1806.01亿元；全省一般预算支出，1994年为416.8亿元，2005年达到2287.54亿元。全省一般预算收入自1991年以来连续15年位居全国第一。2005年来源于广东的财政收入完成4431.91亿元，剔除652.5亿元的出口退税后完成5084.47亿元，比上年增长17.07%，有力地推进了全省经济和社会事业的全面发展。

二、现行分税制财政体制存在的问题

分税制财政体制改革以来，由于种种因素的制约，当年的许多改革内容并未能一次到位，而是采取了很多变通性、随意性的不规范的做法，仅仅是初步搭建了中央与省之间的财政关系的初级框架，这个框架只是构勒了大体的轮廓，其中许多涉及分税制的关键之处，比如事权、财权和财力模糊不清，基本不对称，特别是省以下的地方政府财力吃紧，财政处境艰难。为了“吃饭”和机构运转，到处抓收入，引发了各种各样的违法分配关系，留下了诸多的“先天不足”的后遗症。总体而言，可以说，我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，即使在发达地区的县、乡（镇）层级政府也没能真正实行分税制。

现行分税制财政体制存在的主要问题表现如下：

1.政府职能缺乏科学界定，财权层层上收，事权层层下放，造成省以下政府财权与事权严重分离

主要表现在：

（1）“共享税”越来越多，比重越来越大，严重地削弱了地方政府财力。被调研的市、县财政税务部门同志反映，实行分税制后，财权与财力上收，特别是中央集中的力度过大。1994年中央与地方的共享税只有3个，而目前则增加到12个，由1994年占税种总数的10%，上升到31%；共享税税收收入占全国税收的比重由1994年的55%增至2003年的70%左右，而共享的比例中央最大。加上省与县的分成，县的实际所得很少。共享税比例的提高和比重的加大，很自然地弱化了本来已经脆弱的地方税体系，再加上一些原属于地方的税种如农业税、农业特产税和屠宰税等税种的取消，县、乡（镇）财政就更加困难了。比如，位处珠三角腹地的江门市是一个农业大市，农业税在县、乡（镇）级财政占相当大的比重，尤其是那些经济不发达、收入来源主要是农业税、农业特产税的乡（镇）财政运转能力相当紧张，而分税制确立的转移支付资金又不到位，农村社会保障工作实施难度加大。虽然农村合作医疗在江门市的参保率超过70%，但由于省级要求进一步加大农村合作医疗标准，即从原来的30元提高到50元，这将进一步加大地方财政负担。由于财力不足，该市至今无法启动农村养老保险工作。

（2）分税制财政体制在对收入范围明确的同时，没有对市、县政府的事权和支出范围作出相应的界定和调整，常有交叉和错位的现象。比如在潮州市，一些属于中央财政管理的事业费——武警、边防、消防、气象经费等，都要求地方财政每年安排一定的资金；市、县政府一些执法、执罚部门上划省级管理，如工商、技监等，一方面削弱了市、县政府职能，使市、县政府事权责任大，另一方面带来了财政职能弱化和财政税收管理权、执法权分散。

（3）现阶段我国各级政府的职能分配是，越是基层政府所承受的社会公共服务职能就越沉重。世界银行在2002年的一份报告中指出：“中国县乡两级政府承担的70%的预算内教育支出和55—60%的医疗支出，地级市和县级市负责所有的失业、养老保险和救济。”据中国工程师协会会长殷大奎透露：“我国人口占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%，财政投入占医院当年支出的比重，省级以上医院约占5%，市县医院一般约占1%，乡镇卫生院在1%至5%之间。”他提供的数据还显示，2003年中国医疗总费用6600亿元，政府只负担17%，而欧共体为80—90%，美国为45.6%（老人、穷人、残疾人全免费）、泰国为56%。卫生部一位官员提供的数据也表明，政府预算支出在中国卫生总费用的比例，已从1978年的1/3左右下降到2003年的17%。

（4）法律法规规定县级财政各种法定支出比例太多，事权范围不断扩大，使县级财政难以招架。如《教育法》规定教育支出增长要高于经常性财政收入增长；“科技三项费用”支出要达到总支出的1%；《农业法》规定农业支出要高于经常性财政收入的增长等。

2.现行分税制财政体制是一种权力主导型的分税制，缺乏公共财政民主化与公共参与的机制

县级政府财权在上级政府的财政管制下，常常处于被动的状态，其核心就是存在制度性的缺陷，突出表现在：

（1）省以下地方政府财权缺乏自主权。

一是目前地方税收立法权全部集中在中央，不利于地方政府根据本地的实际开征与停征税种。中央集中全国范围内普遍征收的地方税的立法仍然必要，但一些具有典型的地方税特点的税种的立法权应下放给地方。

二是地方政府缺少税收的调整权。税收调整权包括税目、税率、征税方式方法的调整。地方税的调整权应由地方掌握，使地方在规定的范围内，依据需要与可能对地方税的征收作因地制宜的调整，以保证税收制度更具高效性和实用性。

三是地方政府缺乏税收减免权。税收减免权的运用，最能体现税收政策，地方政府不具有这方面的权限，将大大限制了地方政府运用地方税收政策的权力。

（2）上级财政对下级财政的各种专项补助，强制性地要求下级财政要按上级政府要求，进行配套资金全额配足，作为检查地方政府或主要领导是否执行政策的条件和标准。例如教育、科技、农业支出等这些实行经常性财政支出增长比例挂钩的做法，从实际和长远来看，将使县级地方政府财政无力承担。法定支出在本级财政支出中的占比随着政府级次的下降而上升，越是到基层政府法定支出对本级财政支出的重要性越大，而地方支出自主越难以保证。因此，从现行的分税制财政体制来看，作为下级地方政府很难有相应的税权的独立性、完整性和主动性，在财力相应减少，财政缺乏自主性的情况下，地方财政尤其是县、乡财政陷入困境就成为必然。

（3）权力主导型的分税制无疑是造成政府行为异化的深层次原因之一。政府行为异化所造成的负面影响很大,表现在很多地方政府官员为了“吃饭”，到处抓钱，找钱下锅，没有多少时间去抓经济、公共服务、解决民生问题，为此，不少地方政府为了确保机构的正常运转，除了借债和巧立名目乱收费，别无它路可走。

3.分税制改革未能从深层次上解决社会收入分配不公的差距，甚至还扩大了社会收入分配差距

当前，我国在分配领域出现了较为严重的收入分配不公的问题，主要表现为居民之间、城乡之间以及地区之间收入差距越来越大。据世界银行的统计数字，我国的基尼系数在改革开放前为0.16，2003年达到0.458，超过了国际公认的警戒线0.4，2005年逼近0.47。而这个“系数”不包括非正常收入，如果把非正常收入也算进去，“基尼系数”可能要更大一些。“系数”越大，贫富悬殊越大，社会越不稳定。据有关方面统计，城市居民收入最低的1/5人口只拥有全部收入的2.75%，仅为收入最高的1/5人口拥有收入的4.6%。据国家统计局等单位2006年发布的《农村经济緑皮书》中指出，我国城乡收入差距继续扩大，2005年城乡人均收入比例高达3.22：1，比2002年的2.8：1扩大了。2004年农村居民人均生活性消费支出为2185元，而城镇则为7182元。地区之间居民收入差距也呈现扩大趋势，2003年西部地区人均GDP仅为东部地区的40%。从2000年到2003年，西部与东部地区人均GDP的差距已由7548元扩大到9250元。2003年东、中、西部地区城镇居民人均可支配收入分别为10366元、7036元和7096元，比2002年分别增长10.8%、10.5%和8.4%。收入分配不公已成为经济和社会发展的障碍。

4.现行的转移支付制度存在不少问题

主要表现在：

（1）一般转移支付不能满足地方政府最低公共服务水平的提供，一些贫困乡镇出现了“抓工资保稳定”的反常现象。在财力向中央集中的过程中，中央一般转移支付没有作相应的调整，而是通过增加专项补助的方式来平衡地区间的财力差异。而专项补助在设置方面已经出现项目设置过多过滥、覆盖面过宽、重点不突出、零星分散的现象，在实际操作中被挤占和挪用的现象十分严重。

（2）大多数专项转移支付下达后，不仅不能增加地方政府可支配财力，地方政府还需要额外增加配套资金，加重了地方财政的困难。

（3）由于缺乏有效的约束和效益评估，转移支付资金的使用效率不高，有的地方甚至将转移支付资金用于形象工程建设。

在现实实践中，转移支付补助是以1993年基数给予地方税收返还，没有触及不同地区长期以来形成的财力分布不均衡的格局。随着经济的发展，1993年确定的税收返还和一般性转移支付补助等基数已发生了巨大变化，但各地所得的各项补助仍按当年的基数计算，上级财政至今仍未调整税收返还基数。如汕尾市，2005年的各项税收返还基数为19546万元，而各项上划收入达51819万元，为各项税收返还基数的2.65倍。返还基数未随着上划收入的增长而提高。再如潮州市财政，1994年上划中央“两税”收入26478万元，2005年达到88586万元，而税收返还基数占地方财政收入的比重逐年下降，“两税”由1944年的66.4%下降至2005年27.16%。1996年上划省“四税”收入7025万元，2005年上划省“四税”收入17526万元，“四税”返还基数占地方财政收入由1996年的20.54%下降至2005年的7.93%。

5.市县政府历史债务沉重，金融风险、企业债务风险及社会债务已经转嫁为财政风险

我省的陆丰县是一个以农为主，经济基础十分薄弱、债务包袱十分沉重的贫困县（2005年全市GDP人均仅为4869元，而2004年广东省人均GDP已达到2380美元，其中珠三角地区达到5206美元），其财政运行的基本经费支出中，三分之二以上来源于税收返还和转移支付。但2001年以来，由于归还化解金融风险再贷款和财政临时借款等，该市2.6亿元的税收返还及转移支付基本用于扺偿债务，财政供需矛盾十分突出，财政实际可支配能力很小。为确保工资和离退休费发放，财政不得不通过向上级借款、调剂部分专款和压缩单位预算资金供给，这又直接影响了各单位的正常运转，形成了现实的财政支付风险。

江门市由于化解金融风险、借款等历史债务，欠款数额巨大，加上以前政府债务扣款未能全部消化，造成财政负担越来越重，截至2005年底，共有政府债务141亿元。其中市（区）级共有政府债务约70亿元，镇级政府债务约71亿元。因化解债务难度加大，又受债务扣款影响，该市各级财政资金调度十分困难，严重影响社会经济的均衡发展。

被调研的其它市县级政府财政，都有不同程度的受债务负担过重而深感支出缺口加大，地方财政面临困境的情况。

各市、县财税单位的同志们一致认为：实行分税制，富裕地区越富，贫穷的地区就越穷，因为富的地区有较好的工业和服务业基础，税基大，地方政府按“基数法”测算出来所取得的收入就越多，相反穷的地区，税基小，地方政府所取得的收入就越小。因此，分税制财政体制必须改革，才能更好地调节地区之间分配不公的差距，调动地方政府理财的积极性。

三、改革取向与建议

1994年分税制改革的大方向和基本制度成果，必须肯定和维护。但实际情况是，1994年以后，省以下财政体制在分税制改革方向上却几乎没有取得实质性的进展，分税制在实施过程中的一些负面因素却在积累和增强。“共享税”越来越多，越靠近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制和分成制。

我们认为，财政体制如要适应市场经济的客观要求，必然要处理好“两个基本经济关系”——即处理好政府与企业、中央与地方的分配关系。除了分税制之外，再不能走回头路搞“分成制”或“包干制”，这是由我国的国情决定的。

如果以“跳出财政看财政”的全局思维和前瞻思维看问题，应该看到，在我国省以下推进分税制财政体制的大方向是正确的，问题的关键和当务之急是应努力解决分税制如何过渡的问题，以及如何抑制其负面作用、发挥其正面作用，这才是我们的问题。为此，我们建议：

1.必须按照市场经济的客观要求，加快政府职能的转变

（1）明确政府职能范围。

党的十六届三中全会对我国各级政府职能进行了明确界定，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。随着构建和谐社会这一任务的确立以及经济形势的不断变化，政府职能应该逐渐向支持和谐社会的构建转变，并据此决定财政职能的转换。

从战略目标来看，即以2020年基本完成经济体制改革，建立全面小康社会与和谐社会为目标，界定与经济体制、政治体制、社会经济发展水平相适应的政府职能，从而确定与财政职能相适应的财政体制改革目标。

总的说来，政府职能包括社会管理职能和经济管理职能两个方面。随着向市场经济体制的转变，政府应该有进有退，逐渐从竞争性、盈利性的领域退出，避免对微观经济主体的干预，培养企业的自主创新能力和竞争能力；同时，政府应该通过财政手段对经济加强宏观调节，改善宏观调控，对新出现的问题如环境保护、生态平衡、教育与医疗、社会保障、突发性事件、国家安全等问题加强管理。因此，市场经济要求政府收缩经济管理职能，强化社会管理职能。有什么样的政府职能，就有什么样的财政职能。

按国际惯例，社会保障和救济通常由中央政府提供，教育和医疗是中央和省级政府的责任。在公共财政制度较完善的国家，中央政府提供教育、卫生、社会保障与福利、住房与社区环境等社会服务的支出占絶对主导地位，这是中央财政的主要职能。

（2）转换政府职能重点。在构建社会主义和谐社会中，我们应该打破体制性障碍，在界定各级政府职能的基础上，即在明确各级政府事权的条件下，正确地划分各级政府的支出责任，并将政府职能转换的重点放在：实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变；实现由单纯支持经济增长到与社会发展保持和谐的全面转变。可以考虑将地方政府能有效提供的公共服务，作为地方政府的事权，中央只承担地方政府难以有效行使或不宜于由地方政府行使的事权。对于涉及社会保障和公共卫生体系建设等共同事务，应明确规定各级政府应承担或分担的比例，并使之稳定和规范化。

各级政府财权的划分，是以各级政府职能的划分为基础，因此，科学界定政府职能并由此确定各级政府财政收支范围，加快财政公共化的趋势，是长期必须解决的基础性和体制性障碍，而优化各级政府的财权与事权，是提高财政职能的体制实现能力的关键。

2.推进依法治税，对税收立法权限作出统一规定

在这次调研中，市、县政府财政部门普遍认为地方税制十分混乱，地方税概念不明确，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税收权等都集中在中央，地方税管理体制变成了一种变相的收入分成，存在税收征管主体权限交叉和税收执法权保障不足。此外，地方税划分标准杂乱无序，有按税种划分的，有按行业划分的，也有按企业隶属关系划分的。比如，将营业税划分为地方固定收入，但却又不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税（这部分划入中央固定收入）；将企业所得税分为中央企业所得税和地方所得税，这种交叉重叠的划分方法，违反了分税制的规范要求。此外，地方税制不尽合理，主要表现在税种虽多，但缺乏对地方财力具有影响且长期稳定的主体税种。目前占地方税收比重比较大的税种只有营业税和企业所得税，但营业税和企业所得税又都不是实际意义上的地方税，因有中央分享的部分。而且随着增值税的改革，如果将建筑安装、交通运输企业的营业税改为增值税，营业税的税基将会随之减少，收入占地方税收的比重也会下降，更难成为地方主体税种。

为此，必须推进依法治税，对税收立法权限做出统一规定，我们建议：

（1）制定《税收通则》（或《税收基本法》），对税收立法权限作出统一的规定。根据国际惯例，为了充分发挥税收立法权的作用，必须由法律对税收立法权问题做出统一、明确的规定。税收立法权是全部税收问题的逻辑起点和核心内容，它明确国家对哪些行为征税，不同层级间如何分配等基本问题。由于《宪法》是国家根本大法，指望其对全部税收立法权都予以明确、细化是不现实的，在这种情况下，《税收通则》是合理划分税权、健全税法体系的必然选择，它是规范国家税收问题的宪法性文件。而《税收征管法》的法律级次偏低。

（2）加强税收立法，建立健全税收法律法规体系。税收立法应以立法机关立法为主，提升税收立法级次，逐步形成以税收法律为主体，并以税收行政法规为配合、税收部门规章和规范性文件为补充的税法梯级结构，尽量避免税收立法的行政化和低层次化。主要内容及做法大致是：

①有关税收法律的基本原则、通用条款、税务机关及纳税人的权利、义务、税收立法的权限、税收管理权限等基本内容，需要通过《税收通则》加以规范，由全国人大立法。②凡全国性税种的立法权，包括全部的中央税、共享税和部分在全国范围内普遍征收的地方税，其税法的规定、颁布、实施权和修改、补充、废止权，属于全国人大及其常委会。③某些全国性税种经全国人大及其常委会授权可以先由国务院以条例或暂行条例的形式发布，但要规定试行期限，并尽快由全国人大上升为正式法律。④国务院有制定税法实施细则，增减个别税目，调整个别税率及对税法的解释权。⑤省级人大及其常委会，负责部分地方性税收法规的制定、颁布、实施、解释和调整，并可依据法律规定，由省级人民政府制定地方性税收法规实施细则和征管办法。⑥国务院财税主管部门为了贯彻执行税法和税收行政法规，有权制定规章并拥有一定的行政解释权。

（3）赋予地方对某些地方税种一定的税收立法权。广东省地区经济发展不平衡，需要进行适度的分权，逐步建立完善的地方税体系。其思路是：

①对地方影响较大的税种，如营业税、企业所得税等在不违背中央统一规定的前提下，可赋予地方在一定范围、一定幅度内的政策调整权。②全国统一开征但区域性特征比较明显的地方税种，如资源税、房产税、城市维护建设税等，具体的实施办法、税目、税率的调整、税收减免以及征收管理等权限，赋予地方。③征收成本较高的税种如车船使用税、契税、印花税、城镇土地使用税等，其立法权、征税权、管理权全部划归地方。④省级政府在报请中央批准后，可以开征某些具有地方特色的税种。⑤中央赋予地方税收立法权是一个渐进过程，在当前只能下放到省一级地方政府。

3.配套改革：压缩政府规模，减少政府层次，节约行政成本

（1）压缩政府机构，缩小政府规模和财政供养人员。有什么样的政府职能，就有什么样的政府规模，政府规模是随着政府职能的变化而变化。

改革开放以来，市场已取代政府成为资源配置的基础，但我国政府职能并没有按照市场经济的要求发生实质性转移，突出表现在从中央到地方仍然保留着庞大的行政管理费用。据统计，1990至2001年间，我国行政管理费用年均增速为29.2%，12年间增长了7.3倍，是各项财政支出增长中最快的一项。比如，在90年代，全国有350万辆公务车，一年耗费3000亿元，而在2001年，用于低保的费用只有100亿元，失业保险额只有190亿元，国家财政用于公共产品的民生供给严重不足，而用于行政开支的供给却大大超前，这是值得令人深思啊！

在我们的调研过程中，有的市（地市）财政部门反映：“由于财政供给人员过多，财政用于养人的支出越大，政府用于发展性的支出就小，财政支出压力大，必然导致政府要抓收入。过度的抓收入必然增加企业和农民负担，加剧社会不安与矛盾。即使每年财政收入增加了，增加部分也被新增人员吃掉，这样政府无法拿出更多的资金去发展经济和公共服务事业。”虽然中央经过几次大的机构改革，但改革的分流人员大多进了事业单位，而事业单位改革至今尚未全面推开。

政府职能转变滞后，形成如此庞大的政府规模和如此之多的财政供养人员（2004年底公务员的统计数字为640万人），必然使各级政府不堪重负，特别是县乡政府尤其是贫困地区更为突出。因此，要实现政府事权与财权相对称，必须大力压缩政府机构，缩小政府规模和财政供给人员，使其拿出更多的财力，加大对县乡财政的转移支付，为完善省以下的分税制财政体制打下良好基础。

（2）减少政府层次，使五级政府变为三级政府。

在现行的省以下的各级政府分税中，省、地（市）拿去中央与地方共享税地方分成的絶大部分和地方大税种，到县乡基本无税可分。这种局面形成与我国实行中央、省、地（市）、县、乡（镇）五级政府有很大的关系。在取消农业税和农业特产税的基础上，即将启动的新一轮税制改革将要统一内外资企业所得税，合并房产税、土地税、车船使用税、车辆购置税等税种；取消屠宰税、筵席税、固定资产投资方向调节税等税种，这将使我国税种进一步减少，使五级政府之间的税种划分更为困难，县、乡政府基本无税可分。因此，要完善省以下分税制财政体制，确保各级政府都有自己的稳定的主体税种，必须对现行的政府体制从纵向上进行改革。为此，建议取消地（市）级政府，将乡（镇）政府变成县级政府的派出机构，实行中央、省、县三级和乡（镇）派出机构的政府体制，这是符合中央十六届五中全会“减少行政层次”的要求的，可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无税收政策”变为三级架构下的柳暗花明。

我们对政府体制提出这样的改革建议，除了确保各级政府能够确立与自己事权相对应的主体税种外，主要还有以下两方面的原因：①在税务、工商、公安、司法实行条条垂直管理和教师工资上划县级管理后，乡（镇）政府已不是一级完整的政府，但完全取消乡（镇）政府由于县辖区域大，县级政府难以直接管理农村事务，乡（镇）政府可作为县级政府派出机构。②地（市）级政府本来就是省级政府派出机构演化而来，至今也尚未有《宪法》地位，幷且地（市）级政府为了本级利益往往上收县级财力，截留中央和省级政府对县级政府的转移支付，而且由于省内区域经济发展不平衡，地（市）级政府对县级财力的调控能力十分有限。在这种情况下，取消地（市）级政府，有利于省级政府对县级财力进行直接调控，可以最大限度地实现全省范围内公共产品供给的均等化。这种改革有力地促使事权的划分更加清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分税制财政体制，降低行政体系的运行成本，县级财政财力更大，更好地促进县域经济发展，再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将会从根本上缓解基层财政困难，从而形成有利于欠发达地区进入“长治久安”的机制。

如果从我国的历史和发达国家的情况来看，也大多是实行三级政府。我国自秦朝到民国2100多年中，除了疆域横跨欧亚的元朝实行五级政府体制外，其它各朝基本上都实行三级和四级政府体制。在国外发达国家大多实行三级到四级政府体制，美国实行联邦、州、市三级体制；英国实行中央、郡、区三级体制；日本实行中央、都道府县、市町村三级体制；德国实行联邦、州、区三级体制；法国实行中央、大区、省、市镇四级体制。

4.完善政府转移支付制度

针对我国现行转移支付制度存在的问题，我们建议：中央对地方转移支付制度的改革应突出公平，加大对省以下地方政府财政之间财力差距的调节，使省以下各级地方政府享有其与事权相对应的财力支持。

改革的思路是：

（1）科学界定转移支付目标。转移支付目标是为实现社会分配公平目标而为各地提供相对均等化的公共产品和服务，必须将转移支付的资金用于最需要，而不是用于获得最大经济回报的地方。

（2）合理确定转移支付计算依据。在这次调研过程中，陆丰市财政局提出“一般性转移支付的计算应以地方总人口、财政供养人口、地方一般预算收入、税收收入、经济发展程度、全年平均支出及每年增支因素等设定，充分体现公平和均等化原则、分析制定统一的计算公式。我们认为，一级政府正常运转基本支出应以全省平均工资为基数，结合人口及各地国内生产总值，分不同地区设置不同系数，但差别不应该过大，总体保证正常运转基本需要和保障水平应一致。”陆丰市财政局提出的转移支付这一计算依据是从实践中总结出来的，比较实事求是地反映客观要求，可以作为参考。

（3）应简化转移支付方式。将现行多种转移支付方式统一为均等化转移支付和专项转移支付，不要搞其他花样很多、又不现实的不规范的转移支付方式。

（4）优化转移支付结构。重点是严把专项拨款立项关，取消配套的专项资金补助，防止因地方政府缺乏专项补助配套资金不到位而出现的“半截子工程”。为此，必须建立严格的专项拨款项目准入机制和审批制度，减少立项的随意性和盲目性，防止资金的浪费。

（5）清理整合专项转移支付项目。根据政府支出责任范围内的事务，应取消现有专款中名不符实和过时的项目，归并重复交叉的项目，严格控制专项转移支付规模；对之间变化不大，且将永久存在的项目列入体制补助，冲减地方上解。

5.尽快地解决地方政府历史债务，特别对贫困县地区的历史债务应根据有关政策，重新进行一次彻底地清理

对地方政府的历史债务应根据区别对待，认真扶贫的原则，区别几种不同情况，采取不同做法。（1）对偿还能力较强的地区，争取在三年内还清，每年按一定比例还债；（2）对偿还能力不强，又需要利用债务支付最需要的经常性预算支出，如工资、离退休费、义务教育等，应给予适当的减债（如台山市）；（3）对暂时无力还债，又急需用债务支付经常性预算支出的，在今后三、五年内有能力支付债务的地区，可以考虑给予延期三、五年才还（如陆丰市），以便让地方政府财政渡过这个偿债难关，保证社会稳定；（4）对于经济基础十分脆弱、又无别门路“找米下锅”的贫困地区，应给予全免一切债务的优惠政策，并在免除一切债务的基础上，上级政府还应给予更加优惠的税收政策和专项补助资金，发展以“造血功能”为主的工业和服务产业，以带动该地区的经济起飞和发展。

6.国、地税机构合并的可行性分析与建议

从1994年分税制改革开始，我国设立了国税、地税两套税务机构，分别履行对中央收入与地方收入的征管职能。10多年来，国、地税机构分设对于组织税收收入，进行宏观调控，提高中央税收收入比重，增强中央财政宏观调控能力，促进市场经济体系培育和经济的发展等，发挥了重要的作用。但是国、地税机构分设出现的各种弊端也暴露无遗，难以适应新的形势要求。

（1）国、地税机构分设的弊端

①征管效率低。主要体现在对改制、合并、改组企业的企业所得税管理上，双方互不相让，争抢税源现象经常发生；在对违法案件的查处上，相互扯皮推诿，谁都不愿意行使管辖权，致使案件久拖不决，客观上放纵了违法行为，造成了很坏的影响；存在大量的重复劳动，如税务登记、征管资料、信息处理、税收票证、税收宣传、政策谘询、税收科研等事项性质相同，但国、地税两机构各行其是，互不通气，造成大量的资源浪费。

②征税成本高。两套机构的分设无疑是造成税收成本过高的主要原因。1995年我国仅预算内支出的征税成本就在5%以上，而同期美国为0.6%，日本0.8%，法国1.9%，加拿大1.6%。我国征税成本高的主要原因有：人员费用增长过快，1995年的60万财税人员增至1998年的100万人（不包括临时工），以年人均4万元估算，就需要400亿元经费；基建投入大，两套机构，两套办公地方，国、地税的各种征、管、查机构和办税服务厅设置雷同。此外，国、地税各干各的，分别开发两套网络，各自为政，互不兼容，不能对接共享，造成人、财、物的巨大浪费。

③分头管理、分庭抗衡现象突出。将税收分为国家税收和地方税收，极易引起地方政府重视地税，而不重视国税，造成很多矛盾与冲突，甚至严重地挤国税。

④隶属关系不同，利益分配不同。国税属中央垂直领导，从业人员具有很强的优越感，待遇也比地税好，造成利益分配不公，地税人员反感情绪大，不利国、地税团结协作，影响税收征纳。

（2）两套税务机构合并的有利条件

①我国已实行分税制10多年了，中央财政收入得到了切实的保证，打下了比较坚实的经济基础。目前中央税收收入占税收总收入的比重达到68%左右，中央本级财政收入约占全国财政总收入的比重56%左右，比改革前的22.02%提高了一倍多，从而确立了中央财政在分配格局中的主导地位，有利于中央宏观调控的加强。

②我国实行分税制是一项正确的决策。实行分税制是世界各国的通行财政体制，但分税制絶不是分机构，即使在实行分税制的西方国家中，也不是一定要分设两套税务机构。如法国，地方政府不单设税务机构，而由国家税务机构的派出机构代为征收。其实，分税制的归宿集中反映在税金在不同政府级次间的分配，国、地税两套机构都共同地承担着这一国民收入分配和再分配的任务，这为国、地两税机构合并提供了理论支持与基础。

③信息化建设取得了突破性进展，充分发挥税收监控功能，监管方式实现了根本性变革。上级政府和税务部门可以通过信息网络即时监督下级政府和税务部门的执法情况，对出现违规违法现象及时通报和纠正，消除了传统层层上报和下达导致信息容易失真和整改滞后的弊端，大大提高了工作效率，降低税务成本。

（3）国、地税两套税务机构合并的建议

①要建设廉价高效的税务机构。“税收是政府的奶娘”，一个真正的民主社会是无法容忍昂贵低效的政府的。一个政府机构的设、存、废必须考虑其运行成本。我国税收成本居高不下是勿庸辩驳的事实，国、地税机构的合并本身是“税收成本是最低化”的必然要求，应在全国组建新的、单一的国家税务机构，实行从中央到地方的垂直管理体制。在机构合并之后，更要树立税收成本理念，加强成本控制，转变税收管理上粗放型管理观念，加大税务系统内部机构改革、人事制度改革和从中央到地方的精简力度，消除富余人员，精简机关，充实征管向基层倾斜的政策；大力减少各种会议、文件报表等，简化办事程序，提高办事效率。

②构建税收监督制约机制。机构合并以后，各级政府的利益倾向不会自然消失，各种违规操作问题仍可能存在。约束乏力，是导致权力滥用的重要原因，因此，构建税收监督制约机制至关重要，应做到决策、执行、监督相分离又协调的要求，在税务系统内部实现征收权、管理权、稽查权的相互制约和彼此协调与平衡。在这基础上，逐步做到财政、国库、银行、税务部门之间实现微机一体化联网，做好信息联通共享，互相监督制约。此外，还要从纳税人监督、社会新闻舆论监督共同建立起独立的税务监察审计机构，从而形成全社会监督制约机制。

③税务机构的设置要打破行政区划的限制，其密度和人员应视税源状况而定。

④整合信息化资源，全国统一联网开发，降低运行维护费用，提高行政管理效率。

⑤加强干部队伍建设，提高税务人员素质。现代管理理论突出体现了以人为本、以人为中心的理念，机构合并以后税务人员更要努力加强自身建设，加强学习与修养，增强依法行政的业务素质；要分期分批、定期和不定期地进行培训学习，并把它作为考核干部业绩的要求，所有这些都要从制度上规定下来。

第四篇：规范政府非税收入管理调研报告

非税收入是指政府以收费、基金、罚款、摊派、捐助等方式筹集的用于履行政府职能的收入，是除税收以外的其他财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理对市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能、增强财政宏观调控能力、促进社会经济发展，具有十分重要的意义。近年来，市委、市政府及财政部门越来越重视政府非税收入，加大了管理力度，并取得了一些成效,但问题仍然较多,加强和规范非税收入管理显得尤为迫切。

一、我市非税收入的构成、规模及特点从我市财政收入构成来看，主要由税收收入和非税收入组成。非税收入主要包括排污费、水资源费、教育费附加、罚没收入、行政事业性收费、税务部门罚没收入、国库存款利息以及基金收入等。从规模上看，非税收入占财政收入的比例较大，且收入额呈逐年上升的趋势。2005年我市非税收入额为23,090万元，占当年全部财政收入的18.3%；2008年收入额为43,351万元，占16.7%。在非税收入中，基金收入占较大比重，要占到全部非税收入的一半以上。大量非税收入的存在，为缓解政府部门经费不足起到了一定的积极作用，但在政府财政收入中，预算外的行政事业性收费、基金和游离于财政之外的政府各部门的收费、集资、摊派是政府非税收入的主体，由于其没有纳入预算内和财政管理，造成了政府非税收入的混乱局面，其负面效应也在相当程度上存在。

二、管理方面存在的薄弱环节

1、思想认识上存在误区。一是认为非税收入并非真正的财政收入。受传统观念以及较长时间以来财政管理较为粗放的影响，部分执收部门认为非税收入是单位执收的，也付出了一定的成本，理应作为成本补偿，而不是真正意义上的财政收入，无须纳入预算管理。二是认为非税收入不形成政府可用财力，在现行财政管理体制下，除部分非税收入分别纳入一般预算和基金预算外，确有相当部分非税收入仍在实行专户管理，且纳入预算管理的非税收入也是列收列支。因此有人认为非税收入并不形成政府可用财力。三是认为非税收入规模过大影响了财政收入质量。一般认为税收收入应作为财政收入的主体，税收收入的规模反映了一个国家、一个地区经济实力、发展水平的高低，如果非税收入在财政收入中所占比例过大，则表明这个国家、地区的经济发展水平较低。

2、管理方式不到位，统筹调剂乏力。日前对非税收入的管理，无论是预算内还是预算外，收入实质上仍归部门单位所有，反映为谁收谁用，多收多用。这种收费多少与单位利益直接关系使得无论是行政机关还是事业单位都有一种本能的多收费冲动。加之实行部门预算改革后，财政部门在编制综合预算时采取先预算外后预算内，部门、单位往往人为地将年初收入预算编制过低，支出预算编制过大，造成本应科学、规范的部门预算中带有相当的人为因素，使非税收入的管理流于形式，财政统筹调剂乏力。

3、财政职能被肢解，难以充分发挥作用。实际中，非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，财政职能被肢解，难以发挥整体效应。一方面财政部门对非税收入的规模过快膨胀难以有效控制，给企业、单位造成额外的负担，影响了企业纳税的积极性，且名目繁多的各种收费也严重侵蚀了税基，出现了“费挤税”的现象；另一方面分散了地区财力，削弱了政府调控能力，影响了税收作为“内在稳定器”功能的发挥，造成分配无序，加剧了社会分配不公，败坏了社会风气，滋生了消极腐败行为。此外，纳入财政专户的预算外资金名义上为财政性资金，实则为部门单位使用，纳入预算内的行政事业性收费、政府性基金也基本上是列收列支，不能有效地形成地方可用财力，无形中虚增了一块财政收入，影响了地方财政职能的充分发挥。

4、法制不健全，缺乏监督约束机制。目前，我市在非税收入管理上依据的大多为行政规章和规范性文件，而没有制定较为完备的规章制度和法律法规。按照国家规定，设立审批收费要以法律法规为依据，而现行的法律法规涉及设立收费项目的条款非常少。到实际工作中一般由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据单位财政经费不足实质上就成了审批收费的基本依据。法制建设跟不上，依法管理也就难以实现，加之缺乏健全完善的监督机制，监督乏力，非税收入在片管和使用安排上存在较大的随意性，违规违纪行为时有发生。

第五篇：关于政府非税收入收缴管理改革的调研报告

政府非税收入是财政收入的重要组成部分，在我国经济发展建设中曾发挥了重要作用。随着社会经济的发展，政府非税收入的规模不断扩大，迫切需要进一步加强政府非税收入的管理。近年来，党中央国务院不断加强政府非税收入管理，相继出台了加强“收支两条线”管理等多项政策规定，但这些政策主要侧重于规范收入分配秩序。随着财政国库管理制度改革的实施，我国非税收入收缴管理有了重大改变。2001年，国务院批准实施财政国库管理制度改革，政府非税收入收缴管理成为其中的重要组成部分，现代财政国库管理制度的建立，为规范政府非税收入管理建立起了有效的执行机制。

一、政府非税收入收缴管理改革的背景和意义

（一）政府非税收入的含义。

广义上讲，政府非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入。国际上（包括世界银行和国际货币基金组织）通常将政府财政收入分为经常性收入、资本性收入和赠与收入三大类，其中，经常性收入又分为税收收入和政府非税收入。经常性非税收入是政府为公共目的而取得的无需偿还的收入，如罚款、管理费、政府财产经营收入等，以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项等。经常性政府非税收入不包括政府间拨款、借款、前期贷款收回以及固定资产、股票、土地、无形资产的售卖变现收入，也不包括来自非政府部门的以资本形成为目的的赠与收入。

我国在财政管理中长期使用预算外资金的概念。1996年以后，我国政府将预算外资金收入纳入预算内管理的步伐显著加快，随着收支两条线管理改革的扩大和部门预算管理改革的不断深入，预算内外资金逐步统一纳入部门预算编制范围。财政收入中税收之外的其他资金，由于其在很多方面与税收存在不同之处，必然需要按不同的方式加强管理，理论界的一些文章和部分政府的文件中已开始出现了“非税收收入”、“非税收入”等提法。2002年7月，财政部、人民银行联合发布的《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》（财库[200]37号）和《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》（财库[2002]38号）中，将收入收缴改革后的票据定名为《非税收入一般缴款书》。随着收入收缴改革的开展，社会各方面逐渐接受和认可了“政府非税收入”的提法。2004年7月财政部下发了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），对我国政府非税收入的概念与内涵进行了界定，文中指出，“政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式”。该文件还清晰界定了政府非税收入的管理范围，包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收人等。社会保障基金、住房公积金不纳入我国政府非税收入的管理范围。

（二）政府非税收入在公共财政中地位重要。

市场经济条件下，政府非税收入在整个政府财政收入中所占份额通常较低，但却是财政收入不可或缺的重要组成部分。随着政府级次的降低，政府非税收入在财政收入的比重逐渐提高，对于地方政府来说，政府非税收入往往更为重要的作用。政府非税收入不仅有其存在的合理性和必然性，也是对税收收入必要的、有益的补充，在公共财政体制建设中发挥着重要而独特的作用。

1．政府非税收入有其存在的合理性和必然性。

绝大多数政府非税收入是依据使用者付费理论存在的，即政府在提供特定服务或特许权时向使用者索取一定的价格，这种使用价格通常只是提供这类服务的部分成本。而这类服务一般是准公共品，或是由政府提供的具有私人商品性质的产品。使用者付费隐含着三个组成部分：一是准入费，承担全部或部分资本性成本；二是使用费，包括全部或部分与使用有关的政府经营成本；三是拥挤费，即由额外增加的使用者加到其他使用者身上的那个成本。政府在确定非税收入收费标准时，要考虑两块价格，一是固定成本，二是边际使用费，包括边际经营成本和边际拥挤成本。由于政府非税收入的征收与享受或消费特定政府服务直接联系，消费者面临其消费决策的真实成本，政府非税收入因此成为政府提高公共品效率的重要途径，可以减少“免费搭车”现象。

政府非税收入还是政府矫正负外部性的有效工具。由于外部性的产权难以界定，损益的范围和大小也很难确定，受“负外部性”影响的主体很难因受害而向生产“负外部性”者索赔，这样，客观上诱发“负外部性”生产者过度地从事这类活动，而相关治理成本却要由社会来承担，造成明显的不公平和社会福利的损

失。政府可以就此征收“矫正性收费”或罚款，有效修正社会成本与微观（个体）成本的差距，使生产者负担真实的活动成本，从而达到校正或制止这类行为发生的目的，以实现惩戒、体现公平。

此外，对于矿产、草原、能源等社会共有的公共资源来说，需要建立资源有偿使用制度，明确这些资源为国家所有，政府应对其进行合理配置和管理，通过费用征收制

度避免社会主体对国有资源进行掠夺性开发和浪费，并可以使国家在保护和再生国有资源方面的投资得到充足的经费保障。

2．政府非税收入是税收收入必要的、有益的补充。

税收收入是政府为提供公共服务，凭借国家政治权力向法人或居民的强制性征收，具有一般性和普遍性。税收收入的普遍征收和强制性，虽然有效的保证了政府财政资金的来源，但居民负担的筹资与其享受到的公共产品之间缺乏相关性，也在一定程度上导致了政府筹资在居民之间分配的不合理性。政府非税收入在这方面具有一定的优势，对于上面提到的具有特定使用者、受益者或产生负外部性的群体和行为，政府可征收非税收入，政府非税收入的征收，往往与享受某项公共产品或特定行为密切相关，更好的体现了财政收入筹集的公平、提高效率，实现社会福利的最大化。

与税收收入相比，政府非税收入还具有较大的灵活性。首先，从立法层级上看，税收的立法权限相对集中且层次高，其立法或制定程序非常规范和严格，而政府非税收入的立法权限层次往往较低，其立项和政策制定程序也不及税收收入严格。其次，税收要素一旦确定往往相对稳定，其税率、税目的修订需要严格的审批程序，政策时滞较长，而政府非税收入相关制度的修订则容易得多，立项和费率调整也更具灵活性和时效性。

政府非税收入虽然在规模上难以成为政府财政收入的主体，但其具有的收益相关性和筹资灵活性等优势，使其成为政府财政收入的重要组成部分，是对税收入收入必要的、有益的补充。

（三）我国政府非税收入管理的沿革。

我国政府非税收入收缴改革以预算外收入改革为主线和突破点，从理论基础到具体实践都实现了突破，历经从放权到集中的漫长过程。

建国初期，政府非税收入项目很少，资金数额也不大。国家财政统收统支，实行高度集中的财政管理体制。经济体制改革以来，中央政府进一步扩大了地方政府和企业的自主权，逐步调整了中央与地方、国家与企业之间的关系，政府非税收入的项目和规模不断扩大。为了调动地方和企业的积极性，缓解财政压力，政府非税收入收缴实行分散管理。在放权让利思想的指导下，大部分政府非税收入未纳入预算，以预算外资金的形式由各部门和单位自收自管自用。

随着经济的发展和改革的不断深入，政府非税收入规模迅猛增加，但由于制度不完善、管理不到位等方面的原因，许多问题逐渐地暴露出来，特别是有些地方和部门从局部利益出发，超越权限乱设基金、乱收费、乱摊派，加重了企业和个人负担；有的把预算内资金转到预算外，化大公为小公，甚至违反财经纪律，私设小金库，还有的炒股票、房地产等，导致国家财政收入流失。预算外资金的不断膨胀，严重损害了党和政府的形象，干扰和冲击了正常的政府公共分配秩序，加剧了固定资产投资和消费基金膨胀，助长了不正之风和腐败现象的发生。

为了加强政府非税收入管理，党中央国务院相继颁布了许多政策。1986年，国务院颁布《关于加强预算外资金管理的通知》（国发[1986]44号），第一次提出了预算外资金要实行“财政专户管理”。1993年，由于企业会计制度和财务制度的改革，《企业会计准则》和《企业财务通则》的实施，国营企业的预算外资金已作为所有者权益来体现，预算外资金的管理范围也发生了相应变化。1996年，国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）,明确了预算外资金的所有权、使用权不再是部门、单位，而是政府，预算外资金的性质是财政性资金，必须纳入财政管理。1999年，财政部等五部门联合下发《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》，提出对行政事业性收费和罚没款实行“单位开票，银行代收，财政统管”的管理制度，并且以政府非税收入纳入财政专户管理并逐步纳入预算管理为目标，不断深化“收支两条线”管理改革。

1998年以来，党中央、国务院提出公共财政思想，积极推进公共财政体制改革。2000年开始的财政国库管理制度改革就是其中的一项重大举措，其目标是建立以国库单一账户为基础、国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。政府非税收入收缴改革作为财政国库管理制度改革的重要组成部分，也于2002年7月正式开始试点。收入收缴改革按照社会主义市场经济条件下政府职能转变和建立健全公共财政制度的要求，通过设立新的收缴账户、规范收入收缴程序、加强健全票据监管、利用现代信息技术等改革措施，对政府非税收入的收缴管理进行了全面的改革，真正开始向现代化、规范化、严格的管理方式转变，进一步规范了政府分配秩序，促进了执收单位依法履行职责，加强了财政管理监督，增强了财政宏观调控能力，推进了党风廉政建设的深入开展。

（四）政府非税收入收缴管理改革具有重要意义。

政府非税收入是财政收入的重要组成部分。据不完全统计，2004年全国政府非税收入相当于同期财政收入的近40%，地方政府非税收入占财政收入的比重还要更高。加强政府非税收入的收缴管理，深入挖掘财政收入增长潜力，具有重大的意义。政府非税收入具有有效弥补成本、减少过度消费公共产品、纠正不合理行为、灵活快速筹集资金等重要作用。政府非税收入管理规范，可以为政府管理发挥重要的作用，政府非税收入管理不当，也容易造成政府收入分配秩序混乱、严重干扰社会经济秩序、危害国家政权建设等严重后果。因此，加强政府非税收入收缴管理，是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。

传统的收缴管理机制，在初期曾有效提高了执收单位收取政府非税收入的积极性，确保了政府非税收入的征收，有力地支援了我国社会经济的发展与建设，但随着政府非税收入的规模不断扩大，政府非税收入传统收缴管理机制下的弊端也逐渐暴露出来。一是收入来源不规范。很多部门未经财政部和国家计委批准，自行设立各种收费项目，超标准和范围收费，金额巨大。长期以来，乱收费乱罚款乱摊派等问题屡禁不止，根本问题在于没有建立起有效的收入执行机制，从而无法做到令行禁止。二是收入不及时足额上缴财政。部门和单位多头开设银行账户，财政部门无法对部门的账户实行有效的监控，资金上缴财政的主动权掌握在部门手中，加之后期检查处罚力度无法保障，从而造成截留、坐支、挪用应缴财政收入的问题长期以来难以有效解决。三是监管难度太大。原有收缴方式下，政府非税收入的征收与上缴过程均由主管部门和单位自行完成，弊端较多。收入能否及时足额缴入国库或财政专户，全靠执收单位的自觉性，收入在单位过渡性存款账户上滞留几个月是普遍的现象，还出现了许多公款私存、私设“小金库”、贪污挪用、挥霍浪费等违法违纪问题，严重败坏了党风。财政又缺乏有效的监控手段，无法实施及时有效的监管，只能依靠财政专员办进行事后的抽查或专项检查，收效不太显著。

党的十一届三中全会以来，财税体制进行了几次比较重大的改革，但改革的重点主要是调整收入分配关系，对政府非税收入收缴的基本运作方式基本没有触动，主要还是采取通过征收机关层层设立收入过渡性账户来实现的。这种传统的收缴方式在一定时期内对保证财政收入的收缴起到了积极作用。但是，由于管理机制不健全等原因，政府非税收入收缴管理中长期存在的问题一直无法得到解决。其根本问题就是没有建立起一套严格有效的执行机制，致使很多良好的政策无法得到切实地落实。当前政府非税收入管理，迫切需要建立起一套运行管理机制，从而实现对政府非税收入的真正有效的规范管理。政府非税收入收缴管理改革，在我国财政、经济、政治领域都将产生重要的积极影响，具有深远的理论和现实意义。

二、政府非税收入收缴管理改革实施情况及面临问题

（一）改革工作简要回顾。

1.政府非税收入收缴管理改革的主要做法。

中央单位政府非税收入收缴管理改革按照财政国库管理制度改革的总体要求，以国库单一账户体系为基础，通过直接缴库和集中汇缴两种方式，应用《非税收入一般缴款书》，以信息系统为技术支撑，对中央非税收入收缴进行了规范。

一是设立新的收缴银行账户。政府非税收入收缴改革，取消了执收单位原收入过渡性账户，重新开设财政汇缴专户，实行零余额管理，收缴的资金在1个工作日内就能到达中央财政专户。

二是规范了收入收缴程序。收入收缴改革采取直接缴库或集中汇缴方式，规范了政府非税收入的收缴行为。

三是应用新的执收票据。改革新设计了《非税收入一般缴款书》，制定了严格规范的使用程序，适应了现代信息管理需要。

四是运用信息技术。建立现代化的收入收缴管理信息系统，并根据收缴改革的推进及时进行改进和完善。

2.中央非税收入收缴管理改革进展情况。

按照财政国库管理制度改革的总体要求，2002年从预算外资金入手，对包括行政事业性收费，政府性基金等资金在内的政府非税收入进行了改革。2002年7月，制定发布了《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》（财库[2002]37号）和《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》（财库[2002]38号），初步建立起了政府非税收入收缴改革的制度框架。

2002年上半年财政部选择了证监会等第一批8个中央部门实施政府非税收入收缴管理制度改革试点，2002年下半年又确定了第二批7个部门，2003年第三批新增20个部门，2004年第四批新增12个部门，2005年，将剩余的29个部门一并纳入改革范围，至此，76个具有政府非税收入的中央部门全部纳入收入收缴管理制度改革范围。

3.地方非税收入收缴管理改革进展情况。

在中央收入收缴管理制度改革不断推进的同时，地方收入收缴管理制度改革工作也取得了较大进展。地方非税收入收缴改革具有多种模式，有的严格按照财政国库管理制度改革的要求实施改革，有的自行进行探索，结合本地实际制定改革方案并予以实施，改革工作取得了不同程度的进展。

目前，辽宁、黑龙江、甘肃、广西等10多个省市按照财政国库管理制度改革的要求实施了收入收缴改革，四川、海南、内蒙、湖南、江西、安徽、新疆等省还成立了非税收入管理机构，专门负责收入收缴管理。

（二）政府非税收入收缴管理改革取得的成效。

改革后，逐步建立了新的政府非税收入收缴管理机制，充分运用了信息技术，财政部门加强了对政府非税收入收缴的事前事中控制，规范了单位的执收行为，加快了资金入库速度，提高了财政监管水平。

1．建立了新的收缴管理机制。非税收入收缴管理改革改变了过去政府非税收入由执收单位自行收缴入库、自行管理的做法，实施了系统化的收入项目管理、规范化的银行账户管理、科学化的收缴流程管理、电子化的执收票据管理，促进了缴款人依法缴款、执收单位依法执收、财政部门依法实施监管。随着改革的开展，新的政府非税收入收缴管理机制已逐步确立，成为了财政财务管理中的一项基础性制度。

2．保证了资金及时足额入库。改革后，取消了执收单位设立的收入过渡性账户，保证了开票所收款项100%上缴财政，无论直接缴库还是集中汇缴，资金均能在1个工作日内到达中央财政专户，改变了过去政府非税收入资金长期滞留在部门自有账户、资金入库速度慢、坐支挪用等问题，显著提高了资金入库速度和入库频率，大大提高了财政的资金调度能力。

3．提高了财政监管水平。改革后，在收缴管理方式上取得了一个重大改变，就是在充分运用计算机信息技术的基础上，将以事后监督为主改变为以事前事中控制为主。一是财政部门通过信息系统对单位的执收项目和标准进行控制，防止了乱设收费项目、擅自调整收费标准等问题，有效杜绝了征收政府非税收入的随意性；二是通过信息系统，财政部门采集每一张《非税收入一般缴款书》的原始缴款信息，根据缴款书信息及时发现问题，迅速进行核查与纠正；三是通过信息系统，财政部门全面、及时掌握了政府非税收入的来源、结构、规模及变动等情况，提高了政府非税收入预算执行分析水平，为预算编制、国库集中支付和宏观决策提供详实准确的参考依据，提高了财政管理水平。

政府非税收入收缴改革的推行，取得了明显的成效，同时，收入收缴改革中也积累了一些经验。

1.形成统一规范的模式。加强政府非税收入收缴管理，对于挖掘财政收入潜力，做大财政蛋糕具有重大意义和作用，多种收缴方式并存必然造成管理脱节，统一规范的管理方式，有利于保证收入及时足额上缴，实现财政收入。

2.强化财政国库管理职能。收缴改革前，财政部门基本上是被动接受资金缴库的结果，通过实施政府非税收入收缴管理改革，有利于发挥财政国库对政府非税收入收缴的监管作用，健全和完善财政国库管理职能。

3.提高财政信息管理水平。财政收支信息的明细程度是一个国家财政管理水平的重要体现之一，收入收缴改革依托现代信息技术，提供及时、全面、准确、详细的收入信息，为部门预算编制、执行分析、国库集中支付及财政监督管理提供必要的依据，有利于不断提高财政财务管理水平。

4.注重服务与效率。政府非税收入收缴改革涉及众多执收单位，又往往与缴款人自身利益密切相关。改革过程中，一方面加强了政府非税收入收缴的规范管理；另一方面从方便执收单位和缴款人出发，特别注重加强了服务与效率，为领导、部内司局、单位和缴款人提供优质的服务。