分税制改革和财政职能的问题

第一篇：分税制改革和财政职能的问题

分税制改革和财政职能的问题

关于分税制改革和财政职能的问题，分税制改革以前，中央财政在全国总财政当中比重相当的低，1993年中央财政仅占总财政22%，分税制改革后，中央财政迅速提高到2005年的52%。中央财力状况得到显著提高，我国财政分配的制度也渐渐的统一起来，最终制度化。

楼部长在谈到为什么要实行分税制改革，我非常的赞同。首先，我们应该承认我们国家存在一个城乡二元经济结构、东中西部发展不均衡、人们收入差距扩大等不利于社会长久稳定的因素。如果放任下去，国家肯定不稳定，那么谁会去调节，肯定是中央政府，那么调节必须要以雄厚的财政资金作为后盾。因此提升中央财力十分必要。在对新疆财政厅厅长的访谈中，我们也可以明显看出中央财政对新疆发展建设的支持力度，在西部崛起中，中央财政起来不可磨灭的作用。财政的经济稳定与发展职能和收入分配职能在这里得到了很好的体现。

分税制改革以来，一个突出的问题是基层财政的困难，表现为财权重心上移而事权重心下移。1994年改革时没有说清楚的事权，都以一票否决的形式压着基层承担责任，比如社会治安、公共事业发展、“普九”等，出了问题政绩免谈。财力不够怎么办呢？只能逼着地方东挪西借，甚至借高利贷。另外，在这几年在资源制约条件下，不动产在整个经济中的影响越来越大，与此有关的对“土地财政”的指责之声不绝于耳，很多讨论往往会归咎于财政的分税制，甚至激烈抨击财政体制是万恶之源，认为是由于分税制导致的地方财政收入不足，使得地方政府把更多兴奋点放在办企业、搞建设项目、抬高地价增加土地批租收入等短期行为上。

税制改革后，税收已成为财政收入最主要的来源。此后，我们又不断地调整和完善税制，特别是针对税收征管体制滞后于税制的状况，加快了税收征管改革步伐。一个健康有效的税制，必须通过与之相适应的税收征管制度来保证实施。1998年以来，进一步加强税收法制建设，深化税收征管体制改革和以“金税工程”为主要手段的税收征管信息网络的建设运用，建立海关缉私警察制度，这对于加强税收征管，打击各种偷逃骗税、走私等涉税违法犯罪活动，发挥了重要作用。新《税收征管法》及其《实施细则》等一批法律法规相继颁布实施，税收征管力度加强，保证了税收持续大幅度增长。2002年全国税收收入（此为国家统

计局统计口径，已冲减了出口退税部分）比1993年增长了3.14倍，年均增长17.1％，与同期财政收入年均增长数基本同步，其中1994——1997年年均增收995亿元，1998——2002年年均增收1880亿元。税制的重大改革和不断完善，为持续大幅度增加财政收入、增强宏观调控能力、支持经济和社会事业全面发展，作出了重要贡献。

关于财政职能问题应注意以下几个方面

首先 ,财政职能是财政区别于其他经济范畴的重要标志之一 ,是规范财政活动的基本准则。概括地说 ,财政是以政府为主体的分配活动 ,也就是通过政府的收支活动 ,通过征税、举债以及收取各种规费、使用费等途径集中一部分社会资源 ,用以实现政府职能和满足社会公共需要的经济活动。

其次 ,财政职能是实现政府职能的重要手段。财政是与国家密切相连的 ,财政职能须依据政府职能来确定 ,研究财政职能需要从这一点出发。

第三 ,实行公共财政模式的国家 ,财政职能有共性的一面 ,但又必须从各自国家的国情出发 ,表现出各自不同的特征。

第四 ,财政职能有其相对固定的内涵 ,但又不是一成不变的 ,在不同的历史发展阶段 , 内容和形式都会有所不同。

能否界定好财政的职能范围，关键看政府的职能究竟能否规范化。规范政府职能关键是处理好三个关系：一是处理好政府与市场的关系。按照市场经济的要求，规范政府职能标准就是满足社会公共需要，纠正市场失灵。二是处理好各级政府之间的关系。关键是划分政府间的事权，这是确保国家社会经济各项事业全面发展的政治保证。三是正确处理政府与国有企业的关系。转变政府职能，实行政企分开是处理政府和企业关系的关键，国有企业改革的难点也就是政企分开。

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第二篇：财政分税制

如何进一步进行分税制的改革？

1994年实行的分税制，是我国财税体制的重大改革，实践证明，分税制在理顺中央与地方的财政分配关系、建立规范的财政运行机制、保证中央和地方财政收入稳定增长、增强中央财政调控能力等方面，取得了显著成效。分税制财政管理体制的实施，调动了中央与地方两个积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制，发挥了中央财政的再分配功能，实现了中央与地方“双赢”。在新的形势下，我国应按照“财力和事权相一致”的方向进一步完善我国的分税制体制。

一、现行分税制存在的主要问题

政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理.我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，不够清晰合理。中央同地方政府的支出划分不清晰、明确，各省、市、县、乡政府间支出责任划分模糊，地区之间差别较大。

政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。

转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，初步形成目前财力转移支付和专项转移支付体系。但由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。转移支付形式繁多，管理分散。转移支付缺乏有效的约束和监督机制。

省以下财政管理体制尚不完善。目前各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布不合理。省级政府没有在调整省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。

二、完善我国分税制的对策

（一）明确划分中央政府与地方政府的事权

当前我国划分中央与地方、政府与企业之间的事权，核心问题应该是投资权划分问题。政府应逐步从个人、企业或社会完全有能力承担并对整个经济发展不至于产生难以控制的冲击的经济建设领域和事业中退出来。同时改变按投资规模大小来划分中央与地方投资管理权限的做法，除了特别重要的项目和中央负责的项目由中央投资外，绝大部分项目应按受益范围由所在地方政府承担投资。中央政府与地方政府事权的界定，都是根据各级政府对有关事务的驾驭能力和适应程度进行的。

（二）缩减预算级次，简化财政层级

导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。

当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。“省直管县”财政改革是我国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。加快推进“省直管县”财政改革，旨在深化财税体制改革，推动解决完善公共财政体系所面临的一些深层次问题，包括备受争议的中央和地方事权与财力划分问题、转移支付制度的完善、省以下体制以及加大对基层的公

共服务领域投入等。

（三）合理划分税权，使地方拥有稳定的财源

由于各财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显。在划定各级政府支出责任的同时，还要赋予其相应的收入。地方税，应当具有收入稳定、不扭曲市场机制配置资源的特点。

财产税因为征收对象不具有流动性、征税对资源配置影响小而成为地方税收的首选。在财产税方面，我国已分别对持有存款、股票的收益征税，但还没有对居民持有房产进行征税。有必要对我国的房地产税收体系进行调整，拓宽税基、调整结构，强化征管，切实发挥其引导消费、保护资源、缩小收入差距、为政府筹集收入的功能。

遗产税和赠与税，有助于调节财产禀赋，为居民创造均等的发展机会，同时能够引导富裕阶层进行社会捐助。应创造条件，早日开征遗产税和赠与税。

（四）完善转移支付制度

在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。

1.转移支付目标

一是通过政府间财政转移支付保障各级政权具有正常的施政所需的财力，二是使全国各地居民基本享有水平接近的教育、医疗卫生等基本生活条件和能源、交通、通信等基础设施，三是在市场经济条件下，对市场机制作用不到时或无法作用的领域，通过政府间转移支付实施调节，促进资源的优化配置。

2.转移支付的模式和手段

我国长期以来一直采用单一的纵向转移模式这种模式处理政府间分配关系，已有丰富经验，应通过法律化、民主化的制度设计增加透明度，减少随意性，逐步健全我国的单一纵向转移支付制度。

3.合理运用转移支付手段

根据转移支付手段的不同功能和我国转移支付的目标，我国可以设置一般性补助即税收返还、专项拨款补助、特殊因素补助和特殊自然灾害补助。

4.转移支付制度的法制化

逐步规范我国政府间财政转移支付制度，应大力加强财政法规建设，全面实施预算法，以立法形式明确中央与地方政府的事权与财权划分标准，确立中央政府对地方政府的激励机制，保证中央政府掌握大量的激励资金。

5.转移支付的管理

鉴于我国目前转移支付资金有限，财政部是专职主管政府资金分配的部门，运转高效，我国转移支付管理机构设置，目前应采用财政部内设机构的形式，并且建立审查监督机制。

第三篇：分税制改革

分税制改革

为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点。

分税制改革必须“全覆盖”

搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。在举国“迎接三中全会”的当下，我们有必要按照基本分析思路来审视：为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域，“生产建设财政”须转型为“公共财政”，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则，而走向法治背景的分税分级体制，让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力活力，充分公平竞争。同时在政府间关系上，也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之以财力均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的转移支付。

分税制是分税分级财政体制的简称，其体制内容，包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求，也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革，坚持分税制财政体制改革方向，是切不可动摇的。近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，绝非分税制所造成，恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位，特别是在省以下还并未成型所引致。还有一种看法，虽未在表述上全盘否定分税制方向，却从强调“因地制宜”切入而提出“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”的主张。

这一设计思路看似以“实事求是”为取向，要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性，属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，未能把握深化改革的“真问题”。一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排，如何能够如此“因地制宜”而横纵皆为切割状态?如果说省以下不搞分税制，那正是“94改革”以来我们看到的因深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态。如果说“农业地区不搞分税制”，那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分各类大大小小、与非农地区仅一线之分的“农业地区”，只要试想一下，假如处在体制分隔、切割状态，各个区域中的企业如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条，各地政府将如何处理各自辖区的企业所得税索取权?

因此，统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖。分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。

事权与财权相顺应

近期和未来在深化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。

根据“94改革”以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革的重点至少应包括以下几个方面。

第一，在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在大面上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后)。

第二，在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，经济案件司法审判权应集中于中央层级等。

第三，以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(以“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头戏)和积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围，调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;积极推进“营改增”，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

第四，按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行;积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

第五，结合配套改革深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

第六，在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下，逐步而积极、理性地推进财税法制建设，掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点，强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内，不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。

税种 现行情况

纳税人 计税依据 税率 税收归属

增值税 境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人 增加值(小规为销售额)0、13%、17%(小规为3%)中央地方75：25;进口环节归中央

消费税 境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人 部分商品销售额、销售数量 比例税率(1%-56%，共14档);定额税率 中央独享

营业税 有偿提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产的单位和个人 营业额或转让额、销售额 3%、5%和20% 地方独享(部分行业企业除外)

企业所得税 境内的一切企业和其他取得收入的组织 来源于中国境内外的生产经营所得和其他所得扣除免征额 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企归中央

个人所得税 居民纳税义务人和非居民纳税义务人 工资、薪金所得和个体工商户的生产、经营所得等11项，扣除免征额 工资、薪金5%-45%九级;个体户生产、经营所得：5%-35%五级;其余20% 中央地方60：40

资源税 境内开采矿产品或生产盐的单位和个人 原油、天然气的销售额;煤炭、盐等5类矿产品数量 原油天然气销售额5%-10%;其余从量 中央地方共享

城镇土地使用税 在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人 实际实用的土地面积 分大中小城市和城镇四类 地方独享

房产税 房屋产权所有人 城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产余值或租金收入 房产余值的1.2%，或租金的12% 地方独享

城市维护建设税 缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人 实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额 按城市级别分1%、5%和7%三档 地方独享(部分行业企业除外)

耕地占用税 占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人 占用耕地的面积 5元-50元/平方米 地方独享

土地增值税 转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人 有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权所取得的增值额 40%-60%四级超率累进税率 地方独享

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第四篇：分税制改革

分税制改革：一盘没有下完的棋

2011年12月27日 02:40 来源：上海证券报 作者：马 涛

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始于1994年的分税制改革，到今天已近18年了，然而现行分税制可以说仍未“成年”。尽管通过分事权、分税收、分管理，打破了传统的“财政包干”模式，实现了财政收入的快速增长，也使政府与企业、中央与地方的财政分配关系走向规范，建立了政府间分权型财政模式。但地方税收体系至今没能成型，与快速发展的市场经济相比，分税制改革却是一盘没有下完的棋。

迄今，我国财税体制仍是“一国两制”。政府收入除了预算内收入，还包括预算外收入、制度外收入和土地出让金收入等。1994年至2009年，全国税收收入占公共财政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4个百分点，不少地方政府的非税收入超过了税收收入，2009年全国地方政府性的非税收入达到了36855亿元，相当于地方税收收入的1.45倍，一些基层政府非税收入甚至超过税收收入好几倍。大量政府性非税收入游离在分税制之外，遂使分税制改革成了“半场改革”。省以上是分税制的“阳光世界”，省以下却是谁也搞不清的“灰色地带”。因为省以下迟迟没有形成真正的分税制，省以下收入划分由省级政府根据实情自主决定，而上级政府单方面决定下级政府的收入分配模式，也使财权划分极不规范，造成了地方政府财力逐渐向省、市级财政集中，县乡财政却日益困难的局面。财权层层向上集中，上级政府的拨款又被层层截留，造成基层政府财权与事权高度不对称，不能有效履行各自的职能。

在我国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种有18个，但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定，但企业、个人所得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。在多数分税制比较完善的国家，地方政府开征的理想税种及税基应具有非流动性，以财产税为主体税种是共同点。但目前我国财产税系尚未形成完备的体系，遗产税等重要税种尚在研究之中，虽然财产税税种较多，但税额较小，远不足以保证地方支出需要。

财政分权理论认为，地方各级政府能灵活独立地决定该级政府预算，是发挥地方政府职能的保证，而预算自主权则需要税收自治权来保证。但我国分税制改革避开了这一敏感话题，只单纯考虑税收收入的划分。我国税制微调政策措施几乎完全出自中央政府，地方政府只在个别税种或税目上具有有限的税额及税率的决定权，只有某些地方税的税收行政法规的部分制定权。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。

可以说，我国当下的财税体制改革，无法真正实现财政分权意义上的分税制。“十二五”期间，我国将大力推进经济结构调整，促进经济发展方式转变，这对各级政府的财政收入会造成一定冲击。从地方层面入手优化税收配置，继续推进分税制改革，对全国财政收入安全和经济平衡增长具有重要意义。笔者为此提出如下设想。

首先，建立“分税”与“分成”并存体制。在中央、省、市之间实行规范的“分税制”财政体制，尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入，而在市与县之间实行“分成制”，通过市与县、乡财力的整合，达到共担风险、水涨船高。

其次，调整政府间的收入分配结构。通过调整税种分享方式和分享比例，进一步增加地方政府分享的收入和分配的财力规模，逐步提高地方政府在政府总收入中的比重，寻求省级集中财力的最优规模。

再次，逐步完善地方政府税收体系。在可见的将来，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等无疑还应继续作为地方主体税种，另外考虑完善现有税种，改革财产税体系，逐步建立个人所得税分类与综合相结合的混合所得税制，加快推进增值税扩围的改革。

最后，实现税收管理权限的分割。鉴于权力与责任共生并存，有必要给予地方一定的税收管理权，这不仅不会造成地方滥用税权，相反可增加地方政府依法运用权力的压力和动力，既能提高税收体制的运行效率，也能减少来自基层政府行为不当的冲击，实际上是对地方政府的一种约束和保护。

(作者系中国人民大学经济学博士)

第五篇：我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

摘要：本文从分税制改革10多年来，在运行过程中出现的问题谈起，涉及到了政府支出责任划分、政府间收入划分、转移支付以及省以下财政管理体制方面的问题，最后提出了一些列的解决思路。

关键词：分税制事权财权转移支付财政管理体制税收立法权三级政府三级财政管理体制

正文：

1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革，它对于明确中央与地方之间的财政分配关系，振兴中央财政，遏制地方“诸侯经济”，以及对于建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制，都具有重大意义。但是，我们也应该看到，我们现行的分税制财政体制还不是一种十分成熟的分税制财政体制，还存在许多内在的体制缺陷，诸如政府间的财政关系缺少法律的规范、政府间事权责任界定不清、省以下地方政府间的分税制改革尚未真正启动、财政转移支付制度还不健全等等。因而，它离真正意义上的成熟的分级分税财政体制还有较大的距离。

一、分税制改革后出现的问题，主要表现在以下几方面：

1、政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理。我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等；三是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。

2、政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。

3、转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。

4、省以下财政管理体制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。

二、进一步改革分税制财政体制的基本思路

1、完善中央与地方的事权划分

事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否，直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应，也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。解决当前基层财政的财力困境问题，也必须着手于调整各级政府间的支出事权。总的原则是，属于全国性共同事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政令许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。凡是低一级政府能够有效处理的事务，一般不上交上一级政府，凡是地方政府能够有效处理的事务，一般也不上交中央政府来处理。

从立法的角度来看，目前，我国没有统一的宪法或法律作为划分事权财权依据，连权威性政策依据都没有，仅有一个行政文件《国务院关于实行分税制财政体制决定》国发[1993]85号文件。宪法、组织法虽然分别规定了中央、省、省以下的各级政府职权，但是仅仅是出具了事权、财权的纵向划分的雏形，太含糊，太统筹。

第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。

第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。

第三，尽快制定关于分税制的法规，立法时要细化如下内容：(1)中央政府及地方政府各自职能范围：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承担的支出责任，哪些是地方承担的支出责任，要有明确的法律或规章进行详尽具体的支出和规制；(2)中央政府及地方政府各自事权范围；(3)中央政府及地方政府各自支出范围，并且重新核定支出基数。

2、建立规范化的政府间财政转移支付制度

从资金的流向看，转移支付主要包括资金在中央政府与地方政府之间的纵向转移以及同级政府之间的横向转移。我国目前主要以单一纵向转移支付为主，缺乏地区间的横向转移支付，难以实现各地区公共产品和服务水平的均衡。因此，建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。应根据公平与效率兼顾的原则，从制度层面上设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法，并使其公式化，规定资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备快速发展的能力，推进各地区的协调发展。

为此，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度，具体包括：（1）一般性补助即税收返还。必须按照科学规范的因素法，建立由各种因素（如人口、人均GDP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等）加权组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数额。如果支大于收，由地方政府统筹使用。（2）专项拨款补助。这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策，解决经济和社会发展中的特殊问题设置的，是中央实施宏观调控的有力手段。总结我国过去专项补助的经验教训，参照市场经济国家的有关做法，专项拨款补助不能随意进行，不能“撒胡椒面”。具体而言，一要体现国家产业政策的要求，明确重点和专门用途，当前主要是用于重点基础设施建设和建立高新技术产业；二应要求地方有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而增大对有关项目建设的资金投入量；三要加强资金管理，加大项目监督稽查力度。（3）特殊因素补助。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上，再增加一些补助，以体现国家的民族政策，调节分配结构和地区差距，特别是扶持经济不发达地区的发展。此外，还有一些临时性的，主要

针对遭受特大自然灾害和意外重大事故地区的补助。

3、完善地方税收体系，给与地方一定的自主权

（1）地方税收立法权

实际中，立法权几乎完全集中在中央，限制了地方制定税收法规的权力，也削弱了地方筹集财政收入和进行局部灵活调整的能力，不利于发挥地方的积极性。

要赋予地方一定的税收立法权。这样做有其可行性：第一，市场经济的一般原则——分级分权管理原则。“责、权、利”相统一，来调剂地方组织的积极性。第二，提高社会资源更有效配置。税收立法权实质上是一种特殊资源配置决策权。地方经济发展很大程度上依赖于资源配置的合理性和有效性。

（2）建立地方税收体系

A、营业税

把营业税划为地方固定收入，作为地方的主体税种。目前，分税制下，营业税虽然是地方税收中的一个主要来源，但实际上成立了中央于地方的共享税。营业税不适宜作为共享税，是因为营业税具有明显的地方税特征，主要来源于第三产业，征收面广，水源分散，特别是涉及零售业、饮食业、服务业，个体户所占的比重很大，适合地方征管。营业税划分给地方的话，能使得第三产业的发展与地方利益紧密的结合起来，推动地方把更多的精力放在第三产业上，有利于第三产业的发展和产业结构的调整。

B、建立以财产税作为地方税的主体税种

从发达国家的经验来看，地方税收体系大都以财产税类作为主体税种。因为，首先，财产税不会发生地区间的转移，也无法偷逃税，十分稳固。第二，作为房产税和土地税课税对象的房产和土地散布在各个辖区内，只有地方政府才能详细掌握税源，核实房价纳税人不易偷漏税款，课征率高。第三，税基比较稳定，不会发生税基大量的地区性转移。第四，财产税有十分重要的经济和社会调节功能，通过调节财产所有者由于财产的规模、数量等因素而获得的某些级差受益，缩小贫富差距，从而有利于社会的稳定和发展。所以，只要地方政府专心优化本地投资环境，搞好基础设施与公共服务，吸引越来越多的企业到自己的地区内投资，就可以不断推动本地的不动产升值，扩大自己的税基，形成长久不衰的财源。

C、改革城市维护建设税作为地方税的主体税种

城市维护建设税占全国财政收入的比例这些年来是逐年上升。改革城市维护建设税，使得其成为主体税种，扩大其征收范围，改变其计税依据，使得该税不限于在城市、县城、建制镇、工矿区开征，纳税人不分国内国外；单位企业和个人，凡有经营收入，都应该以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据进行征税。

通过以上的调整，形成以房产税、车船税、遗产税和耕地占用税为主的财产税体系，与一系列销售税配合，逐步建立以财产税、营业税、城市维护建设税为主体税种，其他税种配合的地方税制体系。

4、构建中央、省、市（县）三级政府和三级财政体制

目前，我国是一个五级政府架构的大国，财政体制安排不仅涉及中央与地方之间的财政关系，还涉及到省以下四级政府之间的财政体制安排。分税制改革后，我国中央与省级政府间的财政关系较从前明显理顺，而省以下各级地方政府间的财政关系远未理清，地方财政体制建设严重滞后，地方尤其是基层县乡财政十分困难，严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机进而威胁到中央财政，因而加强地方财政体制建设和进一步理顺地方政府间财政关系是我国财政体制改革总体框架中十分重要且极为紧迫的任务。

从世界范围看，成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府财政级次。如美国除邦政府以外，有50个州政府，8000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政

府；纵向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级架构。日本是有一亿多人口的大国，也只有都道府县和市町村二级行政区划。我国目前实行五级政府和五级财政体制，是世界上主要国家中政府层级和财政层级最多的国家。我国现行税种有28个，5级政府与28种税的对比状态，使得中国不可能像国外那样比较完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的税种分成3个层次相对容易，而要分成5个层次则难上加难。也就是说，我国目前的五级政府和五级财政体制使得“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性缺少最低限度的可操作性。鉴于我国政府层级过多，应着力构建“中央政府一省级政府一市（县）政府”三级政府体制，相应形成“中央财政——省级财政——市（县）财政”三级财政体制。

这种三级政府与三级财政体制，应逐步取消市管县体制，总体上按城乡分治原则实行市县分治，即使短期内难以做到市县行政同级，但至少可以做到财政同级，切实减少过多的财政级次，随后分步推行省管县体制。省管县可与重新调整省级行政区域相结合。目前全国的县级政区有2200个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每省将管辖40～50个县。对于中央或省区而言，40～50个下属政区的管理幅度是适宜的。第二，撤乡并镇，恢复其县级政府的派出机构的性质。目前乡级财政日益陷入困境，沦为负债财政和危机财政，根本无力为农村社会提供基本的公共产品和服务，庞大的乡镇机构与脆弱的农业经济基础已不相适应，成为加重农民负担的根源。因而，有必要撤乡并镇，将其变为县级政府的派出机构。

5、加快支出管理制度改革与创新，大力推进公共财政体制建设

1994年的财政体制改革已搭起了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架。但这一框架主要着眼于收入划分及其管理，而财政支出管理改革相对滞后，已成为完整规范的财政体制的最大瓶颈。目前亟需从以下几方面推进支出管理制度的改革：（1）实行国库集中收付制度。由政府财政（国库）部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入财政专户管理的预算外收入进行集中收纳管理，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一的处理。

（2）进一步完善部门预算制度。应加快部门预算的法律制度建设，改革现行的预算拨款体制，将预算分配权集中于财政部门。延长预算编制时间，改革预算编制方法，对现行预算支出科目进行调整。（3）引入市场机制，全面推行政府采购制度。进一步发展和完善我国的政府采购制度，应尽快制定相关法律法规，完善适合我国国情的政府采购法律体系。改变现行分散的国库拨款制度，逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付。同时，建立并完善政府采购的监督管理机制。

参考文献：

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[9]《人民日报》 2004年01月16日 第十四版