我国的分税制改革

第一篇：我国的分税制改革

我国的分税制改革

1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等，成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分。

(一)我国分税制的内容

我国分税制按照征收管理权和税款支配权标准划分，凡征收管理权、税款所有权划归中央财政的税种，属于中央税；凡征收管理权、税款所有权划归地方财政固定收入的税种，属于地方税；凡征收管理权、税款所有权由中央和地方按一定方式分享的税种，属于共享税。

(二)我国分税制的特点

我国目前的分税制具有以下三个主要特点：

第一，按照税源大小划分税权，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。

第二，部分税种的征收管理权归地方。地方政府对地方税可以因地制宜、因时制宜地决定开征、停征、减征税、免税，确定税率和征收范围，这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限，从而既能合理照顾地方利益，调动地方的积极性，同时，不致于影响全国性的商品流通和市场物价。第三，税款收入归地方。在我国当前的社会主义市场经济条件下，财力完全集中于中央或过多地分散于地方，都不能适应经济发展的需要。实践证明，在保证中央财政需要的同时，给地方一定规模的财力及适当的支配权，方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此，实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政，给地方政府发展地方经济、加强文化建设提供资金保证，就成为我国预算管理体制改革的必然方向。

第二篇：浅析我国分税制改革

浅析我国分税制改革

【摘要】 分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,按照事权和财权相统一的原则,结合税种的特性,划分中央与地方的税收管理权限和税收收入,并辅之以补助制的预算管理体制模式。我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是随着经济形势的发展和改革的不断深入，还需要根据新形势不断的进行探索和完善。

【关键词】分税制 税制改革

一、我国分税制改革基本概况

(一)主要内容

1993年12月15日，国务院下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，同年12月18日，财政部下发了《实行“分税制”财政体制后有关预算管理问题暂行规定》，12月25日，财政部核定了各地消费税和增值税资金费用管理比例。1994年，全国人大通过《中华人民共和国预算法》第8条明确规定：“国家实行中央和地方分税制。”

配套措施有：从1994年1月1日起，我国进行了工商税制改革；国有企业利润分配制度，相应改进预算编制办法；建立转移支付制度；建立并规范国债市场等。

(二)现行分税制中存在的问题

第一，政府间支出责任划分还不够清晰合理。事权划分上越俎代庖现象，一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；而完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等。

第二，转移支付不当，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是东部地区扩大的基数规模及能力远大于中西部地区，地区间的财力收入两级化无法得到很好的解决。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。第三，没有建立一项完善地方税收体系。地方税收的税基窄，税收潜力小，主体税种较少，税收立法权过于集中于中央，地方税权受限制，地方没有被授予相应的税收立法权、税收减免权。

第四，分税制体制的立法层级较低。在立法模式上，我国目前尚未一部能够统领、协调各种税收关系的基本法。从真正关系纳税主体的权利、义务的主要税种，如增值税法、营业税法、消费税法等，只是由国务院通过的暂行条例，采取行政法规的形式，停留于试行阶段。

二、比较国外分税制而后思考

美国，分税制的办法是以法律的形式确定的。美国的最高法律《基本法》，有国家宪法的地位，其中，不仅详细的规定了联邦政府的指责(国防，货币发

行，邮政等)，而且，各级政府间以及各级政府于非政府团体及企业间“分工协作”的事项，也都通过法律的形式落实到可准确操作的程度上。另外，与财政法律体制有关的《反赤字法》、《国会预算法》等等，法律的层级都很高。日本地方税立法，除了在宪法第84条规定了地方税，还专门制定了《地方税法》更加详尽地做了规定。

思考造成我国现行分税制改革弊端的原因如下：

第一，分税制核心内容是要做到分权、分税、分征。没有“分权”就不算处于真正意义上的分税制。我国现行的分税制是中央与地方政府之间根据各自的职权范围划分税种和管理权限，收支挂钩的一种分级管理的财政体制，属于不彻底的分税制财政体制。

第二，划分财权是分税制的核心要求。分税制从某种意义上讲，就是一种分权制度。然而，我国属于单一制国家结构形式，实行高度集权的政治管理体制，中央大一统思想鲜明。这样就产生了一对矛盾——分税制“税权”的划分一直以“集权”为核心。

税收改革关键在于政治体制改革，因此完善分税制立法迫在眉睫。

第三，我国用行政权力的国家机关来制定税收法，扩大了“法定”的外延，致使法的制定、法的执行都存在着任意性。中国长期的封建社会，“人治”“集权”的观念很深，显然地，法被政治主宰着。

二、完善我国分税制的对策

（一）明确划分中央政府与地方政府的事权

第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。

第三，尽快制定关于分税制的法规

（二）缩减预算级次，简化财政层级

导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。

当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。

（三）完善转移支付制度

在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。

总的来说，我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是要根据新形势不断的进行探索和完善。财政体制的改革要标本兼治，安稳民心，安定官心，积极稳妥，治本为上，实现制度创新。只有这样，我们才能继续前进。参考文献：

[1]赵云旗.中国分税制财政体制研究.经济科学出版社，2005.[4]许正中.财政分权：理论基础与实践.社会科学文献出版社，2002.[5]张道庆.论我国分税制立法的完善.行政与法(法学论坛)，2004，(10).[7]毕建秋.我国税权划分的理论与现实问题研究.西南交通大学硕士论文，2005，(3).

第三篇：如何理解我国分税制改革

财政学课程论文

《如何理解我国分税制改革》

摘要：我国自1994年以来实行分税制以来,中央和地方的财权得到重新划分,一定程度上维护我国中央集中政治体制的稳定和权威。但随着我国社会主义市场经济的发展,逐渐显露出一些问题,地方政府财政拮据,导致地方经济发展速度受到严重影响,分税制改革势在必行。

关键词：税制改革分税制改革 改善

正文: 1993年12月15日，国务院下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，同年12月18日，财政部下发了《实行“分税制”财政体制后有关预算管理问题暂行规定》，12月25日，财政部核定了各地消费税和增值税资金费用管理比例。1994年，全国人大通过《中华人民共和国预算法》第8条明确规定：“国家实行中央和地方分税制。”但是在近17年的运行当中，还是存在诸多问题，在这里我为大家介绍一下我国分税制改革存在的问题及解决方法。

一、简介

1993年底，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，主要包括以下四个方面的内容：1.根据中央和地方的事权确定相应的财政支出范围；2按税种划分中央财政与地方收入；3.实行中央对地方的税收返还制度；4.建立中央对地方的过渡期转移支付制度。

二、成果

分税制改革初步搭建起与市场经济内在要求相适应的财政体制框架，它以规范收入为突破口，使我国分税分级财政初步入轨，为财政体制改革提供了走向规范之路的新轨道、新起点，在我国财政史上具有里程碑意义。这次改革还明显提高了财政总体实力和中央的宏观调控能力，大大缓解了中央财政的困难，地方财力也有明显增加。分税制实施后，中央政府有了更多的可用资金，同时将事权下放，为中央政府腾出了时间与精力，这对其进行全国性的经济宏观调控工作有很大的帮助。

三、问题与思考

尽管取得了不俗的成就，但不可否认的是，中国的分税制制度仍然有许多不足之处，继续深化改革势在必行。当初在实行分税制的时候，来自各方的阻力很大，而且在具有中国特色的经济、政治、社会环境下，中国的分税制尽管可以参考外国的制度，但是更多的是需要自己摸索，因此当初的分税制只是初步的分税制，离最终的完全分税制这一目标还很远。目前，我国社会主义市场经济发展相当迅速，地区发展水平差距很大；社会主义市场经济体系初成规模，但是不够健全；中央与地方的事权划分不够清晰；税收制度也不够完全。在这种情况下，继续深化改革的脚步不能迈得过大，急功近利地实行彻底分税制显然是不现实的，但是有些问题仍需要一点一点解决。以下是我关于分税制中一些问题的思考：

1、政府间支出责任划分还不够清晰合理。事权划分上越俎代庖现象，一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；而完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等。

2、转移支付不当，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不

断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是东部地区扩大的基数规模及能力远大于中西部地区，地区间的财力收入两级化无法得到很好的解决。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。

3、没有建立一项完善地方税收体系。地方税收的税基窄，税收潜力小，主体税种较少，税收立法权过于集中于中央，地方税权受限制，地方没有被授予相应的税收立法权、税收减免权。

4、分税制体制的立法层级较低。在立法模式上，我国目前尚未一部能够统领、协调各种税收关系的基本法。从真正关系纳税主体的权利、义务的主要税种，如增值税法、营业税法、消费税法等，只是由国务院通过的暂行条例，采取行政法规的形式，停留于试行阶段。

四、造成我国现行分税制改革弊端的原因如下：

第一，分税制核心内容是要做到分权、分税、分征。没有“分权”就不算处于真正意义上的分税制。我国现行的分税制是中央与地方政府之间根据各自的职权范围划分税种和管理权限，收支挂钩的一种分级管理的财政体制，属于不彻底的分税制财政体制。

第二，划分财权是分税制的核心要求。分税制从某种意义上讲，就是一种分权制度。然而，我国属于单一制国家结构形式，实行高度集权的政治管理体制，中央大一统思想鲜明。这样就产生了一对矛盾——分税制税权的划分一直以集权为核心。

第三，我国用行政权力的国家机关来制定税收法，致使法的制定、法的执行都存在着任意性。中国长期的封建社会，“人治”“集权”的观念很深，显然地，法被政治主宰着。

五、完善我国分税制的对策

（一）明确划分中央政府与地方政府的事权

第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。第三，尽快制定关于分税制的法规

（二）缩减预算级次，简化财政层级

导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。

（三）完善转移支付制度

在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。

六、分税制改革经验

从1994年到现在，分税制已经实行近17年了。总体上说，实行得很平稳，效果

也比较明显。可以说，改革非常成功。财政体制在历史上不是太稳定的，三年两年就变一次，主要原因就是地方不满意。实行分税制以来，财政体制是相当稳定的。为什么分税制能够成功呢？有几条经验值得总结。

第一，就是稳妥处理中央和地方的分配关系。中央在集中财权的过程中，要缓缓而行，不要急于求成。当时，我们采取存量不动、增量调整的方针，只从增量中间想办法，逐步提高中央财政占全国财政收入的比重。

第二，一定要照顾地方利益。在推行分税制的时候，各省分管财政的副省长和财政厅厅长纷纷来北京，为什么？国家所研究、处理的问题和他们息息相关，他们身后有几千万甚至上亿的老百姓。1993年9月，朱镕基同志带队去调查研究，听取地方的意见。某省同志问：搞分税制以哪一年为基数？财政部主张以1992年为基数，因为1992年的数字是实的，谁也改变不了，不能“做文章”。但这个省的同志提出要以1993年为基准。当时，我们不赞成。镕基同志说，向中央政治局常委会汇报，常委会决定以后，党员就要服从。结果，中央决定尊重地方同志意见。今天来讲，中央这种精神，就叫体谅地方、关怀地方，在政策允许的条件下照顾地方。

第三，中央财政壮大了，对地方也有好处。当时的奋斗目标，就是中央财政收入要占到全国财政收入的55％-60％，中央本级财政支出要控制在全国财政支出的40％以内。那么，多出来的20％的收入要给地方，主要给中西部地区。要完善转移支付制度。在1994年刚搞改革的时候，中央一年转移给地方大体上有550亿元。到2007年，这个转移支付支出达到了1.3万多亿元，而中央本级支出始终没有超出改革前所占的比重。

第四，改革能够成功，领导关心是非常重要的。作为国家领导人，要以身作则，深入基层，了解分税制改革的进行程度，并适时地做出政策调整。了解分税制改革是否给人民带来了真正的方便与富裕，是否给国家财政给予了改善与提高。

总的来说，我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是要根据新形势不断的进行探索和完善。财政体制的改革要标本兼治，安稳民心，安定官心，积极稳妥，治本为上，实现制度创新。只有这样，我们才能继续前进，才能创造共同富裕，共同繁荣。

第四篇：分税制改革

分税制改革

为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点。

分税制改革必须“全覆盖”

搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。在举国“迎接三中全会”的当下，我们有必要按照基本分析思路来审视：为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域，“生产建设财政”须转型为“公共财政”，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则，而走向法治背景的分税分级体制，让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力活力，充分公平竞争。同时在政府间关系上，也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之以财力均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的转移支付。

分税制是分税分级财政体制的简称，其体制内容，包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求，也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革，坚持分税制财政体制改革方向，是切不可动摇的。近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，绝非分税制所造成，恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位，特别是在省以下还并未成型所引致。还有一种看法，虽未在表述上全盘否定分税制方向，却从强调“因地制宜”切入而提出“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”的主张。

这一设计思路看似以“实事求是”为取向，要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性，属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，未能把握深化改革的“真问题”。一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排，如何能够如此“因地制宜”而横纵皆为切割状态?如果说省以下不搞分税制，那正是“94改革”以来我们看到的因深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态。如果说“农业地区不搞分税制”，那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分各类大大小小、与非农地区仅一线之分的“农业地区”，只要试想一下，假如处在体制分隔、切割状态，各个区域中的企业如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条，各地政府将如何处理各自辖区的企业所得税索取权?

因此，统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖。分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。

事权与财权相顺应

近期和未来在深化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。

根据“94改革”以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革的重点至少应包括以下几个方面。

第一，在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在大面上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后)。

第二，在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，经济案件司法审判权应集中于中央层级等。

第三，以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(以“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头戏)和积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围，调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;积极推进“营改增”，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

第四，按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行;积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

第五，结合配套改革深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

第六，在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下，逐步而积极、理性地推进财税法制建设，掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点，强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内，不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。

税种 现行情况

纳税人 计税依据 税率 税收归属

增值税 境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人 增加值(小规为销售额)0、13%、17%(小规为3%)中央地方75：25;进口环节归中央

消费税 境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人 部分商品销售额、销售数量 比例税率(1%-56%，共14档);定额税率 中央独享

营业税 有偿提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产的单位和个人 营业额或转让额、销售额 3%、5%和20% 地方独享(部分行业企业除外)

企业所得税 境内的一切企业和其他取得收入的组织 来源于中国境内外的生产经营所得和其他所得扣除免征额 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企归中央

个人所得税 居民纳税义务人和非居民纳税义务人 工资、薪金所得和个体工商户的生产、经营所得等11项，扣除免征额 工资、薪金5%-45%九级;个体户生产、经营所得：5%-35%五级;其余20% 中央地方60：40

资源税 境内开采矿产品或生产盐的单位和个人 原油、天然气的销售额;煤炭、盐等5类矿产品数量 原油天然气销售额5%-10%;其余从量 中央地方共享

城镇土地使用税 在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人 实际实用的土地面积 分大中小城市和城镇四类 地方独享

房产税 房屋产权所有人 城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产余值或租金收入 房产余值的1.2%，或租金的12% 地方独享

城市维护建设税 缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人 实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额 按城市级别分1%、5%和7%三档 地方独享(部分行业企业除外)

耕地占用税 占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人 占用耕地的面积 5元-50元/平方米 地方独享

土地增值税 转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人 有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权所取得的增值额 40%-60%四级超率累进税率 地方独享

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第五篇：分税制改革

分税制改革：一盘没有下完的棋

2011年12月27日 02:40 来源：上海证券报 作者：马 涛

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始于1994年的分税制改革，到今天已近18年了，然而现行分税制可以说仍未“成年”。尽管通过分事权、分税收、分管理，打破了传统的“财政包干”模式，实现了财政收入的快速增长，也使政府与企业、中央与地方的财政分配关系走向规范，建立了政府间分权型财政模式。但地方税收体系至今没能成型，与快速发展的市场经济相比，分税制改革却是一盘没有下完的棋。

迄今，我国财税体制仍是“一国两制”。政府收入除了预算内收入，还包括预算外收入、制度外收入和土地出让金收入等。1994年至2009年，全国税收收入占公共财政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4个百分点，不少地方政府的非税收入超过了税收收入，2009年全国地方政府性的非税收入达到了36855亿元，相当于地方税收收入的1.45倍，一些基层政府非税收入甚至超过税收收入好几倍。大量政府性非税收入游离在分税制之外，遂使分税制改革成了“半场改革”。省以上是分税制的“阳光世界”，省以下却是谁也搞不清的“灰色地带”。因为省以下迟迟没有形成真正的分税制，省以下收入划分由省级政府根据实情自主决定，而上级政府单方面决定下级政府的收入分配模式，也使财权划分极不规范，造成了地方政府财力逐渐向省、市级财政集中，县乡财政却日益困难的局面。财权层层向上集中，上级政府的拨款又被层层截留，造成基层政府财权与事权高度不对称，不能有效履行各自的职能。

在我国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种有18个，但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定，但企业、个人所得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。在多数分税制比较完善的国家，地方政府开征的理想税种及税基应具有非流动性，以财产税为主体税种是共同点。但目前我国财产税系尚未形成完备的体系，遗产税等重要税种尚在研究之中，虽然财产税税种较多，但税额较小，远不足以保证地方支出需要。

财政分权理论认为，地方各级政府能灵活独立地决定该级政府预算，是发挥地方政府职能的保证，而预算自主权则需要税收自治权来保证。但我国分税制改革避开了这一敏感话题，只单纯考虑税收收入的划分。我国税制微调政策措施几乎完全出自中央政府，地方政府只在个别税种或税目上具有有限的税额及税率的决定权，只有某些地方税的税收行政法规的部分制定权。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。

可以说，我国当下的财税体制改革，无法真正实现财政分权意义上的分税制。“十二五”期间，我国将大力推进经济结构调整，促进经济发展方式转变，这对各级政府的财政收入会造成一定冲击。从地方层面入手优化税收配置，继续推进分税制改革，对全国财政收入安全和经济平衡增长具有重要意义。笔者为此提出如下设想。

首先，建立“分税”与“分成”并存体制。在中央、省、市之间实行规范的“分税制”财政体制，尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入，而在市与县之间实行“分成制”，通过市与县、乡财力的整合，达到共担风险、水涨船高。

其次，调整政府间的收入分配结构。通过调整税种分享方式和分享比例，进一步增加地方政府分享的收入和分配的财力规模，逐步提高地方政府在政府总收入中的比重，寻求省级集中财力的最优规模。

再次，逐步完善地方政府税收体系。在可见的将来，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等无疑还应继续作为地方主体税种，另外考虑完善现有税种，改革财产税体系，逐步建立个人所得税分类与综合相结合的混合所得税制，加快推进增值税扩围的改革。

最后，实现税收管理权限的分割。鉴于权力与责任共生并存，有必要给予地方一定的税收管理权，这不仅不会造成地方滥用税权，相反可增加地方政府依法运用权力的压力和动力，既能提高税收体制的运行效率，也能减少来自基层政府行为不当的冲击，实际上是对地方政府的一种约束和保护。

(作者系中国人民大学经济学博士)