浅谈我国1994年的分税制

第一篇：浅谈我国1994年的分税制

浅谈我国1994年的分税制

改革开放以来，我国中央与地方财政关系在不断地演变，1980—1993年间采用了三种财政承包的财政体制。1994年的分税制改革在规范中央和地方财政关系的方面迈出了决定性的一步。这一改革显著提高了中央政府利用税收和支出政策进行宏观调控的能力。但它也存在着不足和有待完善的方面。

一、起源和背景

20世纪80年代初至90年代初，我国经济体制改革的一个基本主线是“搞活、放权”。以财政包干为核心的财政管理体制集中反映了这段时期中央与地方之间的分配关系。这种包干的财政体制调动了地方各级政府发展经济的经济性，增加了中央与地方财政分配的透明度，扩大了地方财政自主权和地方社会经济发展的自主权。我国经济的空前发展和沿海地区的迅速崛起无不受惠于这种体制。但是，随着社会主义市场经济的发展，财政包干体制的弊端日益显现，不再适应社会经济的发展，其表现是：

1、地方政府控制了有效税率和税基。一是地方政府利用合法的和不合法的税收减免来调节其实际税收努力。从名义上讲，几乎所有税种的税基和税率均由中央决定。但在承包制下，地方政府只要完成了承包合同中规定的上缴指标，其各种减免税的行为基本上不受任何约束。二是地方政府财政收入渠道多元化，并有自主权。由于预算外收入既不需与中央分享，又不受中央控制，于是地方政府通过各种收费和基金增加预算外收入。从1978年至1991年，地方预算外收入与地方预算内收入的比例由0.66：1上升到了0.84：1。1993年一些地区的企业要向各级地方政府缴纳上百种的税费，实际税收负担达90%以上。

2、加剧了地方保护主义。由于按企业隶属关系来划分收入，而企业利润仍是财政收入的重要组成部分，地方政府为保护所属企业多收入多上缴，必然对外封锁市场，排斥外地产品流入，阻碍本地原材料外流，妨碍全国统一市场的建立，造成人为的体制性“诸侯经济”。

3、国家财力趋于分散，中央财政收入比重下降。由于我国经济发展的不平衡及制度安排不规范，地方组织预算内收入的积极性不高，甚至“藏富于民”。这使财政收入增幅远低于经济发展水平，且中央财政不能从每年增长的收入得到相应的增长收入。1980年到1993年，国家财政收入占国内生产总值的比重由25.7%下降到12.6%，中央财政收入占全国财政收入的比重由24.5%下降到22%。

4、中央宏观调控和综合平衡能力被削弱。在中央政府掌握的财力逐步向地方分散化的同时，中央财政支出的责任没有以相应的速度减少，致使中央使用财政支出政策的自由度愈来愈小，基本上起不到稳定经济的作用。此外，随着中央财力的相对下降，中央对大多数落后地区的实际转移支付呈下降趋势，中央政府利用财政政策来平衡各地区收入的能力明显下降。

二、分税制的做法

为克服财政承包制存在的弊端，提高“两个比重”（财政收入占国内生产总值的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重），经过讨论和试点，1993年末中央政府决定于1994年实行分税制。分税制的主要内容如下：

1、划分中央与地方收入。将税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，以确定中央和地方的收入来源，其目标是使中央占全部财政收入的比重逐步上升到60%。中央固定收入包括：关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，非银行金融企业所得税，铁道、各银行总行、保险公司等部门集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴的利润等收入。中央与地方共享收入包括：增值税，资源税，证券交易（印2 花）税。增值税中央分享75%，地方分享25%。海洋石油资源税为中央收入，其他资源税为地方收入。证券交易（印花）税，中央与地方各分享50%（1997年1月1日起调整为中央占80%，地方占20%；1998年6月12日调整为中央占88%，地方占12%）。1997年4月，将金融保险业营业税作为共享税，并把税率由5%提高到8%，提高税率增加的收入归中央财政。2002年居民个人储蓄利息所得税划为中央收入；企业所得税打破行政隶属分享办法，改为中央与地方按6：4的比例分成。地方固定收入包括营业税等。

2、划分支出范围。根据对中央政府和地方政府职能的划分，确定了中央政府和地方政府的财政支出范围。中央财政主要负担国家安全、外交和中央机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要负担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需要的支出。

3、中央对地方税收返还。为保证地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入已经税制改革确定的中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。

4、税收分管。在分税的基础上实行分级财政管理，建立中央与地方两个税收征管体系和金库体系，设置中央税务机构和地方税务机构，实行分别征税。中央税种和共享税种由国税局负责征收，其中共享收入按比例留给地方；地方税种由地税局征收。

三、取得的成效

自1994年开始实行分税制以来，初步明确了各级政府的事权与财权，规范了政府间财政分配关系，促进了国民经济和社会事业的发展。其主要成效如下：

1、实现了财政收入的稳定增长。实行分税制后，中央直属税务机构直接征收中央税和共享税，地方税务机构只负责征收地方税，均致力于完善管理机制以增加各自的收入。自1994年起，我国财政收入连年增长，扭转了财政收入占国内生产总值比重连年下降的局面。国家财政收入从1993年的4349亿元增至2003年的21691亿元，占国内生产总值的比重从1993年的12.6%上升到2003年的18.6%。

2、增强了中央政府所掌握的财力和运用财政政策的能力。由于将税源大而集中的税种划为中央税，且中央直属税务机构直接征收中央税，中央收入不再受地方收入的影响，1993年到200年，中央财政收入从957.51亿元增至6989.17亿元，中央占全国财政收入的比重从22%上升到52.2%。实行分税制后，由于地方政府至多只能控制地方税种的有效税率与税基，中央利用税收政策进行宏观调控的能力明显增强。同时，随着中央财政收入的增加，其利用财政政策的自由度也会增加；转移支付的增加可有效缓解地区差别的加剧。

3、基本统一了企业税收环境。由于取消了原税制中对不同企业实行不同所得税，并采取了其他一些税收改革，使企业基本上摆脱了原来实际存在的税收歧视，企业的经营成果不再为不合理的税收掩盖，有利于企业在同一起跑线上竞争。

4、有利于政企分开。实行分税制后，税收成为政府财政收入的主要来源，国有企业利润占政府财政收入的比重不断下降，淡化了政府干预企业经营的动机。

5、税收制度和财政管理体制向符合市场经济需要迈了一大步。这次改革规范了税收制度、税收种类，取消了一些与市场经济不相适应的税种，开征了一些新税种，在总量上把原来的33个税种改为18个税种。

四、存在问题 分税制改革的目标是规范中央与地方政府间的财政关系，由于涉及多方利益格局的调整，改革难度较大。1994年实行的分税制虽然向前迈进了一大步，但尚不规范。存在如下主要问题：

1、税种分配不合理。为确保中央收入，税种的划分使地方税体系几乎没有税源广、税基厚的主体税种，地方税大都是税源分散、征收困难的小税种，致使当地政府的财政收入不足以实行财政支出。为弥补财政支出缺口，地方政府会采取摊派收费、扩大预算外收入和非预算收入、借债等行为。1998年地方预算外财政收入占全国预算外收入的比重从1992年的55.7%上升到94.7%，地方预算外支出占预算外支出的比重从56.4%上升到98.2%。1994至1998年地方预算外资金占地方财政收入的平均比重答67.2%。此外，中央还将地方开发培育地方税种划为共享税，不利于调动地方积极性。

2、政府职能转变并未真正解决。按公共经济原则要求，中央政府主要承担再分配和经济稳定职能，地方政府主要承担资源配置优化职能。目前，我国政府仍把大量经济建设事务及相应支出包揽下来。我国国家财政（中央与地方支出合计）支出共13项，具体为：基本建设支出、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、国防费、行政管理费用、价格补贴支出，预算外资金支出、债务支出。13项中真正属于全国性公共产品支出的只有5项，1998年这类支出占国家财政支出的49.1%。同样，在统计上地方政府开支的24项中，只有16项真正属于地方公共产品支出范围，支出额占总支出的75.6%。

3、财权与事权不对称。为保持地方的既得利益格局，1994年的分税制实行了“保存量、分增量”的办法，同时保留了原体制的分配格局暂时不变，即仍沿用中央对地方补助、地方上缴中央的办法。这并没有真正实现根据事权合理划分中央、地方收支规模的目标，还为地方政府留下一定的争基数、争财力空间。

4、地方缺乏自主权。我国税收立法权比较集中，长期以来我国实行计划经济，传统 5 的体制在市场经济建立初期也难以完全扭转。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央调整经济的需要。无论是中央返还共享的地方税部分，还是税收法律和主要政策包括开征权、征税范围等，均由中央政府统一规定，具体条例由财政部或国家税务总局制订。地方政府只能按国家的税收政策及法令执行。地方只有少量的权力，如车船税、房产税的开征、停征由省级人民政府决定，部分地方税种的减免按一定权限报省级税务机关审批。

5、转移支付体制不完善。分税制改革前的“包干制”的许多不规范特征仍保留在现行转移支付制度中，转移支付规模的确定方法缺乏科学依据，转移支付形式不规范、随意性大。在转移支付成为地方收入主要来源的情况下，将导致地方政府热衷于“跑部”要资金，向中央争取更多的转移支付，而不是致力于改善投资环境、促进地方经济发展、培植做大财源。

6、分税制在设计上与政府分级体制不配套。我国设有中央、省、市（州）、县、乡（镇）五级政府，一级政府享有一级财权，五级政府就要按五级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90%以上，加之中央分享比例高，目前的分税制仍停留在中央对省级分税的层次，部分省（区）延伸至省对市（州）分税，若再往下实际上已无税可分。

五、改革和完善

随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，有必要借鉴发达国家的有益经验，并根据国情进一步完善分税制。

1、以法律的形式将中央与地方的财政关系固定下来。一是完善宪法关于分税制的规定。由于我国1982年的宪法受历史条件的限制，对中央与地方的分配关系等重大的、涉及国家、社会、公民的政治权利和经济利益的内容未能作出具体的规定。鉴于财税问题始终是影响国家存续的十分重要的因素，几乎所有的国家都将财税特别是分税制在宪法中作专题规定，我国也有必6 要在宪法中明确规定中央与地方责权划分的基本原则。二是要在《地方财政法》一类的法律中详细规定中央与地方具体责权的项目及改变责权关系所需经过的程序。

2、进一步转变政府职能。要按照社会主义市场经济的要求，进一步转变政府职能，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业正常的生产经营活动，并把社会自我调节的管理职能交给中介机构，把公众自治范围内的事情交给公众自己依法办理。转变职能的同时，围绕社会公共需要确定财政支出范围。

3、进一步改革和完善税制。在经济全球化和加入WTO的背景下，我国应该更加关注和研究世界主要国家一些税种的制度设计，以调整和完善我国的税制。目前，我国一些主要税种均存在较多的问题，必须予以完善。例如，增值税从生产型向消费型的转变，相应征税范围和力度的适当调整；内外资企业所得税的统一；个人所得所的修改和完善；出口退税制度和退税机制的完善，并相应建立与WTO规则相衔接的关税保护措施。

4、适当赋予地方政府税收立法权。从财政学角度来看，一个有效率的财政分权体制应该允许地方政府根据本地的经济状况和居民偏好来决定地方税收的水平和支出项目。我国地区差异大，给地方立法权是进一步深化分税制改革的必然选择。否则，一方面，相当一部分的收入会因缺法而丧失，另一方面，地方政府有可能通过非规范的预算外收入或制度外收入，甚至靠“乱收费、乱摊派、乱罚款”等来获得收入。在主要税种的税收立法权和税收政策制定权集中于中央的前提下，给于地方对影响宏观经济较小的地方税种立法权，由地方确定实施办法、税目、税率、减免、管理权限；经全国人大常委会或国务院批准，地方可以开征一些新税种。

5、明确中央与地方支出责任的划分。尽管中央在19994年分税制改革中称要在划分支出责任的前提下划分税种，但支出责任的划分进展不大。没有稳定的支出划分，地方政府财政状况无法保持稳定。中央经常向财政富省转嫁支出负担打击了他们的积极性。为此，要明确规定中央的支出范围、地方支出范围，对中央与地方共同负担的支出应规定各自的负担比例。

6、尽快完善转移支付制度。为解决地区间存在差异，且不平衡差距不断扩大的趋势，实行行之有效的政府间转移支付制度是十分必要的。为建立促进地区公平的转移支付制度，一是要强调公共服务均等化，以保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致，淡化并逐步调整地方政府的既得利益。二是在收入划分上适度集权，在政府支出上适度分权。在明确政府与市场作用的范围，界定各级政府的事权的基础上，遵循信息和成本优先的原则，明确划分各级政府的支出责任。凡是地方政府能有效提供的公共服务，即作为地方政府的事权，中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。对于共同事务，明确规定各级政府应承担或分担的比例。三是在支出责任界定清楚的前提下，合理配置各级政府的财力，以保证其政府职能的顺利履行。收入的划分应考虑总体经济和社会的需要，和征收成本的效率。四是调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的数量，发挥其缩小地区间差距的作用力度。五是完善均等化转移支付的计算公式，均等化转移支付采用统一标准进行测算，做到公正、公开、公平。尽快改变现行的基数法，通过规范收支评估，分项目测算各地区标准化支出需要，同时考虑各地区收入能力，据此决定一般性转移支付数额。

参考文献：

［1］马骏·中央与地方财政关系的改革

［2］郭小聪主编·政府经济学·中国人民大学出版社，2003 ［3］樊勇明、杜莉编著·公共经济学·复旦大学出版社，2001 ［4］谷志杰·如何认识分税制·涉外税务，1995（2、3）［5］傅光明·美、英、法三国分税制的经验

［6］杨之刚·中国财政体制改革：回顾和展望· 中国经济时报 2003年38 月21日

［7］张光荣·分税制后地方财政的失衡及对策

第二篇：我国税制改革

我国1994年进行的全国税制改革，以统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、规范分配方式，保障财政收入为指导思想，建立了适应社会主义市场经济运行的税制体系，形成了比较完整的税制框架。但这么多年来，新税制在运行过程中出现了许多问题，有些问题还相当严重，需要进一步改革和完善。

一、我国税制现状

第一，流转税占主导地位的税收体制。目前，我国的税制结构中占主体税种的是流转税，包括对销售货物进口货物及提供加工、修理分配劳务征收的增值税；选择部分消费品征收消费税；对特定行业征收营业税等。在近10年的实施过程中，我国的税收收入保持较快的增长速度，年均增长1,400多亿元。1994年全国税收收入5126亿元，1999年突破

10000亿元，到了2001年全国税收收入突破了150000亿元，2003年达到20000亿元。在连续增长中，流转税的增长一直处于主导地位，2001年流转税收入占全部税收收入的69.3%。

第二，企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税法及个人所得税法并存。1994年税制改革时，将原先的个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商户所得税三税合并成一税，统一开征个人所得税；将原来的国营企业所得税、集体企业所得税和私营企业所得税合并，统一开征企业所得税，以适用于内资企业。同时，原实施的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》继续执行，形成了“企业所得税”、“外商投资企业和外国企业所得税”、“个人所得税”三种所得税并存的现状。将所得税分设为内资企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税。主要是考虑我国开放初期，有利于吸引外资，鼓励外资机构来华投资。所得税在我国税制中处于与流转税并重地位。2001年，所得税收入占全部税收收入的23.9%。

第三，资源税、财产税、行为税、农牧业税为流转税及所得税的必要辅助税种。

第四，税务征管实行分级财政管理，由中央与地方两级税收征管体系和金库体系分别负责中央税和地方税的征收管理及收入入库工作。

二、我国税制中存在的问题

我国税制改革的目标包括简化税制、提高税收比率、促进经济持续稳定发展以及建立双主体税制模式。可是，简单的税种合并，并不能代表征纳制度、程序、手续的简化；税收比率(税收收入占GDP的比例)仍然连年下滑；生产型增值税不利于鼓励技术更新和发展高新技术产业，有碍潜在的经济增长；流转税比重过大，并没有形成双主体税制，特别是增值税一项收入就占整个税收收入的43%(1995年)，税收很难成为稳定经济运行的杠杆。在所得税会计制度尚未建立，个人收入福利化的情况下，全面实施自行申报纳税制度是否行之有效值得怀疑。地下经济活动猖獗，工资之外的福利分配日益普遍，逃税行为有增无减，特别是假造、倒买倒卖增值税发票行为屡禁不止，这些都说明了新税制的副产品是不合意的。

首先，生产型增值税抑制投资增长，不利于企业技术进步、产业结构调整以及国内产品竞争力的提高；流转税中消费税及营业税的有关政策已不能适应经济发展和人民生活的变化，不利于刺激消费需求和经济结构调整。

其次，内外两套企业所得税税制造成内外资企业税负不公平，不符合世贸规则，不利于企业公平竞争，抑制国内投资，影响企业深化改革。

再次，个人所得税税制与经济发展、收入分配格局的变化很不适应，其组织收入与调节分配的功能受到抑制。主要表现在以下几个方面：一是对高收入阶层调节不力；二是在个人所得税制中，还存在着应税所得额确定不合理，不能适应收入形式分配多元化的现实及申报制度不健全等方面的问题。

最后，税收法制建设方面还存在一些不容忽视的问题。突出的表现是税法立法层次低、权威性差。多数税收法律法规是以条例的形式发布，很少有正式立法；同时，由于立法层次低、立法程序难以保证，法律漏洞问题严重。

三、深化税制改革的基本思路

税制改革是否成功，需要用三个标准来判断：

第一，税制改革在多大程度上实现了政府确立的目标。

第二，税制改革的可持续性。

第三，税制改革产生的合意的或不合意的副产品的程度，这些副产品是指税制改革所产生的(可能预测到也可能没有预测到的)主要影响，在估价这些影响时，加之判断是不可避免的。例如，税制改革明显地加重了收入分配的不公平性，那么，这项税制改革是否成功，就取决于对这种收入分配状况的价值判断。

从这三个标准来看，我国要真正实现成功的税制改革还需要进一步努力。我们首先应当明确一下我国在今后一段时期内的税制模式。根据税收理论，一般认为商品税有助于提高效率，所得税有助于促进公平。我国是一个发展中大国，提高效率、促进经济增长仍然是主要政策目标。

1、合理调整直接税和间接税，建立双主体税制结构模式

(1)优化流转税体系

第一，改革增值税。改生产型增值税为消费型增值税，将固定资产购入时所支付的增值税纳入增值税进项税额的抵扣范围，并允许一次性全部扣除，这样不仅有利于企业加速更新设备和积极采用新技术，也有利于减少资源配置中的税收扭曲、公平税负。目前，在东北老工业基地的八个行业已经开始试行消费型增值税，待总结经验和时机成熟后，便可在全国范围内全面实施消费型增值税。同时，要拓宽增值税的征税范围，将交通运输业和建筑业并入增值税的征收范围，使增值税的抵扣链条能够顺利连接。在保证财政收入的前提下，逐步降低税率，以充分发挥税收中性的作用。

第二，改革营业税。调整营业税的征收范围，按照新的《三次产业划分规定》，将第三产业(主要是单环节经营的服务业)，全部征收营业税。同时简化税目税率，以促进从事第三产业的各类企业平等竞争。但为了保持对某些行业的特殊税收调节，可以对这些行业实行幅度比例税率，其中奢侈性消费项目税率还应当从高。

第三，改革消费税。调整征税范围。对酒精、汽车轮胎、护肤护发品等普通消费品停止征税；对一些收入一般的消费者极少问津的高档消费品、奢侈品和不利于资源、环境保护的消费品征税，并课征高税率，这不仅符合优化商品税理论的原则，也能加强消费税的调节力度。

(2)优化所得税体系，增强其经济调控功能

首先，统一内外资企业所得税，并适当降低税率，减轻企业税负，使企业能在同一起跑线上，公平地展开竞争。税收优惠应按照产业性优惠政策为主、区域性优惠政策为辅，间接优惠方式为主、直接优惠方式为辅的原则，把优惠的重点放在基础产业、高新技术产业和环保产业，并采用加速折旧、投资抵免、特定扣除、亏损弥补等多种优惠方式，以促进企业技术改造和产品的升级换代，实现经济模式和经济增长方式的转变。

其次，改革个人所得税。一是实行综合和分类相结合的个人所得税制。二是根据我国目前的经济发展水平，调整个人所得税的免征额，将纳税人界定为中等以上收入者。费用扣除项目应综合考虑纳税人抚养子女、赡养老人的情况，以及子女受教育支出等因素，同时适当考虑纳税人配偶收入的情况，并设置费用扣除随物价变动而相应调整的规范方法，以便更充分发挥个人所得税的征管效率。三是健全个人收入监测办法，逐步扩大征收范围，拓宽税基，加大收入分配调节力度，同时简并税率档次，并适当调低最高边际税率，适度降低税收负担，更好地体现税收的公平和效率。

再次，开征社会保障税。彻底取消各种社保的统筹收费，设立养老、失业、医疗、工伤、生育等保障项目，以雇员的工资总额为计税依据，由单位和单位雇员按同一比例税率共同承担，个体经营者以其收入总额计税。社会保障税的开征，为财政实施转移支付提供了稳固的资金来源，是配合个人所得税调节收入分配的良好工具。

2、规范税费改革，进一步优化我国税制

名目繁多的收费，严重侵蚀了税基，不仅加重了纳税人的负担，而且对经济产生了极强的扭曲作用，不利于税收公平和效率两大目标的实现。因此，必须取缔一切不合理的收费。对某些具有合理性但不宜改为税的费，可继续采取收费形式，但管理办法和制度一定要加以完善，而且要尽可能转为预算内的规费形式。对具有税的性质的合理性的收费，加快创造条件改为开征新的税种。

3、建立适应知识经济发展的税收制度

高新技术产业是知识经济的支柱，它以知识、技术、智力等无形资产的投入带动经济高速发展，而中小企业则是个人创新和创业活动的主要载体。但现行的科技税收政策不适应高新技术产业各个阶段的发展要求，也无法有效地调动中小企业技术创新的积极性。因此，在税制改革时，对高新技术的发展和中小企业的创建必须制定相应的税收优惠，如中小企业创办高新技术企业投资的税收抵免；允许企业设立科研开发费用和风险准备金，并可在税前扣除；加速先进设备的折旧等等，其实这些优惠政策的制定与企业所得税税收优惠的改革方向是不谋而合的。另外，要大力促进人力资本的形成。制定企业对科研人才培训投入支出方面的优惠政策。对个人的专利收入免征个人所得税。对因科技创新所获得合法的个人高收入不采取税收歧视，适用低的边际税率，这也是符合优化所得税理论最高收入边际税率应下降的理论。

4、建立实现可持续发展的税收制度

税收制度如何适应可持续发展战略的要求，在我国尚处于摸索阶段，可考虑建立绿色环保税，保护资源和生态环境，控制污染，使经济与环境协调发展。环保税在设计上要充分发挥税收的引导和激励作用，制定相应的税收优惠，鼓励企业减少污染，进行绿色产品生产，提高环保生产技术，促进绿色产业的发展。此外，在我国税制改革配套措施方面必须做到以下几点。

(1)合理划分中央和地方的税权。划分税权必须先科学界定各级政府的事权，使税权与事权相适应。税权的划分和下放也必须通过宪法或建立相关法律加以固定，并制定健全的监督约束机制。

(2)加强征收管理。税务机关的征收管理能力对税制改革能否顺利推行十分重要，因此，强化征收管理能力也是税制改革的一个重要组成部分。

(3)抓住改革机遇，大力推进依法治税。完备的税收法律体系是依法治税的前提条件，因此，税制改革为依法治税工作提供了良好的机遇。我们要充分把握这一机遇，把促进依法治税的要求贯穿改革始终和改革的各个方面，以带动全面的体制创新和制度建设，努力构建依法治税的监督制约和保障体系，从体制和制度上彻底解决依法治税方面存在的问题。（

第三篇：1994年分税制改革的意义

1994年分税制改革的意义，无论是相对于构建与市场经济相适应的现代财政管理体制，还是在更为科学地划分中央与地方财权关系基础，提高财政收入占GDP、中央财政收入占全国财政收入两个比重而言，都是值得称道的。十余年来的平稳运行和从容调控也证实了这一点。但作为当时条件下的一种渐进改革方案，随着实践的进展和矛盾的累积，体制不完善之处也不容忽视。

支出调控能力仍有较大差距

1994年的财税体制改革虽然实现了财政收入的快速增长和“两个比重”的迅速提高，彻底扭转了财政尤其是中央财政长期被动的局面，但财权的调整并不意味着事权关系也同时得到理顺，通过支出体现的调控能力仍然存在较大的差距。

这一问题可从三个方面来比较：一是财政总支出占GDP的比例偏低。

发达国家财政支出的规模平均达到了GDP的40%左右，中东欧等转轨国家2000年分别平均达到了42%和33%。我国财政总支出的规模在改革开放后一直呈下滑趋势，分税制改革后这一趋势得到扭转，但直到现在这一比例也只有20%多一点。二是中央财政支出占总支出的比重偏低。发达国家中央财政支出占总支出的比重平均达到了60%以上，一些转轨国家中央财政支出占总支出的比重平均也达到了60%。我国中央政府占总支出的比重却呈现出逐年下降的态势。如果持续保持这种低水平的国家总财力和中央政府相对财力，就会在国家财政能力和实际需求之间出现比较大的缺口。三是预算外资金大量存在。不少地方为平衡财政收支，促进地方经济建设，把某些财政职能转移到其他政府部门，力求避免财政体制对地方财力的制约。这些被外移的财政职能和政府部门的行政权威相结合，缺乏必要的财政监督，导致地方预算外资金规模急剧膨胀。

省以下财政体制有两大矛盾

1994年的分税制改革主要着眼于规范中央与省级财政之间的收入与支出关系，对省级以下财政体制的改革并未作明确规定。由此产生两个矛盾：一是财政收支矛盾随体制运行而越来越集中于基层县和乡，一些正常性支出无法得到保证。财力集中缺乏划分税种的规范性，财权上收缺乏事权调整相配套，使县、乡两级支出基数和支出刚性增大，从而产生了省以下体制的矛盾和省以下各级政府的财权、事权关系不对称问题。二是基层财政矛盾已呈现向中央财政集中的趋势，逐渐形成支出的倒逼机制。在省以下体制无力自行调控的情况下，中央财政不得不在工资性支出、农村税费改革等方面实施专项转移支付，加剧了中央财政收入与实际可用财力之间的矛盾。在转移支付能力不足的情况下，各地由于经济发展基础和潜力的巨大不平衡，分税制后省际间财力调剂和省内县际间财力调剂的压力很大。

值得注意的是，与1995年转移支付制度刚实施时相比，中央对地方的转移支付结构中，各种应急性的专项转移支付所占的比重，已取代税收返还等存量部分居第一位。在这些专项转移支付在财权、事权关系不规范的情况下，它的迅速增加可能使财力增量部分的支出安排脱离分税原则和财权、事权的匹配关系，重新陷入界定不清的状态。

政府行政级次需要调整

我国目前仍在实行中央、省、市、县、乡五级行政体制和与之配套的财政体制，随着市场化程度的加深，政府行政体制和政府间关系也应当进行相应的调整。1994年的财税体制改革虽然实现了“两个比重”的迅速提高，但没有触动五级财政管理体制。过多的财政级次分割了政府间财政能力，使各级政府之间的竞争与权力、责任安排难以达到稳定的均衡状态，并进一步加大了纳税人对政府的监督难度。

行政级次对财政级次调整的制约是分税制改革时所未能预料到的。随着这一问题的被关注，政府行政级次的调整正在引起广泛的讨论。其中有代表性的建议如实行“强权扩县”的方案，即第一步通过“放权”，赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限；第二步是“脱钩”，即在条件成熟的地方由省直管县，实现县市和所在地级市“脱钩”；第三步是“分省”，即划小省的管辖范围。这些无疑都需要一个较长的试验过程。

第四篇：我国税制结构的现状

我国税制结构的现状、问题与总体改革方向

张 何

我国税制结构的现状、问题与总体改革方向

一、我国税制结构的现状

近年来，我国税收收入保持高速增长的同时，税制结构比较稳定。2004年，税收收入总额为25718亿元（不含关税及农业税）。其中，流转税收入18396.9亿元，占税收收入的71.53%；所得税收入5811.3亿元，占税收收入的22.60%；财产及资源税收入1261.64亿元，占税收收入的4.73%；其他税收296.3亿元，占税收收入的1.14%。

在流转类税收中，增值税收入12588.9亿元，占税收收入的48.95%；消费税收入1550.5亿元，占税收收入的6.03%；营业税收入3583.5亿元，占税收收入的13.93%；流转税的附加税城市维护建设税收入674亿元，占税收收入的2.62%。增值税、营业税及其附加作为对商品劳务普遍课征的流转税占税收收入的比重合计为65.18%。消费税及其附加作为选择性流转税占税收收入的比重为6.35%。

在所得类税收中，内资企业所得税收入3141.7亿元，外资企业所得税收入932.5亿元，两项合计企业所得税占税收收入的15.85%；个人所得税收入1737.1亿元，占税收收入的6.75%。

资源税收入99.1亿元，仅占税收收入的0.39%；财产类税收收入1162.3，占税收收入的4.34%。

二、税制结构的国际比较

由于经济发展水平、社会文化传统等因素的影响，世界各国税制结构及统计口径差别较大。即使在经济发展水平接近的国家，税制结构也有较大差异。总体来看，经济越发达，所得税的比重越高：世界上最发达的20多个工业化国家的所得税比重远高于流转税比重，如法国、英国所得税与流转税的比重分别为62%∶28%和56%∶31%；比较发达的高收入国家所得税与流转税的比重大体相当，如韩国的所得税比重约为35%，流转税比重约为40%；发展中国家的所得税比重低于流转税，但也占到相当份额，如泰国的所得税比重约为30%，流转税比重为68%。

综合国际货币基金组织及OECD的统计资料分析，工业化国家所得税比重平均在35%左右，其中，企业所得税的比重大多不足10%，个人所得税的比重高达25%以上；社会保障税占税收收入的比重约为30%，一些欧洲国家（如法国、荷兰）这一比重高达40%。主要OECD国家的流转税比重平均约为30%，其中增值税等一般流转税达约占17%，消费税等选择性流转税约占13%。另外，发达国家的税种设置比较全面，房地产税（物业税）、遗产税、环境税等各类税种齐全。

三、我国税制结构存在的主要问题

1．流转税与所得税的比重不尽合理，流转税比重偏高。我国流转税的比重在70%以上，所得税比重只有20%多。流转税占税收收入的比重不仅远高于发达国家，也高于大多数发展中国家。流转税比重过高，使企业无论是否盈利都必须负担税收，影响了企业竞争力的提高，同时也产生了国家出口退税负担重等问题。

2．在流转类税收中，选择性流转税（消费税）的比重过低。通过国际比较可以看出，在流转类税收中，我国消费税仅占税收收入的6%左右，占流转税收入的8.6%。而大多数国家消费税占流转类税收的比重都在40%以上。选择性流转税对资源性产品、高档奢侈品及烟

酒等嗜好品征收，能够起到调节社会收入分配、促进资源合理利用的目的。

3．在所得类税收中，个人所得税的比重过低。企业是社会财富的主要创造者，为了提升企业的竞争能力，20世纪80年代以来，无论发达国家和发展中国家都实行了针对企业所得税的大规模减税。企业所得税占税收收入的比重有所下降。由于个人所得税对收入分配具有较好的调节作用，随着经济的发展，人均收入的提高，个人所得税在发展中国家有逐步上升的趋势。我国所得税收入中，企业所得税的比重较高，而个人所得税比重偏低。尽管近年来个人所得税总量有了迅速增长，但占税收收入的比重一直维持在6.5%～7%的水平，这不利于发挥税收的收入调节功能。

4．社会保障未实行费改税，对社会保障收入筹集有一定的负面影响。在发达国家的税收收入中，社会保障税占到30%左右，与个人所得税、流转类税收的比重基本相当，是财政收入的重要来源。随着我国人口老龄化趋势的加快，社会保障支出迅速增加。适时开征社会保障税，将现行的社会保障费改为税，不仅可以加大征收力度，还能够增加社会保障收支的透明度，有利于社会保障事业的发展。

5．资源税税负过轻，环境税、物业税、遗产税等对经济可持续发展和调节社会收入分配意义重大的税种缺乏。目前。我国资源税收入仅为99.1亿元，占税收收入的0.39%。资源税收入过低不利于促进资源综合利用，实现经济的可持续发展。而环境税、物业税、遗产税等对社会经济发展意义重大的税种没有开征，导致税收政策在引导资源配置、调节收入分配等方面的功能没有得到很好的发挥。

四、完善我国税制结构的总体方向

近年来，我国税收收入保持了持续高速增长，为社会经济发展提供了充足的财力保证，以流转税为主体的税制结构较好地发挥了收入筹集功能。随着我国人均收入突破1000美元，社会收入分配差距过大，经济发展与环境、资源的协调等问题日益突出，税收政策需要在调节收入分配、促进经济可持续发展方面发挥更大的作用。同时，我国的人均收入水平和税收征管环境与发达国家还有较大差距。因此，从我国现阶段国情出发，借鉴国际经验，应在以下几个方面对税制结构进行改革与完善。

1．流转税的征收成本较低，具有较好的收入筹集功能。在今后相当长的时期内，我国以流转税为主体的税制结构不会发生较大变化。在实行增值税转型、扩大征收范围等改革的同时，应适时调整消费税税目与税率，将高档消费品、奢侈品，如高档餐饮、高尔夫球等纳入消费税征收范围，并适当提高烟、酒等产品的消费税率。这既可以增加税收收入，又能够实现收入分配的调节。

2．在所得税方面，应将内资企业所得税与外资企业所得税合并，增加抵扣项目，放宽扣除标准，适当降低税率。通过减轻企业负担，提高企业竞争能力，稳定企业所得税收入。同时，加大个人所得税征管力度，尤其是加强对高收入人群纳税状况的监管，逐步提高个人所得税在税收收入中的比重，更好地发挥个人所得税的收入调节功能。

3．扩大资源税税目，提高资源税税负，促进资源的综合利用和经济的可持续发展。

4．逐步对社会保障收入实行费改税，加大征收力度，促进社会保障事业的发展。

5．适时开征环境税、物业税、遗产税等税种，完善税制结构。更好地发挥税收政策促进环境保护、调节收入分配的功能。

第五篇：关于完善我国地方税制的思考

关于完善我国地方税制度的思考

摘要：

我国现行地方税体系是在1994年税制改革并实行分税制财政体制后建立起来的，新税制实施10多年来，对促进社会主义市场经济发展，强化中央财政的调控能力，调动地方政府生财聚财的积极性发挥了重要作用。但是随着我国经济体制改革的不断深入和经济建设及各项事业的迅速发展，地方税制在实践运行中逐渐暴露出诸多问题，地方税制建设进度明显落后于中央税制建设，影响了整个税制体系的完善和总体功能的发挥，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的地方税体系已迫在眉睫。

关键字：地方税；地方税体系；收入规模；税权

正文：

一、现行地方税制建设存在的主要问题

现行地方税大多是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的小税种，地方税概念模糊不清，主体税种不明确，使地方税制的建设缺乏明确的方向和目标，不仅造成地方政府的财权和事权不相称，而且使地方税收占整个财政收入的比重过小。同时由于地方税制改革进程长期滞后，影响了地方税收入规模的扩大，导致国家税制整体结构不合理。

（一）、地方税主体税种缺失，地方税税种改革不到位。目前占地方税收入前三位的营业税、个人所得税和企业所得税均不是纯粹的地方税，而是具有共享税性质的税种，真正属于地方税性质的都是零散的小税种。地方税体系中主体税种的缺失，不利于调动地方政府理财、聚财的积极性，不利于为地方政府提供稳定可靠的收入来源，也不利于地方经济稳定健康地发展。

（二）、财政分配体制不稳定，地方税体系不完整。分税制财政体制将税种划分为中央税、地方税和共享税，又将地方税中的所得税收入一部分划归为中央收入。营业税、企业所得税和个人所得税作为地方税制的三大主体税种，构成了地方政府的主要税收收入，为地方经济建设发挥了重要作用。但由于过多考虑中央集权的需要，中央把储蓄利息所得个人所得税作为中央收入后，2002年又将企业所得税和个人所得税调整为共享税，通过几次分配体制的调整，原已相对完善的地方税体系受到了冲击，而新的地方税体系尚不清晰。因此当前地方税体系中缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种，是地方税制建设中面临的最大问题。

（三）、地方税管理权限过于集中，影响了地方税体系建设改革进程。实行分税制后，虽然划分了中央税、共享税、地方税，但立法权、征免权、解释权等仍高度集中于中央，地方政府仅有征收管理权使得地方政府履行其职能所需的财力明显不足，造成现实中税费齐举、征收无序的不良状况。税收立法权主要集中在中央，地方政府仅对少量税种有实施细则的制定权和税目、税率调整权，以及个别税种的减免权，这就使得地方政府不能根据本地经济社会发展及财力无法因地制宜的发挥税收杠杆的调控作用。这种高度集权的税权管理模式很难与我国各地复杂的社会经济情况和千差万别的税源状况相适应，不利于调动地方政府当家理财的积极性，不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济运行，严重束缚了地方政府的手脚。

（四）、地方税征管领域存在的问题不容忽视，国地税的机构分设导致征收效率不高。分税制改革建立了国税和地税两套税务征管系统，并明确规定国税系统负责征收中央税和共享税，地税系统负责征收地方税。国地税的分设，调动了地方政府征收和管理的积极性，堵塞了税收流失的漏洞，但是我们也看到国地税的分设在地方税征管权限的划分上存在诸多的问题，加大了税收征管成本，增加了纳税人的税收遵从成本，降低了税收征管效率，不利于税收征管制度的优化，也不利于构建和谐的征纳关系。从税款征收权来看，国税局与地税局的征管权限交叉，部分属于地方税的收入由国税局代征，地税部门对属于自己的收入不能充分行使管辖权，不能有效掌握其税源，容易导致税收流失。因此，分税制的关键并不是机构的分设，分税才是它的基础。

二、完善地方税制建设的具体设想

为适应地方经济发展的客观需要，如何进一步深化和完善我国地方税制改革成为了理论界讨论的一个焦点问题，也是我国建立规范的分税制财税体制的必然要求和核心问题。十七大及温家宝总理的政府工作报告中明确提出要深化财税体制改革，实行有利于科学发展的财税制度。这些重要论述为我国地方税制的改革的设想指明了方向。

（一）、完善分税制财政体制，确立地方主体税种。要完善地方税制必须完善分税制，离开分税制这一前提谈地方税制的建设是不现实的。要本着调动中央和地方两个积极性的原则，理顺中央与地方的财政分配关系，增强中央财政的可控财力，在保证各级政府财力与事权统一的前提下，坚持实行稳定而彻底的分税制财政体制。同时要确立地方主体税种，确保各级地方政府都有比较稳定的可持续增长财源。而选择地方主体税种是实现改革和完善地方税制的关键，也是完善地方税制的客观要求。近期从收入的规模来看，如不作结构上的调整，应以营业税和个人所得税为主体税种，这两个税种在目前属于税基广、税源充足、税制规范的税种，可以更好地实现收入和调节功能。从长远角度考虑，资源税、将来开征的燃油税、费改税后的社会保障税、未来推行的物业税以及探讨中的环境税则应成为地方税体系中的“骨干”。

（二）、调整和改革现有地方税种，优化地方税种结构。进一步科学合理地划分税种，使地方税税种名实相符。主要从以下几方面入手：

1、调整营业税，将行政事业服务收费纳入征税范围，从制度上扩大税基，在确保营业税税基不受侵蚀的前提下，对涉及混合销售的经营行为加以明确界定，从政策上划清征收增值税或营业税的界限，力求避免混税、混级现象的发生；同时，不再以行业与财政利益的归属界定收入的归属。对铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税应划归地方固定收入，使营业税成为真正意义上的地方税种。

2.统一内外有别的地方税制，将所有的地方税种均对外商投资企业和外国企业征收。统一内外资企业房产税，对外资企业开征城建税，进一步消除“超国民待遇”，促进企业公平竞争。合并现行车船使用税和车船牌照税，建立新的内外资统一适用的车船使用税。

3，城市维护建设税的计税依据要从增值税、消费税、营业税实际征收额改为销售额和营业额，使其成为独立税种。

4、有步骤地推进资源税改革，逐步扩大资源税征税范围，提高资源税征税标准，并使资源税由目前的“从量计征”改为“从价计征”，稳步提高资源税税负，促进地方把资源优势转化为经济优势并得到相应的环境补偿。

（三）、在合理划分事权基础上，实行适度分权型的模式。税收立法权主要集中于中央是必要的，但要赋予省级地方政府以较大的地方税执法裁量权。中央在地方税种立法时，在对税率高低、开征、停征、加征减免等方面，要给省级地方政府留出一定的空间，以增强税制对区域、时效上的适应性。为防止地方政府税收施政不当，国家税收主管部门可对各级地方政府税收执法裁量权的实施情况进行监督和干预，以保证各税种的立法精神在全国得到贯彻落实。

（四）、加强国地税的协调与合作。第一，建立以现代信息技术为支撑的税收征管体系，把税收征管的全过程都纳入信息管理的范畴，国地税联网运行，信息共享。第二，建立国地税工作联系制度，定期进行资料的传递和交换，明确传递和交换的内容和形式。第三，解决国税与地税部门在征管权限和征管范围上的交叉问题。本着“分权、分税、分征、分管”的原则，对确需由国税部门代征的少数地税征管业务，尽可能不要采用模糊而缺乏约束力的协商方式，而是要明确代理者应承但的责任并采取必要的监督制约措施。第四，从长远来看，可考虑国地税的合并，降低税收征管成本和纳税人纳税遵从成本，提高税收征管效率和纳税人依法纳税的积极性，构建和谐的征纳关系。

综上所述，当前完善我国地方税制的关键是要在制度约束的前提下，构建一个主体税种突出，税制体系完善的地方税制体系，按照事权与税权有机结合的原则，逐步优化中央和地方税制结构，合理划分税种，进一步规范财政收入制度，逐步建立起一个相对独立完整的符合中国国情的科学效能的地方税制。

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