浅析我国分税制改革下中央与地方财政间的平衡关系

第一篇：浅析我国分税制改革下中央与地方财政间的平衡关系

浅析我国分税制改革对地方财政的影响

——经济0901魏光继

关键词：分税制中央财政地方财政税源差异联系

引语：

作为一个发展中的大国，我国在政治、经济、文化等方面正蓬勃发展。“取其精华，去其糟粕”的思想被广泛用于各个领域。在实行市场经济之后，我国借鉴西方发达国家的经验，并结合自身特殊的国情，制定出了许多具有中国特色的政治经济制度。然而，一个制度的制定到实施并然存在曲折性，受文化因素，政治因素，经济环境等诸多方面的影响。那么，本文就将针对我国的分税制改革展开讨论。

正文：

一：分税制的定义

首先介绍一下分税制的定义：分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了国家与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。

国际上的分税制主要分为两种。第一种是以分权为主的分税制，这种类型以德国、原南斯拉夫为代表。另一种是集权与分权相结合的分税制。这种类型以美国、日本为代表。两者各具特色。而我国现行的分税制又有何不同呢？

1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转转移支付制度等。成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。

其特点主要是：

第一，按照税源大小划分税权，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。一般来说，不可能把大税种划为地方税。但由于地方税不仅对法人(公司、企业)征收，而且更多的是对个人征收，所以，税源分散在千千万万个纳税人手中；又由于地方税征收范围面小，税源不厚，所以收入零星；由于地方税税种小而多，所以涉及面广，几乎涉及到所有单位和个人。

第二，部分税种的征收管理权归地方。地方政府对地方税可以因地制宜、因时制

宜地决定开征、停征、减征税、免税，确定税率和征收范围，这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限，从而既能合理照顾地方利益，调动地方的积极性，同时，不致于影响全国性的商品流通和市场物价。因为地方税一般均属于对财产(不动产)、对行为和部分所得以及不涉及全面性商品流通的经济交易课征，所以，即使各地执行不一致，也不影响全局。

第三，税款收入归地方。在我国当前的社会主义市场经济条件下，财力完全集中

于中央或过多地分散于地方，都不能适应经济发展的需要。实践证明，在保证中央财政需要的同时，给地方一定规模的财力及适当的支配权，方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此，实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政，给地方政府发展地方经济、加强文化建设提供资金保证，就成为我国预算管理体制改革的必然方向。需要说明的是，我国目前实行的分税制，目前的分税制还有许多不如人意之处，需要继续深化改革。因为，我国社会主义市场经济发展相当迅速，地区差距很大；社会主义市场体系虽已初步形成，但尚不够健全；中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚不够规范，各级事权事责还有待明确；税收制度也不够完善，等等。在这种情况下，试图实行彻底分税制是不现实的。所以，分税制的改革仍应以集权和分权相结合的，中央税、地方税和中央地方共享税共存的不彻底型分税制为主，以便不会脱离现行模式过远。

二：地方财政的定义

各级地方政府财政，是国家财政的重要组成部分。它体现地方政府与所属或所辖

区内企业、事业单位，社会、组织、居民之间以及各级政府之间的分配关系。我国地方财政由省（自治区、直辖市）、县（市、自治县、市辖区）、乡（镇）三级财政组成。在地方财政体系中，省级财政是主导，城市财政是支柱，市辖区、县、乡（镇）财政是基础环节。各级地方财政是同级地方政府执行其职能的财力保证，通过地方政府的预算筹集财政收入，分配财政支出。

三：分税制改革对地方财政的影响

（一）分税制对地方财政的影响表现在收支两个方面

1、分税制后中央加强宏观调控，地方财源相对孩少，财力要净减少一块。比如

省市最近调增某县增值税任务785万元，按原体制计算，这块收入纯属于超包收入，应全部留给地 方，而实行新体制后，县财政只得31.25%，即 245万元，净减少财力540万元。

2、分税制把增幅较高的增值税大头由中央集中，把以往不被重视的涉农、零星税列为 地方财政的固定收入，迫使地方税收征管工作重心转移。由于这些税种税源分散，计征困难，课税对象复杂多样，增长潜力不大，不稳定性强，有些税种如农业税固定不变，有些税种甚 至呈萎缩下降趋势，势必加大了收入征管工作的难度。但是分税制后，为了适应支出增长的 需要，这类税收必然成为地方财税部门培养和征收的重点。

3、分税制把外商投资企业和外商企业所得税列为地方固定收入，把资源税的大部分列 为地方财政收入，因此，发挥本地资源优势，积极寻引进外资，扩大对外经济技术合作，拓 宽国内、国际市场应成为地方经济主管部门和财政部门的工作重点。

4、分税制并未解决原体制中基数不合理和地方财政赤字等历史问题。分税制规定，计 算中央与地方收入的上划、下划以上年财政决算为基础，不处理任何遗留问题，这样一来，地方财政赤字，潜亏挂账、欠退欠补等何题，要靠自已消化，财政困难地区将难以为继，资 金调度将更加困难。

5、分税制后地方财政收支矛盾更加尖锐。分税制一方面使地方现有财力相对减少，在 企业效益普遍不高的情况下，增量也是有限的。另一方面，中央出口了，地方出票了的矛盾 仍难以杜绝，仅公务员工资制

度改革，当年增长财力根本无法弥补这一增支缺口，收支矛盾 越来越尖锐。

（二）分税制对地方经济和企业的影响

1、分税制改革方案的实施，使地方经济结构也将发生显著变化，突出表现在：(1)

第二 产业的结构将进一步优化，资源配置将向高技术合量，高效益的产品转移，工业企业产品结 构将进一步趋于合理，内涵扩大再生产之路将越来越被地方所重视。（2）第三产业将成为 今后地方经济发展的主角，因为分税制后，地方财政固定收入的增加将主要依赖于第三产业 的发展。（3）个体、私营、乡镇企业、三资等非国有经济在地方经济结构中居重要地位，并成为地方财政新的财源增长点。(4)农业在地方经济结构中的比重呈上升趋势，并成为地 方财政收入的重要来源o(5)科技进步在地方经济发展中的作用更加显著。要想增强地方经 济的发展后劲，壮大财源，只有依靠科技进步，不断提高地方财源构成中的技术含量，以实 现科技兴财。

2、分税制对企业的影响主要体现在三个方面:(1)企业税收 负担总体上并不增加，但企 业间税负不平衡。按照全国税制改革方案，总的测算，企业税负不增加，但由于税收结构的 变化，纳税环节的改变，产品之间、企业之间、行业和地区之间有升有降，加上扩大征收范 围和税基，税负在企业间变动较太。总的看，从事农产品批发经营的粮食、供销系统，商业 批发、粮食、棉花加工等企业税负增加，从事商业零售业务企业、化工、建材行业税负有所 下降。(2)基本取消减免税，企业实际税负增加。新的税制严格控制减免税，除税法明确的 减兔税，其余一律取消。这样原来享受政策减免与困难减免的企业，如农用工业，民政企业，第三产业以及一些重点企业，依法按率征税，税负增加。（3）改变主要税种征收方法，地 方政府难以给企业减税让利照顾。改革后，增值税由留税局负责征收，征收方法也进行了重 大改革，实行价外计征和税款抵扣制度，并取消税

前还贷，加上专业银行商业化，对企业的 生产经营和技改投资都提出了新的更高要求。

（三）分税制方案实施后要注意的几个问题

一是要正确处理好中央利益与地方利益的关系，树立大财源发展观念。分税制

方案对不 同级政府的税源划分一般都是你中有我，我中有你的，只是份额大小有别而已，因此，维护 中央利益也是各级地方政府义不容辞的责任，无论在财源建设还是在日常财税管理工作中，都应当兼顾中央和地方两者的利益，防止出现新的地区封锁，条块分割和地方保护主义。

二是要正确处理好财政利益与经济结构整体合理性的关系，树立效益观念。经

济的发展，既要讲究经济效益、社会效益，又要重视财政效益。地方政府指导经济发展不考虑财政体制 环境变化，不顾及各个产业发展对地方财政的回报率，那显然是不明智的。正确的做法，是 努力实现财政利益最大化与经济结构总体合理性的高度结合，既避免为争得部分财政利益而 损害经济结构的协调性，又防止不顾地方财政利益而盲目追求结构齐全，自成体系。

三是要协调好同级政府各部门之间的关系，树立全局一盘棋的观 念。对于调整地

方财 源发展战略，地方财政部门有着先谋划和积极建议的责任，但单靠财政部门的努力是难以实 现的。因为财源发展寓于经济发展之中，而经济发展规划的制订、调整和实施，必须在政府 的统帅下各有关部门统一认识、协调动作、同唱“一个调”、共演“一台戏”，才能奏效。

四是要正确的统计上报各项主要经济指标，树立实事求是的观念。分税制的重

要标志之 一，就是收支计算采用因素法。由于时间急促和种种条件的限制，今年出台的分税制暂时采 用基数法计算的，以后年度将逐步向因素法靠拢。因素法具体做法大体是：采用按照法定的 税率和实际税基(如产值，销售收入，利润指标》等因素计算的人均财政收入能力，作为确 定各项补助的比例或数据依据。对支出的计算，首先确

定全国人均支出定额标准，再按照各 种具有影响效应的客观因素（如人口、土地、行政区划、财政供给对象、粮棉大县等）制定 修正系数，进行修正和调整，综合考虑核定支出基数。因此，在分税制过渡期，就实事求是、真实、准确地统计上级各项指标，既不扩大，也不缩小。只有这样，才能在下一轮体制转换 过程中争取主动。

四：制度合理的必要性与启示

诚如文章开头提到，好的制度要经受的住检验，好的制度并不是一成不变。假如我国在分税制改革时完全照搬西方模式，那我国中央与地方财政能否正确处理好相互间的关系与责任？这需要打上一个问号。

历史证明，僵化的体制最终将导致一个政府甚至国家的溃败。我国也只有走中国特色社会主义道路，坚持理论与国情相结合，从实际出发，实事求是的原则，才能在历史的潮流中激流勇进。

第二篇：中央与地方财政关系

我国自1994年起实施的分税制财政体制改革，是中央与地方政府间财政关改革史上一次重大制度创新。

经过九年多的实践与探索，分税财政管理体制运行平稳、成效显，中央与地方政府间财政关逐步规范。尤其是$%%$年中央功实施所得税分享改革，进一理顺了中央与地方的利益分配系，政府间财政关系日趋完善。是在分税制改革实践中也存在些问题，如政府间财政支出职划分不够明晰，收入分享还不科学合理，转移支付结构不够化等。所有这些问题，都直接涉到中央与地方政府间财政关系深化改革，需要在实践中加以究解决。笔者拟结合地方实际，中央与地方政府间财政关系相问题加以分析。

一、关于中央与地方财政出职责划分问题目前，我国各级政府间的财政出责任划分缺乏明确的法律依，从而导致政府间支出职责不、上级政府随意下放支出责任、方基本公共服务不能有效供应诸多问题。1994年实施的分税制政体制改革，基本上是在政府事和支出范围未作调整的情况下行的，尽管在财政体制文件中对政支出责任作了划分，但划分比笼统，并没有大的突破。总体上，分税制财政体制改革以来，中央和地方政府在财政支出职责上互有“越位”与“缺位”，职责划分并不稳定。概括起来，主要包括以下三种情况：

（一）地方承担中央支出职责。实践中比较明显的事例有：

1、三峡移民搬迁工程，以及对口支援西藏、新疆，以及黄淮海综合开发等受益范围大规模外溢、关系到全国经济社会发展的项目，中央要求地方给予资金配套。

2、由中央财政垂直管理的部门经费，如气象部门经费、地震部门经费、武警系统经费等，要求地方负担一部分。

3、由中央负担的部属高校建设，要求地方给予共建资金配套。

中央企业分离办社会职能向地方转嫁负担。出于改革需要，中央企事业单位频繁下划，将中央支出责任下移，对地方财政支出格局以及收支平衡也产生很大影响等等。

（二）中央承担地方支出职责。目前，中央对地方的专项补助相对于一般转移支付补助而言，规模要大得多。中央专项补助中，有许多是对地方性项目的补助，如地方企业技术改造、中小城市基础设施建设、地方旅游事业发展等等，事实上这等于中央介入地方事务。

（三）中央频繁出台法律法规，要求地方保证的“硬性”支出过多。

中央通过许多部门法律或法规，规定地方对于农业、教育、科技、计划生育、社会保障、体育、卫生等支出增长要超过财政收入增长，或者规定占财政支出的比重必须达到某个水平。特别需要说明的是，目前地方财政支出中有许多是近几年新增加的事权，在原来的体制规定中并没有包含相应的财权。比如，随着我国社会主义市场经济发展和企业转换经营机制改革步伐的加快，企业下岗职工、低收入人群有所增加，相应要求地方财政负担的下岗职工基本生活保障、城镇居民最低生活保障等支出；因城镇住房制度改革而带来的行政事业单位职工住房补贴支出等。地方支出职责的不断扩大与财权范围的固化，最终造成地方财政尤其是县乡财政困难的加剧。

造成上述局面的根本原因，在于我国政府间职责划分，长期以来缺乏科学合理的、具有约束力的法律规范，以致在实践中很容易造成经常性的相互“越位”行为。反过来讲，由于政府间事权的划分长期未能有效解决，又在很大程度上损害了分税制财政体制的整体功能。下一步需要着力解决的问题是：首先大力促进地方政府退出竞争性领域，按照公共财政的要求，逐步明确各级政府在农业、教育、科技以及地方基础设施等方面的事权责任。其次，在进一步理顺了政府间职责以后，有必要借鉴国际通行做法，以法律形式规范政府间事权和支出划分，使各级政府在履行其事权和支出责任方面真正有法可依，有章可循。

二、关于中央与地方政府间财权划分问题根据事权与财权相结合的原则，我国现行分税制财政体制实行按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税,将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税!

将适合地方征管的税种划为地方税。

分税制之初确定了中央与地方财政收入范围后，2002年起又实施了所得税分享改革，初步打破了按企业隶属关系划分收入的作法。

总体上讲，经过多年的改革与完善，目前中央与地方收入划分的规范化程度有所提高，但近几年出现了财力进一步向中央集中的趋势，一定程度上削弱了地方财政职能的发挥。比较突出的问题有以下几个方面：

（一）“两税”税收返还计算办法不利于地方财政良性发展。现行体制规定，“两税”每增长1%，中央对地方的税收返还比上年增长0.3%，这造成税收返还增量占“两税”增量的比重逐年降低。以山东为例，按照目前方法计算，1:0.3税收返还占上划“两税”增量的比重，1994年以来平均每年下降2个多百分点，到2002年已下降到10.69%，比全国平均水平低3个多百分点。实践证明，经过近几年的运行，分税制改革已经达到了中央集中财力的目的，中央财政调控能力明显增强，但同时地方各级财政却越来越困难，中央与地方分配关系不尽合理已经成为一个不容忽视的共性问题。

（二）地方收入中缺乏主体税种。我国税收主要来自于第二产业，而这部分税收大部分为中央收入。

2002年所得税分享改革后，地方税种主要是营业税、城建税以及农业税收等，地方财政没有“当家”税种，或者说缺少主体税种，因而就不可能真正成为一级独立的财政。在地方财政收入中，“死面多，活面少”，城建税、农业税收、资源税、矿产资源补偿费、排污费等基本上都是不增长或增长潜力不大的税种。近年来，地方政府为了维持财政收入的增长水平，只能“税不够，费来补”，导致地方收入中非税收入比重越来越高。非税收入中的行政性收费收入又多是由预算外转为预算内的，因此尽管地方财政收入连年高幅增长，但可用财力并未同步增长。

（三）税权高度集中在中央。目前，我国的税制微调政策措施几乎完全出自中央政府，地方政府只是在城镇土地使用税和车船使用税两个税种上有税额决定权，对营业税中的娱乐业税率和资源税中的“资源等级表”中未列举税目的纳税人的税额有决定权，所有这些权力在中央制定的有关税收法规中都作了明确规定，地方政府在实际操作中不得超越中央政府的限制。在中央控制过严的情况下，地方政府为了促进本地经济社会发展，平衡地方预算，满足基本支出，在正常的税收之外，则开征了不少收费项目、基金、集资等，这些“准税收政策”的制定和实施大部分都不规范。

（四）中央政策性减免对地方财政造成较大冲击。近年来，中央陆续出台了一些税收减免和先征后返、列收列支等不规范的政策，这些政策的出台直接造成地方财力减少。虽然从长远来看实行这些税收政策对经济发展有利，但对地方财政确实造成减收增支的困难。

（五）中央部门在财政体制规定之外集中地方财力。比较典型的例子有：2003年7月1日起，排污费收入的10%上交中央；2002年7月1日起，无线电频率占用费全部上交中央；2001年起，海域使用金30%上交中央等。此外，目前还有一部分中央部门在系统内集中省以下部门的收入，由此而产生的地方部门经费不足，最终还要反映到地方财政上来，从而间接加大了地方财政负担

外，中央政策调整中还存在一个利益转移问题。比如，中央拨付用于地方企业技改的国债转贷资金，本来地方财政可以用因技改投入新增的地方财政收入偿还贷款，但实行所得税分享改革后，中央又集中了地方企业所得税增量的大头，从而造成地方政府无力还贷。

针对上述问题，目前在财权划分方面应当着力解决的问题主要是：

在税制设计上，最为科学的选择是实施税基分享制，即不同层级的政府分别按不同税率对同一税基征税，这样做符合国际通行做法，也有利于进一步完善地方税体系。据此，建议取消现行$：#&’税收返还办法，对“两税”实行“**”

分成办法，即增值税和消费税由中央分享60%，地方分享40%。与现行弹性系数办法相比，“**”分成办法的优点：一是清除了对地方财政增收的负面激励机制；二是操作简便，相对于原办法而言，便于各级政府年初安排收入预算，也简化了上下级财政年终结算手续；三是由于其相对于原办法提高了地方分享“两税”增量的比例,地方政府将乐于接受，而中央付出的改革成本也不大；四是中央在实施这一办法时，可以要求各省以下政府将该办法不打折扣地落实至县乡一级，这样不但可以统一省以下税收返还体制，进一步推动省以下财政体制的完善与规范，也有利于解决当前突出存在的县乡财政困难问题。

首先，国内外经验表明，随着社会经济发展和地方权利意识的强化，地方政府在社会经济事务中，特别是在向当地居民提供所需要的公共服务中，日益扮演着一个中央政府无法取代的重要角色，客观上要求赋予其在自行组织收入方面的充分灵活性。在国外，地方政府至少控制一种地方税的立法权，能够决定是否值得付出更多的税收来得到更好的公共服务。其次，目前地方缺乏必要的税收立法权，是造成各地乱收费、乱摊派、乱罚款的重要原因之一。再次，在中国这样一个幅员辽阔、各地情况千差万别的国家里，由中央政府统一划定各地的税基范围，会使相当一部分未纳入规定征收范围的税基和潜在的收入流失掉。最后，在分税制财政体制运行告一段落后，赋予地方以必要的税收立法权是水到渠成、顺理成章的事情。

要加快地方税改革步伐，尽快建立起科学合理的地方税税制结构。比如，中央可以研究开征社会保障税、遗产税等新税种，以及改革城建税和教育费附加的可行性。国家出于对宏观考虑，制定出台一些税收减免政策是完全有必要的，但从体制规范的角度，应适时研究对因执行中央减免政策而造成的地方财力减少给予一定补偿的合理机制，并以法律法规的形式固定下来。近年来，尽管中央通过体制结算对部分政策减收给予了补偿，但这些补偿主要是针对中西部地区，其中仍然存在一个政策的公平统一问题，有待进一步规范。

三、关于中央对地方转移支付问题中央对地方转移支付作为财政体制的重要内容，其直接涉及与政府间事权相对应的财权配置问题。

从某种意义上说，目前预算管理中存在的原体制补助、税收返还收入、专项拨款、通过公式计算的规范办法分配的资金以及部分决算补助资金等，都可以称之为转移支付或专项转移支付。但是，真正科学规范的、打破既得利益格局的，具有公开、公平、公正性并对受补地区财政平衡最具作用的，仍是规范的一般性转移支付。

分析近几年中央对地方转移支付，突出存在以下两个方面的问题：

一是结构不合理。专项拨款比重偏大，一般性转移支付比重偏小。2002年，中央下达地方专项拨款约为2500亿元，而一般性转移支付仅为259亿元，专项拨款是一般转移支付近9倍。二是一般转移支付规模偏小。1995年中央安排过渡期转移支付20多亿元，到2001年达到138亿元，2002年加上中央集中的所得税增量，一般转移支付规模仅为279亿元，占中央本级财政收入的比重不足3%。

一般转移支付既要力求规范，又要考虑到我国的实际情况，对人口、产业结构、成本差异等因素应给予足够重视。主要政策建议如下：

（一）转移支付规模应进一步扩大。目前，中央对地方一般转移支付力度远远不够，资金数量极其有限，基本上属于“扶贫”的性质。扩大转移支付的资金来源，有两个途径：

一是从每年中央集中的税收增量中固定一定比例用于转移支付。二是在专款上做文章。目前，各级对下专款都比较多，这种资金分配方式不符合规范的分税制要求，一些专款的分配在很大程度上存在随意性和“撒芝麻盐”的问题，实际上是专款不专，没有发挥应有的作用。有必要打破部门既得利益，对现有专款进行彻底的清理和改革。改革后的专项拨款应主要用于一些特殊项目，如救灾、扶贫、国土整治、环境保护，并与一般转移支付等均衡拨款协调起来。

（二）转移支付应考虑结构因素。产业结构、GDP构成不同，对财政收入会产生直接影响。中央设计转移支付方案时应充分考虑产值结构不同对标准财政收入测算造成的影响。例如，中央目前确立的一般转移支付办法是按照工业、批发零售贸易业增加值和全国平均有效税率计算的地方增值税标准收入，这其中没有考虑到地方计税产值中有相当一部分为零税率、低税率产值，象黄金、白银、食用植物油、饲料、化肥、农药、农机、农膜等。由于各省的产业结构不同，其产值对财政的贡献能力便有差别，不考虑GDP的构成，全国使用同一个看似公平的公式计算出来的标准收入，肯定与实际情况有很大差距，从而造成事实上的不公平。

（三）转移支付应考虑不同地区的成本差异问题。中央设计转移支付方案时，在标准支出计算上要充分考虑不同地区支出成本的差异。例如山东是农业大省，也是全国贫水地区之一农田水利建设等农业支出成本肯定要高于其他省份，因此按照全国实际支出数与耕地面积等相关指标的比重简单计算的小型农田水利和水土保持补助支出等标准农业支出会低于实际水平，一定程度上脱离现实，不能够真实反映支出需求。再如，沿海省份住房、水、电等基本生活成本相对于内陆省份要高，而这些都最终反映到财政对行政事业单位的正常经费支出上。因此，转移支付方案还是应适当考虑基本服务成本的差异，区别不同省份制定不同的人员、公用经费支出标准，然后测算基本支出需求。

（四）转移支付应对中央政策性减收增支有所考虑。对取消征收农业特产税、实行农村合作医疗制度改革、改造农村中小学危房等中央统一政策要求，应分别在计算标准收入、标准支出时予以统筹考虑，以增强转移支付方案解决问题的针对性和整体合理性。

第三篇：推进健康城镇化与中央地方关系的调整下

推进健康城镇化与中央地方关系的调整（下）

宣晓伟

 2013-05-16 14:39:29

来源：《中国经济时报》2013年05月16日

在现代化转型的视角下，推进中央和地方关系的再调整，由“事权共担”转向“分层分类责权关系”；并逐渐实现在城镇化进程中由“身份等级”观念转向“人人平等”观念；由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”；由“土地财政”逐渐转向“房产财政”。从而转变已有城镇化模式，有效推进健康城镇化。

已有城镇化模式的形成和评价

已有城镇化模式是一整套观念、制度安排下逐渐演进的产物。

——已有城镇化模式是在相关制度安排下不断演进的结果

已有“人地分割”的城镇模式并非一开始就是如此，它是随着制度环境变化不断演进的结果。其中，中央和地方关系的调整是导致城镇化演进的根本推动力之一，也是造成已有城镇化模式的根本原因之一。

改革开放以来，中央逐渐向地方放权，实行“分灶吃饭”，从而充分调动了地方的发展积极性。1993年分税制的建立更是明确了地方政府在财权上的地位，中央与地方在此基础上形成了“地方负责”的公共服务支出责任格局（尽管中央财政通过转移支付等手段，为地方尤其是经济落后地区承担了相当比例的公共服务支出，但支出的主要责任仍然在地方政府）。由此导致了不同地区的基本公共服务水平与当地经济发展程度密切相关，不同地区的公共服务水平差距随着地方经济发展差距而不断被拉大。同时也带来了“财权层层上移、事权级级下放”，基层政府事权负担沉重而财力相对不足的状况。

在上述中央地方责权关系的安排下，逐渐造成了已有城镇化模式下的两个重要结果：一是“以地谋发展”，由于地方政府的财力不足，就需要另辟财源以在激烈的地方竞争中获得优势。因此，依靠大肆圈地的方式，一方面获得大量低价土地以吸引企业和产业以带动地方经济；另一方面，靠炒卖土地获得土地收入以开展城市建设，就成为了地方政府在既有制度安排下的不二法门。尽管土地制度、户籍制度也在这种“以地谋发展”模式的形成中功不可没，但这种方式的最初和最根本的原动力之一还是来自于中央和地方关系安排下地方政府之间的激烈竞争、以及地方政府所面临公共服务的沉重负担。二是“要地不要人”，即愿意要农村的土地，但却不愿意要来自农村的农民工。在“分灶吃饭”和“地方政府负责本地公共服务”的原则下，地方政府最为关心的还是具有本地户口的居民福利。在户籍制度的支持和强化下，地方政府的最优策略显然是一方面吸引外地人口来打工，利用他们的劳动力，另一方面，又要尽量防止过多过快吸纳外来人口入户，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力。

——已有城镇化模式取得了明显的成效，但却难以持续

当前，已有城镇化模式在取得成绩的同时，也日益暴露出“不可持续”的特征。主要体现在以下三方面。

1.土地资源的制约逐渐显现。从客观上而言，地方政府能够进行出让的、真正能够转换用途的土地资源是有限的。土地财政不可能永远持续下去，是必然要终结的。

事实上，在一些卖地开展较早的沿海发达城市，其土地财政已显颓势。例如深圳是最早开展国土有偿使用权拍卖的城市，土地财政曾在其城市发展中扮演重要作用，但随着可卖土地的逐渐减少，目前深圳土地出让收入占政府收入的比重已日益降低。2011年，深圳财政收入超过1300亿元，而土地出让收入已不足100亿元。

2.土地征收成本不断攀升，地方政府从土地买卖活动中的净收益则日益下降，地方债务风险明显增加。根据财政部公布的数据计算，2011年征地拆迁费用已经占到土地总收入的约70%.实际上地方政府在土地征收买卖上的直接收益越来越少，而更多依赖土地抵押从银行借贷（即所谓的土地资本化）来开展城市建设，不少地方债务平台的运作主要依靠土地而大做文章，由此导致地方债务风险的明显增加。

3.社会差距不断拉大，社会矛盾日益积累。根据对已有城镇化模式形成的利益格局分析表明，绝大多数的失地农民和城市外来人口（包括农民工）成为了过去城镇化过程中的牺牲者。与此同时，土地和房地产的畸形发展又大大加剧了社会不同群体间的财富差距。在正常的市场供求条件下，房地产价格本身的高低本来不是问题，但不合理的是背后的利益分配格局。伴随着过去十年快速的城镇化，社会差距急剧扩大的最大来源之一则是房子（本质上是土地）在不同社会群体之间的分配。买了房子或没买房子、有一套房子或有多套房子，在很大程度上决定了社会中许多人一生的命运。已有城镇化模式的继续扩张很有可能成为传统发展方式中最先引发危机的因素，其原因不外乎以下几种：土地财政的不可持续（引发地方债务、银行坏账等一系列危机）、房地产畸形膨胀而最终泡沫破灭、城市内新二元结构矛盾的尖锐冲突（引发社会动荡和不稳定）。

以调整中央和地方关系为主要着力点，推进健康城镇化

当前，需要在现代化转型的视角下，推进中央和地方关系的再调整。

——由“身份等级”观念转向“人人平等”观念，并逐步通过基本公共服务的均等化将其落实到位

“人人平等”是指在机会上的平等，关键是在权利上的平等。而首先要落实的是在享受基本公共服务权利上的平等，不应该因为一个人是出生在农村还是城市、是出生在上海还是贵州，就天生在基本公共服务权利上存在不平等，在所享受的基本公共服务水平上存在着巨大的差异。在当前城乡之间、不同地区之间基本公共服务水平存在很大差异的现实条件下，要实现在相应权利上“人人平等”，必然涉及到相关主体（中央政府与地方政府之间、不同地方之间、城乡之间、城市居民与流动人口之间等）的利益巨大调整，需要相应制度的创新和深刻变革，以及理性的计算和谨慎的实行，绝不可以一蹴而就。然而，要推进健康的城镇化，首先必须树立起“人人平等”观念，这已是时代趋势，不可阻挡。只有顺应这个趋势，才能在继续推进中国城镇化过程中做到事半功倍，真正发挥出城镇化对经济社会发展的带动作用。

——中央与地方由“事权共担”转向“分类分层责权关系”

要改变已有城镇化模式，最为根本的措施之一是要调整中央地方的关系。从推进公共服务均等化的角度来看，则是必须建立起中央和地方“分类分层”公共服务的责权关系，即将原有中央地方之间模糊的“事权共担”原则转变为“不同类别”、“不同层次”公共服务之间责权的明确划分。具体而言，一是要基于“人人平等”的观念，确立每个人所应享有的最基本的公共服务权利，并明确这个责任是由中央政府来承担。以社会保障为例，中央政府对于每个人都有一个最为基本的保障额度（考虑到不同地区等具体情况，这个额度会略有不同，但大致水平相当），这个保障系统是由中央政府出钱、出人来维持，每个人都是直接与中央政府的保障系统产生联系，这个最为基本的个人社保关系是可随身携带、全国通行的。对其他的基本公共服务情况的处置将更为复杂（例如教育、医疗等），但原则仍然是相同的。只要是中国的公民，他所享有的最基本的公共服务权利是一样的，无论在哪里所享受的水平也是大体相当的，而且这个责任只能也必须是由中央政府来承担（即使中央政府委托地方政府来操作，但根本责任仍是中央的）。二是基于现实状况中城乡、区域之间已经存在明显的公共服务差异，要承认并允许既有的公共服务差异现实。各地均可以按照自身的实力和愿望在中央提供的最基本公共服务上提高水平或拓展范围，但当地与外来人口衔接的部分是需要由中央最后加以审核，不能由各地自行其是。

——由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”，由“土地财政”逐渐转向“房产财政”

已有“以地谋发展”城镇化模式的核心是政府主导了城镇化的整个过程。这个主导权的实现关键在于政府在一级土地市场上的排他性地位。在当前对城市化模式的讨论中，土地所有制是核心，如何确保农民在土地的相关权益、提高农民在土地增值收益中的分配比例成为讨论的热点。事实上，更为重要的是如何规范地方政府在土地市场上的行为。这里的关键是在于要打破地方政府在一级土地市场的排他性地位，将推进城镇化由“政府主导”转变为“多方参与、政府引导”。从短期看，要有效规范地方政府在土地市场的行为，逐渐培养在土地和城市等规划约束下、政府监督下土地市场的普通交易行为，实现集体所有与国有土地平等进入市场，扩展土地市场的交易空间和市场。从长期看，要明确规定地方政府在土地市场上行为界限，只有那些涉及公共性土地（基础设施建设等）的征收，政府才能参与。一般经营性的土地征收，政府不得参与其中做中间商，真正杜绝地方政府“经营土地”的行为。

地方政府在从一级土地市场适当退出的同时，要把重点放到相应规划的制定和执行上，来规范和引导地方的城镇化进程。目前来看尽管地方政府对各种规划都很重视，许多地方都不惜花费重金，请国际著名机构和专家进行制定。但与此同时，规划的严肃性、稳定性和约束力却难以保证，不同规划之间的衔接亟待加强。如何加强规划的法律效力，保证其落实到位将是推进健康城镇化中必须解决的关键问题。

——从现代化转型角度推进中央和地方关系再调整

可以看到，已有城镇化模式的产生是在相关制度安排下不断演进的产物，其中中央和地方关系的调整是导致城镇化演进的根本推动和重要原因之一。1993年的分税制改革只是走出了中央和地方关系调整的第一步，在财税收入上明确了中央地方各自权限范围，但在事权划分上中央和地方关系的调整远未到位。目前地方许多事项过度依靠中央部门决策的局面仍未根本改变，形成中央集权过度、地方分权严重不足的状况；与此同时，各种事务具体执行上中央极度依赖地方，中央部门的执行能力非常有限。从这个角度来看则又是地方分权过度、中央集权严重不足。在现代国家框架下，必须实现中央和地方之间明确的责权划分，使得各负其责、责权对等。要促使城镇化迈向新路，就必须打破原有城镇化模式下“事权共担”的模糊局面。

与此同时，现代国家的合法性来自于人民与国家之间的契约，这个契约确定了国家必须保障人民的基本权利，而执行契约的根本责任在于中央政府。这也就是推进城镇化过程中，为什么要强调中央政府来承担“人人平等”那部分最基本公共服务的根本原因。有了这样的基石，中国的现代化转型才得以推进，健康城镇化才有前提。

总之，只有把迈向城镇化新路放到中国现代化转型的大背景下，我们才可以更清楚地看到中国城镇化未来发展的大势，也只有认清这个大势，顺势而为，才能更为有效地制定并推行各种措施，推进城镇化的健康发展。

（作者系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）

第四篇：我国社区矫正工作的改革与发展(下)

判断

1、社区矫正因分布范围广，而使得刑罚执行成本有所上升。错误

2、考核奖惩是社区矫正机构根据有关法律法规和社区矫正管理规定，对社区矫正人员矫正态度、行为表现，进行综合考察评定，并依据考核结果给予奖励或者处罚的管理活动。正确

3、抓好社区矫正经费的落实，有助于增强社区矫正工作保障能力。正确

4、社区矫正内容包括完成义务教育。错误

5、社区服刑人员有正当理由且情况属实的，经上级机关批准后可以请假外出。正确 单选

1、下列哪项不属于社区矫正的任务（）。限制人身自由

2、（）年，司法部制定二十种文书格式，全面规范了社区矫正执法文书的制作和使用。2012

3、我国牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正工作的机关是（）。司法行政机关

4、社会适应性帮扶是指利用社会力量，解决社区服刑人员的困难问题，促进其再社会化的措施，包括（）。以上均是

5、当今世界各国刑罚制度发展的趋势是（）。加强社区矫正 多选

1、加强教育矫正，需要（）。ABCD

2、在新形势下推进社区矫正工作，要推进社区矫正的（）建设。ABC

3、社区矫正终止是指，社区服刑人员接受社区矫正的法定条件已经消灭，社区矫正机关依法终止对其监督管理、教育矫正和考核奖惩等矫正工作的情形，包括（）。ABCD

4、（），社区矫正工作队伍建设取得明显成效。ABD

5、考核是对社区服刑人员实施奖惩的重要依据，其中奖励包括（）。AC

第五篇：我国劳动关系的改革与发展(1949年至今)

我国劳动关系的改革（变革、衍变）与发展（1949~）

一、1949-1957

背景：新中国成立后, 面临着旧中国遗留下来大批失业人员的就业问题。劳动力的供给远远大于劳动力需求,使得劳动者的力量远不及企业的力量, 劳动力市场处于买方市场, 劳动者在劳动关系中处于劣势地位;另一方面, 在国民经济恢复时期, 对于有利于国计民生的私营工商业, 国家实行了公私兼顾、劳资两利的政策, 尽量防止这些企业停工倒闭, 造成工人失业。

政策：在这一时期, 为了协调劳动关系, 国家采取了一系列行政干预手段, 如从1955 年到1957 年, 逐步形成了统包统配的劳动力用工制度;又如针对私营企业工资形式混乱, 工资水平高低不一的情况, 从五反到以后对私营企业工资进行调整和改革;1952 年和1956 年两次工资制度改革形成统一的工资制度, 意味着中国形成了由中央政府决定企事业职工工资的体制。

评价：这一阶段的劳动关系在巩固社会主义经济制度、强化公有制的主体地位、保护工人群体基本权利和平等的社会地位等方面取得了明显成就。总体而言, 由于劳动力市场供求力量不均衡, 使建国初期的劳动关系主要表现为企业权利为主的特征。一方面, 由于所有制构成比较单一, 企业职工的身份比较单纯, 在经营管理方面不需要更多复杂的方法与手段, 因而仅仅是一种简单的企业权利。另一方面,政府对私营企业和公私合营企业在招工、工资分配等方面的干预, 又逐渐改变了这些企业原有的自主调节的劳动关系, 尤其是在实行全行业公私合营以后, 企业的全部生产资料由国家统一管理和使用, 使企业的性质发生了根本性的改变。这些变化使工人劳动的性质也发生了根本性的变化, 工人已摆脱了雇佣劳动的地位, 基本上是为自己为社会劳动了。劳动力不再是商品, 工人的工资也不再是劳动力的价格, 而是国家付给他们的报酬。

(二)以纯粹政府权利为主的时期(1958-1977年)

背景：在社会主义改造完成之后, 生产资料基本上公有化, 劳动者是国家的主人, 生产资料共同所有, 劳动关系双方身份性质的根本转变使其成为一家人。

形式：因此, 在这一时期, 劳动关系主要以政府权利的形式出现, 即政府通过科层结构和行政指令, 控制了企业劳动关系的各个领域,包括招收工人和裁减工人、工资制度和奖金制度、社会保险制度和福利制度, 并且单方面地制定企业内部的工作规则。

政策1：从国民经济恢复时期到文革时期, 政府和企业之间, 围绕企业所使用的劳动力扩大的问题, 尤其是固定工扩大的问题, 一直存在着矛盾。政府为了防止固定工的扩大, 实行了劳动合同制。对于企业工资制度和奖金制度, 国家也采取了直接行政干预的形式。

政策2：1962 年10 月中共中央国务院关于当前城市工作若干问题的指示中指出:目前凡是有条件实行计件工资的, 实行计件工资;没有条件实行计件工资的,要认真改进计时工资和奖励办法, 一般可以试行节约提成奖, 在保证劳动定额先进合理的前提下, 不限制工人的超额工资。

评价：总之, 计划经济时期, 在企业内部, 工作规则是劳动关系的核心, 而这些规则是由政府单方面制定的,管理者仅仅是国家与工人之间的中介, 在劳动关系中只负有两项职责, 一是执行政府的有关人事政策;二是向职工传达政府的政策。在企业内部, 管理者和被管理者都是受国家雇佣的, 他们之间并没有身份和地位方面的差异, 只有社会分工的不同。

由于工人的利益包含在企业的集体利益中, 企业的集体利益包含在国家的整体

利益中, 因此要求职工的个人利益要服从于企业的集体利益, 企业的集体利益要服从于社会的整体利益, 所以, 职工并没有被视为真正的利益主体。在这一时期, 无论是生产、劳动用工还是分配等各项决策, 政府都占据了绝对的支配地位, 因此,(三)由简单政府权利向复杂企业权利过渡时期

(1978-1999 年)

背景：我国自1978 年改革开放以来, 各种社会关系都发生了巨大的变化。特别是在逐步从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中, 随着所有制结构的变化和劳动、工资、社会保险制度改革的深化,我国的劳动关系也发生了重大的变化。形式：劳动关系从简单政府权利时期开始向复杂企业权利过渡, 表现在:1多种经济成分的变化直接导致了劳动关系的复杂化在计划经济条件下, 我国企业是比较单一的公有制企业。随着经济体制改革的发展, 我国出现了私营企业、外资企业等非公有制经济。在非公有制企业中,企业主与劳动者的劳动关系变为雇主与雇员的雇佣关系。由于企业主和职工两者的利益目标差别很大, 在增加工资、改善劳动条件等事关职工切身利益的问题上, 劳资双方的立场有时是尖锐对立的, 使得这些企业中的劳动关系比较紧张。同时, 随着企业制度的改革, 国有企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体。在市场化改革过程中, 企业利益与职工利益开始出现分歧。可见, 多种经济成份的出现使企业劳动关系复杂化, 由此导致了企业劳动关系不稳定因素的增加,劳动争议不断呈上升趋势。

2传统劳动用工制度、分配制度逐渐被打破, 劳动关系双方由政府附庸向独立的劳动关系主体转换。

政策：1980 年, 中央提出了劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的就业方针, 开辟了多渠道就业的新格局;1984 年关于经济体制改革的决定提出对国有企业与机关事业单位的工资制度进行改革, 开始在国有企业中实行效益工资改革;1986年, 国务院颁布了国营企业实行劳动合同制暂行规定, 在新增工人中确立了劳动供求双方的自主权利, 用工主体开始由国家向企业转换;1992 年国务院发布了全民所有制工业企业转换经营机制条例, 企业在劳动用工、人事管理、工资资金分配等方面的自主权利;1993 年关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定又明确提出了建立劳动力市场体系,促使就业、用工、工资等方面的市场化。

随着我国经济体制改革的深入, 企业逐渐成为自主经营、自负盈亏的经济实体, 以法人身份出现, 开始享有比较充分的自主权, 用人主体由国家转为企业;劳动者也随着劳动合同制度的产生, 成为劳动的主体, 享有劳动和择业的自主权。于是, 劳动关系的两个主体, 一方是企业法人, 另一方是劳动者, 逐步形成并进一步具体化、明确化了。如此, 计划经济下的劳动者与政府间的外部劳动关系, 便转换成为劳动者与企业之间的内部劳动关系。

市场经济条件下以企业权利为主导的劳动关系,并不排除政府适时的调整。相反, 企业经营管理者与劳动者组织进行协商、谈判时, 还需要政府的参与和监督, 必要时甚至要出面进行协调或仲裁。为了更好地依法解决劳动关系矛盾,1995 年1 月, 我国实施了中华人民共和国劳动法, 并建立了劳动合同和集体合同制度、劳动标准体系、劳动争议处理体制和劳动保障监察制度。劳动关系及其形式构成、衍变

1.双方构成（背景、机制）

2.从开始到现在（我国），结合历史演变

我国劳动关系近30 年的发展历程, 是以市场经济理论为指导, 从计划经济条件下行政化、统一化的劳动关系模式调整为市场经济条件下的自主化、契约化的劳动关系模式的过程。这是社会经济形态转型的必然要求。新旧劳动关系模式的转换, 体现了市场经济体制下劳动资源配置的要求和生产关系转型发展的需要, 并为最大化的经济产出创造了条件。

二、我国劳动关系构成状况分析

劳动关系是社会主义市场经济的基础性关系之一。在我国的劳动关系中, 国家和政府充当着比他国更重要的角色。我国劳动关系主体由双方向三方的延展, 既是我国的国家性质和初级阶段的国情需求, 更是市场经济国家对劳动关系调整的共性需要。

国际劳工组织(ILO)自1919 年成立以来,一直致力于确立一系列劳工标准来规范劳动关系, 提高劳动条件, 保护工人的经济和社会权益。我国对劳工标准的采纳, 采用了两种形式:一是通过批准劳工公约直接采用。到目前为止,我国共批准了22个国际劳工公约, 但只占全部187个国际劳工公约的一成多。二是通过立法的形式间接采用。比如我国的工会法、劳动合同法、就业促进法等法律的制定和修订, 也体现了我国的劳动法律与国际惯例接轨的趋势。

在劳动关系的确立和调整方面, 国际劳工组织确立了三方原则 , 即由政府、资方和劳方的代表在平等的基础上协商确定劳工标准, 处理劳动关系相关事务。这一原则对于劳动关系的协调有着积极的意义和作用, 为各市场经济国家普遍采用。国际劳工组织于1976年通过了三方协商以促使实施国际劳工标准公约(国际劳工组织第144号公约), 我国全国人大常委会于1990年9月7日批准了这一公约, 为我国实行三方原则 提供了法律依据。

让我们逐一对我国劳动关系三方的现实状况做一分析。

(一)资方的状况

在私营企业和外资企业中, 资产所有者、企业经营者和普通劳动者的责权利有明确的法律规范, 他们在劳动关系中的地位和界限相对清晰,资方的主体意识明确, 在很多地方以行业或地缘的关系自发成立了商会、行会等类似雇主协会的组织, 协调处理一些经营发展方面的问题, 但此类组织满足不了现代劳动关系对主体要件的要求。在公有制企业领域, 部分企业的机制和产权关系没有理顺, 劳动关系中资方的主体地位不甚明确, 厂长经理们的身份带有多重性, 既是国家利益的代表, 还是职工的一员。类似于地方国资委或中小企业局等政府综合经济管理部门作为企业的代表, 有其计划经济体制下的特定涵义。随着经济转型和政府职能转变, 政府综合经济管理部门如果继续作为企业的代表, 显然缺乏代表性。现有的企业家协会, 本质上是一种联谊性的半官方机构, 也不具备在劳动关系中与劳方相对应的企业家利益的代表身份。因此, 我国没有真正意义上的资方组织。

(二)劳方的状况

作为职工利益的唯一合法代表, 我国的工会组织与资方组织相比, 组织程度要高得多。中国工会有着悠久的历史、严密的组织和强大的政治活动能力, 覆盖了我国绝大多数企业的职工。但是, 在社会经济关系特别是劳动关系发生了重大变化的体制转型时期, 工会领导的工人运动面临着新的挑战。工会必须在组织上、活动方式上不断适应新经济体制的需要, 顺应劳动关系双方利

益格局日新月异的变化, 主动介入劳资双方在劳动关系中越来越明显的力量不均的局面, 并更好地代表劳动者维护自身的合法权益, 唯此才能胜任劳方代表的角色。

(三)政府的状况

政府在劳动关系中扮演的角色、强调的重点以及对劳动关系的干预程度与各国的历史背景和传统文化有关。例如在英美, 强调劳资双方的自愿主义和自决信念, 政府对诸如集体谈判之类的劳资双方行为不加干涉;德国政府在劳动关系的调整和平衡中, 严格依法充当中间人的角色, 发挥了重要作用;澳大利亚则主要着眼于由政府出面维持产业和平局面等等。在我国, 政府有着对

劳动关系强势介入的传统, 但随着劳动关系的复杂化、多样化, 企业中的劳动问题日益增加, 围绕劳动权利和经济利益而产生的矛盾和争议数量高速攀升, 面对千差万别且数量巨大的劳动关系问题, 全靠政府来处理和解决已不再现实了。随着经济体制的转型尤其是劳动力市场确立以后,职工的流动和资方的兴衰全部由市场调节, 政府职能必须发生转变: 要从直接处理具体劳动关系问题, 转变为充当劳动关系调整机制的制定者、群体性劳动争议的调停者、宏观人力资源就业保障的规划者、社会利益与职工福利的促进者、劳动者整体权利的保护者与监督监查劳动标准的实施者等多种角色。较之于上述理想, 我国政府职能彻底的市场化转变, 还有很多工作要做。

总之, 我国的劳动关系格局从过去的利益一体型向未来的利益协调型过渡, 产业关系政策的建立健全和完善, 从根本上讲, 要取决于社会主义市场经济体制的不断发展完善和最终确立。