试论我国村民自治框架下乡镇与村的关系

第一篇：试论我国村民自治框架下乡镇与村的关系

文章标题：试论我国村民自治框架下乡镇与村的关系

自我国实行改革开放政策以来，伴随着经济建设取得的巨大成就，民主政治建设也向前跨越了一大步。我们的民主化进程按照“从能够办得到的地方着手，从基层着手”的原则，正在稳步向前推进，已经引起了社会各界有识之士的强烈关注，村民自治在其中扮演了重要角色。

自治，是指某一地域的共

同体由于经济上的封闭或相对独立，而产生的对上级政府的相对独立性。村民自治，是指村民通过自己选举产生的村委会这一法定自治组织来控制社区资源，体现和维护他们的利益。村民自治的出现，是中国农村70年代末以来经济体制改革和社会变迁中产生和形成的一种新型民主制度，是市场经济社会中重构农村和谐秩序的一种尝试。古代中国社会长期被锁定在一种中国式专制主义的政治制度中，要进行民主建设必须借助于政权之外的力量和国家的政治力量。1949年以来，虽然国家确立了建设社会主义民主政治目标，但中国的民主建设一直充满坎坷。所以，问题的关键在于找到一个既能为社会认同且符合民主真义又能获得国家的民主建设的起点和突破口。而村民自治经过近20年的发展和探索，能够使政治民主化在农村先行一步，成为了现阶段我国民主政治建设的“亮点”，被江总书记誉为“亿万农民在党领导下的伟大创造”。但是，应该看到我国农村推行村民自治的情况是不平衡的，特别是在经济欠发达的地区还很不规范。本文就是对我国基层民主政治建设中乡镇与村的关系进行初步探讨。

一、村民自治对我国基层民主政治建设意义重大

小平同志说：“民主化和现代化一样，也要一步一步地进行”，“五十年后，全国范围内就可以实行直接选举”。那么，这“一步一步”该如何走？实行全国直选需要什么条件？村民自治可以有助于解决这些问题。

（一）实行村民自治是历史发展的必然选择。传统的乡村治理，“村官”是依靠道德、宗法、财富来获得村民的认同而维持的，这些“村官”往往是由村里的富人（或乡绅）担当。因为，1.富人往往有必要，也有能力与政府官员建立联系，容易得到政府的任命。2.乡村的社会秩序和安全对富人更重要，他们在这个问题上比穷人更舍得投资，穷人可采取搭富人“便车”的办法“坐享其成”。3.富人较之于穷人，更容易做到道德化身、宗教领袖和礼仪维护者相统一，更容易赢得人们的信任。4.穷人当政容易造成权力结构的不稳定，因为不能排除其它穷人的竞争与挑战。乡村治理的内容主要是道德、礼仪、宗教制度、宗权制度等。全国解放后，国家实行计划经济，并很快发起了农村合作化运动和人民公社运动。在这个时期里，村民只能做什么和不能做什么完全由政府说了算，“村官”只需依靠上级的任命获得合法权力便可通过行政控制管理村务。但遗憾的是扼杀了村民的创造力，障碍了农村经济的发展。改革开放后，随着市场经济的建立，农村出现了许多新变化，如人口流动、社区边界调整、家庭模式等变化日趋频繁；各种新的聚敛财富的机会出现，人们往往可以通过机会迅速发家致富；人们的社会活动空间增大，交易内容及过程变得日益繁杂，社会秩序和安全的内涵和以往大不相同；等等。村民的活动具有很大的自主性，“村官”很难再单纯依靠传统的政治面貌、道德、宗法、财富来获得村民的认同，并以此维护农村的安全和秩序，还必须具备新的知识或专业经验。政府的任命已经很难与村民的认同保持一致，虽然具有合法性，但不一定具备权威性，不具备权威性的合法性，行政效率是很低的。只有实行村民自治，民主选举“村官”，才能做到权威性与合法性的统一。

（二）实行村民自治，可为我国推进民主政治建设特别是基层民主政治建设培养资源。首先，从量上看，我国有9亿农民，占总人口的近80。因此，农民的情况如何，对国家的发展和前途起决定作用。发展基层民主也是一样，只有通过村民自治，一个村一个村地建立起民主制度，把基层村治理好了，然后逐级往上推，一个乡、一个县、一个市乃至一个省的民主建设就好办了。其次，从村民自治的过程来看，村民自治是中国史无前例的政治举措，无论村民还是政府对民主政治的知识还十分缺乏，许多技术性的工作也需要在实践中逐步总结提高。所以，村民自治还需要很长一段时间来完善规范。这个过程中，必将总结出许多成功经验供更高层次的民主政治建设提供借鉴。再次，从结果看，三年一次的村委会选举，以及其间的财务和村务公开等民主管理，周而复始地促使村民关注自身的利益和留心社会环境的变化，可逐步确立村民的民主管理和精神，培养他们的民主意识和习惯。所有这些就为推进民主化进程培养了各种资源。安徽省凤阳县村民举荐村支书，四川省遂宁市步云乡直选乡长，深圳市大鹏镇“两票制”选举镇长便是佐证。

（三）实行村民自治，更有利于发挥党的基层组织的政治功能。党的十一届三中全会以来，为推动农村经济发展，党制定了一些农村基本政策，它们是“长期稳定以家庭承包经营为

基础、统分结合的双层经营体制”，“坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，“坚持以劳动所得为主和按生产要素分配相结合的分配制度”，“切实减轻农民负担”等，这些基本政策，都给予了农民充分的生产、经营、管理的自主权。而这些自主权的充分发挥，又有赖于农村基层的民主环境。村民自治就是适应这种需要。村民自治是依法自治，而

法律法规又是党领导人民制定的，集中体现了党和人民的意志，所以实行村民自治，就是贯彻党的主张，有利于改善和加强党对农村工作的领导。农村推行村民自治，为农村基层党组织提供了广阔的政治舞台。要加强对村民自治的领导；要改善领导形式和工作方式，保证村委会依法行使职权；要协调村级组织之间以及乡镇政府的关系；要领导农村的精神文明建设；等等。总而言之，村民自治对党的基层组织建设提出了更高的要求，即必须学会运用民主的方式，依法教育、团结和组织村民，通过改善党和领导来加强党的领导，更能充分发挥党的基层组织的政治功能。

（四）实行村民自治，有利于调动农民生产积极性，激活创造力，为基层民主政治建设创造稳定的社会环境。传统的由上级定计划、下指令，村民无条件执行的管理方式，扼杀了村民的生产积极性和创造潜能，已不适应当今社会的要求。与传统管理相对的一种管理形式是自我管理方式。在自我管理方式中，村民不仅是计划、任务的执行者，同时也被赋有了自主的目标和计划，从“被动型”转化为“主观能动型”，能有效地调动他们的生产积极性，激发他们的创造欲望和精神。推行村民自治，村民实行自我教育、自我管理、自我服务，既发展了农村经济，又化解了许多社会矛盾，为基层民主政治建设创造了稳定的社会环境。成都市村民自治示范镇一一双流县公兴镇，实行村民自治，极大地调动了广大村民的生产积极性，经济建设取得了巨大成就，实现了“村村有规模、社社有重点、户户有项目、人人有事做、天天有钱赚”。2000年人平纯收入达到3376元。他们创造的“社日”活动，自1993年11月起，每月1—5日培训辅导员，6—10日由辅导员在全镇105社和机关、企事业单位、学校、医院集中一天组织学习政策、法规、技术，交流经验、公布帐目、议定村务、协调纠纷以及开展一些群众喜闻乐见的文体活动等，不仅有效地促进了村民自治，而且还密切了党群、干群关系，有效地维护了社会稳定。

二、村民自治框架下乡镇影响与村关系的主要因素分析

村民自治是一个系统工程，在这个系统中，乡镇政府、村支部、村委会、村民是主体。根据民主政治建设的需要和《村民组织法》的规定，理顺他们的关系是非常重要的。否则，村民自治将形同虚设，更谈不上基层民主政治建设了。应该说，《村民组织法》中，对乡镇政府、村支部、村委会和村民的责、权、义以及他们的相互关系已经作出了比较明确的规定。但在实践中，虽然农村开展村民自治工作近20年，乡镇与村的关系仍然存在许多问题，这些问题已经构成了实行村民自治和基层民主政治建设的严重障碍。个中原因，值得深思。有的问题可以尽快解决，而有的问题还得假以时日，在发展过程中解决。所以，实行村民自治不是一蹴而就的，而是一个渐进的过程，不能操之过急。

（一）体制因素。

1、县政府方面。县级政府是直接面对社会，功能完备的基层政府。县政府的机构设置既要与上级对口，又要考虑直接面对乡村社会的需要，所以县的机构越来越多。但由于乡镇政府的存在，却隔离了县政府与人民群众的联系，造成县政府机构的“衙门化”，县府官员的“官僚化”。作为一级有责任能力的完备基层政府，却不履行引导之责，而成为一级事实上的“管官”的政府。这样，其决策就容易脱离实际，或只对上不对下。

2、乡镇政府方面。乡镇一直不是一级功能完备的政府（如无相对独立的决策权、财政和司法机构等），缺乏相应的施政能力。其特点是：权小，即缺乏独立的决策和行政权力，干部的任命主要取决于县级党政。责大，即担负着向村民传达和落实国家意志，推动地方经济和社会发展的重任。能弱，即缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。如今，设置于乡镇的实力性机构，如财政、工商、税务、公安、司法等部门越来越多地实行垂直领导，进一步加重了乡镇政府的责任，缩小了乡镇政府的权限，特别弱化了乡镇的治理能力。由于财政困难，乡镇日益增多的机构和人员相当部分只能依靠自己经营经济实体，这与其公共管理职能不仅不符，而且容易导致腐败。一些机构成为事实上与民争利的利益集团，其功能是以权谋利，以罚养人。阻隔了农民与政府的互动，下情难上传、上令难下达。

3、村委会方面。由于责任重而权能弱的乡镇政府为了完成上级任务，只有采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，力图在下面找到自己的“腿”，由此造成村民委员会的行政化。村委会虽然是村民自治组织，所承担的任务却主要是政府工作。村委会的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏远村干部与村民的关系。特别“村官”的报酬由村民承担，进一步加剧了村民与干部的疏离。这正是“村官”与村民关系紧张的重要原因。

总而言之，国家权力的过分下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本。特别是当治理成本由农民承担并不断加重时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力，造成村民自治举步维艰。

（二）观念因素。自治是指某一地域的共同体，由于经济上的封闭或相对独立，而产生的对政府的相对独立性。也就是说，自治区域与当地政府是相对独立的，政府不能对其直接行使领导权力，只有指导义务。《村民组织法》第四条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。从而明确了乡镇政府与村委会的关系是指导关系，但村委会有协助乡镇政府工作的义务。这是符合“自治”原则的。但是，就成文的法律制度而言，这样表述村委会与政府的关系是非常粗略和原则化的，既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式和方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式，这就为乡镇政府与村委会在执行中见仁见智、各取所需提供了过大的制度空间，由此衍生出种种矛盾和冲突。许多乡镇还没有切实转变观念，仍然停留在领导关系上，抵触指导关系。主要表现在：

1、在村委会选举问题上，他们有“三怕”。一怕直选出来的村委会不听话，上级的方针政策得不到落实，安排布置的工作任务完不成。二怕宗派势力和家族势力干扰选举，选出宗派或家族头目任“村官”，影响农村社会稳定。三怕村委员主任中有许多是乡镇党代表或人大代表，如果他们素质低，在乡镇换届时，会影响到乡镇领导班子按组织意图选举。所以，我们不论在乡镇分管领导座谈会上，还是走访乡镇其他领导过程中，他们几乎是异口同声地说：海选村委会主任条件不成熟，选举村委会主任，要体现组织意图与群众志愿相结合。于是有的地方在村委会换届选举前，乡镇要内定符合自己意图的候选人，然后通过上串下连、明里暗里做工作，操纵村委会选举。结果，选出的村委会往往不能真正体现村民的意愿，有的甚至产生抵触情绪。这样选出的村委会，虽然有合法的外衣，但却没有权威性，很难赢得村民真心拥护，履行村民自治的职责。

2.乡镇政府将村委会视为自己隶属的下级政府下达工作任务。重庆市荣昌县一些乡镇政府的作法是将县里下达给他们的工作任务，不管是政务或是村务，不管是村民自治以内的事，还是村民自治以外的事，在年初统统分解到村委会，并与村干部误工补贴挂钩，实行目标考核。其中，广顺镇的考核指标就有16个大项，38个小项和若干个子项，完全涵盖了一级政府的工作。考核对象包括了村支书、副支书、村主任、会计、妇女主任、民兵连长、团支书、中心技术员等。在繁重的指令性任务和行政高压下，一些本应由村民会议或村民代表大会讨论决定的村务工作，村委会也无瑕顾及，仅凭上面的红头文件，按照行政管理的办法布置执行。更有甚者，一些乡镇不顾村集体经济困难，不经过村民大会讨论，强迫村里上项目，如修学校、村办公用房、村务公开牌坊等，致使一些村债台高筑。所以，有学者认为，乡镇管理与村民自治的矛盾是新时期村委会面临困境的三大主要矛盾之一，即村委会易于沦为乡镇政府的派出或下属机构，他们以完成乡镇下达的任务为首要工作。

3、财权上收。人权和财权是权力最集中的体现，村级财权，村民应享有充分的民主管理，民主理财等民主权力。而现在却普遍推行村级财务由乡镇管理，走上了“村财乡管”的老路。村级提留是一些欠发达地区村级经济的主要来源，而且还涉及到农民负担的敏感问题，提多少、怎样使用本应是村民自己的事，如今却由乡镇政府说了算，村里不仅使用权有限，而且使用数量也非常有限，更不明白钱使向何方。有关部门也在瓜分村集体资产，如水库、河堰等，村里不仅没有发包权，收不到承包费，而且还要承担使用费和维修费。如此财权上收，把很多村沦为了“空壳村”，使需要一定经济基础作支撑的村民自治工作雪上加霜。乡镇政府之所以这样做，虽然有加强村级财务管理，防止“村官”滥用职权的理由，但实际上是为了弥补自身财力不足而采取的拆东墙补西墙的权宜之计。

（三）经济因素。农村集体经济薄弱是村“两委”实行村民自治的困境。民主政治要有一定的经济实力作基础，民主政治建设需要一定的经济作为代价，脱离经济的民主是虚拟的民主。廉价的村民自治，不可能带来高质量的民主政治，只有建立在一定经济基础之上的村民自治，才能带来坚实、持久的民主。而我国农村普遍面临经济基础薄弱的现实，“空壳村”的比例还很大。所以，低成本运作民主政治是一件十分困难的事情。

1.影响村“两委”积极性。10年前，由于农村贫富差别不大，“村官”与群众生活水平差别较小，心理相对比较平衡，可以依靠“村官”对村民的报答心理和奉献精神来正常开展村里的各项工作。而如今情况则发生了很大的变化，村“两委”既要对上协助完成政务重任，又要对下实行程序繁琐的村民自治。不仅没有必要的经济开支，就连自己付出艰辛劳动而获得的薪水也少得可怜。比如荣昌县一般村支书年工资1200元左右，村主任年工资1000元左右，其它成员则更少或没有。特别是市场经济形势下，各种发财机会层出不穷，一些善于抓机遇的农民迅速富裕了起来，由此发生了贫富悬殊，造成了人们心理不平衡。所以，人们的言行都取向于“利益驱动”。“村官”也是人，他们也首先要解决自己与新时期相适应的“吃、喝、住、穿”，特别是那些“村官”还不是村里的“富人”，更是如此。所以，“村官”们在其位，不谋其政的“不务正业”现象就十分普遍了。

2、影响村“两委”正确履行职责，诱发村“两委”矛盾。“受利益驱动”，有的村支书认为，村党支部是村民自治的领导核心，村里的大小事情，应该由村支部作主。于是在工作中便大包大揽，事必躬亲，架空村主任，使村委会难于履行职责。同样受“利益驱动”，有的村主任认为，如今实行村民自治，我的任免完全由村民作主、村里的大小事务也是通过村民自治来加以解决，村支书无权干涉。于是在工作中不接受村支部的领导，各行其是。之所以出现这种情况，原动力在于谋取“村管”职位上那么一点点的利益。结果是，要么一方退出纷争，另谋“出路”，要么双方互不相让，轻者明争暗斗，重者相互拆台，甚至发动群众搞宗派。既危害村民自治，又危害农村社会稳定。

3、诱发“村官”不廉洁。高薪尚不能养廉，低薪谈何容易。“村官”的工作量特别大，一位村主任说：要完成镇政府下达的任务指标和名目繁多的突击性工作，我一年至少要花费250天的时间。由于“村官”的付出与回报严重悬殊，特别是市场经济是追求回报的年代，这种悬殊，必然导致“村官”的心里不平衡，容易滋生“题内损失题外补”的思想。所以，出现了一些村办事不公开。计划生育、农税和统筹提留，各业承包等村民要求公开、民主、公正的项目，却由村里捂着、盖着，或一个人说了算，或自己捞好处。有赚头的项目自己干，少交或不交承包费，少算或不算农税和统筹提留，亲朋好友超计划生育，却逍遥法外，等等。所有这些，增加了村民对“村官”的抵触情绪，分散了民心、民意。是与村民自治格格不入的。

4、影响村民凝聚力。民主政治，是确保多数人的利益和意志，以多数人的决定作为政治决策的最终依据。所以离不开广大人民群众的热情参予。同样村民自治需要广大村民的热情参予。但村民的参予热情的激发仅靠行政动员是不够的，必须要与村民的切身利益相牵连。经济利益是促进村民参予村民自治最有效、最直接的凝聚力。如果村里有积累，自然会引起村民的极大关注，每个村民的心里也一定在盘算着这些钱该如何使用，才能获得更大的利益。所以，村里一切事务，村民都会热情参予，一来可以获得资金使用的信息，二来可以表达自己对资金使用的看法，行使民主理财的权力。如果村里没有积累，村民的心就象风筝没有斗线一样，各自飘飞一方，对村里的一切事务都表现出漠不关心。这就是目前农村为什么召开村民大会必须要给村民发钱，村民才参加，而一些村由于没有钱，所以干脆不召开村民大会的原因。

（四）道德因素。村民自治虽然赋予了村民许多民主权力，但同时也需要村民履行很多法定义务。村民履行法定义务的好坏，积极与否，都与村民的道德水准密切相关。在市场经济体制下，由于所有制和分配制度不同，必然有利益分化，阶层分化，从而导致不同的道德观念，这就出现了道德水准有层次之分，先进与落后之分。

在现阶段，由于多种经济成分共同发展，生产的社会化程度还不高，不可能全体社会成员都具有很高的道德水准。《公民道德建设实施纲要》指出，当前和今后一个时期我国公民道德建设，在全社会大力倡导“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范。由此可见，我国公民整体道德水准还没达到基本道德规范。尤其是物质文化水平偏低的村民，他们会在不损害民族、国家、集体的公共利益和他人利益的前提下，努力谋取个人的合法利益，这应视为道德上的正当行为。

基于村民目前的道德水准，在村民自治过程中，村民通常表现为斤斤计较个人得失，一触及到自身利益就大吵大闹，与自己无关，又表现出无动于衷，所以，在村里召开村民大会决定重大事项时，也难集中到正确的意见。有的事项虽然获得通过，但由于持反对意见的个别村民坚决不履行义务，而只好搁浅。在村民自治过程中村民履行义务往往依靠道德来维持，也就是说依靠村民的鄙视而给羞耻心造成心理压力来维持。特别是对那些经济欠发达，“村官”对村民缺少强制调控手段的村更是如此。所以，社会道德水准偏低造成了村民自治工作难做，质量不高。

道德水准偏低造成贿选现象不同程度存在。贿选现象的存在，是因为农村有廉价的贿选资源。如家庭血缘关系，历史形成的宗派关系，甚至地方恶势力关系。为了竞选村委会主任，竞选人以最低的成本就可以获得投票人的认可。他们采取手段也极为简单，或打个招呼，或托个关系，或作个承诺，或吃喝一顿，最多也是发少量的财物，便可大功告成。

三、完善乡镇与村关系的若干思考。

从上述分析不难看出，当前我国推行村民自治还存在不少问题，有的问题通过努力是可以解决的，但有的问题因条件的限制还将长期存在。对于解决问题的办法，许多官员和学者仁者见仁、智者见智。但作为辨证唯物主义者，对这个问题估计过高，或者操之过急都是不现实的，只有按小平同志说的“一步一步地进行”。

（一）理顺体制。华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇博士提出了“县政、乡镇派、村治”的管理体制，我们比较推崇这种管理体制，其主要构想是：

县政。即县级政府为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。国家明确规定县所有的权限，主要运用法律等方式管理，而不是直接的行政干预。为保证县级政府成为一级责任政府，在县一级实行人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。将县作为最基层政权并赋予更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也不少。如现行法律规定县、乡镇人民代表直接选举，县独立的财政核算、县级决策的独立性和自主性较强等。

乡镇派。即乡镇为县政府的派出机构，接受县政府委派，专事县政府委托的任务。乡镇的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡镇不必与县政府设立对口的机构、人员精简、转变职能。一是完成县政府任务，二是指导村民自治。乡镇长由县长委任，不设副职，但可根据需要设乡镇长助理。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行事权事。乡镇设乡镇人民代表会议，但不是专职的，其主要职能是反映民意、监督乡镇工作。这一变动，可保证乡镇权、责、能的一致性，精简机构，更好地行使权力。可以将原有为村民提供服务的机构转变为真正的中介机构，主要通过为村民服务作为生存的基础。

村治。即村委会只是协助政府工作，其主要任务是搞好村民自治，从而使村委会真正成为群众自治组织。村委会协助政府工作，应该由政府给予适当补贴。村里的公共事务及支出由村民会议或村民代表会议决定，村委会直接对本村村民负责。

这一体制变革，应该说是非常可行的。一是可以保证党在农村的领导地位；二是可以使乡村治理结构中的权、责、能均衡；三是根本上减轻农民负担；四是村委会的相对独立，可以很好行使村民自治的职责。

（二）制定规划，逐步推进。前面已经提到，基层民主政治需要一定的经济基础和公民的道德水准。由于我国地域广袤，各地的情况差异很大，中央、省、市、县、乡镇都不应搞一刀切，齐步走，而应本着“先易后难”的原则，作出规划。对一些条件较差的地区，首先要求做到选举、管理、监督等有序，然后随着经济的发展和村民道德水准的提高来逐步规范完善。而对于条件成熟的地区，则必须要求高起点，严格按照《村民组织法》行事，各级党政领导要以高度的政治责任感，把村民自治作为实现党的政治目标，推进我国民主政治建设的具体措施，抓紧抓落实。

（三）大力发展农村经济。经济基础决定上层建筑。学者们认为，经济因素是影响村民自治的重要变量，一般而言，农村集体经济越发达，村民的参与热情越高。所以发展农村经济尤其重要。发展农村经济的途径很多，如推广科学技术，调整经济结构，发展乡镇企业，走农业产业化路子等都有不失为解决当前农民增收，发展农村经济的好办法。但解决问题的根本办法还在于深化农村改革。

1.改革土地产权制度。目前农村推行家庭联产承包责任制，虽然在发展之初极大地调动了农民生产积极性，有效地促进了农村经济的发展。但时至今日，又出现了一些难以解决的问题，并严重制约着农村经济的进一步发展，如土地产权主体不明确，导致耕地缺乏有效保护，承包权的多次调整，导致农民对耕地投入的短期行为，小规模经营格局无法改变，耕地资源配置效率不高，耕地收益分配不合理，农民负担过重等。要解决这些问题，就必须建立有效的，适应可持续发展战略的土地产权制度。

一是所有权明晰化。目前，我国农村土地所有权主体是村民委员会和村民小组，而村民委员会具有集体土地所有权的人格化代表和作为土地行政管理部门的准行政主体的双重身份，从而导致了土地处于“无主”状态。所以，村民委员会不宜作为农村土地的产权主体，而应该将村民小组界定为集体土地产权主体。二是承包经营权物权化。承包经营权的物权化，是指承包权的法定化、固定化、长期化、可继承化和市场化。法定化要求农户的承包权应通过法律手段加以界定和保护。固定化要求把土地承包经营权固定在具体的地块上，实行“增人不增地、减人不减地”的政策，对土地不再进行行政性调整。长期化要求土地使用权的期限应符合土地利用和农业生产效率提高的要求，延长承包期。可继承化指土地使用权可以按照法定程序继承。市场化指土地使用权可以通过市场进行交易。三是使用权流动化。土地使用权流动包括土地承包经营权的转让、继承、出租、抵押等。这样可以真正发挥土地的资源效益，保证权利人享有权利的最终实现。避免在市场经济条件下，很多农户放弃土地耕种，造成土地闲置和浪费。在一定程度上实现土地相对集中，实现规模经营。四是土地收益分配法制化、规范化。当前农村租、税、费关系不清，以税代租、以费代税、税费不清的情况比较普遍。为适应市场经济的要求，应明晰租、税、费的关系，明确各产权主体的产权边界，以科学合理的租、税、费标准调节土地利用方向，协调土地利用中各产权主体关系，切实保护农民利益，促进土地资源利用率的提高。

2.推进农村城镇化。要发展农村经济，传统的城乡二元经济社会结构不打破，70的人为30的人提供商品性农产品的局面不改变，农产品市场容量就很难扩大，农业的规模经营就寸步难行，农业发展的空间就会受到很大的限制，农民收入就不可能迅速增加，更谈不上向共同富裕的目标前进。所以，根据我国农村改革和发展新阶段的要求，其改革和发展不能仅仅局限在农村内部进行，而必须站在城乡一体化立场上，将农村内部结构的调整与推进城镇化有机结合起来，推动农村剩余劳动力的转移。

（四）贯彻《公民道德建设实施纲要》，努力提高村民道德水准。贯彻《村民组织法》是他律，但要把他贯彻好，高水平实行村民自治，仅靠他律是不够的，还必须依靠村民的自律精神才能完成，这就是村民的道德建设。道德不是凭空产生的，归根到底是基于人们的社会物质生活条件，受人们之间的社会经济关系所制约。就农村的实际而言，村民的道德水准是不高的，要把村民的道德建设好，还是一项十分艰巨的任务。首先要把党员特别是党员干部的思想道德建设好，发挥他们的先锋模范作用。其次要把思想教育的重点放在普通群众身上，在群众中开展丰富多彩的思想道德教育活动和精神文明创造活动，如评选“文明户”、“五好家庭户”等，教育农民积极参与集体活动，尽到对社会的职责和义务。

（五）为乡镇干部减负，使他们大胆推进村民自治。目前乡镇干部之所以对村民自治顾虑重重，表现在行动上也有抵触，最重要的原因是害怕各项任务指标完不成。许多乡镇干部反映，如今县里压的任务太多太重，乡镇只有执行，要完成上级任务没有村干部配合不行，只有一级一级往下压，乡镇政府必然会加强对村级组织，特别是村委会的渗透、影响和控制。乡镇领导完不成任务，不仅升迁无望，还可能“乌纱”难保。所以，乡镇干部对“村官”讲话总是充满着命令口气，所布置的各项工作也不容商量和讨价还价，完全把村委会视为了自己的隶属机构。另外，目前风行的“一票否决制”、“一把手负总责’，等行政措施也起着推波助澜的作用。所以，要调动乡镇干部村民自治的积极性，摒弃领导关系，接受指导关系，减轻他们的工作压力，改良一些行政措施是十分必要的。

（六）提升“村官”薪水。在当今市场经济条件下，仅靠“村官”的奉献精神开展工作是不够的，而如今“村官”的报酬低又是不争的事实。按照重庆市的规定，村“三职”干部（村支书、村主任、村会计）年误工补贴按等于或不低于当地农民年人均纯收入标准确定，村级群团组织干部按不低于村“三职”干部年误工补贴三分之一的标准确定。根据我们的调查，这个标准是普遍没有达到的。增加薪水，不仅能提高“村官”的工作积极性，而且对“村官”形成竞争风气，避免“村官”搞不正之风也有积极意义。

（七）注意选举村里“富人”作“村官”。村干部由村里“富人”担任，对推进村民自治有许多好处。一是可以带领村民发家致富。二是“富人”对政治更敏感，对民主要求更迫切。三是“富人”更能赢得村民的信任。四是“富人”更舍得投入，特别是对公共事业的人力、财力投入。

（八）村“两委”团结共事。这是一个十分敏感的话题，因为它涉及到党的领导不可动摇的问题。而这个话题不谈又不行，因为村“两委”不团结的现象还十分普遍。比较实际的办法，就是建立完善村民自治各项制度，并且严格执行。用制度约束村“两委”的言行，用制度促进村“两委”的工作。村里的制度，就是村里的法律，做到人人平等。村“两委”按《村民组织法》的规定，各自履行职责，谁违反了制度，谁就应受到惩罚。

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第二篇：论乡镇行政管理与村民自治的关系

河北广播电视大学

“人才培养模式改革和开放教育试点”行政管理专业

本科毕业论文

论乡镇行政管理和村民自治的关系

学生姓名： 学 号： 指导教师： 年 级： 分校/学院： 提交日期：

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一、乡镇行政管理和村民自治制度的演进„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（一）乡镇职能的基本状况„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（二）“社改乡”及乡镇体制的建立„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（三）我国村民自治的发展过程„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

二、乡镇政权与村民自治关系的现状、存在问题及原因分析„„„„„„„„„„„„5

（一）乡镇政权与村民自治关系的法律界定„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

（二）乡镇政权与村民自治关系的现状及问题„„„„„„„„„„„„„„„„„5

（三）影响乡镇政府与村民自治关系的原因分析„„„„„„„„„„„„„„„„7

三、理顺乡镇行政管理与村民自治关系的措施建议„„„„„„„„„„„„„„„„8

（一）解放思想，转变观念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8

（二）完善制度，规范运行„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

（三）因势利导，多措并举„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10

摘 要

我国的村民自治组织既是一个实行“四大民主”的自治组织，又是一个必须听命于上级政府的行政组织，其在其诞生之日起就已经深刻地打上了早几年瓦解掉的人民公社“政社台一”的烙印。实践表明，在我国推行了多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其培养和训练了农民的民主意识和民主程序，并为中国现今的民主政治建设打下了基础，但是在乡政村治模式下，乡村治理存在着乡镇行政管理权与村民自治权两种权力的冲突。在观念层面上，政府需要转变传统的管制行政理念，村民需要转变片面的过度自治理念；在制度层面上，要明确界定乡镇政府与村民委员会、村民委员会与村党支部之间的关系；从制度外因素来看，可发挥民间组织的作用协调乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾，还可通过乡镇干部与村干部之间的私人感情联络改善乡镇行政管理与村民自治的关系。

关键词：乡镇职能；行政管理；村民自治；理顺关系

论乡镇行政管理和村民自治的关系

改革开放以来，农村基层管理体制发生了重大的变化，由从前的公社管理过渡到现行的乡镇管理与村民自治的二元并存的模式。这样，在基层农村管理体制中并存在着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政权，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。乡镇行政管理更多从最基层一级政府管理的角度来思考，而村民自治是从一个村的范国内，如何更好地实现村民自主管理村内事务的问题。这种二元并存的现象导致了权力的重叠，而权力在本质上具有强烈的排他性。乡镇行政管理要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治权力；而村民自治权则必然通过村民和自治组织要求减少行政干预，甚至力求摆脱乡镇行政管理的控制。因为上述原因，两种权力之间的对抗和矛盾长期存在，这样既不利于乡镇政治文化的建设，也不利于发挥村民自治优势，更影响到建设社会主义新农村事业。因此，深入研究、有机处理乡镇行政管理与村民自治的关系，对于我国基层民主政治发展和社会主义新农村建设具有重要的政治意义和现实意义。应当努力寻求一条旨在发挥两种组织本质精神的路径，既要充分体现村民对村务的决定权，又要充分体现基层党组织在村民自治过程中的领导、监督和表率作用。通过合理措施，使二者有效地互相融合，共促发展。

一、乡镇行政管理和村民自治制度的演进

为了更好的理解乡镇政府和村民自治之间的关系，更有机地协调二者关系，必须搞清楚乡镇行政管理与村民自治的历史背景、意义以及职能所在。

（一）乡镇职能的基本状况 我国乡镇政府职能主要体现在：

1、服务职能。负责为所辖区域内的农村和社区提供充足而优质的公共产品和服务。如农村基础设施的建设和维护，包括饮水安全工程，道路、电网改造，饮水、小型水利灌溉等。另外还有农业技术研究与指导、良种的培育、市场开发及供求信息等。接近城市的镇还应该执行许多属于城市的职能。例如排污、清理垃圾、防火筹。

2、协调职能。县级政府职能部门在乡镇一级大都设有多个派出机关。为使这些部门互相配合、统一行动，需要乡镇政府发挥其综合协调的作用。乡镇政府还要协调驻乡镇各单位、各行各业、各村、各经济组织以及个人与国家、集体之间的关系。

3、指导职能。主要是指导村民委员会开展工作。这在《村民委员会组织法》第四条 中有明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事。”这种指导主要是：根据本地的实际情况。依法对村委会的建制进行必要的调整；对村委会创办的某些生产、服务项目进行协调、帮助和指导；对村委会的机构设置、村委会成员的选举等进行指导；对村委会日常工作的指导。

4、监督职能。主要是指对本行政区域内的各行各业、各部门及各项经济活动进行监督，使其遵守党和国家的法律法规，遵守财政制度和纪律，监督各企业、各经济组织及村民个人的生产经营活动，使其遵守国家政策、法律法规和有关部门制定的规章制度，做到遵纪守法、照章纳税、合法致富，保证经济的顺利发展。

5、教育职能。加大对农民的再教育、再培训力度，提高其吸收科技知识和驾驭市场的能力，增强法律意识和诚信道德观念，通过教育和引导来规范农民的行为，提高其整体素质。要加强对先进文化的引导，开展多种形式的、农民喜闻乐见的文化活动。加大投入，尽力满足农民的各种文化需求，避免文化阻滞经济发展后劲。

（二）“社改乡”及乡镇体制的建立

1978年12月，中国共产党召开的十一届三中全会，决定“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”，实现了伟大的历史性转折，标志着党和国家开始进入了改革开放的新时期。随着农村经济体制改革的不断深入，中国亿万农民以前所未有的极大热情关注自己的切身利益，要求用政治上的民主权力来保障经济上的物质利益。在这种情况下，“政社合一”的人民公社体制已失去了权威基础，而变得“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”，造成“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”。

1982年12月，第五届全国人民代表大会第5次会议通过了《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，第107条规定。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，第110条规定“农村接居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立起“乡政村治”体制模式。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出，“当前的首要任务足把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”至此，“人民公社”终于退出了中国历史舞台。

（三）我国村民自治的发展过程

村民自治是中国农村改革的三大创造之一，也是一个政治和社会层面的重大创造。作 为农村基层民主的重要形式，村民自治开启了新时期民主政治建设的序幕，也是新农村的一个重要主题。

新中国建国后逐步确立的人民公社制度是适应社会主义国家整合乡村社会需要的一种治理体制。包产到户提高了农民生产的积极性，但是人民公社的退场却使农村社会秩序陷入了一定程度的混乱，农村社会整合组织的缺失呼唤新的适应现代国家整合乡村社会需要的组织和机制。经济和政治环境的变化，促使广大农民迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。

1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位。1983年中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，明确要求在农村建立由村民选举产生的村委会，并对村民委员会的设立、职能、产生方式进行了初步规定。此后，全国普遍撤销生产大队设立村民委员会。到1987《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布为止，村民自治的初创时期主要解决了以村委会组织为载体的组织建设问题，明确了村委会的群众自治组织性质，并初步探索了如何用民主自治办法选择村委会干部、管理村级公共事务的形式。自此，以建立村委会为标志的村民自治活动，在全国范围内开展起来，我国农村走上了一条在家庭联产承包制基础上组织领导农民、发展农村基层民主的新路子。

随着1998年以来《村组法》正式通过和全面贯彻实施，全国31个省（区、市）全部制定了村委会组织法实施办法，一些省还制定了《村委会选举办法》和《村务公开办法》等地方性法规和实施细则，为村民自治提供了法律保障和制度保障，标志着村民自治工作正式进入一个依法建章立制、全面提高村民自治水平的新时期。村民自治在依法治国的原则下，呈现出行政和法律两强推动的格局。此后，村民自治的不断深化，普遍建立了村民代表会议制度，基本实行了民主决策村中重大事项；建立了以村务公开栏为主的多种公开形式，实行了民主监督制度；制定了村民自治章程和村规民约，实行了民主管理村中事务。村民自治的制度体系逐步完善，自治组织逐步健全，民主形式更加多样，民主自治理念更加深化，技术程序愈益完备，在改善农村社会治理，促进民主政治发展方面都发挥了重要作用。

总的来说，我国农村社会和农民经由村民自治的政治实践和训练，已经基本上实现了农村社会的组织重建；村民自治不仅有利于农村社会的发展和稳定，而且可以切实保障农民的民主权益，并对现代化的社会主义民主政治建设产生良好的基础性作用和示范作用。村民自治也在政治上初步解决了现代化进程中如何将乡村改造和社区重建有机结合起来的难题。经过30多年的艰苦努力，村民自治制度正内化为亿万农民群众不可剥夺和不可 转让的民主权利。

二、乡镇政权与村民自治关系的现状、存在问题及原因分析

（一）乡镇政权与村民自治关系的法律界定

关于村民自治背景下乡镇政府与村民委员会的关系，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这些规定明确界定乡镇政府与村民委员会的关系。首先，乡镇政府与村民委员会不是领导与被领导的关系，不是简单的上对下的行政命令关系。村民委员会是乡村基层民主自治的制度载体，而不是国家行政机关的体制延伸；村民委员会向村民会议负责，而不是向乡镇政府负责，村委会有权自行处理自治范围内的村级事务，不受乡镇政府的干预，乡镇政府不能把大量的行政工作压给村民委员会，代替村民委员会决定问题。其次，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助；村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。这两者是相辅相成、缺一不可的。这是因为村民自治工作非常繁重，如果没有乡镇政府的指导、支持和帮助，村民委员会很难圆满自治完成。乡镇政府作为基层行政机构，有责任把国家的法律、法规和党的方针政策落实到农村社区，而村民委员会是实现乡镇政府与群众沟通的桥梁，有义务协助基层政府完成这一任务。

（二）乡镇政权与村民自治关系的现状及问题

在实际中，村委会虽然不是乡镇党委和政府的附属机构，而乡镇的许多工作都要通过村委会在行政村里得到贯彻实施。村委会在很大程度上必须有上级政府的支持才能搞好自治范围内的事务，村委会担负的这一部分由上级下达的工作包括：计划生育、征兵、协助维护社会治安等。这种现象导致了关系更加复杂化。有些地方未处理好这个关系，因此出现：乡镇干部抱怨说，上面还是老规矩，命令一级一级压，对下却有了基层民主，不能再把命令往下压，他们受夹板气；村干部则说，现在村民自治，乡镇管不了我们。这些言论表明他们都没有摆正自己的法律位置，没有准确把握《村民委员会组织法》及有关法律规定的精神。现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：

1、乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制。乡镇政府把村民委员会当作自己的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而将乡镇行政权应承担的责任和费用转嫁于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一 般表现为以下四种方式：

（1）政府直接干预，按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免。但实际操作中乡镇政府往往通过在选举中对村民委员会成员资格进行限制等方式，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“代理人”，造成村民自治组织角色错位。表现为乡镇政府对村委会人、财、物等属于村委会管辖事务的干预，虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种侵害。

（2）间接干预，村党支部或村委成了乡镇政府的代言人。通过对村党支部的领导，在相当的领域挤占或侵占了作为村民自治组织的村委会的小区治理功能。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。在具体事项中，往往通过直接插手包办村务来控制影响村委的工作，而不是发挥思想政治、组织的优势支持村委会开展自治活动，导致有的村民认为现在农村是党支部自治，而不是村民自治。

（3）基层乡镇干部依法行政的能力与村民自治的发展不适应。一些乡镇干部传统的“以官为本”、“以权为本”、“为民作主”思想已经形成思维定势。“官”管“民”的意识在一些干部头脑中积淀很深，他们将乡镇政府与村委会的关系定位在“领导与被领导”的层次上，担心村民“自治”以后会出乱子，在具体工作中不知如何依法指导村委会的工作，或存在一定畏难情绪，不知如何下手，没有正确发挥出乡镇的指导、帮助作用。

2、村民自治实践与法律法规的偏离。主要存在四方面的问题：

（1）集体经济自我造血能力薄弱，无实力自治。集体经济薄弱导致的直接后果是不能保证村级组织的正常运转，严重制约村级组织职能的充分发挥。不少村出现了“五难”现象，即干部队伍难稳定、农村工作难开展、干群关系难协调、上级任务难完成、农村社会难稳定。

（2）民主决策、民主监督和民主管理不足。按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但大部分村在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中 参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。

（3）自治程度的限制性。不少制度、措施在相当程度上只是停留在制度条文层面。如村务公开、财务公开、村务一事一议等，不少村是为了应付检查、或者平息民声而不得不公开，完全没有村民自治的理念。村民会议制度、村民代表大会、村务恳谈等制度成了摆设。

（4）村委会内部矛盾严重，无能力领导自治。有的村委干部当选者与落选者之间的矛盾，村党支部与村委会的权力之争，造成对群众利益诉求不重视、不解决、不是依法支持和组织村民发展经济和管理属于村农民集体所有的本村土地和其它财产，而是热衷于拉关系、谋私利，完全听命于上级部门和乡镇政府。

（三）影响乡镇政府与村民自治关系的原因分析

1、经济基础的制约。经济因素是村民自治的存在与发展的基础，经济发展水平与民主之间是一个正相关系，乡村关系受乡镇经济制度及经济发展水平的直接影响，在村民自治的过程中，经济因素不仅影响着村民的政治参与，进而影响到乡镇政府的行为及乡村关系。在经济较落后的地区，村民的文化素质也相应较差，民主意识也明显偏低，乡镇的管理工作也就更加有难度。

2、乡镇政府的行政压力过大。从宏观上讲，随着社会主义市场经济的确立和地方权力的增大，乡镇政府自身承担的管理职能不断增多。同时，作为最基层国家行政机关，上级政府、各职能部门将任务层层下达到乡镇，严格要求贯彻执行。笔者在乡镇政府调研时，乡镇普遍反映有“四多”：一是“中心工作多”。无论是党的建设、发展经济，还是精神文明，到了基层，都是中心工作，一项都松懈不得。二是硬任务多。如计划生育、社会治安、安全生产、环境整治等都是硬任务，一件也不能马虎。三是群众热点问题多。一些地方矛盾和问题错综复杂，如个别村群众上访问题等，处理起来十分棘手，牵动乡镇政府大部分精力。四是责任状多。对许多工作，上级有关部门都明确要求乡镇政府签订责任状，并明确要求“党政一把手负总责”，实行“一票否决”制。一个乡镇，要签订计划生育、社会治安、安全生产、环境保护、党的建设等各种责任状。乡镇政府要完成这些任务，往往要面对来自村民的阻力，如果没有村民委员会的积极配合，单靠乡镇政府的人手，是根本无法实现的。于是，乡镇只好想尽一切办法尽可能对树干部进行控制和约束，把村民委员会 作为准行政机关，利用村的公共权力来完成行政任务。行政压力过大，足乡镇政府干涉村民自治，导致支配型乡村关系形成的主要根源。

3、法律制度不健全。对于乡镇政府和村民委员会的关系，《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定是原则性的。这种规定过于简略，使乡镇干部和农民难以有效把握。如对于“指导”关系，不同的人就有不同的理解。法律规定乡镇政府和村民委员会之间是指导、支持和帮助的关系，其所表述的都是软约束，但行政管理需要的是强制力，基层政权如何将管理落实、下延到村和村民，法律没有规定，这也是各地乡镇政府在指导村民委员会工作对产生困惑的根源所在。从实际工作考虑，村民委员会的哪些工作需要乡镇政府的指导、支持和帮助；这些指导、支持和帮助是必须的，还是可有可无的；如果乡镇政府或村民委员会违反了相应的规定，该如何处置。这些应该根据实践不斯探索和完善，并形成相关制度加以规范。法律制度上的模糊，为乡镇政府和村民委员会关系的不协调提供了巨大的空间。

4、部分乡镇干部管理观念落后。由于我国村民自治的发展周期还不长，民主氛围还不强，而且对于众多的农村干部和村民来讲，人民公社时期公社与生产大队上下级行政隶属关系的影响是根深蒂固的。不少乡镇干部没有分析理解党中央、国务院推进村民自治的初衷，习惯于用行政命令的方式来推进工作，而不是积极推动政府职能转变，没有把工作重心放在如何加强服务、指导、帮助上来。观念的陈旧，表现在工作方法上，就是对村干部和村民的命令多，说服，教育、讨论、协商少；在工作态度上，强调政府权威多，调查研究乡镇与村的工作在新形势如何有效衔接少；在对形势的评价上，则认为村民自治后，政令没有过去那么畅通了，怀念旧的农村管理制度，要求强化对村干部、农村的行政管理。乡镇干部观念的滞后，是乡村关系不协调的主观原因。

三、理顺乡镇行政管理与村民自治关系的措施建议

虽然乡镇行政管理与村民自治现状不够理想，关系不够协调，时常存在冲突，但是乡镇政府要实现农村的有序治理离不开村民自治机构的支持和配合，而村落要获得发展、要提高农民生活水平也离不开政府的支持和帮助，两种权力的合法行使缺一不可，理顺乡镇行政管理与村民自治的关系不仅是必要，而且是可行的。两者都以为人民服务为目的，行政管理权定位于国家的长治久安，村民自治权定位于农村社会的有序治理。

（一）解放思想，转变观念

1、政府需要转变传统的管制行政理念。

（1）政府工作人员要充分认识村民自治的意义，不能将村民自治视看作是对基层政权的挑战。村民自治是党领导下的依法自治，是亿万农民依法直接行使民主权利的政 治制度，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。政府工作人员应该顺应民主政治发展的趋势，充分尊重村民自治权利，积极发挥其作用。

（2）政府工作人员应转变观念，改变以往对村民自治反对或怀疑的态度。从目前实际情况看，村民自治制度下的村民熟悉村里的公共事务和公益事业，对党和国家的有关农村的政策法律制度也有一定程度的了解，政府工作人员要相信广大农民有民主自治能力，不能一味地认为村民素质太低，无法实现村民自治。

（3）政府工作人员应改变思维方式，以服务型政府的理念为指导开展工作。不能将村民委员会视为乡镇政府的下属机构而想方设法加以控制，要从上下级隶属的观念转变为民主协商和服务的观念，要着力转变乡镇政府职能，由管制型政府向服务型政府转变。

2、村民需要转变片面的过度自治理念。

（1）转变过度自治化的倾向。有的农民认为村民自治是不受任何约束的自治，是想做什么就做什么，党和政府管不着，国家法律和政策也管不着，力求摆脱乡镇政府的行政管理，置政府的支持、指导、帮助于不顾。这是一种过度自治化的倾向，与村民自治的初衷背道而驰。

（2）摈弃对村民自治的悲观情绪。在偏远农村地区，个别村民自治被异化为村干部自治。宗族势力产生不利于村民自治的冲击，甚至在不成熟的村民选举中黑恶势力也可能披上合法的外衣。这在某种程度上扭曲了村民自治，使村民对之丧失信心。但是，这毕竟只是个别现象，随着农村经济社会的发展，特别是市场化、城镇化的推进，政府指导下的村民自治将回到村民的自我管理、自我教育、自我服务。

（3）提高农民的自治意识和能力。一方面，要通过宣传教育，培养村民和村委会成员的民主意识，引导他们正确认识村民自治与党的领导、乡镇政府的行政管理的关系，自觉抵御各种因素对村民自治的侵蚀和干扰;另一方面，要提高村民自治主体的自治能力和协助乡镇政府做好各项工作的能力，使农民学会正确行使权力，实现真正意义上的村民自治。

（二）完善制度，规范运行

1、明确界定乡镇政府与村民委员会的关系。乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾，最关键的在于现行法律没有明确划分乡镇政府与村委会的权利义务。大致看来，包括《宪法》和《村民委员会组织法》在内的一系列法律都规定了乡镇政府与村民委员会这两个相对独立的权力主体之间在工作上是指导与被指导、协助与被协助的关系。这表明乡镇政府对村民委员会不是领导与被领导的行政隶属关系，这种关系的确认和维持无疑是村 民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。然而，在实际操作中，这种原则性、抽象性的规定并未起实际的作用。

《村民委员会组织法》第四条规定乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支待和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。但是该法并没有明确规定哪些是村民自治范围内的事项，哪些是村民委员会协助乡镇开展的工作。从法律实施层面看，法律也没有规定乡镇政府侵犯村民自治权应承担什么责任，村民如何寻求救济。由此，应通过《村民委员会组织法》的修改合理划分乡镇行政管理与村民自治的权限，并增设救济途径和惩罚性条款

2、明确界定村民委员会与村党支部之间的关系。乡镇政府对村民委员会的行政管理和实际控制在很大程度上是通过村党支部来取得合法性的，即乡镇通过对村党支部的领导实现对村民委员会的领导，而不是指导。由此，明确界定村民委员会与村党支部之间的关系是理顺乡镇行政管理与村民自治的重要内容。

《村民委员会组织法》第三条规定:中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党党章进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。这个规定过于模糊，在实际操作中容易产生矛盾。一方面，《村民委员会组织法》承认村民选举产生的村委会是村民自治机构，另一方面，《村民委员会组织法》又确认了村党支部的领导核心作用，赋予了村党支部对村务的决定权。许多村民认为村民委员会是村民自治机构，其成员是全村村民通过海选的形式民主选举出来的，代表着村民民意，几千人选出的村主任理所当然要比只由几十人选出的村党支部成员更有权威。由此，部分村民和村委会成员不愿意服从党支部的领导。并且，如果村内事务的大政方针由党支部决定，村委会就只是执行机构，那么自治权主要掌握在党支部手里，村民自治会只有自治形式而无自治实质，与立法意图相违背。由此，应通过对《村民委员会组织法》的修改，合理而明确地划分两者的权限，既保证村民自治权得到实现，又保证坚持党的领导的实现。本文认为，在村民自治中，党组织应在政治上、思想上发挥领导作用，作为自治机构的村民委员会应在法律规定的范围内管理具体事务。

（三）因势利导，多措并举

1、通过发挥民间组织的作用协调乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾。随着农村市场化进程的推进和农民生活水平的提高，农村社会的民间组织逐渐增多。这些组织一般都是农民自发组织起来的，各自联系着一部分群众，代表一部分人的利益，在促进农村经济发展、维护农村社会稳定、繁荣农村文化等方面发挥着重要的作用。从农村社会 管理角度看，政府可以指导和支持民间组织开展活动，民间组织也可以帮助政府实施社会管理和服务，可以在政府力量所难以有效达到的事务中发挥作用。当政府的某些政策或权力可能对民间组织中的部分群众的利益造成损害时，民间组织可能充当利益代言人的角色，为群众利益据理力争，这样也可能调动农民参与自治的积极性，实现政府管理与农民参与之间的良性互动。

2、通过制度外的私人感情改善乡镇行政管理与村民自治的关系。当前的农村社会仍然以熟人社会为基础，主要依靠熟人伦理调控社会关系。乡镇行政管理与村民自治的衔接在某些场合可能通过制度外形式的介入更容易实现。在现有乡土社会环境下，私人感情仍可以作为改善乡镇行政管理与村民自治关系的一个因素来考虑。

四、总结

理顺乡镇行政管理与村民自治的关系，是在我国“党的领导、人民当家作主、依法治国”政治框架中，充分利用现有政治空间基础上诞生的创新实践，可有效促进农村和谐稳定、村民利益最大化、乡镇行政成本最小化、有利于加强党的领导。关键是要强化党和政府与乡村社会的积极合作与互动：一方面，基层政府要重塑治理理念、转变政府职能、提升治理能力，把更多的关注放至乡村公共服务方面，将具体乡镇管理真正的转交给村民自治组织及村民，并注重法治、公平与民主，来增强治理乡村的民意基础；另一方面，村民自治力量要不断壮大，村民的自治、民主意识要不断增强，在村务范围内真正实现自我管理、自我服务、自我教育。可以说，理顺乡镇行政管理与村民自治的关系是乡村治理良性发展的重要路径之一。

参考文献: ［1］胡锦涛,高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告。人民日报，2007－10－25(3)。

［2］王习明，乡政管理与村民自治衔接的现存问题及对策。贵州民族学院学报，2000，(4)。

［3］麦佶妍，浅析乡镇行政管理与村民自治的关系。岭南学刊，2008，(3)。［4］王德刚，基层政府与社区自治组织良性互动的实现。内蒙古电大学刊，2008，(7)。

第三篇：村民自治村村规民约

计划生育自治村村规民约

一、每个村（居）民都要自觉遵守国家计生有关法律法规，积极参加计生宣传活动，自觉参加诚信计生活动。

二、已婚育龄妇女都要积极参加婚育学校学习、培训；每个未婚青年都要自觉学习党和国家的计划生育方针政策，带头实行晚婚晚育。

三、凡符合条件申请生育的已婚育龄夫妇，都要做到持证生育，并及时落实节育措施；安排生育指标和落实放环的已婚育龄妇女，每月主动向育龄妇女自管小组长汇报经情、环情；落实结扎措施的育龄妇女和环、孕检服务对象，如计划外怀孕的，应及时报告并按期落实补救措施。

四、每个村（居）民都有对违犯计划生育规定的人员进行举报的职责和义务。

五、凡是本村（社区）以外的育龄妇女，都要持所在县、乡计生主管部门出具的《流动人口婚育证明》，纳入本村（社区）管理；外出30天以上的本村（社区）育龄妇女要在外出前向村（居）委会说明情况；并申请办理有关证明，接受本村（社区）及流入地双向管理。

六、对计划生育政策、法规和本村（社区）计划生育村规民约落实情况进行监督，凡违反本村规民约的，按村（居）委会与所有已婚育龄夫妇签订的《诚信计生协议书》有关条款处理。

第四篇：村计划生育村民自治章程

*****居委会计划生育居民自治章程

第一章

总

则

第一条 为切实推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福与本居委会三个文明建设，增强居民计划生育自治、民主管理意识，使计划生育工作逐步纳入自我管理、自我教育、自我服务的轨道，变行政主导型管理向居委会民自治、民主管理方向转变，根据《人口与计划生育法》、《浙江省人口与计划生育条例》和绍兴县计划生育有关政策规定，结合本居委会实际，特制定本自治章程。

第二条 本居委会的计划生育工作在镇党委、镇人民政府的指导下，实行“居委会两委会负总责，居委会计生协会具体抓”的模式，依法实行居委会民自治、民主管理。

第三条 本办法适用本居委会各种组织及全体居委会民。全体居委会民必须遵守执行，外来流动人口根据情况参照执行。

第四条 本办法由居委会民委员会组织实施，全体居委会民监督实施。居委会计划生育协会为常设执行机构。

第二章

居委会党支部职责

第五条 居委会党支部是党在居委会的基层组织，是居委会各种组织和各项工作的领导核心。居委会党支部必须领导支持和保障居委会民依法实行计划生育居委会民自治、民主管理。统筹、协调做好计划生育工作。

第三章

居委会民委员会职责

第六条 居委会民委员会应当依法制定计划生育自治章程，实行居委会民计划生育自我教育、自我管理、自我服务。居委会民委员会负责贯彻落实党和国家的计划生育方针政策、法律法规，为居委会计生工作筹措资金，提供保障。按法定程序委托计划生育协会具体负责计划生育工作。并定期检查、考核计划生育协会目标责任制完成情况，听取协会抓好计划生育工作的情况汇报，研究并解决计划生育工作重点、难点和热点问题。

第四章

居委会计生协会职责

第七条 居委会计生协会是实行计划生育工作自我教育、自我管理、自我服务的主要力量，受居委会两委会委托，承担居委会计划生育具体工作。及时向居委会两委会汇报计划生育工作，反映群众要求，严格按责任制规定履行职责。

第五章

居民实行计划生育民主自治的权利

第八条

依法生育的权利。第一胎生育，居民在领取《结婚证》后可按自己的意愿安排生育子女。并可随时领取《一孩生育证明》。凡符合《浙江省人口与计划生育条例》规定条件可以生育第二个子女的，由夫妻双方提出申请，经街道人民政府受理、审核，县人口与计生局复审、批准后，方可怀孕生育第二个子女。

第九条 实行计划生育男女平等的权利。

第十条 获得计划生育、生殖健康信息和教育的权利。可以根据自身需要参加居委会计生协会组织的法律法规及计划生育科普宣教活动。

第十一条 获得避孕节育技术和生殖保健服务的权利。可以根据自身状况要求进行查孕查环查病的服务。

第十二条 获得知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施服务的权利。育龄夫妇可以根据自身的特点，在计生部门的指导下，实行避孕节育方法“知情选择”，选择适合自身特点，安全、适宜的避孕方法。

第十三条 获得法律、法规和政府规章规定的奖励、优待、社会福利、社会保障、社会救助的权利和平等发展的权利。

第十四条 实行计划生育，其人身权、财产权不受侵害的权利。

第十五条 有获得法律援助的权利。

第十六条 有获得居委会集体经济奖励和补贴的权利：

（一）一孩育龄妇女49周岁内，20年以上无引流产史，一次性奖励

元，到年底经公示核实后兑现。

（二）生育一胎落实上环节育措施的每人补贴

元；符合法定条件生育二胎后落实结扎措施的结扎街道补贴500元，居补贴215元 ；一孩育妇计划外怀孕主动人流（放环失败怀孕）补贴

元；

（三）参加居委会组织的培训班每天补贴 40 元；一孩育龄妇女参加B超查孕查环和妇科检查每次补贴 5 元或相当于 5 元的实物。

（四）居委会居民年老发放退休金每年100元。

（五）计划生育家庭父母或子女发生意外伤残伤失劳动能力的，视情况轻重一次性补助100—1000元，补助对象及标准由居委会两委会讨论后确定。

（六）双农独女户父母参加养老保险的每年奖1000元，连续补助 15 年。

（七）困难户补助，如是计划生育家庭发生困难的，可增加20—50%。

凡在发挥协会会员作用明显；评选上计划生育文明家庭户；举报他人违反现行计划生育政策调查属实；外来流动人口自觉服从和执行计划生育的等对象到年底经评选后分别给予精神和物质奖励。

第六章

居委会民实行计划生育民主自治中应履行的义

务

第十七条 居委会民有依法实行计划生育的义务。结婚要依法办理结婚登记手续。凡申请结婚的，男不得早于22周岁，女不得早于20周岁，推迟三年为晚婚。未领《结婚证》即同居的属非法同居，凡生育的一律视为不符合法定条件生育。

第十八条 夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。第十九条 居委会民有依法规范生育行为的义务。第二十条 居委会民有自觉落实避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导的义务。育龄夫妇要在计生部门的指导下，选择适合自身特点的避孕节育方法，并及时落实避孕节育措施。

自觉参加孕情环情检查，接受科普知识宣教、药具发放及随访服务。

第二十一条 居委会民有协助政府开展人口与计划生育工作的义务。凡外来育龄流动人口到本居委会居委会民租用房屋的户主，必须与居委会委会签订流动人口计划生育管理责任书，负责督促居住人到便民服务中心办理暂住证、和交验《流动人口婚育证明》已经怀孕的育龄妇女应提交《一孩生育证明》和《再生育证明》等证件，证件不完备的不得出租房屋。房主有督促已婚育龄妇女按时参加孕环情检查和向居委会委会举报无证怀孕对象的责任和义务。房主应自觉配合和接受居委会委会及上级有关部门对出租房的检查和督促。

第二十二条 违反法律法规规定条件生育子女的居委会民，有依法缴纳社会抚养费的义务。

第二十三条 法律法规规定的其他义务。

第七章

计划生育合同

第二十四条 为宣传和落实本章程确定的居委会组织、居委会民在实行计划生育中的权利和义务，根据本章程内容，制订《计划生育合同》，居委会民委员会和居委会民通过合同的形式，相互监督实施。

第二十五条 违反《计划生育合同》的居委会民和家庭，不得享受居委会集体经济奖励和补贴的权利。已经享受的，视情追回部分或者全部的居委会集体经济奖励和补贴。

第八章

附

则

第二十六条 本章程在实施过程中有与上级的政策和法律、法规相抵触的，按上级政策和法律、法规规定执行。

第二十七条 本章程执行情况，每年年底进行总结、公开。第二十八条 本章程由居委会民委员会负责解释。第二十九条 本章程经2009年 3 月 10 日的居委会民代表大会讨论通过，自通过之日起施行。

会 长 职 责

1、代表理事会全面领导协会的工作；

2、召集并主持理事会重要会议；

3、履行理事会授予的其它职责。

4、做好协会的外联宣传、协调工作。筹措协会活动经费。

副 会 长 职 责

1、副会长在会长领导下工作，由专职的副会长主持日常工作。

2、协调协会组织发展、宣传教育、权益维护三个组的运作。

3、组织会员活动、培训、服务等工作的开展。

秘 书 长 职 责

具体组织落实理事会的决议，定期召开会员小组长会议，指导会员小组开展活动，培训会员，发挥会员作用,反馈、收集、汇总信息。

会 员 小 组 长 职 责

1、组织会员学习计划生育的方针、政策、法规、生殖健康等知识；

2、掌握、了解会员中已婚育龄妇女的生育情况、节育措施，帮助指导已婚职工选择安全有效的避孕措施，及时做好补救落实措施；

3、及时建立和调整本小组的流动人口档案，发放好各种宣传资料；

4、督促小组成员及时交验《流动人口婚育证》，未办理的督促其在规定时间内补办；

5、收集、反映会员的意见和建议。

6、主动为本协会的会员服务，维护会员的合法权益。

组 织 发 展 组 职 责

1、发展会员，收缴会费；培训会员，提高会员素质；按排会员活动。

2、健全各项规章制度，协调各级组织。

3、及时为育龄职工提供计生服务信息，积极开展协会活动。

4、对外来职工与镇内职工同宣传、同管理、同服务、主动为外来职工办理或查验《婚育证明》，并满足外来职工计划生育和生殖健康的需要。

教 育 组 职 责

1、宣传贯彻人口与计划生育法律法规和党的各项方针政策，宣传人口与计划生育基础知识，定期出好宣传窗和黑板报。

2、组织职工树立婚育新风和重大节日计生宣传活动。收集、反馈信息；

3、运用多种形式的文艺宣传、知识竞赛等职工活动，营造舆论氛围。

4、实施零距离的宣传服务，传递知识、信息，送宣传品到职工手中。

维 护 权 益 组 职 责

1、宣传公民在计划生育方面享有的权利、义务；维护会员的权利、义务。

2、负责落实职工中的有关婚育和计生手术方面的福利待遇。

3、组织会员小组定期收集职工对计生工作的意见和建议，并把意见和建议整理后，及时反映给公司计生协会或上级有关部门。

会员 联 系 户 制 度

1、由会员小组长负责，每季度召开会员小组会议，汇报交流信息及职工需求，共谋对策。

2、传播技术和致富信息，帮助所联的计生联系户家庭克服困难，走上富裕之路。

3、互帮互助，开展“生产生活生育”方面的服务

第五篇：村计划生育村民自治公约

陈集镇陈集村计划生育村民自治公约

（201*年12月20日经村民会议通过。201*年1月26日修订经村民会议通过）

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》、《河南省人口与计划生育条例》等有关法律、法规和本村《村民自治章程》制订本公约。

一、本村实行计划生育村名自治，通过实行选举、民主决策、民主管理、民主监督，达到群众自我教育、自我管理、自我服务的目的，共同遵循。

二、建立健全村计划生育工作村民自治网络。村成立村民自治工作领导组和监督组，监督组成员从村民代表中产生。以村民组为单位成立村民自治小组（组长由计划生育宣传员担任）。每十五户组成一个中心学习小组，组长由会员小组长担任，利益共享、风险共担的利益共同体。

三、村民要认真学习和遵守计划生育有关法律法规，自觉接受计划生育培训和管理，依法行使权利和履行义务。

四、婚育新风进万家，每年开展一次模范执行计划生育政策、好婆婆、好媳妇评先活动，并给予物质和荣誉奖励。

五、计划生育家庭，子女考入市重点高中的奖现金200元；考入重点大学的，村两委奖励现金500元。

六、对实行晚婚晚育或男到女家落户的家庭，村两委成员到婚礼现场表示祝贺，并协助安排婚礼的一切事宜。

七、对独女户、计生双女结扎户、计生贫困户及自觉落实绝育措施的计划生育家庭，村两委春节期间到家慰问，上级下发的各类救灾、扶贫资金优先发给，农忙季节组织党员干部帮助收种。

八、对流动人口中的育龄妇女，签订好流动人口合同书，一次不按期寄回康检证明的，缴纳违约金50元，并限期寄回证明。

九、对计划生育小康家庭，提供小额贷款及防疫和养殖技术指导。

十、村民违反计划生育政策者，凡教育无效者移交上级计划生育部门依法处理。

十一、中心户学习小组中出现下列情况之一者，对其所在小组所有家庭在奖励、帮扶、救助、扶贫项目、安排红白事等方面予以限制，取消一切评先评奖资格。（1）无故不参加康检者；（2）流动人口中已婚育龄妇女不按期寄回合格康检证明者；（3）拒绝落实相应避孕措施者；（4）政策外怀孕做工作仍不能终止妊娠者；（5）不到法定婚龄结婚者；（6）非法做胎儿性别鉴定和选择性别流产者；（7）收留、包癖违反计划生育政策者；（8）政策外生育者。

十二、领取《独生子女父母光荣证》又生育二胎者，除计生部门依法征收社会抚养费外，应全部退回历年所享受的一切奖励、优待和慰问品等。

十三、村委会实行计划生育政务公开，接受群众监督，增加工作透明度。

十四、村每半年召开一次计划生育村民自治议事会，由村主任通报本村计划生育村民自治情况和本《公约》实施情况，认真总结经验教训。

十五、本《公约》原则上每年修改一次，必要时可随时召开村民会议或村民代表会议广泛听取群众意见进行修改。

十六、本《公约》由村民代表大会负责解释。

十七、本《公约》在村党支部领导下由村委会负责组织实施，自村民会议通过之日起生效。