分税制再到改革时

第一篇：分税制再到改革时

分税制再到改革时

核心提示：分税制改革形成的财政体制不完善是造成地方财政困难、债务增加的一个重要原因。与其允许地方政府发债，还不如改革分税制。

这一次，“两会”代表们并没有明确而直接地提出分税制改革，但在经历了上一年度地方融资平台的疯狂举债后，社会各方对地方债务问题的关注有可能逆向推动分税制改革。

如第十一届全国人大代表、安徽省发改委主任沈卫国所言，地方融资平台风险究其根源，既有地方经济发展滞后原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素。

财税体制下一步怎么改，目前尚无定论。但2010年预计将突破万亿的赤字财政已是板上钉钉。货币政策的空间已经很小，财政政策逐渐上位。

然而，地方政府高负债以及隐性债务的问题也早于2009年若隐若现。

疯狂借贷的好日子恐怕不再有了，在“钱袋子”的问题上，中央与地方的“拉锯战”已经打响。财政压力转为税收压力，端倪已现。

分税制“单兵突进”

分税制改革确实留下了很多令人诟病的话题，但这一结局也许正是其他多项改革滞后、与之不匹配而造成的。

上世纪80年代初到90年代初，这十多年国内反复讨论怎么走才是“公平”的路线。邓小平南巡讲话，确立了社会主义市场经济体系这个总体的目标模式后，财税配套改革于1994年隆重推出，将以往几十年的行政分权改为经济分权。

事实上，分税制的出现恰恰是体现公平的重要一环：企业不分大小，不论行政级别，依法纳税，公平竞争；而中央与地方的财税分配关系也得到相对稳定。

“谈到分税制度的时候，很多人往往只看到它是处理中央和地方关系。”财政部财政科学研究所贾康认为，“分税制首先使我们可以凭借这样一个以政控财，以财分配的安排，正确处理政府与企业的关系，也就是以分税制来革除财税分配的旧体制的症结，不论在过去几十年的集权时期还是分权时期，过去没有真正改变就是按照行政体系分配的根本问题。”

因此，分税制的推行在1994年也有其不可忽略的现实意义。

上世纪80年代至分税制改革前的十余年间，中国经济出现持续性的高速增长，国内生产总值年均增幅在10%左右，但国家财力并未同步增长，或者说，税收收入的增长速度明显落后于税源的增长速度。

公开数据显示，从1979年到1993年，我国的财政收入占GDP的比重逐年下降，1979年这一数字为28.4％，但1993年已经下降到12.6％。年均下降超过一个百分点。

而另一方面，中央财政收入占全国财政收入的比重也由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％，中央财政的收支必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。

由于中央财政“钱袋子”吃紧，那些年甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”并且借而不还的事件。

1994年1月1日，分税制财政管理体制改革在艰难时世中诞生。改革内容包括：重整税收结构，取消一些不合理的税种，代之以较符合市场化改革的税种；重新划分中央税、地方税、中央地方共享税，使中央取得更大的财源；设计了一套税收返还制度以保护各省市既得利益。

根据财政部的公开数据，1993~2008年，全国财政收入由4349亿元增加到61330.4亿元，增长了13倍，年均增速高达19.6%；全国财政收入占国内生产总值的比重则由12.3%提高到19.5%。分中央和地方看，1994~2008年中央财政收入年均增长17.6%（以1994年为基期），地方财政收入年均增长18.7%，实现了中央和地方财政收入增长的“双赢”。

然而，尽管1994年的分税制改革以及2002年的所得税分享改革，都被认为是具有划时代意义的，但亦无法掩盖其先天不足、后天不补。

缺陷与生俱来

“分税制改革，财权与事权必须相统一，两个职能的调整也必须相协调，否则，单兵突进的分税制究竟能有什么效果值得怀疑。” 财贸所副所长高培勇就曾公开表示，多年来，其他的改革大大滞后于分税制改革。

“设计任何一种税收制度，首要的是通过这个税制落到钱上。‘钱’数是很重要的，而参照系数是什么，以及政府要做多少事，必须要连在一起来看。”高培勇认为，中国的财政应该走以支定收的路，政府想花多少就花多少是很大的误解。

换句话说，是以收定支，还是以支定收的根本问题。

他认为，应该依靠政府职能界定政府支出，然后按照这个支出水平去确定政府收入。“不同级次的政府实际上是有不同的分工，这种不同的分工不同的职能格局就决定不同的支出标准、不同的支出水平，这是设计分税制方案的时候一个最根本、最清晰的参照系，没有这个东西，分税制设计肯定是会有偏差的。”

事实上，1994年的分税制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，以增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱，但当时还不能确定省以下政府之间的财力分配框架。

尤其是，我国有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。过多的政府层级使得中国不可能像国外那样完整地按税种划分收入，而只能加大共享收入。但同时，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。

1994年采取配套改革之后，由于省以下体制过渡不顺，原来的一些矛盾和新的矛盾在交织和积累，引出的是财权的中心上移，事权的中心下移，全国财政收入在增长，地方财政收入也在不断提高的情况下，中央和地方在财政比例中上升，而县乡的财政困难却凸显出来，欠发达地区尤为强烈。

“由于省以下一直没有真正实行分税制，所以事权中心下移，财权中心上移，造成的问题不是分税制之过，恰恰是没有真正进入分税制轨道，而税收包干制、分层制等负面作用累计和放大，特别在基层表现得最明显。”贾康认为。

分税制实际上成了“分钱制”。

为了缓解县乡财政困难，实现省以下财政层级的扁平化，近几年来，财政部在省以下财政管理方式上做了较大改动，推进了省直管县和乡财县管改革的试点。

经营城市“找补”钱袋子

有数据显示，地方的资金缺口仍然庞大。实施分税制以后，中央财政收入占整个财政收入的68%，地方政府的收入仅占32%，但地方政府支出却占60%，中央政府支出只占30%左右。

毫无疑问，地方财政缺钱只能向当地企业和居民收费、摊派和集资。分税的十多年来，争项目、争资金、跑贷款、忙举债几乎成了基层政府的必然之举。

地方政府需要“开源”。

有消息指出，2009年，杭州土地收入达1200亿元，超过上海、北京居中国城市之首。过去10年间杭州房价上涨了将近10倍，而杭州城建资金支出几乎全部来自土地出让金。

而北京2009年由于土地市场的火爆，卖地收入5倍于财政赤字。

在城市建设拉动当地GDP的同时，由于对政府官员的考核以GDP为主，这种政府经营城市的模式已经被广为复制。

事实上，地方财政早已经被这种模式“绑架”，或者说沉溺其中。2009年全国卖地收入1.6万亿，同比大增60%。

当地方财政成为“卖地财政”时，房地产市场的调控也将成为一场没有结局的闹剧，成为中央与地方的利益博弈。

以上海为例，今年该市的财政预算中，土地使用权出让金收入将达到900亿元的历史新高，这些钱的用途已经做了明确的规定。除非中央能够包揽地方财政的资金缺口。

房价问题已经不再仅仅是房价问题了。

除了增值税、营业税和企业所得税，地方财政“开源”的其他途径还包括中央代发的地方债2000亿元，以及2009年疯狂融资的地方融资平台。而在地方投融资平台中，去年一年放贷速度超常的商业银行扮演了重要的角色。

数据显示，我国的地方融资平台在2009年一年内迅速增长到8000多家。

中金公司的一份调查报告显示，按照广义口径，地方政府融资平台贷款余额预计为7.2万亿，其中2009年净新增约3万亿。2009年底，地方政府融资平台贷款余额约占贷款总额的18%。

有学者认为，目前各级政府融资平台资产负债率普遍高达80%以上，有些甚至提高到100%。但与之相比的是，地方政府作为融资平台的真正还款人，其还款能力和意愿或存质疑。

显性债务尚且如此，隐性负债恐怕更难以了解其规模庞大程度。

两会期间，一位来自山东的政协委员就表示，由于全国绝大多数地方政府官员在任时间平均较短，因此均出现任期内大量举债的短期行为，“有的地方官员在任尚不足3年，但负债几乎要20－30年才能还清”。

地方债务之忧

对地方融资平台风险，决策层显然已经达成一定程度的共识。

国务院总理温家宝在政府工作报告中提到：“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险。”

3月6日上午，在十一届全国人大三次会议记者会上，国家发改委主任张平、财政部部长谢旭人、央行行长周小川也从不同层面，一并解读了当前地方融资平台面临的问题。

银监会也要求商业银行坚决执行贷款“三查”，并将现有的平台公司“项目包”逐笔打开，进行严密梳理，对贷款实施分类处理。同时，对无资本金、仅靠财政担保的项目停止新授信。

此前就有消息称，财政部正在牵头制定一份旨在规范地方政府融资平台的文件，其中很重要的一条原则是，地方政府和人大所开具的“担保函”无效。

事实情况是，我国《宪法》规定地方政府不能举债。而地方财政对债务提供担保也是被禁止的。但实际上，地方政府能够担保贷款，这是一个公开的秘密。

瑞银经济学家汪涛测算，到2010年底，地方政府债务总额将达11万亿元以上，超过GDP的30%。与此同时，2009年向地方融资平台发放的贷款占比很大，预计2009－2010年发放的贷款将在今后几年产生2.5万亿－3万亿元的不良贷款。

政府或许不担心负债，但肯定不愿拖累银行，重蹈1998年覆辙。

但现在，地方政府欠银行的债务可能以正常贷款的形式出现在银行的资产负债表上，也有可能已经化为银行的坏账，或者被减记和转移。

这个时候，哪怕地方政府控制负债规模的主观意愿已经达成，但投资欲望的膨胀恐怕仍将倒逼负债难以停顿地直线上升。

财税“拉锯战”

在严控地方融资平台的同时，中央代发2000亿地方债也将继续。

政府工作报告指出，今年拟安排财政赤字10500亿元，其中中央财政赤字8500亿元，继续代发地方债2000亿元并纳入地方财政预算。中央赤字规模较去年增长1000亿，地方债则继续保持相同额度。

但即便如此，根据审计署2009年12月29日发布的审计结果公告，截至去年10月，依旧有45%扩内需地方配套资金没有落实。

加上2010年超万亿的大赤字财政，中央财政收支矛盾越发严重。

1月中旬，财政部副部长丁学东就曾表示，2009年为了缓解财政支出扩大和大规模减税之间的矛盾，采取了一些手段，包括燃油税改革和提高烟草税等，2010年这些手段没有了，而经济社会发展面临的困难和矛盾依然很多，金融和资本市场的风险并未完全消除，因此2010年财政收支紧张的矛盾预计会更加突出。此前，财政部部长谢旭人也发出了同样的信号。

有专家因此认为，今年的宏观税负环境可能变得更糟，“结构性减税”或只是一种美好的愿望。

而地方有着1.6万亿的卖地收入，这也将使中央与地方的财税“拉锯战”愈演愈烈。

2008年时，曾有两会代表提出，希望适当降低中央财政集中度，给地方财政以更大空间。但财政部于2008年8月的回复，基本否认了这一想法。

答复中称，2007年，我国中央财政收入比重为54%，如果考虑按照有关政策规定必须返还给地方的部分收入，中央实际收入比重为46%。判断中央财政集中度是否适宜，应当立足现实国情，遵循市场经济条件下政府间收入划分的一般规则，具体问题具体分析。结合我国实际，我们认为，目前不宜降低中央财政集中水平。

该答复表示，上述不支持的原因在于，一来，我国地区发展差异较大，经济仍处于起步阶段，中央财政不适度集中财力，难以实施有效的地区均衡，从而统筹配置资源，集中办一些事关民生的大事。二来目前我国的财力集中程度也明显低于其他国家水平。总体上看，无论是发展中国家还是成熟市场经济国家，中央财政收入比重通常在60%以上。

一些学者也显然更支持继续推进分税制改革，他们认为，分税制改革形成的财政体制不完善是造成地方财政困难、债务增加的一个重要原因。由于受我国预算法等法律法规的约束，政府的融资活动长期以来缺乏统一的规范化管理，处于自发寻求融资渠道和变相发债的状态，成为财政风险的主要险源。

中南财经政法大学的乔新生就认为，与其允许地方政府发债，还不如改革分税制。因为地方政府所面临的财政问题，从根本上来说是中央与地方在财权、事权分配上不合理所造成的，即地方政府在财政收入中只占30%左右，却不得不负担教育统筹、医疗保障等60%的公共产品开支。对此，发债只是治标而不治本。

第二篇：分税制改革

分税制改革

为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点。

分税制改革必须“全覆盖”

搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。在举国“迎接三中全会”的当下，我们有必要按照基本分析思路来审视：为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域，“生产建设财政”须转型为“公共财政”，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则，而走向法治背景的分税分级体制，让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力活力，充分公平竞争。同时在政府间关系上，也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之以财力均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的转移支付。

分税制是分税分级财政体制的简称，其体制内容，包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求，也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革，坚持分税制财政体制改革方向，是切不可动摇的。近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，绝非分税制所造成，恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位，特别是在省以下还并未成型所引致。还有一种看法，虽未在表述上全盘否定分税制方向，却从强调“因地制宜”切入而提出“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”的主张。

这一设计思路看似以“实事求是”为取向，要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性，属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，未能把握深化改革的“真问题”。一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排，如何能够如此“因地制宜”而横纵皆为切割状态?如果说省以下不搞分税制，那正是“94改革”以来我们看到的因深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态。如果说“农业地区不搞分税制”，那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分各类大大小小、与非农地区仅一线之分的“农业地区”，只要试想一下，假如处在体制分隔、切割状态，各个区域中的企业如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条，各地政府将如何处理各自辖区的企业所得税索取权?

因此，统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖。分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。

事权与财权相顺应

近期和未来在深化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。

根据“94改革”以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革的重点至少应包括以下几个方面。

第一，在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在大面上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后)。

第二，在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，经济案件司法审判权应集中于中央层级等。

第三，以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(以“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头戏)和积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围，调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;积极推进“营改增”，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

第四，按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行;积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

第五，结合配套改革深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

第六，在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下，逐步而积极、理性地推进财税法制建设，掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点，强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内，不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。

税种 现行情况

纳税人 计税依据 税率 税收归属

增值税 境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人 增加值(小规为销售额)0、13%、17%(小规为3%)中央地方75：25;进口环节归中央

消费税 境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人 部分商品销售额、销售数量 比例税率(1%-56%，共14档);定额税率 中央独享

营业税 有偿提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产的单位和个人 营业额或转让额、销售额 3%、5%和20% 地方独享(部分行业企业除外)

企业所得税 境内的一切企业和其他取得收入的组织 来源于中国境内外的生产经营所得和其他所得扣除免征额 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企归中央

个人所得税 居民纳税义务人和非居民纳税义务人 工资、薪金所得和个体工商户的生产、经营所得等11项，扣除免征额 工资、薪金5%-45%九级;个体户生产、经营所得：5%-35%五级;其余20% 中央地方60：40

资源税 境内开采矿产品或生产盐的单位和个人 原油、天然气的销售额;煤炭、盐等5类矿产品数量 原油天然气销售额5%-10%;其余从量 中央地方共享

城镇土地使用税 在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人 实际实用的土地面积 分大中小城市和城镇四类 地方独享

房产税 房屋产权所有人 城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产余值或租金收入 房产余值的1.2%，或租金的12% 地方独享

城市维护建设税 缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人 实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额 按城市级别分1%、5%和7%三档 地方独享(部分行业企业除外)

耕地占用税 占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人 占用耕地的面积 5元-50元/平方米 地方独享

土地增值税 转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人 有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权所取得的增值额 40%-60%四级超率累进税率 地方独享

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第三篇：分税制改革

分税制改革：一盘没有下完的棋

2011年12月27日 02:40 来源：上海证券报 作者：马 涛

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始于1994年的分税制改革，到今天已近18年了，然而现行分税制可以说仍未“成年”。尽管通过分事权、分税收、分管理，打破了传统的“财政包干”模式，实现了财政收入的快速增长，也使政府与企业、中央与地方的财政分配关系走向规范，建立了政府间分权型财政模式。但地方税收体系至今没能成型，与快速发展的市场经济相比，分税制改革却是一盘没有下完的棋。

迄今，我国财税体制仍是“一国两制”。政府收入除了预算内收入，还包括预算外收入、制度外收入和土地出让金收入等。1994年至2009年，全国税收收入占公共财政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4个百分点，不少地方政府的非税收入超过了税收收入，2009年全国地方政府性的非税收入达到了36855亿元，相当于地方税收收入的1.45倍，一些基层政府非税收入甚至超过税收收入好几倍。大量政府性非税收入游离在分税制之外，遂使分税制改革成了“半场改革”。省以上是分税制的“阳光世界”，省以下却是谁也搞不清的“灰色地带”。因为省以下迟迟没有形成真正的分税制，省以下收入划分由省级政府根据实情自主决定，而上级政府单方面决定下级政府的收入分配模式，也使财权划分极不规范，造成了地方政府财力逐渐向省、市级财政集中，县乡财政却日益困难的局面。财权层层向上集中，上级政府的拨款又被层层截留，造成基层政府财权与事权高度不对称，不能有效履行各自的职能。

在我国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种有18个，但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定，但企业、个人所得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。在多数分税制比较完善的国家，地方政府开征的理想税种及税基应具有非流动性，以财产税为主体税种是共同点。但目前我国财产税系尚未形成完备的体系，遗产税等重要税种尚在研究之中，虽然财产税税种较多，但税额较小，远不足以保证地方支出需要。

财政分权理论认为，地方各级政府能灵活独立地决定该级政府预算，是发挥地方政府职能的保证，而预算自主权则需要税收自治权来保证。但我国分税制改革避开了这一敏感话题，只单纯考虑税收收入的划分。我国税制微调政策措施几乎完全出自中央政府，地方政府只在个别税种或税目上具有有限的税额及税率的决定权，只有某些地方税的税收行政法规的部分制定权。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。

可以说，我国当下的财税体制改革，无法真正实现财政分权意义上的分税制。“十二五”期间，我国将大力推进经济结构调整，促进经济发展方式转变，这对各级政府的财政收入会造成一定冲击。从地方层面入手优化税收配置，继续推进分税制改革，对全国财政收入安全和经济平衡增长具有重要意义。笔者为此提出如下设想。

首先，建立“分税”与“分成”并存体制。在中央、省、市之间实行规范的“分税制”财政体制，尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入，而在市与县之间实行“分成制”，通过市与县、乡财力的整合，达到共担风险、水涨船高。

其次，调整政府间的收入分配结构。通过调整税种分享方式和分享比例，进一步增加地方政府分享的收入和分配的财力规模，逐步提高地方政府在政府总收入中的比重，寻求省级集中财力的最优规模。

再次，逐步完善地方政府税收体系。在可见的将来，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等无疑还应继续作为地方主体税种，另外考虑完善现有税种，改革财产税体系，逐步建立个人所得税分类与综合相结合的混合所得税制，加快推进增值税扩围的改革。

最后，实现税收管理权限的分割。鉴于权力与责任共生并存，有必要给予地方一定的税收管理权，这不仅不会造成地方滥用税权，相反可增加地方政府依法运用权力的压力和动力，既能提高税收体制的运行效率，也能减少来自基层政府行为不当的冲击，实际上是对地方政府的一种约束和保护。

(作者系中国人民大学经济学博士)

第四篇：浅析我国分税制改革

浅析我国分税制改革

【摘要】 分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,按照事权和财权相统一的原则,结合税种的特性,划分中央与地方的税收管理权限和税收收入,并辅之以补助制的预算管理体制模式。我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是随着经济形势的发展和改革的不断深入，还需要根据新形势不断的进行探索和完善。

【关键词】分税制 税制改革

一、我国分税制改革基本概况

(一)主要内容

1993年12月15日，国务院下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，同年12月18日，财政部下发了《实行“分税制”财政体制后有关预算管理问题暂行规定》，12月25日，财政部核定了各地消费税和增值税资金费用管理比例。1994年，全国人大通过《中华人民共和国预算法》第8条明确规定：“国家实行中央和地方分税制。”

配套措施有：从1994年1月1日起，我国进行了工商税制改革；国有企业利润分配制度，相应改进预算编制办法；建立转移支付制度；建立并规范国债市场等。

(二)现行分税制中存在的问题

第一，政府间支出责任划分还不够清晰合理。事权划分上越俎代庖现象，一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；而完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等。

第二，转移支付不当，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是东部地区扩大的基数规模及能力远大于中西部地区，地区间的财力收入两级化无法得到很好的解决。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。第三，没有建立一项完善地方税收体系。地方税收的税基窄，税收潜力小，主体税种较少，税收立法权过于集中于中央，地方税权受限制，地方没有被授予相应的税收立法权、税收减免权。

第四，分税制体制的立法层级较低。在立法模式上，我国目前尚未一部能够统领、协调各种税收关系的基本法。从真正关系纳税主体的权利、义务的主要税种，如增值税法、营业税法、消费税法等，只是由国务院通过的暂行条例，采取行政法规的形式，停留于试行阶段。

二、比较国外分税制而后思考

美国，分税制的办法是以法律的形式确定的。美国的最高法律《基本法》，有国家宪法的地位，其中，不仅详细的规定了联邦政府的指责(国防，货币发

行，邮政等)，而且，各级政府间以及各级政府于非政府团体及企业间“分工协作”的事项，也都通过法律的形式落实到可准确操作的程度上。另外，与财政法律体制有关的《反赤字法》、《国会预算法》等等，法律的层级都很高。日本地方税立法，除了在宪法第84条规定了地方税，还专门制定了《地方税法》更加详尽地做了规定。

思考造成我国现行分税制改革弊端的原因如下：

第一，分税制核心内容是要做到分权、分税、分征。没有“分权”就不算处于真正意义上的分税制。我国现行的分税制是中央与地方政府之间根据各自的职权范围划分税种和管理权限，收支挂钩的一种分级管理的财政体制，属于不彻底的分税制财政体制。

第二，划分财权是分税制的核心要求。分税制从某种意义上讲，就是一种分权制度。然而，我国属于单一制国家结构形式，实行高度集权的政治管理体制，中央大一统思想鲜明。这样就产生了一对矛盾——分税制“税权”的划分一直以“集权”为核心。

税收改革关键在于政治体制改革，因此完善分税制立法迫在眉睫。

第三，我国用行政权力的国家机关来制定税收法，扩大了“法定”的外延，致使法的制定、法的执行都存在着任意性。中国长期的封建社会，“人治”“集权”的观念很深，显然地，法被政治主宰着。

二、完善我国分税制的对策

（一）明确划分中央政府与地方政府的事权

第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。

第三，尽快制定关于分税制的法规

（二）缩减预算级次，简化财政层级

导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。

当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。

（三）完善转移支付制度

在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。

总的来说，我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是要根据新形势不断的进行探索和完善。财政体制的改革要标本兼治，安稳民心，安定官心，积极稳妥，治本为上，实现制度创新。只有这样，我们才能继续前进。参考文献：

[1]赵云旗.中国分税制财政体制研究.经济科学出版社，2005.[4]许正中.财政分权：理论基础与实践.社会科学文献出版社，2002.[5]张道庆.论我国分税制立法的完善.行政与法(法学论坛)，2004，(10).[7]毕建秋.我国税权划分的理论与现实问题研究.西南交通大学硕士论文，2005，(3).

第五篇：1994分税制改革

财政包干制度是财政管理体制中处理中央与地方关系的一种制度，指地方的预算收支指标经中央核定后，由地方包干负责完成，超支不补，结余留用，地方自求平衡，对少数民族地区，中央予以特殊照顾，这种制度是中国20世纪80年代末到90年代初的财政模式。其具体办法在不同不同，财政包干的方法在1971年开始实行，在当时情况下，证明是一种传统有效的方法，它扩大了地方的财政收支范围和管理权限，调动了地方筹集财政基金的积极性，有利于国家财政的综合平衡。从1980年起，我国财政部门又采用“划分收支，分级包干”的新体制。这一体制的特点是：明确划分中央和地方的收支范围，以1979年各地方的财政收支数为基础，核定地方收支包干的基数，对收入大于支出的地区，规定收入按一定比例上缴，对支出大于收入的地区，将工商税按一定比例留给地方，作为调集收入；工商税全部留给地方后仍收不抵支的，再由中央给予定额补助。收入分成比例或补助支出数额确定后，五年不变。地方多收可以多支，少收可以少支，中央不再增加补助，地方财政必须自求平衡。这种办法把地方类权力结合起来，改变了吃“大锅饭”的现象，所以又被称为“分灶吃饭”的财政体制。从1989年起，又调整基数，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的体质，使得财政包干制度更加完善。

但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显。主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的行程和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央参政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力，在此背景下，在朱镕基总理力推下，分税制改革出台，主要内容是：按照中央和地方的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财政结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收与地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管。实行规范的中央财政对地方税收返还和转移支付制。

从“财政包干”到“分税制

行政性分权的“财政包干”是中国20世纪80年代末到90年代初的主要财政模式，其要点是“划分收支，分级包干”，并根据不同地区的情况，采取六种不同形式（收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包、定额上解、定额补助）。

根据党的十四届三中全会通过的{关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展，1993年。12月15日国务院下发国发[1993]85号文件，决定从1994年1月1日起改革原有的财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

所谓分税制改革就是按中央与地方的事权，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管：科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

1.中央与地方事权、财权的划分

划分中央与地方之间的财力分配主要是以行使政府职能所需的支出多少为依据，即财权与事权相统一。

中央主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地方经济发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。中央财政支出具体包括：中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质

勘探费、由中央财政安排的支农支出、国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、由中央负责的国内外债务的还本付息支出、公检法支出、文化、教育、卫生、体育、科学等各项事业费支出。

地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业和行政管理费，公检法支出，部分武警经费、民兵事业费、价格补贴支出及其他支出。

根据中央和地方的事权划分，将维护国家权益、实施宏观调控所需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适应地方征管的税种划为地方税并充实地方税税种，增加地方收入。具体划分如下。

(1)中央固定收入包括：关税、海关代征消费税、增值税、消费税、中央企业所得税、地方和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道、银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)、中央企业上交利润等。另外，外贸企业出口退税，除地方已经负担的20％部分外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

（2）地方固定收入包括，营业税(不含银行总行、铁道、保险总公司的营业税)、地方企业所得税、地方企业上交利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税(不含银行总行、铁道、保险总公司集中缴纳部分)、房产税、车辆使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、耕地占用税、契税、房地产增值税、国有土地有偿使用收入等。

（3）中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中中央分享75％，地方分享25％。资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入。证券交易税，中央地方各分享50％。

此外，还建立中央对地方税收返还制度。税收返还额在1993年的基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税平均每增长1%，中央财政对地方的税收返回增长0.3％。如果地方上划中央收入达不到上年基数的，税收返还不予递增并相应扣减税收返还数额。

2．改革原有的工商税制

一是所得税制改革，包括企业所得税和个人所得税。

（1）企业所得税规定：中华人民共和国境内的企业，除外商投资企业和外国企业外，应兰就其生产、经营所得和其他所得缴纳企业所得税，税率为33％。纳税人每一的收入减去准予扣除项目后的余额为应纳税所得。考虑到部分企业盈利水平低的实际情况，对年应税所得额在10万元以下的企业增设了27％和18％两档优惠税率。

（2）个人所得税规定：个人所得税的课税对象是个人所得。按税法规定，有纳税义务的中国公民和在中国境内取得收入的外籍人员，均为个人所得税的纳税人。按照对基本生活费用不征税的国际惯例，将工资、薪金所得的月扣除额定为800元，中外籍人员实行统一的个人所得税法后，对外籍人员另规定附加减除标准。同时将原来征收的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商户所得税统一起来，统称个人所得税。其中，工资、薪金所得实行5％一45％的九级超额累进税率；个体工商户的生产、经营所得实行5％-'--35％的五级超额累进税率税负水平与企业所得税大体相同。稿酬所得、劳务报酬所得、特许权使用费所得，财产租赁所得，每次收入不超过4000元的，减除费用800元，4000元以上的，减除20％的费用，其余额为应纳税所得额。

二是流转税制的改革。改革后的流转税制由增值税、消费税和营业税组成。在工业生产领域和批发、零售商业普遍征收增值税，取消产品税，选择少量消费品交叉征收增值税和消费税。对不实行增值税的劳务和第三产业征收营业税。

增值税的基本税率定为17％，低税率定为13％。低税率的适用范围包括基本食品和农业生产资料等。出口商品一般适用零税率。增值税实行的是价外计征的办法，即按不包含增值税税金的商品价格和规定的税率计算征收增值税。

消费税主要针对原来征收产品税的产品改为征收增值税后，将有不少产品的税负大幅度降低而设置的。为了保证国家财政收入，体现基本保持原税赋的原则，同时考虑对一些奢侈、高档的消费品进行特殊调节，对少数最终消费晶在征收增值税的基础上再开征消费税。消费税的税目有10个，主要包括烟、酒、化妆晶、贵重首饰、摩托车、小汽车、汽油、柴油等。消费税采用从量定额和从价定率两种征收办法，税率、税额共设1l档，采用从价征收办法的，按含有消费税税金在内的价格和规定税率计算征收消费税。

营业税的征收范围包括提供劳务、转让无形资产和销售不动产。交通运输业、建筑业、邮电通信业、文化体育业，税率为3％；金融保险业、服务业、转让无形资产、销售不动产等，税率为5％：娱乐业税率为5％一10％。对一些公益性较强、收入水平较低并且需要国家扶持的经营活动，如托儿所、幼儿园、医院、纪念馆等，免征营业税。改革后，我国工商税制中税种由32个减少到18个，税制结构趋于合理并逐步实现高效和简化。工商税之外还有农业税、牧业税、耕地占用税、契税和关税，实际上我国现在共有23个税种。

3．改革原有的税收征管制度

为了适应社会主义市场经济体制的要求，在对工商税制改革的同时，必须对税收征管制度进行改革，建立科学、严密的税收征管体系，以保证税法的贯彻实施，建立正常的税收秩序。1994年后的税收征管制度主要有以下内容：

（1）普遍建立纳税申报制度。意在形成纳税人自我约束机制，促进全民增强纳税意识。纳税申报制度建立后，对不按期申报和不据实申报的，要依法处理。

（2）积极推行税务代理制度。按照国际通行做法，实行会计师事务所、律师事务所、税务咨询机构等社会中介机构代理办税制度，为那些不懂税法、不会或无暇申报纳税的纳税人提供服务。这也有利于形成纳税人、代理办税机构、税务机关三方面相互制约的机制。

（3）加速推进税收征管计算机化的过程，即推进电子税务，以提高税务征管、办理的效率和准确性。

（4）建立严格的税务稽核制度。在普遍实行纳税申报和税务代理制度后，税务机关的主要力量将转向日常的、重点的税务稽查，使之形成申报、代理、稽查三位一体的税收征管格局，同时辅之以对偷逃税行为进行重罚的办法。

原包干体制有关事项的处理。实行分税制以后，原体制分配格局暂时 不变，过渡一段时间后，再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上 解仍按不同体制类型执行。实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即：按1993年实际上解数和核定递增率，每年递增上解。

联网的监控下，现金交易减少了，政府便可以通过账户对纳税人的税源实行有效控制；其次，采用源泉扣缴和纳税人自行申报相结合的征管方式，代扣代缴义务人向个人支付所得时必须同时向税务机关申报，对扣缴义务人不按规定扣缴和申报缴纳税款以及不按规定报送有关信息资料的，要规定明确的法律责任和相应的惩处办法。

为适应市场经济发展的要求，我国个人所得税制度的改革已经拉开了帷幕，我们必须以这次税制改革为契机，制定出一套适合我国国情、适合市场经济需要的个人所得税体系，真正发挥个人所得税在我国税收中的重要作用。