分税制改革20年对中国社会影响之浅谈

第一篇：分税制改革20年对中国社会影响之浅谈

分税制改革20年对中国社会影响之浅谈

摘要：1994年中国财税管理体系打破“包干制”框架，实行分税制改革，到如今已有20年。其间中国经济发生了天翻地覆的变化，分税制改革牵一发而动全身，在中国每项影响宏观经济进程的大事中，都贯穿有它的身影。分税制结束了中央财政虚弱、地方乱象横生的历史，却又成了高地价高房价、地区发展过度失衡的开端，文章用历史的方法将这些片段串联起来，以期阐明一个分税制改革对于20年来中国经济发展变化的影响过程。

关键词：分税制；财政分权；土地财政；地方融资平台；地方债

1994年，是中国财政史上不可绕过的一年。这一年，中央和地方的原有利益分配框架被打破，确立了以分税制为核心的税收分配体系，对中国之后的经济社会发展产生了巨大影响，也形成了新的利益分配格局。分税制的实行，贯穿着中国经济发展的每一个历史据点，从市场经济深化到东西部经济的梯度发展，从08金融危机到从四万亿投资、从城市化建设大举推进到地方融资平台建设等等，其间每一件大事的走向都无法规避分税制的影响。时至今日，分税制依然牵动着中国经济前进的每个步伐。那么，20年来，分税制在中国的改革中到底扮演了一个怎样的角色，功过几何？让我们回到改革开放以前，从头说起。

一、中国财政管理体制改革演变的简要回顾

未改革开放以前，中国的财税管理体制是与计划经济的经济组织形式相适应的统收统支。那时的中国，信贷、财务、国家预算几乎杂糅在一起，国有企业与全民所有制企业的利润悉数上交，用以完成国家今后一年的各项支出。由于当时的物资是有国家统一调配，因此财税体制也必然与这一形式相统一。但随着中国的改革开放，计划经济逐渐向商品经济、市场经济过渡，这一统收统支的财税管理体制也走到了尽头，于是财政包干制的改革顺势启动。

始于1980，终于1994的财政包干改革，经历了几个“收收放放”的阶段，其间具体内容细致复杂，但大体来说中央政府的初衷是要“放权让利”，提高各地方经济建设的主动性。由地方政府按不同的方式承包一定的税收数量，多余的钱地方自己留下，不够的钱地方政府想办法补上。这种承包制与当时正如火如荼开始的农村土地承包、城市企业和其他机构的部分承包并无二致。

1979年前，计划经济使社会失去活力，在农产量萎缩、国有企业效率低下的背景下，中央允诺了凤阳小岗的“家庭联产承包责任制”行为，并将其作为农村改革模式进行深入推广。很快这股潮流也波及到了城市、企业、事业单位，于是不可避免的这办法也被引入财税领域。

从农村的承包、城市的承包再到税收包干，可以说都是中国计划经济向商品经济过渡的产物，是摸着石头过河探索出来的。承包制潮流开启后，中国经济迎来了崭新的春天，农产量突飞猛进，企业回复活力，地方经济也展现出新的面目。无疑在当时的形势下，包干制相对于统收统支来说是更为进步的财政管理形态。但随着包干改革的深化，很多问题逐渐浮出水面。

其中首当其冲的就是承包、分成数额的不科学核算与划分。没有固定的标准与统一的测评体系，直接造成地方承包的税收数量、征税方式取决于与中央讨价还价的能力。包干不仅在第一步定制规则上就有先天缺陷，而且在征税过程中，中央政府没有自己的征税机构，只能依赖于收取地方政府征收上的税款，无异于受人掣肘，陷入被动境地。对于地方征税监管体系的缺乏与信息的缺失更使中央政府没有足够的力量管控地方征税行为，于是地方政府权力日益膨胀，隐瞒收入、税源的违规做法更是不在话下。为了将更多的税收留在当地，地方政府还尽量将预算内收入转为预算外，逃离出财政管理体制监控的预算外收入，不仅造成财政收支混乱，也为滋生官员腐败提供了温床。包干制实行后最直接反应就是中央政府财政收入占总财政收入的比例从1985年的38.39%直接下降到1993年的22.02%。中央财政虚弱、地方乱象横生，使得1992年以刚入职国务院的朱镕基为首的中央领导人下决心整改，经过大量的走访、调研、说服工作，93年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革正式拉开序幕。

二、分税制改革中转移支付改革滞后加剧地方发展不平衡

如果说包干是“放权”，分税则是“收权”。分税制的框架下，把所有税种划分为中央税、中央与地

方共享税、地方税三种。其中中央税包含关税、消费税、央企所得税；中央与地方共享最大税种增值税，按75：25的比例分成，2003年后除部分大型央企所得税依旧作为中央税外，其余企业所得税与个人所得税中央与地方分别按60：40分成；地方收取的税收主要由营业税、房产税、土地有偿使用收入和其他一些小税种组成。很快，分税制将中央、地方利益分配格局倒转过来，1994年中央财政收入占总财政收入的比重从1993年的22.02%一跃而至55.70%，此后也一直保持在50%之上。分税制成功的解决了中央财政空虚的难题，加强了中央对于地方的管控能力和对于宏观经济的调控能力。但在分税改革中，有一个极重要却未触及的盲点遗留至今，就是转移支付。在收入方面的改革完成后，相应支出方面的转移支付改革却一直滞后，基本保留了包干制下形成的转移支付体系。

尽管到2011年分税制已改革将近18年，但从上表中可以看出除了最上面的国防、国债利息、外交、金融监管支出、科学技术等5项内容，其他项目，包括文化、卫生、社会保障服务等公共服务在内的支出，地方政府的支出总计都超过了中央政府。但公共服务、社会福利作为一个国家为国民提供的最基本产品，不应因地区财富的悬殊而形成差异，应朝着均等化的方向发展。正是由于分税改革中，遗漏了转移支付部分，致使地方财权和事权错配，地方政府财权上移却仍需担负医疗教育等公共服务支出，从而形成了我国经济实力好的地区公共服务水平高，经济实力差的地区公共服务水平低劣的局面。以教育为例，东部发达城市有着宽敞明亮的教室，先进齐全的多媒体设备，而西部贫困地区的小学却只能以低矮简陋甚至漏风的平房做教室，更勿论具备现代化设备。市场经济的发展是一个调剂资源、优胜劣汰的过程，必定会产生贫富分化，因此面对教育、医疗、社会保障一类的大宗公共开支，就必须由财力雄厚的中央政府承担起来，但我国反而颠倒过来，这不论是从道义伦理还是经济运行规律来看都是极不合理的。

当然94年的分税制改革是一种典型的增量改革，即尽量不触动地方既有利益，而改变未来增量收入的分配格局。为了缓和分税推行的阻力，中央政府在改革内容中加入了“税收返还”政策，将收上的税款再以税收返还的形式返还给税源地。高比例的税收返还意味着富裕地区交的税多，但是返还的也多，穷的地区则相反，此时转移支付就丧失它平衡地区差异，调节再分配的功能。1993年分税前，上海市人均财政支出是新疆的2倍，但到1995分税后一年，却变成了3倍。

三、寄希望于土地财政的地方政府行为异化

事权和财权的骤然割裂，让地方政府有心办事也无力出钱。为了保证地方公务的顺利运行，地方公共服务供给到位、为了提高本省GDP总量、为了政绩形象面子……。一切的一切只有靠地方政府自谋出路，于是“土地财政”、“地方债危机”等等名词接踵出现，地方政府行为异化日臻严重，以至如今已到积重难返的地步。

在2013年举办的崇礼中国城市发展夏季论坛上，与会的一位县长感慨道，“我们县虽然小，但它是以工业为主体的县域经济，增值税的85%全部上交了，只有10%，你说我不去卖地我干嘛，这种就会带来两种迹象，第一种，你有地卖的可能卖地。现在房地产市场不行了，不准卖地了，我可能就不干实体经济了，那就干多少算多少，最好不当这县长。”这位县长的发言其实吐露了中国很多基层地区领导人的心声，“土地财政”是逼出来的，最大的税种大头都给了中央，我们什么都没有，只好去卖地。

土地财政，即地方政府通过拍卖、招标、挂牌等方式出让辖区内的土地使用权以获得高额土地出让金来补充财政收入的方式。土地财政运作方式简单，但获取利润极高，因此各地政府乐此不疲。以杭州为例，2009年其卖地收入达1200亿元，雄踞中国榜首，而起同年的财政收入却只有550亿，只是其卖地所得的46%。直到今年，土地财政的势头依然没有消解迹象，就在9月份，融创集团以7.3万元/平方米的价格拿下北京农展馆地块，轰动全国，成为中国新地王。有人粗略的给融创算了一笔账，加上建筑、管理、税费等成本，建成后的物业起码将突破15万/平方米的大关。难怪地产大亨任志强为地产商辩驳，中国的高房价不能怪地产商，是地价推动了房价，地产商不可能拿到天价土地，去为穷人盖低价房。住房是关乎百姓能否安居乐业的民本问题，但高房价甚至让中国月收入过万的白领阶层依然望而却步，没有幸福感和归属感，其中原因到此也不言而喻了。

分税改革不完善造成的地方财政吃紧，靠土地出让金来负担地方开支，这样简单粗暴的土地财政酿成的恶果是多重的，绝不仅仅只是为广大百姓压上了买房难的大山。地方政府获取土地也需要成本，这成本就是拆迁。每占用一户人家土地，就必然要给予相当的拆迁补偿。但是地方政府本就是因为缺乏资金才靠土地筹钱，必然就不会给予当地居民太高的补偿标准，尤其是相对落后地区，从而埋下引发严重官民对立和群体冲突的种子，成为社会不稳定的一大隐患。从09年四川唐福珍强拆自焚事件到10年江西宜黄拆迁自焚，再到13年5月的福建惠安村民反对强拆扣押特警和前不久的河南周口农民因抗拒强拆服毒自杀等等，强拆俨然已成为中国民众怨气最盛怒火最烈的地带，甚至有人对这些行为冠以触目惊心的“血拆”之名。土地被征走的农民很多人迫于生计进入到了城市，而囿于户籍所限城市的公共服务也覆盖不到他们，生活的困苦，待遇的不公很容易就使这些人走上报复社会的道路，陷入万劫不复的深渊。

中国的政治体制是高度集权的结构，官员权力相对集中，缺乏监督，而土地出让的价格、方式、对象都须经过行政审批才能最终确定，因此在土地财政运作的过程中，自然就滋生出了官员腐败的温床，为寻租创造了有利条件。从近几年官方媒体通报的官员落马案件来看，特别是对当地土地有话语权的实权者十有八九都参与了土地交易，方式几乎都是运用自己手中的权力将土地批给自己的亲戚或者商人同盟。而上下打点官员、请客招待送礼等等费用对于开发商而说自然是一笔成本，这笔“腐败成本”最终必然会转嫁到物业价格上，这在房地产业早已不是什么新鲜事。

地方财政的收入拮据和腐败空间的滋生分别可以说是土地财政形成的被动原因与主动原因，抛开其对社会公平正义的损害，它对整个中国经济发展模式也产生了巨大影响。由于以工业为税源的主要税种增值税大部分上交中央，使得地方并无心引导工业与实体经济的健康发展，而是以各种方式出让土地。自2003年，中国出现了一波兴建开发区、工业园、产业园的热潮，以致现在各市县占地最多的就是这些园区，这些园区名义上是招商引资，发展高新技术和工业，实际上就是地方政府圈占了土地，而且往往是市郊和农村的土地后，将其在土地一级市场上转让给开发商。但这些园区设立的目的、主导产业和未来规划往往并不明晰，重复建设的沉疴痼疾也就无法避免，于是无怪乎“产能过剩”和“产业布局不合理”在关注中国经济的各种报章的出现频率是越来越高。

四、祸根深埋的地方债危机

然而，客观来说，地方政府严重依赖土地财政维持运转的做法只持续到2009年。09年之后地方政府陷入了一轮更为猛烈的融资投资热，就是为2008年国务院出台的的四万亿投资计划中安排给地方的新增投资项目准备配套资金。

四万亿投资计划，落实到地方上被称作“扩大内需促进经济增长十措施”，在此扩内需十措施下达至地方后，各省开始积极争取这个计划中的中央新增投资项目。虽然号称四万亿，但中央直接投资的只有1.18万亿，余下的近三万亿需要地方财政自行解决，这部分就被称作配套资金。当时中央也考虑到地方收入来源有限，于是2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进过敏经济平稳较快发展的指导意见》，其中明确提出要“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”另外，为了防止地方拿到项目后，不积极落实配套资金，财政部在09年专门发布《进一步加强中央建设投资预算执行管理的通知》，表示对于配套资金不落实的地区，将扣减或暂缓下达该读取后续中央建设投资预算。一边是地方融资平台的放开，一边是不落实就要削减中央投资的明确导向，各地方政府只能识时务的筹措资金。

面对巨大的三万亿缺口，即使土地财政收入此时也显得捉襟见肘。据审计署今年发布的数据，4个省级、17个省会城市2012年土地出让收入比2010年降低2.83%，而这些地区需要偿还的债务2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

可以说肇始于1994分税改革，地方建设碍于资金瓶颈就已陷入被动乏力状态，催生出土地财政这样的畸形产物，到08年的扩内需政策又直接激发了地方政府的投资需求，这时显然土地财政也不能满足地方“胃口”了，取而代之，地方融资平台债务高筑成了当下各方最为关注的严重问题。所谓融资平台的实际载体就是城市建设投资公司，以下简称城投公司。各地城投公司获取资金的方式大致有三，向商业银行贷款、发行公司债券、向其他公司或个人借款；其还款资金来自于地方财政拨款、所投资项目的经营性收入。在早期的城投公司运作中，第一种向商业银行贷款占了融资来源最大比例，这些贷款基本都投向了短期内

没有收益或收益很低的基础投资建设，如道路改造等，但城投公司形成的经营性现金流很少，根本无法按期还贷，因此很多城投公司都被银行列入授信黑名单，并成为银行风险监管的重点整治和防范对象。但银行监管层的重点只是资产负债表上的业务，却忽视了规模越来越大也较难管理的“影子银行”。在直接获取贷款阻力加大后，城投公司采用了一个变通的办法，通过银行发行理财产品。银行利用理财产品来吸纳资金，到期有加上利息的回报，实际性质与吸收存款一样，但却被划为表外业务，游离于正规监管体系之外，因而也被称为“影子银行”，通过“影子银行”，大量资金正在涌入地方融资平台，成为目前随时会引爆危机的定时炸弹。

在09年《进一步加强信贷结构的指导意见》 颁布，国家鼓励融资平台发债的条文出台后，发行城投债逐渐与商业银行贷款并列成为主要的融资渠道。以上饶城投集团公司为例，2008年底融资不到3亿元，全部为商业银行贷款，到2010就实现融资17.96亿元，其中发行企业债券10亿元，占55.7%成了最大部分。虽然一定程度使商业银行避开了风险中心，但城投债的发行使地方政府债务率逐年加大。在地方债风险膨胀被中央注意到后，2012年审计署对36个地方政府本级债务情况进行了审计，结果显示同年有9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%。此外审计结果还指出由于偿债能力不足，一些省会城市只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市2012年借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。没有偿债实力借新还旧的做法掩盖了地方政府资不抵债的危机，无异于饮鸩止渴，长此以往，雪球越滚越大，局面将更难收拾。

很多学者将地方融资平台的风险归结为“正门没开”，提倡修改《预算法》来为地方政府直接发债放行，这样可以将现在由融资平台兜兜转转所借的债务置于可监管的视野之中。但是鉴于我国地方人大很难起到对财政收支实质性监督作用和实现预算硬约束的实际，恐怕一旦打开允许地方政府发债的政策阀门，在地方领导人对于GDP政绩的渴求氛围中，地方负债率将如开闸泄洪般不可控制，最后的结果就是将债务直接转嫁到债权人即公众头上。而且，我国的官员任期制度，对官员借债又减少了一重约束，助涨了其举债冲动，因为借来的钱投向建设，在任的一届成绩上去了，还债？那就不是本届任期要考虑的了。从经济学的角度来看，地方政府不论是搞土地财政，抑或大肆举债，其实都是“理性人”的行为，地方政府要支出要发展自然就得解决资金难题，这其中“错”的不是地方政府，而是规则，地方政府行为的扭曲恰恰体现的是规则设计的扭曲。在分税制改革始终不够完善留有缺陷的前提下，利益分配一直就没有得到公平解决的地方政府面对刺激经济扩内需大潮的来袭，就更加显得盲目与无所适从，当形成了一条异化扭曲的卖地和借债做依托的发展路径后，此时已是骑虎难下。若想要地方政府放弃长期以来奉融资平台为圭臬的做法，引导其走上健康良性发展道路，就必须打破原有的利益分配框架，全面深化分税制改革，尤其是完善转移支付制度。

五、分税制改革路在何方？

从94年实行分税制至今，已有整整20年。其加强中央宏观调控能力，充实中央财力，规范地方经济行为的改革初衷早已实现，使中国经济面貌焕然一新，成绩有目共睹。但由于种种原因，转移支付改革的滞后与事权财权不相匹配的遗留问题却一直存留至今，成了分税改革最大的缺陷，也产生了诸多负面影响。而随着时间推移，市场经济发展深化、经济政策重心向扩内需增投资倾斜转移时，这种负面影响就变得愈加不可忽视，乃至成为目前中国经济最大的风险隐患之一，以至于到了如今不得不变的地步。

2013年5月24日，财政部和国税总局联合发布财税〔2013〕37号文，正式宣布将于同年8月1日在全国范围内开展营改增试点。这不啻于向财税分配制度投了一颗重磅炸弹，必定激起巨大波澜。此项改革的初衷是降低第三产业税负，改变我国重商品轻服务的格局，去除重复征税，引导税收体系走向合理化公平化。但实际上，营业税是地方的主要税种之一，一旦变为增值税，本就乏善可陈的地方税空间将变得更加狭窄，因此营改增的推广势必牵动财税体制的改革，倒逼税收分配新政的出台。无疑，不论对地方政府，抑或中国整体经济来说，这都是一个利好的消息。

参考文献

[1]中华人民共和国审计署。36个地方政府本级政府性债务审计结果 [Z].中华人民共和国审计署〔2003〕24号

[2]中国人民银行与中国银监会。关于进一步加强信贷结构调整促进过敏经济平稳较快发展的指导意见 [Z].2009年3月23日

[3] 李子秦。十年磨砺 上饶市城投集团公司发展纪实 [N].中国经济时报，2011年8月29日

[4]中华人民共和国国家统计局。《1996、2012年中国统计年鉴》[M].北京：中国统计出版社

[5]新疆维吾尔自治区统计局。《1993新疆统计年鉴》[M].北京：中国统计出版社[6]上海市统计局。《1993上海统计年鉴》[M].北京：中国统计出版社

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第二篇：分税制改革

分税制改革

为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点。

分税制改革必须“全覆盖”

搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。在举国“迎接三中全会”的当下，我们有必要按照基本分析思路来审视：为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域，“生产建设财政”须转型为“公共财政”，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则，而走向法治背景的分税分级体制，让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力活力，充分公平竞争。同时在政府间关系上，也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之以财力均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的转移支付。

分税制是分税分级财政体制的简称，其体制内容，包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求，也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革，坚持分税制财政体制改革方向，是切不可动摇的。近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，绝非分税制所造成，恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位，特别是在省以下还并未成型所引致。还有一种看法，虽未在表述上全盘否定分税制方向，却从强调“因地制宜”切入而提出“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”的主张。

这一设计思路看似以“实事求是”为取向，要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性，属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，未能把握深化改革的“真问题”。一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排，如何能够如此“因地制宜”而横纵皆为切割状态?如果说省以下不搞分税制，那正是“94改革”以来我们看到的因深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态。如果说“农业地区不搞分税制”，那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分各类大大小小、与非农地区仅一线之分的“农业地区”，只要试想一下，假如处在体制分隔、切割状态，各个区域中的企业如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条，各地政府将如何处理各自辖区的企业所得税索取权?

因此，统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖。分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。

事权与财权相顺应

近期和未来在深化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。

根据“94改革”以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革的重点至少应包括以下几个方面。

第一，在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在大面上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后)。

第二，在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，经济案件司法审判权应集中于中央层级等。

第三，以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(以“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头戏)和积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围，调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;积极推进“营改增”，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

第四，按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行;积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

第五，结合配套改革深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

第六，在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下，逐步而积极、理性地推进财税法制建设，掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点，强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内，不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。

税种 现行情况

纳税人 计税依据 税率 税收归属

增值税 境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人 增加值(小规为销售额)0、13%、17%(小规为3%)中央地方75：25;进口环节归中央

消费税 境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人 部分商品销售额、销售数量 比例税率(1%-56%，共14档);定额税率 中央独享

营业税 有偿提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产的单位和个人 营业额或转让额、销售额 3%、5%和20% 地方独享(部分行业企业除外)

企业所得税 境内的一切企业和其他取得收入的组织 来源于中国境内外的生产经营所得和其他所得扣除免征额 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企归中央

个人所得税 居民纳税义务人和非居民纳税义务人 工资、薪金所得和个体工商户的生产、经营所得等11项，扣除免征额 工资、薪金5%-45%九级;个体户生产、经营所得：5%-35%五级;其余20% 中央地方60：40

资源税 境内开采矿产品或生产盐的单位和个人 原油、天然气的销售额;煤炭、盐等5类矿产品数量 原油天然气销售额5%-10%;其余从量 中央地方共享

城镇土地使用税 在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人 实际实用的土地面积 分大中小城市和城镇四类 地方独享

房产税 房屋产权所有人 城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产余值或租金收入 房产余值的1.2%，或租金的12% 地方独享

城市维护建设税 缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人 实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额 按城市级别分1%、5%和7%三档 地方独享(部分行业企业除外)

耕地占用税 占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人 占用耕地的面积 5元-50元/平方米 地方独享

土地增值税 转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人 有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权所取得的增值额 40%-60%四级超率累进税率 地方独享

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第三篇：分税制改革

分税制改革：一盘没有下完的棋

2011年12月27日 02:40 来源：上海证券报 作者：马 涛

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始于1994年的分税制改革，到今天已近18年了，然而现行分税制可以说仍未“成年”。尽管通过分事权、分税收、分管理，打破了传统的“财政包干”模式，实现了财政收入的快速增长，也使政府与企业、中央与地方的财政分配关系走向规范，建立了政府间分权型财政模式。但地方税收体系至今没能成型，与快速发展的市场经济相比，分税制改革却是一盘没有下完的棋。

迄今，我国财税体制仍是“一国两制”。政府收入除了预算内收入，还包括预算外收入、制度外收入和土地出让金收入等。1994年至2009年，全国税收收入占公共财政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4个百分点，不少地方政府的非税收入超过了税收收入，2009年全国地方政府性的非税收入达到了36855亿元，相当于地方税收收入的1.45倍，一些基层政府非税收入甚至超过税收收入好几倍。大量政府性非税收入游离在分税制之外，遂使分税制改革成了“半场改革”。省以上是分税制的“阳光世界”，省以下却是谁也搞不清的“灰色地带”。因为省以下迟迟没有形成真正的分税制，省以下收入划分由省级政府根据实情自主决定，而上级政府单方面决定下级政府的收入分配模式，也使财权划分极不规范，造成了地方政府财力逐渐向省、市级财政集中，县乡财政却日益困难的局面。财权层层向上集中，上级政府的拨款又被层层截留，造成基层政府财权与事权高度不对称，不能有效履行各自的职能。

在我国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种有18个，但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定，但企业、个人所得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。在多数分税制比较完善的国家，地方政府开征的理想税种及税基应具有非流动性，以财产税为主体税种是共同点。但目前我国财产税系尚未形成完备的体系，遗产税等重要税种尚在研究之中，虽然财产税税种较多，但税额较小，远不足以保证地方支出需要。

财政分权理论认为，地方各级政府能灵活独立地决定该级政府预算，是发挥地方政府职能的保证，而预算自主权则需要税收自治权来保证。但我国分税制改革避开了这一敏感话题，只单纯考虑税收收入的划分。我国税制微调政策措施几乎完全出自中央政府，地方政府只在个别税种或税目上具有有限的税额及税率的决定权，只有某些地方税的税收行政法规的部分制定权。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。

可以说，我国当下的财税体制改革，无法真正实现财政分权意义上的分税制。“十二五”期间，我国将大力推进经济结构调整，促进经济发展方式转变，这对各级政府的财政收入会造成一定冲击。从地方层面入手优化税收配置，继续推进分税制改革，对全国财政收入安全和经济平衡增长具有重要意义。笔者为此提出如下设想。

首先，建立“分税”与“分成”并存体制。在中央、省、市之间实行规范的“分税制”财政体制，尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入，而在市与县之间实行“分成制”，通过市与县、乡财力的整合，达到共担风险、水涨船高。

其次，调整政府间的收入分配结构。通过调整税种分享方式和分享比例，进一步增加地方政府分享的收入和分配的财力规模，逐步提高地方政府在政府总收入中的比重，寻求省级集中财力的最优规模。

再次，逐步完善地方政府税收体系。在可见的将来，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等无疑还应继续作为地方主体税种，另外考虑完善现有税种，改革财产税体系，逐步建立个人所得税分类与综合相结合的混合所得税制，加快推进增值税扩围的改革。

最后，实现税收管理权限的分割。鉴于权力与责任共生并存，有必要给予地方一定的税收管理权，这不仅不会造成地方滥用税权，相反可增加地方政府依法运用权力的压力和动力，既能提高税收体制的运行效率，也能减少来自基层政府行为不当的冲击，实际上是对地方政府的一种约束和保护。

(作者系中国人民大学经济学博士)

第四篇：浅析我国分税制改革

浅析我国分税制改革

【摘要】 分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,按照事权和财权相统一的原则,结合税种的特性,划分中央与地方的税收管理权限和税收收入,并辅之以补助制的预算管理体制模式。我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是随着经济形势的发展和改革的不断深入，还需要根据新形势不断的进行探索和完善。

【关键词】分税制 税制改革

一、我国分税制改革基本概况

(一)主要内容

1993年12月15日，国务院下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，同年12月18日，财政部下发了《实行“分税制”财政体制后有关预算管理问题暂行规定》，12月25日，财政部核定了各地消费税和增值税资金费用管理比例。1994年，全国人大通过《中华人民共和国预算法》第8条明确规定：“国家实行中央和地方分税制。”

配套措施有：从1994年1月1日起，我国进行了工商税制改革；国有企业利润分配制度，相应改进预算编制办法；建立转移支付制度；建立并规范国债市场等。

(二)现行分税制中存在的问题

第一，政府间支出责任划分还不够清晰合理。事权划分上越俎代庖现象，一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；而完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等。

第二，转移支付不当，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是东部地区扩大的基数规模及能力远大于中西部地区，地区间的财力收入两级化无法得到很好的解决。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。第三，没有建立一项完善地方税收体系。地方税收的税基窄，税收潜力小，主体税种较少，税收立法权过于集中于中央，地方税权受限制，地方没有被授予相应的税收立法权、税收减免权。

第四，分税制体制的立法层级较低。在立法模式上，我国目前尚未一部能够统领、协调各种税收关系的基本法。从真正关系纳税主体的权利、义务的主要税种，如增值税法、营业税法、消费税法等，只是由国务院通过的暂行条例，采取行政法规的形式，停留于试行阶段。

二、比较国外分税制而后思考

美国，分税制的办法是以法律的形式确定的。美国的最高法律《基本法》，有国家宪法的地位，其中，不仅详细的规定了联邦政府的指责(国防，货币发

行，邮政等)，而且，各级政府间以及各级政府于非政府团体及企业间“分工协作”的事项，也都通过法律的形式落实到可准确操作的程度上。另外，与财政法律体制有关的《反赤字法》、《国会预算法》等等，法律的层级都很高。日本地方税立法，除了在宪法第84条规定了地方税，还专门制定了《地方税法》更加详尽地做了规定。

思考造成我国现行分税制改革弊端的原因如下：

第一，分税制核心内容是要做到分权、分税、分征。没有“分权”就不算处于真正意义上的分税制。我国现行的分税制是中央与地方政府之间根据各自的职权范围划分税种和管理权限，收支挂钩的一种分级管理的财政体制，属于不彻底的分税制财政体制。

第二，划分财权是分税制的核心要求。分税制从某种意义上讲，就是一种分权制度。然而，我国属于单一制国家结构形式，实行高度集权的政治管理体制，中央大一统思想鲜明。这样就产生了一对矛盾——分税制“税权”的划分一直以“集权”为核心。

税收改革关键在于政治体制改革，因此完善分税制立法迫在眉睫。

第三，我国用行政权力的国家机关来制定税收法，扩大了“法定”的外延，致使法的制定、法的执行都存在着任意性。中国长期的封建社会，“人治”“集权”的观念很深，显然地，法被政治主宰着。

二、完善我国分税制的对策

（一）明确划分中央政府与地方政府的事权

第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。

第三，尽快制定关于分税制的法规

（二）缩减预算级次，简化财政层级

导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。

当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。

（三）完善转移支付制度

在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。

总的来说，我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是要根据新形势不断的进行探索和完善。财政体制的改革要标本兼治，安稳民心，安定官心，积极稳妥，治本为上，实现制度创新。只有这样，我们才能继续前进。参考文献：

[1]赵云旗.中国分税制财政体制研究.经济科学出版社，2005.[4]许正中.财政分权：理论基础与实践.社会科学文献出版社，2002.[5]张道庆.论我国分税制立法的完善.行政与法(法学论坛)，2004，(10).[7]毕建秋.我国税权划分的理论与现实问题研究.西南交通大学硕士论文，2005，(3).

第五篇：1994分税制改革

财政包干制度是财政管理体制中处理中央与地方关系的一种制度，指地方的预算收支指标经中央核定后，由地方包干负责完成，超支不补，结余留用，地方自求平衡，对少数民族地区，中央予以特殊照顾，这种制度是中国20世纪80年代末到90年代初的财政模式。其具体办法在不同不同，财政包干的方法在1971年开始实行，在当时情况下，证明是一种传统有效的方法，它扩大了地方的财政收支范围和管理权限，调动了地方筹集财政基金的积极性，有利于国家财政的综合平衡。从1980年起，我国财政部门又采用“划分收支，分级包干”的新体制。这一体制的特点是：明确划分中央和地方的收支范围，以1979年各地方的财政收支数为基础，核定地方收支包干的基数，对收入大于支出的地区，规定收入按一定比例上缴，对支出大于收入的地区，将工商税按一定比例留给地方，作为调集收入；工商税全部留给地方后仍收不抵支的，再由中央给予定额补助。收入分成比例或补助支出数额确定后，五年不变。地方多收可以多支，少收可以少支，中央不再增加补助，地方财政必须自求平衡。这种办法把地方类权力结合起来，改变了吃“大锅饭”的现象，所以又被称为“分灶吃饭”的财政体制。从1989年起，又调整基数，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的体质，使得财政包干制度更加完善。

但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显。主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的行程和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央参政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力，在此背景下，在朱镕基总理力推下，分税制改革出台，主要内容是：按照中央和地方的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财政结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收与地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管。实行规范的中央财政对地方税收返还和转移支付制。

从“财政包干”到“分税制

行政性分权的“财政包干”是中国20世纪80年代末到90年代初的主要财政模式，其要点是“划分收支，分级包干”，并根据不同地区的情况，采取六种不同形式（收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包、定额上解、定额补助）。

根据党的十四届三中全会通过的{关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展，1993年。12月15日国务院下发国发[1993]85号文件，决定从1994年1月1日起改革原有的财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

所谓分税制改革就是按中央与地方的事权，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管：科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

1.中央与地方事权、财权的划分

划分中央与地方之间的财力分配主要是以行使政府职能所需的支出多少为依据，即财权与事权相统一。

中央主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地方经济发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。中央财政支出具体包括：中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质

勘探费、由中央财政安排的支农支出、国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、由中央负责的国内外债务的还本付息支出、公检法支出、文化、教育、卫生、体育、科学等各项事业费支出。

地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业和行政管理费，公检法支出，部分武警经费、民兵事业费、价格补贴支出及其他支出。

根据中央和地方的事权划分，将维护国家权益、实施宏观调控所需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适应地方征管的税种划为地方税并充实地方税税种，增加地方收入。具体划分如下。

(1)中央固定收入包括：关税、海关代征消费税、增值税、消费税、中央企业所得税、地方和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道、银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)、中央企业上交利润等。另外，外贸企业出口退税，除地方已经负担的20％部分外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

（2）地方固定收入包括，营业税(不含银行总行、铁道、保险总公司的营业税)、地方企业所得税、地方企业上交利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税(不含银行总行、铁道、保险总公司集中缴纳部分)、房产税、车辆使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、耕地占用税、契税、房地产增值税、国有土地有偿使用收入等。

（3）中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中中央分享75％，地方分享25％。资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入。证券交易税，中央地方各分享50％。

此外，还建立中央对地方税收返还制度。税收返还额在1993年的基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税平均每增长1%，中央财政对地方的税收返回增长0.3％。如果地方上划中央收入达不到上年基数的，税收返还不予递增并相应扣减税收返还数额。

2．改革原有的工商税制

一是所得税制改革，包括企业所得税和个人所得税。

（1）企业所得税规定：中华人民共和国境内的企业，除外商投资企业和外国企业外，应兰就其生产、经营所得和其他所得缴纳企业所得税，税率为33％。纳税人每一的收入减去准予扣除项目后的余额为应纳税所得。考虑到部分企业盈利水平低的实际情况，对年应税所得额在10万元以下的企业增设了27％和18％两档优惠税率。

（2）个人所得税规定：个人所得税的课税对象是个人所得。按税法规定，有纳税义务的中国公民和在中国境内取得收入的外籍人员，均为个人所得税的纳税人。按照对基本生活费用不征税的国际惯例，将工资、薪金所得的月扣除额定为800元，中外籍人员实行统一的个人所得税法后，对外籍人员另规定附加减除标准。同时将原来征收的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商户所得税统一起来，统称个人所得税。其中，工资、薪金所得实行5％一45％的九级超额累进税率；个体工商户的生产、经营所得实行5％-'--35％的五级超额累进税率税负水平与企业所得税大体相同。稿酬所得、劳务报酬所得、特许权使用费所得，财产租赁所得，每次收入不超过4000元的，减除费用800元，4000元以上的，减除20％的费用，其余额为应纳税所得额。

二是流转税制的改革。改革后的流转税制由增值税、消费税和营业税组成。在工业生产领域和批发、零售商业普遍征收增值税，取消产品税，选择少量消费品交叉征收增值税和消费税。对不实行增值税的劳务和第三产业征收营业税。

增值税的基本税率定为17％，低税率定为13％。低税率的适用范围包括基本食品和农业生产资料等。出口商品一般适用零税率。增值税实行的是价外计征的办法，即按不包含增值税税金的商品价格和规定的税率计算征收增值税。

消费税主要针对原来征收产品税的产品改为征收增值税后，将有不少产品的税负大幅度降低而设置的。为了保证国家财政收入，体现基本保持原税赋的原则，同时考虑对一些奢侈、高档的消费品进行特殊调节，对少数最终消费晶在征收增值税的基础上再开征消费税。消费税的税目有10个，主要包括烟、酒、化妆晶、贵重首饰、摩托车、小汽车、汽油、柴油等。消费税采用从量定额和从价定率两种征收办法，税率、税额共设1l档，采用从价征收办法的，按含有消费税税金在内的价格和规定税率计算征收消费税。

营业税的征收范围包括提供劳务、转让无形资产和销售不动产。交通运输业、建筑业、邮电通信业、文化体育业，税率为3％；金融保险业、服务业、转让无形资产、销售不动产等，税率为5％：娱乐业税率为5％一10％。对一些公益性较强、收入水平较低并且需要国家扶持的经营活动，如托儿所、幼儿园、医院、纪念馆等，免征营业税。改革后，我国工商税制中税种由32个减少到18个，税制结构趋于合理并逐步实现高效和简化。工商税之外还有农业税、牧业税、耕地占用税、契税和关税，实际上我国现在共有23个税种。

3．改革原有的税收征管制度

为了适应社会主义市场经济体制的要求，在对工商税制改革的同时，必须对税收征管制度进行改革，建立科学、严密的税收征管体系，以保证税法的贯彻实施，建立正常的税收秩序。1994年后的税收征管制度主要有以下内容：

（1）普遍建立纳税申报制度。意在形成纳税人自我约束机制，促进全民增强纳税意识。纳税申报制度建立后，对不按期申报和不据实申报的，要依法处理。

（2）积极推行税务代理制度。按照国际通行做法，实行会计师事务所、律师事务所、税务咨询机构等社会中介机构代理办税制度，为那些不懂税法、不会或无暇申报纳税的纳税人提供服务。这也有利于形成纳税人、代理办税机构、税务机关三方面相互制约的机制。

（3）加速推进税收征管计算机化的过程，即推进电子税务，以提高税务征管、办理的效率和准确性。

（4）建立严格的税务稽核制度。在普遍实行纳税申报和税务代理制度后，税务机关的主要力量将转向日常的、重点的税务稽查，使之形成申报、代理、稽查三位一体的税收征管格局，同时辅之以对偷逃税行为进行重罚的办法。

原包干体制有关事项的处理。实行分税制以后，原体制分配格局暂时 不变，过渡一段时间后，再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上 解仍按不同体制类型执行。实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即：按1993年实际上解数和核定递增率，每年递增上解。

联网的监控下，现金交易减少了，政府便可以通过账户对纳税人的税源实行有效控制；其次，采用源泉扣缴和纳税人自行申报相结合的征管方式，代扣代缴义务人向个人支付所得时必须同时向税务机关申报，对扣缴义务人不按规定扣缴和申报缴纳税款以及不按规定报送有关信息资料的，要规定明确的法律责任和相应的惩处办法。

为适应市场经济发展的要求，我国个人所得税制度的改革已经拉开了帷幕，我们必须以这次税制改革为契机，制定出一套适合我国国情、适合市场经济需要的个人所得税体系，真正发挥个人所得税在我国税收中的重要作用。