1994年开始实行的分税制改革

第一篇：1994年开始实行的分税制改革

 1994年开始实行的分税制改革，经过10年的发展，已颇有成就，但仍然存在着一些问题，最突出的就是导致了基层财政困难和地区间差距的日益扩大。其中转移支付制度的薄弱和不规范则是导致地区间差距拉大的因素之一。

问题之一：基层政府财政陷入困境

1、分税制使基层政府财源缩减，只能把筹资目光集中于农业。分税制改革中一项重要的制度变革，就是把一些原来由地方财政支配的收入划归中央政府所有，从而改变了地方财政收入的来源结构。在这一制度安排下，基层政府为了自身收入的稳定，就把筹集收入的关注点由1994年以前的偏向工业，部分地转向了农业。但是，规范的农业各税数量是有限的，难以提供基层政府正常运转所需要的资金。处于财政级次最低层的乡镇财政，在巨大的支出压力下，为了弥补财政收支缺口，不得不在制度外采取非规范的筹资行为，形成了“费大于税”的局面。继之而来的农村税费改革，使得已经大大降低了的基层政府收入来源进一步枯竭，使乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。特别是对于以农业为主的地区，取消农业税对基层财政的影响更大。

2、其它导致基层政府财政陷入困境的体制因素。一是过多的财政层次导致处于分税体制末端的基层财政收入来源有

限，不稳定。省以下，特别是县乡两级处于政府级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，到政府级次末端已所剩无几。

二是基层政府职能转换导致政府资金缺口加大。省以下地方政府还要承担额外职责，如工资调整须由地方负担的部分等。职能范围的扩大加剧了基层政府的收支矛盾。三是机构臃肿、冗员过多也是乡镇财政紧张的重要原因。乡镇政府机构设置的审批程序没有严格规定，造成机构设置随意性大，机构和人员不断膨胀。

问题之二：区域间不平等地区差距的存在，导致基层政府收入来源的不平等；在转移支付制度不规范的条件下，基层政府收入的不平等反过来又加剧了地区间的差距。基层政府收入不平等带来的重要危害之一，是导致了教育、公共卫生、基础设施等公共产品供给的不平等。省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足，在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥，并带来一系列的问题：一是在地方财力有限的情况下，一些困难地区存在专款被挤占挪用的现象；二是要求地方政府安排配套资金，加重了地方财政负担；三是专项转移支付的立项审批不规范，也缺乏对资金使用的监督手段。另外，改革以来业已出台的一些地区税收优惠政策，导致企业寻求逃避税收的保护伞，投资向

有优惠政策的地区转移，形成了各地区间、各级政府间横向和纵向的税收竞争。地方政府一方面积极游说中央政府出台有利于本地区的税收优惠政策，另一方面也积极运用业已出台的税收优惠政策吸引税收资源，不仅减少了总体的税收收入，也导致了地区间差距的拉大。事实证明，区域税收优惠政策对地区差距拉大的作用是明显的。深化分税制改革的对策建议

1、减少财政级次，解决基层财政困境。1994年的分税财政体制改革，已经为建立规范的分级财政体制奠定了基础，目前的任务是构建一个可以有效运行，并具有自律机制的基层财政体制，而不仅仅只是为了缓解当前的收支矛盾。如果能把财政体制缩减到三级，对于解决基层财政问题可能是一个相对简单的体制框架。当然，为了切实解决基层财政问题，还需要继续改革转移支付制度。可以先考虑实行乡财县管的财政体制，然后推开市县财政同级的改革。与此同时，分级财政体制中的基层政府具有了解当地居民公共产品和公共服务需求的信息优势，出于政府资金使用效率的考虑，凡是一级政府可以有效提供、有效管理的公共产品及服务，应赋予该级政府相应的职能，逐步完善多级财政体制。

1、构建地方税体系。地方政府存在的基本经济理由在于它能够有效率地提供满足本辖区居民需要的公共服务。设置

地方税的意义即在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入以便提供这种公共服务。因此，在分税财政体制中，地方政府稳定的税收能力是应该首要解决的问题。关于分税财政体制中的共享税，应该采用国际通行的税基分享、分率计征的办法，即中央政府统一确定税基，不同层次政府分率计征。这种办法可以使中央和地方收入都能随经济发展而自动稳定增长，使各级政府财政收入具有一定的可预见性。同时，也要逐步规范地方政府的非税收入。一是取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。二是对地方政府提供的公共服务进行正确定价，合理收取使用者付费，弥补其投资成本，作为正税的必要补充。

2、适当下放税权。税收立法权在中央和地方立法机构之间的合理划分，不仅有利于税收法制化建设，也有利于分税制财政体制的进一步完善。中国税收立法权的划分，应以中央立法为主，省级

立法为辅，建立两级立法相辅相承的立法格局。地方税的税收立法权可按不同税种分别处理。适当下放税收立法权限，需要有其他方面改革的配合，例如减少财政级次，实行中央、省、市县三级财政体制；同时进行不同级次政府事权的改革和界定等。

3、进一步完善转移支付制度。转移支付制度应在政府支出适度分权的前提下，促进地区公平，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡。同时，要配合进行预算管理的法治化、透明化和公开化。简化转移支付的方式，加强监管，体现效率优先、兼顾公平的原则，力争使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的成本。

第二篇：分税制改革

分税制改革

为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点。

分税制改革必须“全覆盖”

搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。在举国“迎接三中全会”的当下，我们有必要按照基本分析思路来审视：为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域，“生产建设财政”须转型为“公共财政”，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则，而走向法治背景的分税分级体制，让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力活力，充分公平竞争。同时在政府间关系上，也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之以财力均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的转移支付。

分税制是分税分级财政体制的简称，其体制内容，包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求，也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革，坚持分税制财政体制改革方向，是切不可动摇的。近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，绝非分税制所造成，恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位，特别是在省以下还并未成型所引致。还有一种看法，虽未在表述上全盘否定分税制方向，却从强调“因地制宜”切入而提出“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”的主张。

这一设计思路看似以“实事求是”为取向，要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性，属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，未能把握深化改革的“真问题”。一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排，如何能够如此“因地制宜”而横纵皆为切割状态?如果说省以下不搞分税制，那正是“94改革”以来我们看到的因深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态。如果说“农业地区不搞分税制”，那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分各类大大小小、与非农地区仅一线之分的“农业地区”，只要试想一下，假如处在体制分隔、切割状态，各个区域中的企业如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条，各地政府将如何处理各自辖区的企业所得税索取权?

因此，统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖。分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。

事权与财权相顺应

近期和未来在深化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。

根据“94改革”以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革的重点至少应包括以下几个方面。

第一，在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在大面上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后)。

第二，在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，经济案件司法审判权应集中于中央层级等。

第三，以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(以“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头戏)和积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围，调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;积极推进“营改增”，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

第四，按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行;积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

第五，结合配套改革深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

第六，在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下，逐步而积极、理性地推进财税法制建设，掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点，强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内，不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。

税种 现行情况

纳税人 计税依据 税率 税收归属

增值税 境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人 增加值(小规为销售额)0、13%、17%(小规为3%)中央地方75：25;进口环节归中央

消费税 境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人 部分商品销售额、销售数量 比例税率(1%-56%，共14档);定额税率 中央独享

营业税 有偿提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产的单位和个人 营业额或转让额、销售额 3%、5%和20% 地方独享(部分行业企业除外)

企业所得税 境内的一切企业和其他取得收入的组织 来源于中国境内外的生产经营所得和其他所得扣除免征额 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企归中央

个人所得税 居民纳税义务人和非居民纳税义务人 工资、薪金所得和个体工商户的生产、经营所得等11项，扣除免征额 工资、薪金5%-45%九级;个体户生产、经营所得：5%-35%五级;其余20% 中央地方60：40

资源税 境内开采矿产品或生产盐的单位和个人 原油、天然气的销售额;煤炭、盐等5类矿产品数量 原油天然气销售额5%-10%;其余从量 中央地方共享

城镇土地使用税 在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人 实际实用的土地面积 分大中小城市和城镇四类 地方独享

房产税 房屋产权所有人 城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产余值或租金收入 房产余值的1.2%，或租金的12% 地方独享

城市维护建设税 缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人 实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额 按城市级别分1%、5%和7%三档 地方独享(部分行业企业除外)

耕地占用税 占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人 占用耕地的面积 5元-50元/平方米 地方独享

土地增值税 转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人 有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权所取得的增值额 40%-60%四级超率累进税率 地方独享

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第三篇：分税制改革

分税制改革：一盘没有下完的棋

2011年12月27日 02:40 来源：上海证券报 作者：马 涛

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始于1994年的分税制改革，到今天已近18年了，然而现行分税制可以说仍未“成年”。尽管通过分事权、分税收、分管理，打破了传统的“财政包干”模式，实现了财政收入的快速增长，也使政府与企业、中央与地方的财政分配关系走向规范，建立了政府间分权型财政模式。但地方税收体系至今没能成型，与快速发展的市场经济相比，分税制改革却是一盘没有下完的棋。

迄今，我国财税体制仍是“一国两制”。政府收入除了预算内收入，还包括预算外收入、制度外收入和土地出让金收入等。1994年至2009年，全国税收收入占公共财政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4个百分点，不少地方政府的非税收入超过了税收收入，2009年全国地方政府性的非税收入达到了36855亿元，相当于地方税收收入的1.45倍，一些基层政府非税收入甚至超过税收收入好几倍。大量政府性非税收入游离在分税制之外，遂使分税制改革成了“半场改革”。省以上是分税制的“阳光世界”，省以下却是谁也搞不清的“灰色地带”。因为省以下迟迟没有形成真正的分税制，省以下收入划分由省级政府根据实情自主决定，而上级政府单方面决定下级政府的收入分配模式，也使财权划分极不规范，造成了地方政府财力逐渐向省、市级财政集中，县乡财政却日益困难的局面。财权层层向上集中，上级政府的拨款又被层层截留，造成基层政府财权与事权高度不对称，不能有效履行各自的职能。

在我国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种有18个，但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定，但企业、个人所得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。在多数分税制比较完善的国家，地方政府开征的理想税种及税基应具有非流动性，以财产税为主体税种是共同点。但目前我国财产税系尚未形成完备的体系，遗产税等重要税种尚在研究之中，虽然财产税税种较多，但税额较小，远不足以保证地方支出需要。

财政分权理论认为，地方各级政府能灵活独立地决定该级政府预算，是发挥地方政府职能的保证，而预算自主权则需要税收自治权来保证。但我国分税制改革避开了这一敏感话题，只单纯考虑税收收入的划分。我国税制微调政策措施几乎完全出自中央政府，地方政府只在个别税种或税目上具有有限的税额及税率的决定权，只有某些地方税的税收行政法规的部分制定权。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。

可以说，我国当下的财税体制改革，无法真正实现财政分权意义上的分税制。“十二五”期间，我国将大力推进经济结构调整，促进经济发展方式转变，这对各级政府的财政收入会造成一定冲击。从地方层面入手优化税收配置，继续推进分税制改革，对全国财政收入安全和经济平衡增长具有重要意义。笔者为此提出如下设想。

首先，建立“分税”与“分成”并存体制。在中央、省、市之间实行规范的“分税制”财政体制，尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入，而在市与县之间实行“分成制”，通过市与县、乡财力的整合，达到共担风险、水涨船高。

其次，调整政府间的收入分配结构。通过调整税种分享方式和分享比例，进一步增加地方政府分享的收入和分配的财力规模，逐步提高地方政府在政府总收入中的比重，寻求省级集中财力的最优规模。

再次，逐步完善地方政府税收体系。在可见的将来，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等无疑还应继续作为地方主体税种，另外考虑完善现有税种，改革财产税体系，逐步建立个人所得税分类与综合相结合的混合所得税制，加快推进增值税扩围的改革。

最后，实现税收管理权限的分割。鉴于权力与责任共生并存，有必要给予地方一定的税收管理权，这不仅不会造成地方滥用税权，相反可增加地方政府依法运用权力的压力和动力，既能提高税收体制的运行效率，也能减少来自基层政府行为不当的冲击，实际上是对地方政府的一种约束和保护。

(作者系中国人民大学经济学博士)

第四篇：分税制再到改革时

分税制再到改革时

核心提示：分税制改革形成的财政体制不完善是造成地方财政困难、债务增加的一个重要原因。与其允许地方政府发债，还不如改革分税制。

这一次，“两会”代表们并没有明确而直接地提出分税制改革，但在经历了上一地方融资平台的疯狂举债后，社会各方对地方债务问题的关注有可能逆向推动分税制改革。

如第十一届全国人大代表、安徽省发改委主任沈卫国所言，地方融资平台风险究其根源，既有地方经济发展滞后原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素。

财税体制下一步怎么改，目前尚无定论。但2010年预计将突破万亿的赤字财政已是板上钉钉。货币政策的空间已经很小，财政政策逐渐上位。

然而，地方政府高负债以及隐性债务的问题也早于2009年若隐若现。

疯狂借贷的好日子恐怕不再有了，在“钱袋子”的问题上，中央与地方的“拉锯战”已经打响。财政压力转为税收压力，端倪已现。

分税制“单兵突进”

分税制改革确实留下了很多令人诟病的话题，但这一结局也许正是其他多项改革滞后、与之不匹配而造成的。

上世纪80年代初到90年代初，这十多年国内反复讨论怎么走才是“公平”的路线。邓小平南巡讲话，确立了社会主义市场经济体系这个总体的目标模式后，财税配套改革于1994年隆重推出，将以往几十年的行政分权改为经济分权。

事实上，分税制的出现恰恰是体现公平的重要一环：企业不分大小，不论行政级别，依法纳税，公平竞争；而中央与地方的财税分配关系也得到相对稳定。

“谈到分税制度的时候，很多人往往只看到它是处理中央和地方关系。”财政部财政科学研究所贾康认为，“分税制首先使我们可以凭借这样一个以政控财，以财分配的安排，正确处理政府与企业的关系，也就是以分税制来革除财税分配的旧体制的症结，不论在过去几十年的集权时期还是分权时期，过去没有真正改变就是按照行政体系分配的根本问题。”

因此，分税制的推行在1994年也有其不可忽略的现实意义。

上世纪80年代至分税制改革前的十余年间，中国经济出现持续性的高速增长，国内生产总值年均增幅在10%左右，但国家财力并未同步增长，或者说，税收收入的增长速度明显落后于税源的增长速度。

公开数据显示，从1979年到1993年，我国的财政收入占GDP的比重逐年下降，1979年这一数字为28.4％，但1993年已经下降到12.6％。年均下降超过一个百分点。

而另一方面，中央财政收入占全国财政收入的比重也由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％，中央财政的收支必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。

由于中央财政“钱袋子”吃紧，那些年甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”并且借而不还的事件。

1994年1月1日，分税制财政管理体制改革在艰难时世中诞生。改革内容包括：重整税收结构，取消一些不合理的税种，代之以较符合市场化改革的税种；重新划分中央税、地方税、中央地方共享税，使中央取得更大的财源；设计了一套税收返还制度以保护各省市既得利益。

根据财政部的公开数据，1993~2008年，全国财政收入由4349亿元增加到61330.4亿元，增长了13倍，年均增速高达19.6%；全国财政收入占国内生产总值的比重则由12.3%提高到19.5%。分中央和地方看，1994~2008年中央财政收入年均增长17.6%（以1994年为基期），地方财政收入年均增长18.7%，实现了中央和地方财政收入增长的“双赢”。

然而，尽管1994年的分税制改革以及2002年的所得税分享改革，都被认为是具有划时代意义的，但亦无法掩盖其先天不足、后天不补。

缺陷与生俱来

“分税制改革，财权与事权必须相统一，两个职能的调整也必须相协调，否则，单兵突进的分税制究竟能有什么效果值得怀疑。” 财贸所副所长高培勇就曾公开表示，多年来，其他的改革大大滞后于分税制改革。

“设计任何一种税收制度，首要的是通过这个税制落到钱上。‘钱’数是很重要的，而参照系数是什么，以及政府要做多少事，必须要连在一起来看。”高培勇认为，中国的财政应该走以支定收的路，政府想花多少就花多少是很大的误解。

换句话说，是以收定支，还是以支定收的根本问题。

他认为，应该依靠政府职能界定政府支出，然后按照这个支出水平去确定政府收入。“不同级次的政府实际上是有不同的分工，这种不同的分工不同的职能格局就决定不同的支出标准、不同的支出水平，这是设计分税制方案的时候一个最根本、最清晰的参照系，没有这个东西，分税制设计肯定是会有偏差的。”

事实上，1994年的分税制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，以增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱，但当时还不能确定省以下政府之间的财力分配框架。

尤其是，我国有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。过多的政府层级使得中国不可能像国外那样完整地按税种划分收入，而只能加大共享收入。但同时，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。

1994年采取配套改革之后，由于省以下体制过渡不顺，原来的一些矛盾和新的矛盾在交织和积累，引出的是财权的中心上移，事权的中心下移，全国财政收入在增长，地方财政收入也在不断提高的情况下，中央和地方在财政比例中上升，而县乡的财政困难却凸显出来，欠发达地区尤为强烈。

“由于省以下一直没有真正实行分税制，所以事权中心下移，财权中心上移，造成的问题不是分税制之过，恰恰是没有真正进入分税制轨道，而税收包干制、分层制等负面作用累计和放大，特别在基层表现得最明显。”贾康认为。

分税制实际上成了“分钱制”。

为了缓解县乡财政困难，实现省以下财政层级的扁平化，近几年来，财政部在省以下财政管理方式上做了较大改动，推进了省直管县和乡财县管改革的试点。

经营城市“找补”钱袋子

有数据显示，地方的资金缺口仍然庞大。实施分税制以后，中央财政收入占整个财政收入的68%，地方政府的收入仅占32%，但地方政府支出却占60%，中央政府支出只占30%左右。

毫无疑问，地方财政缺钱只能向当地企业和居民收费、摊派和集资。分税的十多年来，争项目、争资金、跑贷款、忙举债几乎成了基层政府的必然之举。

地方政府需要“开源”。

有消息指出，2009年，杭州土地收入达1200亿元，超过上海、北京居中国城市之首。过去10年间杭州房价上涨了将近10倍，而杭州城建资金支出几乎全部来自土地出让金。

而北京2009年由于土地市场的火爆，卖地收入5倍于财政赤字。

在城市建设拉动当地GDP的同时，由于对政府官员的考核以GDP为主，这种政府经营城市的模式已经被广为复制。

事实上，地方财政早已经被这种模式“绑架”，或者说沉溺其中。2009年全国卖地收入1.6万亿，同比大增60%。

当地方财政成为“卖地财政”时，房地产市场的调控也将成为一场没有结局的闹剧，成为中央与地方的利益博弈。

以上海为例，今年该市的财政预算中，土地使用权出让金收入将达到900亿元的历史新高，这些钱的用途已经做了明确的规定。除非中央能够包揽地方财政的资金缺口。

房价问题已经不再仅仅是房价问题了。

除了增值税、营业税和企业所得税，地方财政“开源”的其他途径还包括中央代发的地方债2000亿元，以及2009年疯狂融资的地方融资平台。而在地方投融资平台中，去年一年放贷速度超常的商业银行扮演了重要的角色。

数据显示，我国的地方融资平台在2009年一年内迅速增长到8000多家。

中金公司的一份调查报告显示，按照广义口径，地方政府融资平台贷款余额预计为7.2万亿，其中2009年净新增约3万亿。2009年底，地方政府融资平台贷款余额约占贷款总额的18%。

有学者认为，目前各级政府融资平台资产负债率普遍高达80%以上，有些甚至提高到100%。但与之相比的是，地方政府作为融资平台的真正还款人，其还款能力和意愿或存质疑。

显性债务尚且如此，隐性负债恐怕更难以了解其规模庞大程度。

两会期间，一位来自山东的政协委员就表示，由于全国绝大多数地方政府官员在任时间平均较短，因此均出现任期内大量举债的短期行为，“有的地方官员在任尚不足3年，但负债几乎要20－30年才能还清”。

地方债务之忧

对地方融资平台风险，决策层显然已经达成一定程度的共识。

国务院总理温家宝在政府工作报告中提到：“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险。”

3月6日上午，在十一届全国人大三次会议记者会上，国家发改委主任张平、财政部部长谢旭人、央行行长周小川也从不同层面，一并解读了当前地方融资平台面临的问题。

银监会也要求商业银行坚决执行贷款“三查”，并将现有的平台公司“项目包”逐笔打开，进行严密梳理，对贷款实施分类处理。同时，对无资本金、仅靠财政担保的项目停止新授信。

此前就有消息称，财政部正在牵头制定一份旨在规范地方政府融资平台的文件，其中很重要的一条原则是，地方政府和人大所开具的“担保函”无效。

事实情况是，我国《宪法》规定地方政府不能举债。而地方财政对债务提供担保也是被禁止的。但实际上，地方政府能够担保贷款，这是一个公开的秘密。

瑞银经济学家汪涛测算，到2010年底，地方政府债务总额将达11万亿元以上，超过GDP的30%。与此同时，2009年向地方融资平台发放的贷款占比很大，预计2009－2010年发放的贷款将在今后几年产生2.5万亿－3万亿元的不良贷款。

政府或许不担心负债，但肯定不愿拖累银行，重蹈1998年覆辙。

但现在，地方政府欠银行的债务可能以正常贷款的形式出现在银行的资产负债表上，也有可能已经化为银行的坏账，或者被减记和转移。

这个时候，哪怕地方政府控制负债规模的主观意愿已经达成，但投资欲望的膨胀恐怕仍将倒逼负债难以停顿地直线上升。

财税“拉锯战”

在严控地方融资平台的同时，中央代发2000亿地方债也将继续。

政府工作报告指出，今年拟安排财政赤字10500亿元，其中中央财政赤字8500亿元，继续代发地方债2000亿元并纳入地方财政预算。中央赤字规模较去年增长1000亿，地方债则继续保持相同额度。

但即便如此，根据审计署2009年12月29日发布的审计结果公告，截至去年10月，依旧有45%扩内需地方配套资金没有落实。

加上2010年超万亿的大赤字财政，中央财政收支矛盾越发严重。

1月中旬，财政部副部长丁学东就曾表示，2009年为了缓解财政支出扩大和大规模减税之间的矛盾，采取了一些手段，包括燃油税改革和提高烟草税等，2010年这些手段没有了，而经济社会发展面临的困难和矛盾依然很多，金融和资本市场的风险并未完全消除，因此2010年财政收支紧张的矛盾预计会更加突出。此前，财政部部长谢旭人也发出了同样的信号。

有专家因此认为，今年的宏观税负环境可能变得更糟，“结构性减税”或只是一种美好的愿望。

而地方有着1.6万亿的卖地收入，这也将使中央与地方的财税“拉锯战”愈演愈烈。

2008年时，曾有两会代表提出，希望适当降低中央财政集中度，给地方财政以更大空间。但财政部于2008年8月的回复，基本否认了这一想法。

答复中称，2007年，我国中央财政收入比重为54%，如果考虑按照有关政策规定必须返还给地方的部分收入，中央实际收入比重为46%。判断中央财政集中度是否适宜，应当立足现实国情，遵循市场经济条件下政府间收入划分的一般规则，具体问题具体分析。结合我国实际，我们认为，目前不宜降低中央财政集中水平。

该答复表示，上述不支持的原因在于，一来，我国地区发展差异较大，经济仍处于起步阶段，中央财政不适度集中财力，难以实施有效的地区均衡，从而统筹配置资源，集中办一些事关民生的大事。二来目前我国的财力集中程度也明显低于其他国家水平。总体上看，无论是发展中国家还是成熟市场经济国家，中央财政收入比重通常在60%以上。

一些学者也显然更支持继续推进分税制改革，他们认为，分税制改革形成的财政体制不完善是造成地方财政困难、债务增加的一个重要原因。由于受我国预算法等法律法规的约束，政府的融资活动长期以来缺乏统一的规范化管理，处于自发寻求融资渠道和变相发债的状态，成为财政风险的主要险源。

中南财经政法大学的乔新生就认为，与其允许地方政府发债，还不如改革分税制。因为地方政府所面临的财政问题，从根本上来说是中央与地方在财权、事权分配上不合理所造成的，即地方政府在财政收入中只占30%左右，却不得不负担教育统筹、医疗保障等60%的公共产品开支。对此，发债只是治标而不治本。

第五篇：浅析我国分税制改革

浅析我国分税制改革

【摘要】 分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,按照事权和财权相统一的原则,结合税种的特性,划分中央与地方的税收管理权限和税收收入,并辅之以补助制的预算管理体制模式。我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是随着经济形势的发展和改革的不断深入，还需要根据新形势不断的进行探索和完善。

【关键词】分税制 税制改革

一、我国分税制改革基本概况

(一)主要内容

1993年12月15日，国务院下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，同年12月18日，财政部下发了《实行“分税制”财政体制后有关预算管理问题暂行规定》，12月25日，财政部核定了各地消费税和增值税资金费用管理比例。1994年，全国人大通过《中华人民共和国预算法》第8条明确规定：“国家实行中央和地方分税制。”

配套措施有：从1994年1月1日起，我国进行了工商税制改革；国有企业利润分配制度，相应改进预算编制办法；建立转移支付制度；建立并规范国债市场等。

(二)现行分税制中存在的问题

第一，政府间支出责任划分还不够清晰合理。事权划分上越俎代庖现象，一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；而完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等。

第二，转移支付不当，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是东部地区扩大的基数规模及能力远大于中西部地区，地区间的财力收入两级化无法得到很好的解决。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。第三，没有建立一项完善地方税收体系。地方税收的税基窄，税收潜力小，主体税种较少，税收立法权过于集中于中央，地方税权受限制，地方没有被授予相应的税收立法权、税收减免权。

第四，分税制体制的立法层级较低。在立法模式上，我国目前尚未一部能够统领、协调各种税收关系的基本法。从真正关系纳税主体的权利、义务的主要税种，如增值税法、营业税法、消费税法等，只是由国务院通过的暂行条例，采取行政法规的形式，停留于试行阶段。

二、比较国外分税制而后思考

美国，分税制的办法是以法律的形式确定的。美国的最高法律《基本法》，有国家宪法的地位，其中，不仅详细的规定了联邦政府的指责(国防，货币发

行，邮政等)，而且，各级政府间以及各级政府于非政府团体及企业间“分工协作”的事项，也都通过法律的形式落实到可准确操作的程度上。另外，与财政法律体制有关的《反赤字法》、《国会预算法》等等，法律的层级都很高。日本地方税立法，除了在宪法第84条规定了地方税，还专门制定了《地方税法》更加详尽地做了规定。

思考造成我国现行分税制改革弊端的原因如下：

第一，分税制核心内容是要做到分权、分税、分征。没有“分权”就不算处于真正意义上的分税制。我国现行的分税制是中央与地方政府之间根据各自的职权范围划分税种和管理权限，收支挂钩的一种分级管理的财政体制，属于不彻底的分税制财政体制。

第二，划分财权是分税制的核心要求。分税制从某种意义上讲，就是一种分权制度。然而，我国属于单一制国家结构形式，实行高度集权的政治管理体制，中央大一统思想鲜明。这样就产生了一对矛盾——分税制“税权”的划分一直以“集权”为核心。

税收改革关键在于政治体制改革，因此完善分税制立法迫在眉睫。

第三，我国用行政权力的国家机关来制定税收法，扩大了“法定”的外延，致使法的制定、法的执行都存在着任意性。中国长期的封建社会，“人治”“集权”的观念很深，显然地，法被政治主宰着。

二、完善我国分税制的对策

（一）明确划分中央政府与地方政府的事权

第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。

第三，尽快制定关于分税制的法规

（二）缩减预算级次，简化财政层级

导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。

当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。

（三）完善转移支付制度

在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。

总的来说，我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是要根据新形势不断的进行探索和完善。财政体制的改革要标本兼治，安稳民心，安定官心，积极稳妥，治本为上，实现制度创新。只有这样，我们才能继续前进。参考文献：

[1]赵云旗.中国分税制财政体制研究.经济科学出版社，2005.[4]许正中.财政分权：理论基础与实践.社会科学文献出版社，2002.[5]张道庆.论我国分税制立法的完善.行政与法(法学论坛)，2004，(10).[7]毕建秋.我国税权划分的理论与现实问题研究.西南交通大学硕士论文，2005，(3).