浙江省城乡道路客运发展模式比较研究（精选五篇）

第一篇：浙江省城乡道路客运发展模式比较研究

《浙江省城乡道路客运发展模式比较研究》之一

2015年01月04日

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第一篇典型县市发展情况比较

一、海宁市

2002年，海宁市选择了城区连接观潮胜地盐官作为改造试点，同时抓住境内所有客运经营期限到期这一契机，制定了《2003年市境内到期客运班线配置意见》和《海宁市农村客运公交改造实施意见》，明确2003年6月30日前到期的境内客运线路经营权到期全部无条件退出，重新以服务质量评议面向全市4级资质以上客运企业择优配置。主要做法：

一是规范经营机制。彻底消除产权分割、承包、租赁、变相股份合作的弊端。建立产权一体、经营责任、服务规法、诚信为本，真正意义上公车公营经营模式。通过服务质量招投标的方式来配置城乡公交线路资源。

二是站点设施统一。在改造农村公交的同时，将“港湾式”候车站列入规划之中，根据线路走向，行政村区域位置，客源分布，建造统一款式，不同规格的候车站。

三是财政补贴。包括购车补贴、运营补贴、科技投入补贴等内容。补贴政策以专项补贴为主，明确了补贴按照服务质量考核分档给予补贴，且规定了补贴总额与营业额的关系，能够较好的区别企业的政策性亏损与经营性亏损。2011年和2012年财政分别补贴2391万元和4333万元。

四是服务监管。按“五定、四统一、两保”（定班次、定线路、定时间、定票价、定站点；统一排班、统一调度、统一结算、统一票价；保零距离换乘、保安全有序运行）的要求规范运行，提高公交服务质量。《海宁市公交行业服务质量考核办法》，将公共交通补贴与服务质量挂钩。还拟组织有关部门对公交补助实施绩效评价，并建立健全绩效评价结果与预算安排有机结合机制。按照服务质量招投标的方法，在公平、公正、公开的基础上，确定配置改造经营企业，从而完善了行业的准入与退出机制。

点评：当地政府通过出钱向私营企业购买服务，制定适当的低票价政策，将公共交通补贴与服务质量挂钩，既让百姓得到了实惠又与当地财政能力相适应，较好地解决市场失灵问题，基本建立起城乡客运一体化健康可持续发展的机制。但供求的结构性矛盾还有待得到缓解，市场供求调节机制还有待进一步完善。通村线路的严重亏损给公交的可持续发展带来较大的困难，2011年城乡公交经营性亏损达到1400万元左右。原有优先发展公共交通的政策扶持力度已明显不足，企业发展缺乏后劲。

二、绍兴县

2002年，绍兴县在全国率先实施了县境内道路客运班线公交化改造，当年实现“镇镇通公交”，2004年，实现了“村村通公交”。近几年以“公交优先”为指导，积极整合城乡公交资源，市县公交启动国有一体化改革。主要做法：

一是统一体制，全面统筹。在省内率先实现了对城市公交、农村客运实行城乡一体的管理体制。通过“八个统一”（即统一政策法规、统一发展规划、统一资源配置、统一税费政策、统一运价标准、统一服务标准、统一经营方式、统一优惠政策）基本实现了公共交通服务的均等化。

二是财政补贴。①政策性亏损补贴：起步价下调和IC卡刷卡打折补贴。②承担社会公益性服务补贴：执行老年人免费、优惠乘车和残疾人免费乘车补贴。③企业营业额2%补助，2010年起改为每年100万元服务考核奖。④车辆更新及智能设施20%补助。⑤完成政府指令性任务：如快速公交、夜公交、市场专线、城区公交无人售票线路1元补1元。⑥1小时以内公交换乘减五角的补贴。2012年县、乡财政补贴金额达到7000万元除20%的购车补贴外，其他的补贴都直接惠及乘客。

三是服务考核规范。出台《绍兴县城乡公交安全营运和服务质量考核办法》，并专门安排100万元资金对优胜企业进行考核奖励，通过开展日常检查，每周通报班次执行情况，每月发布服务质量通报，每年考核公交服务质量。

点评：通过加大财政投入，制定低票价政策，将公共交通补贴与服务质量挂钩等制度，快速地发展了城乡道路客运，提高了服务质量，让百姓得到了利益和实惠。但其补助政策科学性有待进一步提高，不能有效地解决市场失灵问题，同时过低的票价导致政府投入了大量的财政补贴。

三、义乌市

2010年11月起正式实施《关于义乌市城乡公交一体化改革的实施意见》，编制了城乡公交客运一体化规划，制定了公交发展五年行动计划。义乌市公交线网实行二级公交网络管理，其中城区公交和乡镇公交为一级，农村支线公交网络为二级。目前由恒风交运（国有）和万方交通（民营）两家公司经营。主要做法：

一是统一体制，加强规划。义乌市公交线网由原来的城乡公交、乡镇公交、农村支线三级公交网络变成了二级公交网络，将城区公交和乡镇公交融为一体。重点是构建科学、合理的公交管理、运营机制，以及对近中远期城乡一体的公交线网、场站、车辆系统进行规划。

二是建立补贴机制。政府对企业低票价、各种票价优惠等政策因素造成的公交企业亏损进行补足，并保证企业的合理利润。公交企业合理利润率定为3%，当企业利润率低于3%时，由政府补贴补足。镇街小面的纳入公交企业的政府补贴范畴。2012年义务公交补贴已经过亿。

三是实行成本核算。义乌市公交补贴实行标准成本制度。每年根据企业实际车辆数和运营情况核算标准成本，标准成本由人工费用、能源燃料、车辆折旧、保养修理费、行车事故损失费、场站租赁费、管理费用、财务费用、营业税金及附加等9个方面组成。财政补贴额度根据标准成本来确定。

四是建立公共交适度竞争机制。实行公交线路经营权公开招投标制度。在线路经营权到期或新线路开发时，通过公开招投标引进营运效率高、服务质量好的其他运输企业。目前义乌公交行业保持在3-5家企业适度竞争的状态。

五是开展服务质量考核。建立了由市政府主要领导任组长的城乡公交一体化改革工作领导小组。办公室设在市交通局，负责对公交企业进行服务质量考核，包括按计划增加开通公交线路的执行情况、车辆购置、新增运力、公交车运行公里数、载客数、公交车运行班次间隔时间执行情况等内容，并将考核结果与政府补贴相挂钩。

点评：义乌市在城市和农村地区实行二级公交网络管理，既提高人口稠地区的公交运行效率，又兼顾了农村支线人口稀少的现实。当地政府通过出钱向企业购买服务，制定低票价政策，将公共交通补贴与服务质量挂钩，让利于民又与当地财政能力相适应。但政府采取对企业政策性亏损进行审计的亏损额进行补助，该补贴机制不利于发挥企业降低成本的积极性，且成本考核难度较大。同时过低的票价政策造成了财政补贴压力更大。

三、余姚市

2012年余姚市共有城乡道路客运企业3家，全市基本形成相互衔接、资源共享、布局合理、方便快捷、畅通有序的城乡一体的公共客运网络运行机制。主要做法：

一是分片织网。以城区以东、南、西、北四个站为依托的城区内公交客

运网络；以东、南、西、北四个站与乡镇村连接的城乡客运网络；以乡镇为依托的区间客运网络，主要解决村与村、村与镇之间的群众乘车。

一是政府主导。2012年共投入财政资金2.1亿元，分5批次依法终止了6家客运企业70条市境内农村客运班线的经营权，254辆市境内、95辆毗邻县市客运班车相继退出经营。改造后，区域内的城乡道路客运统一由国有公司来提供，采用低票价的供给方式，干线公交实行2元一票制，乡镇区域支线公交实行1元一票制。

二是建立补贴机制。采用的一事一议的专项补贴机制，如增加网络密度、延长服务时间、鼓励车辆更新等。

点评：余姚市通过政府主导对个体承包、挂靠的农村客运进行了国有改造，实现城乡客运一体化，避免了农村客运经营的恶性竞争，让百姓得到了实惠。补助政策以及服务质量考核机制等政策还有待建立，加之实行过低的票价政策，使政府财政补贴压力较大。

四、湖州市

2004年8月市府常务会议通过《湖州市区城乡公交一体化实施方案》，2004年12月，市区第二层次（市区至各大镇）17条线路，130多辆城乡公交车驶进中心城区。2005年7月，湖州市区首条乡村公交线正式开通，第三层次（镇到镇、镇到村）城乡公交一体化进入实质阶段。城乡公交系列采取统一外观标识，使用不同颜色进行区分。2006年12月，湖州市最后一个行政村公交线正式开通，历时三年的湖州市城乡公交一体化工程胜利完成。2011年，市区6家公交企业整合重组成为2家公交企业，实现公共交通集约化、规模化经营。主要做法：

一是体制统筹。成立了由常务副市长任组长的湖州市城乡公交一体化工作领导小组及其办公室，湖州市城乡公交一体化工作由部门行为上升为政府行为。

二是财政补贴。市财政每年安排市区公共交通发展专项资金不少于5000万元（不含基础设施建设）；明确对公交企业执行政府公共政策造成的经营亏损或收益减损给予合理的补贴、对公交企业购置符合政策导向的公交车辆给予适当的补助；在维持公交企业财务收支平衡的基础上，对提供合格服务的公交企业给予合理的投资回报。财政性资金对城乡公共交通进行补贴的内容主要包括企业执行政府指令性任务的政策性亏损、车辆及设施设备发展补贴、符合服务质量要求的合理投资回报等三个方面。

三是服务监管。《湖州市城乡公交一体化质量管理标准》、《湖州市城乡公交形象体系标准》和《湖州市城乡公交停靠站标准》，各分管所制定辖区内与该标准相配套的《城乡公交一体化服务质量考核办法》、《城乡公交一体化服务质量考核细则》。

四是政策扶持。减免乡镇至乡镇、乡镇至各行政村之间的公交车辆通行费；各县区将农村准四级客运站、港湾式停靠站所需建设用地统一纳入公路建设用地范畴，享受公路建设用地政策。港湾式停靠站地基建设由公路建设单位按标准负责建设，建设资金列入乡村康庄工程建设项目，对港湾式停靠站站棚建设给予相应补助；各县区政府将适度减免公交企业有关税费,并视当地情况，有条件的对公交企业购置客运车辆的贷款给予贴息。

点评：湖州市制定了严格的服务监管机制，并将考核结果与企业补贴挂钩。制定的适当低票价政策，既让百姓获得了利益，又与当地财政能力适应，同时按里程为主要方式的补助方式和服务质量考核机制，较好地解决了市场失灵。行业退出机制还尚未建立，市场竞争机制难以发挥。但片区经营的原则导致企业的垄断经营，无退出机制，不利于管理水平和服务水平的提高。

五、龙游县

2012年全县15个乡镇街道已全部开通城乡公交，通三级以上公路的中

心村也全部开通了城乡公交。龙游县城区由一家公交企业负责提供公交出行服务，此外全县还分为塔石、湖镇、横山、溪口四个片区，四个公司按片区经营。主要做法：

一是完善市场准入与退出。抓住第一轮农村客运线路经营权到期的有利时机，通过线路的服务质量招投标，重新配置农村客运线路经营权，对农村客运企业重新进行“洗牌”，建立了对农村客运线路车辆残值进行评估退出市场的机制，建立了客运企业经营退出机制，确立了市场的竞争机制。

二是公共服务提供及补贴。针对城市公交提供的对70岁以上老年人免费乘车，政府暂定按每年40万的标准给予财政补贴；城乡公交营运企业开通学生接送车，由政府按实际接送人数给予一定的财政补贴。

点评：龙游县率先在城乡道路客运中引入服务质量招投标方式，在招标之前对所有营运车辆进行残值评估，实现了经营权与财产权的分离，保障了企业退出的平稳过渡，并以片区打包方式对城乡道路客运线路经营权配置改造，建立了服务质量考核机制并与准入退出机制挂钩，较好地解决了市场恶性竞争问题。但由于客运成本上涨较快，以及农村客源的流失，导致偏远线路经营举步维艰，出现减少班次甚至停运的现象。

六、泰顺县

目前泰顺县共有9家客运企业开通县境内农村客运班线66条，班车通村率为80%。主要做法：

一是鼓励实施公司化片区经营模式。从2003年下半年始，将全县短途客运规划为7个片区，一定区域内线路经营权到期的经营者，按相关股权，按一片一公司方式进行筹建，实行股份化合作、集约化经营、员工化管理、公司化运行、区域化经营的“五化”模式，实行一个片区一个公司、一种车型，建立产权

一体化、经营责任化、管理统一化、服务规范化的全新运行机制。

二是坚持冷热线合理搭配，允许灵活组织运力。对各个片区内的客运班线进行冷热线捆绑配置，确保经营者有效益，各片区企业可以根据不同农村群众出行的季节性和时段性，对片区的客运班车进行合理调配；另一方面，根据农村群众早晚进出客流量明显，“两头多，中间少”等的乘车习惯差异，投放出不定班、一车多线，不定时、随时预约或是在赶集日进出村的区域经营的“康庄小巴”等多种形式。

三是灵活调整客运票价。

点评：泰顺县通过实施公司化片区经营，有效提高了行业的规范化运行。为应对客运需求的时空分布不均，坚持冷热线合理搭配，允许灵活组织运力。适时灵活调整客运票价有效应对成本上涨，对财政紧张的发达地区具有一定的借鉴意义。不足之处是城乡居民出行成本相对较高，也不利于鼓励城乡居民公共交通出行。

第二篇典型县市城乡客运发展经验的启示

综合上述六个典型县市城乡客运发展情况，浙江省城乡道路客运发展模式大致可以分为三类：

1、政府主导模式。如余姚、义乌等。这一模式的特点是政府在城乡道路客运发展中发挥主导作用，政府更倾向于通过国有企业，为城乡居民出行提供服务。如余姚市投入巨额财力开展全市的城乡道路客运公交化改造，以国有企业收购的方式，完成了城乡道路客运公交化改造，并在全市域范围内实现城乡公共交通低票价政策。义乌市采用了“城乡一体、适度竞争”的城乡道路客运供给方式，境内由两家企业提供城乡道路客运服务，并完成了主导行业的公共交通企业恒风交运的国有改制工作。

政府主导模式的优点在于：

①政府对于城乡道路客运企业有强的控制能力，政府指令的执行力较强，市场见效快。

②实行较低的票价，不仅百姓得到了更多实惠，而且还吸引城乡居民公交出行，对缓解交通拥堵和促进城乡沟通等具有较好的引导作用。

③国有经营、城乡一体，有利于城乡客运线路网络规划，也有利于减少市场矛盾。

但是，这种模式也有一定的缺点：

----国有改造付出的成本较高，低票价政策也给财政带来较重负担；

----政府与企业的边界较为模糊，“政企不分”，政府可能越位，并过分干涉企业行为；

----国有企业对于市场的信号敏感度相对较差，容易带来营运低效率，决策失误等，可能过度提供公共服务，导致资源浪费；

----国有独家经营，企业缺乏活力。

需要加强的方面：

①按照现代企业制度要求建立健全国有企业的激励约束机制，使其成为真正的市场主体；

②建立科学的补贴方法，健全相关补助制度，为企业提供确定的、可预

期的政策环境；

③建立服务质量考核制度，并将考核结果与补贴政策挂钩；

④完善信息公开机制，鼓励民间组织参与行业管理和考评，加强民众对行业发展决策的影响力。

2、政府引导模式。如海宁、绍兴、湖州。这种服务提供模式下，区域内往往由民营企业提供城乡道路客运服务，而政府在市场中的作用更多的以政策影响企业行为，借助票价管制、财政补贴、服务监督等手段，弥补市场失灵，引导行业发展。海宁市采用了“城乡一体、区域垄断”的市场供给模式。绍兴市采用了“城乡一体、区域经营、适度竞争”为主要特征的市场供给模式。湖州市本级采用了以“城乡一体衔接、区域经营”为主要特征的供给模式。

该模式的优点在于：

①建立了较为清晰的政府与市场的边界，企业主体健全，对市场信号反应灵敏，企业的服务效率较高；

②建立的适当低票价政策，财政负担相对较轻；

③区域经营，城乡一体，有利于线网规划；

④完善的服务监督评价机制，评价结果与财政补贴向挂钩，财政补贴资金的使用效率较高。

该模式的缺点：

①企业以营利为目的，在服务的过程中，容易产生偷懒等低质服务倾向。

②府指令的执行力相对较弱。

需要加强的方面：

①建立科学的补贴办法，健全相关补助制度，为企业提供确定的、可预期的政策环境；

③善服务质量考核制度，并将考核结果与补贴政策挂钩；

③完善信息公开，鼓励民间组织参与行业管理和考评；

④完善市场准入与退出机制。

3、市场主导模式。如龙游、泰顺等。这种模式中，政府倾向于与市场划分更为清晰的界限，政府在市场中的作用更多的通过制定标准和规范来引导行业提高服务水平和效率。龙游县多家农村道路客运企业实行“区域化经营”。地方政府由于财政紧张，对于城乡道路客运服务没有或仅有较少的财政补贴。泰顺县鼓励实施公司化片区经营，有效提高了行业的规范化运行，为应对客运需求的时空分布不均，坚持冷热线合理搭配，允许灵活组织运力，适时灵活调整客运票价有效应对运营成本上涨。

该模式的优点：

①家企业区域经营，引入了竞争机制，较好地解决了城乡道路客运的进出和市场恶性竞争问题；

②企业主动性较强，能按市场信号调整和提供运输服务；

②府财政压力较小。

该模式的缺点：①企业按市场信号经营，在开行冷线、提高服务水平方面的动力不高，容易产生市场失灵。②票价相对较高，对吸引城乡居民公交出行，对缓解交通拥堵和促进城乡沟通不利；③市场竞争激烈，容易产生市场矛盾。

需要加强的方面：①根据地方财政能力，建立适当补贴制度，对企业开辟冷线及特殊人群服务提供适当的补助；②建立服务质量考核制度，并将考核结果与补贴和市场准入与退出机制政策挂钩；③完善信息公开机制，鼓励民间组织参与行业管理和考评。

综上所述，城乡道路客运采取什么样的模式，取决于地方社会经济发展水平、政府对行业的定位和财政能力。但以下基本点是我们在工作中应当坚持的。

1．发挥市场机制作用是保障城乡道路客运健康发展的基础。

在改革开放之前，我国城乡道路客运行业主要表现为严格的政府管制，但行业供给却很难满足市场需求。然而，随着后来政府对行业管制的放松，行业生产的主导权逐渐由政府转向市场，使得行业供给飞速增长，并很快满足了大部分的客运需求，主要还是在于市场机制强调打破行业准入屏障，使企业的收益与其经营效率挂钩，促进了行业竞争，有效地激发了企业的积极性。尽管完全依靠市场会导致一些市场失灵问题，但如果放弃了市场机制，就相当于放弃了优化市场资源配置的有效方式，由此，发挥市场机制是保障城乡道路客运健康发展的基础。

2．地方政府责任到位是促进城乡道路客运健康发展的重要保障。

虽然，依靠市场机制可以有效地解放城乡道路客运行业的生产力，促进行业供给，但完全依靠市场机制也会导致一些问题。为了进一步满足人们出行需求，保障行业的健康发展，在发挥市场机制基础作用的同时，地方政府还应承担相应的主体责任并实施有效的行业监管。具体而言，由于市场机制难以提供冷线 的客运供给，对此政府应提供基本的财政补助，以保障这一地区民众的客运出行。而对于热线的恶性竞争，政府应加大行业监管，以保障乘客的出行权益不受损害。同时，政府应避免对客运行业的不当干预。

3．国有、民营企业都能为城乡居民提供公共出行服务。

国有企业执行力强，但由于与政府间责权关系不够清晰，使国企对政府存在依赖。民营企业经营高效，但其逐利性也会导致一些负面效应，比如放弃冷线经营。由此可见，国有、民营企业在解决市场失灵，满足居民出行的过程中各有优缺点。所以，为了促进城乡道路客运行业的有效发展，应针对不同性质的企业采取相应的政府管制措施，以充分发挥各种企业的优势。

4．票价和补贴政策要与当地的社会经济发展水平相适应。

票价和补贴是城乡道路客运企业收入的主要来源，是政府实施行业管制的重要手段。政府制定和执行票价、补贴政策，一定要遵循行业的可持续发展的要求，依据当地居民的经济承受能力和政府财政支付能力相适应，并借助科学的方法对其进行合理的量化和组合，以实现城乡道路客运行业发展的正向激励，保障城乡居民的出行服务。

在平原发达地区，人们出行需求多样，地方财政实力比较雄厚，城乡道路客运需求较多，且行业的发展目标主要是提高出行吸引，发展绿色、高效节能的客运出行体系。基于这一情况客运票价和补贴的制定主要应考虑如何提高行业服务水平，促进行业绿色、高效、节能发展，如将服务质量考评与行业补贴挂钩，补贴绿色节能车辆，通过实施优质优价发展多元化的客运服务以吸引更多类型的出行者，尤其是小汽车出行者。

而在山区欠发达地区，企业经营困难，地方财政实力一般，城乡道路客运需求较少，且行业的发展目标主要是保障居民的基本出行。基于这一情况客运

票价和补贴的制定则主要应该考虑企业的可持续经营，以及客运服务的基本保障，如提供基本的财政补贴，适当提高票价以维持企业的运转。

5．提高服务质量是城乡道路客运行业发展的永恒主题。

为城乡居民提供出行服务则是城乡道路客运行业发展的根本目的，服务质量的好坏直接决定着行业发展的成败。提高服务质量，实施行业服务监管是城乡道路客运行业发展的永恒主题。对于欠发达地区，城乡道路客运行业趋向于公共物品，服务监管的主要责任是维持客运出行的安全和可达。而有效的服务监管必须建立完善且可操作的服务监督指标体系，并实施严格的服务监督机制。当然，为了更有效地保障服务水平，城乡道路客运行业有必要建立基于服务质量考评的行业准入退出以及补贴机制。

第三篇浙江省城乡道路客运的发展方向

一、城乡道路客运需求分析

目前浙江省新型城市化的核心思想之一，是把小城镇的发展纳入整个城市化的进程之中，走大中小城市与小城镇协调发展之路。这也就意味着，大城市的人口流动逐步趋向稳定，中小城市将成为吸纳农村流动人口的主要承载体。在这一政策背景下，城乡道路客运市场需求将在不同的区域呈现两种分化，由此使得城乡道路客运的供给方式也将随之发生变化。

一方面，经济发达的农村平原地区将在不断推进的城镇化过程中逐步发展成为区域中心城镇或者中心村，由此带来的工作和生活方式的改变，使得当地人们的出行方式由分散、随机向集中、规律转变，城乡道路客运则越来越倾向于私人物品特征。小规模，低服务的道路客运供给将很难满足这一需求。取而代之的则是大容量，高效率，高服务，低碳节能的客运供给。

另一方面，经济不发达的农村山区将会成为主要的人口输出地，地区城

镇化进程相对比较缓慢，其区域功能将主要定位于特色农产品的生产地或者是作为城市后花园的旅游景区。作为农产品生产地基本不会产生太多的客运需求。而作为旅游景区则会在周末或其他节假日吸引大量乘坐小汽车出行的周边市民。无论是哪种功能定位，我们认为经济不发达农村山区的客运需求将继续保持量少、分散、不稳定等特点，城乡道路客运则更多地呈现出公共物品特征。如果继续对其提供大量的定点、定时、定班、定线、定票的客运服务，无疑将会导致大量的资源浪费，从行业发展的效益性考虑，政府在提供补贴的同时，应考虑借助更多灵活安全的客运供给方式。

二、城乡道路客运行业定位

进入“全面推进城乡融合”新阶段，浙江的城乡道路客运发展应实现以下定位：

（1）保障基本出行。必须从维护最广大人民根本利益的高度，推进城乡基本公共服务均等化，加快健全基本公共服务体系，形成覆盖面广、可持续运行的城乡道路客运体系。

（2）促进城乡融合。当前，客运发展仍处在由粗放向集约型转变的历史阶段，客运发展不平衡、不协调，区域和城乡之间的发展差距还比较大。以促进城乡居民之间的沟通与交流，减少城乡的社会隔阂，推动城乡一体发展。

（3）确保安全运行。城乡道路客运出行，安全是基本保障，但到目前为止，安全工作仍存在巨大的改进空间，制度建设缺失、道路等级不够、站场设施落后、车辆老旧严重、驾驶员理念落后等，均严重地制约了城乡道路客运的安全发展。在行业处于转变发展方式的关键时期，安全工作的好坏直接决定了方式转变的效果，提供更加安全的出行服务将是下阶段客运发展的主要任务。

（4）引导绿色发展。通过形成完善的城乡客运网络体系，使城乡客运

成为农村居民的重要出行方式，解决道路交通拥堵问题。同时，通过发展新能源，加大绿色能源车辆，加大科技投入，提高城乡客运的组织化水平及运行效率，引领低碳交通发展。

（5）实现持续发展。新时期城乡道路客运必须是市场环境良好，政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系融洽、分工明确，票价票制体系合理、补贴机制健全和监管考核有效并相互充分协调的，有利于行业经济效益可持续发展的城乡道路客运服务体系。

三、不同区域对城乡道路客运发展的目标定位

结合浙江社会经济发展阶段特点、区域发展不平衡的现状以及城乡客运行业的准公共物品属性特征，不同区域城乡道路客运发展的侧重点应当有所差异。

1、平原发达地区构建区域公交客运体系。

发达地区城镇化水平较高，农村与城市的界限已日趋模糊，城乡联系紧密，城乡道路客运需求旺盛，客运行业倾向于私人物品。考虑到发达地区私家车较多，交通拥堵日益突出，该区域城乡道路客运的发展应充分发挥市场机制，以提高居民的客运出行品质，提高客运吸引力，引导安全、绿色交通为主要目标，加上政府的合理干预，进一步制定并规范城乡道路客运的服务标准，建立营运与票价、补贴、监管、考核等政策相协调的行业可持续发展机制。

2、山区欠发达地区构建形式多样的农村客运。

农村客运服务是保障山区欠发达地区老百姓基本出行的重要方式，特别是对于那些偏远地区的居民更可能是必不可少的出行方式。山区偏远地区往往山多、路崎、人稀，城乡道路客运的营运成本较高，客运企业出于收益考虑通常不愿意在这些地区经营，最终导致居民的基本出行难以得到保障。该类地区的城乡

道路客运发展应该以保障居民基本的安全出行，实现行业的可持续发展为目标。为此政府除了提供维持基本公共服务的财政支持，还应该适当放松行业管制，发挥市场机制，发展形式多样的农村客运加以补充，如：康庄小巴，电话叫车系统等。

三、城乡道路客运发展基本思路

城乡道路客运发展应按照因地制宜，分类指导，梯度推进的原则，平原发达地区构建区域公交客运体系，实现城乡公交一体，山区欠发达地区构建形式多样的农村客运，实现城乡客运一体。从体制机制、基础设施、政府管制、社会监督、评价考核等方面，通过利用市场机制，科学实施政府干预，以有效保障城乡居民的基本出行，充分满足市场需求，并最终实现行业的安全、便捷、高效、节能、绿色、可持续发展。

1、政府主导模式的完善思路。一是要按照现代企业制度要求建立健全国有企业的激励约束机制，使其成为真正的市场主体；二是建立科学的补贴方法，健全相关补助制度，为企业提供确定的、可预期的政策环境；三是建立服务质量考核制度，并将考核结果与补贴政策挂钩；四是完善信息公开机制，鼓励民间组织参与行业管理和考评，提高民众对行业健康发展的影响力。

2、政府引导模式的完善思路。一是要建立科学的补贴办法，健全相关补助制度，为企业提供确定的、可预期的政策环境；二是完善服务质量考核制度，并将考核结果与补贴政策挂钩；三是完善信息公开，鼓励民间组织参与行业管理和考评；四是完善市场准入与退出机制。

3、市场主导模式的完善思路。一是根据地方财政能力，建立适当补贴制度，对企业开辟冷线及特殊人群服务提供适当的补助；二是建立服务质量考核制度，并将考核结果与补贴和市场准入与退出机制政策挂钩；三是完善信息公开机制，鼓励民间组织参与行业管理和考评。

四、基本任务

1、建立适度竞争的市场经营机制。建立健全适度竞争的城乡客运市场机制，鼓励各类所有制企业从事城乡道路客运经营；鼓励通过片区经营，解决冷热线问题；鼓励城乡客运企业按照现代企业制度要求，实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。完善行业准入和退出机制，探索建立行业服务质量招投标机制。

2、建立科学的票价调节机制。结合地方政府对城乡道路客运发展定位，科学制定客运票价机制。实行公益定价的地区，要结合地方财政能力，建立科学的与财政能力相适应票价机制，既起到引导城乡居民公交出行，又确保财政的可持续投入；实行成本定价的地区要从城乡道路客运行业的可持续发展出发，合理制定线路票价，并加强对运行成本的监测，建立随成本变动的票价调节机制。

3、建立公共财政投入城乡客运的长效机制。加快建立以地方为主，省级资金倾斜欠发达地区的城乡道路客运公共财政投入机制。建立与地方财政能力相适应的、科学的、多层次的财政补助办法，健全相关补助制度，为企业提供确定的、可预期的补助政策环境。通过财政补助投入城乡道路客运，提高城乡道路客运通达深度、广度和服务水平，增强城乡道路客运行业可持续发展能力。积极探索政府向企业购买公共服务的模式和机制，通过建立契约关系，规范政府与企业责权，破除政府财政不能补助民营企业的落后观念。

4、建立与补助政策挂钩的服务质量考核机制。结合当地实际建立健全城乡道路客运服务质量规范和质量考评体系，加强对城乡道路客运服务质量监督和考核，并将考核结果与补助政策和行业准入与退出机制相挂钩。通过服务质量考核与补助政策挂钩引导企业强化管理，提高服务质量。

5、建立多元化监督评价机制。探索建立和完善城乡道路客运的多元化的监督评价机制。鼓励和广泛吸引民众、民间组织参与行业管理和考评，建立民

众、民间组织参与的城乡道路客运行业监督管理评价机制。首先要完善内部监督，一是审计部门对财政资金使用的监督；二是交通运输部门对服务提供的监督。其次还应建立独立、多元化的外部监督和评价机制。引入独立的第三方监督与评价，以及通过信息公开接受社会公众和媒体监督。

城乡道路客运作为基本公共服务的重要内容，是城乡居民公共出行的重要途径，发展城乡客运不仅是惠及千万民众的民生工程，也是一项复杂的系统工程。展望浙江省城乡道路客运未来：以城乡客运规划为先导，线路网络布局合理，站场站点设施完备，与城际客运、城市公交等其他运输方式便捷换乘，并有效缓解城乡区域交通拥堵的服务行业；以市场机制为基础，行业集约发展，企业充满活力，市场适度竞争，信息公开透明的服务行业；以政府科学监管为保障，票价合理，财政补助与当地社会经济相适应，政府购买服务制度化、契约化，企业适度赢利，安全机制健全，行业队伍稳定的服务行业；以机制与科技创新为推动，实现安全、便捷、绿色、公平的现代化道路客运服务行业。

第二篇：浙江省城乡道路客运一体化发展调研报告

浙江省城乡道路客运一体化发展调研报告 根据厅的统一部署，今年6月，组织人员对农村短途客运发展进行了调研，在调研报告起草、讨论、修改过程中，逐步形成这份报告。其实，城乡道路客运一体化不仅仅是农村客运和城市公交的一体，还包括出租汽车、旅游客运、租赁经营等方面内容，这里仅就我省农村客运与城市公交一体化发展问题进行了调研，我代表调研组将调研报告如下：

一、基本情况

管理体制上，目前我省城乡客运管理从职能上分别由交通部门和城建部门管理，其中班车客运、出租、旅游、租赁等客运管理由交通部门管理，城市公交管理在11个地级市中，台州、舟山、嘉兴、湖州4市的市区公交由交通部门管理，纳入道路客运行业管理之中，其他7个地级市城市公交管理职能都由城建部门行使。但在县和县级市中，只有少数几个县（市）的公交管理由城建部门负责，90%以上的县（市）公交由交通部门负责管理。

站场建设上，截止今年6月，我省1373个乡镇（镇839个，乡534个）中，有客运站场368个，其中：三级站62个，四级站90个，简易站216个。

班车通达情况，我省现有的39488个行政村中已有31530个行政村通了客运班车，占行政村总数的80.54%，其中杭州、宁波两个市的行政村班车通达率达到95%以上，有29个县、区的行政通班车率超过90%。日前我省已有县内客运车辆1.7万辆，30万个客位，客运线路2797条，班次12万个，完成的客运量占全省道路客运量的69%，旅客周转量占32%。虽然还有8231个行政村未通客运班车，但由于其分布在人口较少的偏远地区，我省实际能够享受到客运服务的农村人口已经超过了90%。

经营模式上，我省城乡客运经营方式各异，在城市内部一般采用公交客运经营方式，以公司经营为主，客车定线、定点运行，目前经过公司化改造，一般有以下几种模式运作：一是区域经营整体改造模式。将县（市）到乡镇的一级客运网络和以乡镇为中心向各行政村幅射的二级客运网络结合起来，形成一个区域。诸暨、衢县、江山、临安、绍兴、新昌、义乌等都按此模式结合各自实际进行了改造，取得了很好的效果。二是公司统一经营模式。余姚、德清、长兴等县市，都不同程度地组建或依靠专业公司进行农村客运改造，提高了农村客运班线通村率。三是专线集中经营模式。这种方式较为普遍，由经营者通过整合，将某一线路上的经营业户和车辆组建成股份公司，实行一线一公司经营。

农村客运网络化试点工作，推进城乡客运一体化发展。交通部将我省嘉兴、绍兴、衢州三市作为全国14个市农村客运网络化试点后，进一步推进了城乡客运一体化发展。嘉兴市自开展试点以来，以冲破城乡客运二元管理体制为突破口，实行城市公交和农村客运一家管理，在概念上总称城乡公交，规费、税费上趋同。为此，专门出台了《嘉兴市城乡公交一体化规划》，构筑起中心城市----副中心城市----中心乡镇----行政村的三级公交网络体系。截止今年6月，全市共开通42条城乡公交线路，直达各县（市），投入客车226辆，通达32个乡镇、316个行政村，建设了66个港湾式停靠站，313个沿途简易（招呼）站点，客运量上升20%左右。到今年底，全市将重点完善5个县（市）直辖镇的二级公交网络，计划开通39条公交线路，投入客车182辆，建成13个准四级客运站，216个港湾式停靠站点，52个回车场，440个招呼站，形成人、车、路、站系统配套协调发展。到2006年，实现全市村村通公交车。

绍兴市，在农村客运网络化试点前一年就根据当地实际，探索以城乡公交一体化带动农村客运的路子。截止今年6月，全市112个乡镇全部通客运班车，具备通车条件的3482个行政村通了班车。全市建立了以绍兴市为中心，连接7县（市、区）的快速客运网络，和各县（市、区）连接乡镇和大部分行政村的普通客运网络。绍兴县率先全部完成客运公交化改造，已开通公交线路34条，新投放客车338辆，其中空调大客车152辆。

衢州市，把农村客运市场划分为43个片区，改变过去“散、小、弱、差”状况，以质量招投标为基本方式，产生了38家客运公司，更新中高档客车815辆，使农村客运每业户拥有客车由原来的1.9辆提高到

16辆，农村客运班车通达率由原来的79.4%提高到84.8%。

最近，湖州市出台了《城乡公交一体化方案》，值得各地借鉴。各地交通部门在努力实现城乡道路客运一体化方面做了大量工作，但还存在不少问题，主要表现在：

一是对城乡道路客运一体化的认识不到位。部分领导对城乡道路客运一体化的思想认识不一致，一些官员没有认识到城乡客运一体化发展对解决“三农问题”、发展农村经济、推进城镇化进程的重大意义。二是城乡客运管理体制不顺。由于城市公交与农村客运管理体制二元分割，一是城乡客运享受的政策不一，经营成本相差悬殊，核定的载客人数方式也不一样，不能形成公平竞争；二是随着各地城市化进程，撤县设区和城区范围的扩大，客源、线路等矛盾日益突出；三是城市公交和短途客运经营者因利益冲突而引发的罢运、集体上访等事件时有发生，影响了社会稳定；四是站场设施重复建设，各种资源不能共享，造成浪费；五是城乡客运不能形成统一规划，使群众增加换乘次数，没能从根本上解决城乡居民出行难的问题。

三是农村客运基础设施落后、条件差。客运站场建设滞后，等级客运站仅占乡镇总数的11%，绝大多数乡镇无客运站。农村支线经营成本高、效益差。经营效益不好原因是多方面的，主要是客源不足、道路状况差、税费过高等，再加上近年来燃油料价格上涨幅度较大；安全管理难度大、事故隐患严重；在一些山区简易公路，路况较差，加上农村班线普遍存在平时实载率低，早、晚、周末学生放假等时段客流集中，容易发生超载等违法行为；现有农村客运适用车型少，我省淘汰载客农用车后，投入车型对道路条件要求提高了，致使原先农用车经营班线的部分道路现在达不到通车条件，目前允许在农村客运中使用的客车，基本都是普通中巴，使农民感到出行非常不便。

二、统一思想，提高对城乡客运一体化的认识

随着党的十六届三中全会提出了坚持以人为本、树立全面、协调、可持续的发展观，以及统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放等五个统筹发展的要求，当前城乡客运一体化发展也有一些有利条件：

1、政府导向和社会需求，促进城乡客运一体化的进程。省委省政府提出的“八八战略”明确要求进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，加快推进城乡一体化。统筹城乡经济社会发展，逐步打破城乡二元结构，不断提高城乡居民的生活水平和质量，努力形成以城带乡、以工促农、城乡一体化发展的格局。我们提出城乡客运一体化目标, 是与全面建设小康社会和省委、省政府提出的“两个率先实现”（浙江要在全国交通系统率先实现现代化和浙江交通要在全省各行业中率先实现现代化）目标相一致的。

2、基础设施建设为城乡客运一体化提供了条件。为实现省委省政府提出的全省提前基本实现现代化的目标，加速城乡一体化的步伐，改变我省农村道路基础设施落后的局面，我厅提出并实施了“乡村康庄工程”，努力提高全省农村公路通达深度和质量，要求在全省范围内加快按部颁四级公路工程技术标准或地方标准改造通村公路的速度，提高农村公路的路面质量，对通行政村公路进行路面硬化。截至2004年6月底，通过乡村康庄工程的实施，全省共完成通乡、通村公路路基改造6260公里，路面硬化4818公里，行政村等级公路通村率、路面硬化率和客运班车通达率分别达到64.4％、57.8％和80.5％，比2002年底分别提高了6.7％、7.5％和5.2％。这些道路交通条件得到很大改善，为在全省范围内实现城乡客运一体化打下坚实的基础。

3、农村客运网络化试点工作经验是城乡客运一体化的实践基础。我省在交通部提出的农村客运网络化基础上，进一步提升为城乡客运一体化，积极推进试点的同时，全省全面展开。嘉兴市把实现城乡（公交）客运一体化作为嘉兴市率先实现城乡一体化，率先实现基本现代化和农村全面建设小康社会的重要组成部分来抓。与新的科学发展观和新的城市发展规划相适应，建设城乡结合的三级公交客运网络，沟通城市各区域与乡村的联系，实现城市的集聚和辐射功能，从整体上解决农村地区农民的出行问题，从而带动农村地区的经济发展，使“三农”问题在城乡统筹协调发展中得到有效解决。

因此，从客观环境、外部条件来看，努力实现城乡客运一体化已成为一种经济发展趋势。

三、发展目标和基本原则

1、发展目标。

城乡道路客运一体化发展目标和和方向是“八个统一”，即统一管理体制、统一经营模式、统一硬件设施、统一资源配置、统一市场监管、统一车型载客政策、统一服务标准、统一优惠政策。实施统一、协调、高效的城乡客运综合管理，以先进的管理技术为手段，以法制和体制为保障，充分发挥政府、市场、企业的各种作用和组合优势，不断维护与更新道路交通基础设施，逐步理顺体制、运行机制，为城乡居民提供更多更好的客运服务。城乡道路十分通畅，成网成线，站场等基础设施比较完善，客运班车通村率达到100％。客运网络体系高效运转，形成公平、公正、有序竞争的城乡客运市场，城乡客运资源达成共享，运力结构得到改善，服务水平进一步提高，服务方式多样化，真正实现城乡客运的无缝衔接，城乡居民乘车方便、快捷、安全、舒适，车辆运行畅通有序。

到2007年基本实现全省通村公路等级化和路面硬化。同步建设客运基础设施，将港湾式旅客上下点纳入农村公路建设的总体工程中，做到同步设计、同步施工、同步建成，通村公路完工验收一条，客运班车通达一条。5年内新建改建省标四级及以上乡镇客运站场415个，示范港湾式停靠站1000个。根据我省总体要求，一级网络城乡客运一体化覆盖率达80%，二级网络通村客运班线通达率达到90%以上。至2015年客运班车通村率达到100%，并且形成与干线客运紧密联系、覆盖全省各个通路行政村的农村客运网络，建立健全符合农村客运实际的集约经营模式。

2、基本原则。

（1）利民便民原则。在今后一个时期，我国全面建设小康社会，重点在农村，难点也在农村，而如何做好农民的交通和出行问题是解决“三农”问题的重要内容之一。发展农村客运，必须以为广大人民群众提供安全、经济、便捷的运输服务为前提，以满足人民群众的基本出行为出发点，最终实现“村村通班车”的目标。

（2）效率和公平原则。通过整合城乡客运资源，达到优势互补，资源的充分利用，保持供需平衡，避免无序竞争和重复建设，造成浪费。同时城乡协调一致，规范客运市场，为经营者创造一个公开、公正、公平的竞争环境，充分激活其经营积极性。

（3）市场主导原则。用市场机制构建城乡客运一体化格局，政府和行业管理部门为经营者营造一个公平、公正的经营环境，引入竞争机制，以市场为主导不断优化城乡客运资源，促进一体化的形成和发展。

（4）因地制宜原则。鼓励各地根据本地实际情况，探索和采取适合的道路客运一体化发展模式。

四、政策措施和建议

1、建立适应城乡道路客运一体化发展的管理体制。城乡客运一体化要求在政策、规划、技术标准、信息传输、经营规则以及管理体制上进行统一的协调和宏观调控，需要从战略的高度进行统一的规划与指导。建立职能明确、权责清晰的城乡客运管理体制，对城乡客运实行集中统一管理，达到统一规划、协调发展、机构精简、节约资源、运输畅通、便利群众的目的。

2、出台统一的税费优惠政策。各地应根据省厅出台的优惠政策，制订实施方案，降低经营者的运营成本，提高客运企业经营农村客运线路（特别是山区支线）的积极性。这里需要指出，对减免公路规费的享受，应当是运输经营者，承包车主不直接享受规费的减免优惠政策，因为承包车主与企业的经济关系是承包款，减免元规费后是否降低承包款，由企业自行决定。

3、加快农村公路建设。目前我省的城乡道路条件已经为全省实行城乡客运一体化打下了一定的基础，但还不能满足城乡客运一体化发展的要求，一方面要加快农村公路建设，进一步提高农村公路通达率和通达的公路等级，另一方面在农村公路建设中要同时考虑城乡客运发展的需要，以群众出行要求为导向，改变农村公路基本上以行政中心向下幅射为主满足行政村的出口通道的发展思路，加大连接行政村间的环路

建设，使农村公路网络化程度大大提高，减少公交线路的迂回，提高运营效率减低运营成本，更好地适应城乡客运一体化的需要。

公路建设和站场（点）建设同步进行。在公路建设和改建的设计时，把港湾式停靠站建设纳入总体设计中，同步设计、同步施工、同步建成、同步验收，以确保公路开通后，能够及时投入班车运行。根据路况、交通流量、行政村布局等情况设置沿途招呼站。对于主城区城乡公交始发衔接站点的设置，由当地政府纳入城市道路的统一规划。在资金上，省里给予一定的补助。

4、站场建设、车型发展。根据客运量需求和各地实际情况规划、建设乡镇客运站场。发送量达不到四级站要求的乡镇建议建造简易车站；客流量较大的具有节点功能的乡镇可根据需要建立准四级站。在发展城乡客运站场、适应班线客运和公交客运的同时，必须与公路建设同步加快建设港湾式停车点。

客运公司根据当地道路状况，客流情况、乘客的需求选择不同车型。同一车型、同一道路应当核定相同载客人数。

5、健全相关法规，加强市场监管。完善城乡客运一体化的法律法规体系，在修改《浙江省道路运输管理条例》时，建议明确交通部门是城乡客运的主管部门，对城乡客运资源实行统一管理，采用科学的市场准入制度和招投标制的管理模式，提高客运主体的素质，并通过一定的考核体系对其服务质量、财务状况、经营水平等实施管理，保证城乡客运服务水平的不断提高。

加强对城乡客运市场的监管。由于农村客运市场基础比较薄弱，给黑车以可乘之机，各级管理部门应根据“疏堵结合”原则，一方面严厉打击货运车辆、摩托车、微型面包车等非法载客经营行为，另一方面从以人为本的角度出发，对于那些经过实践证明群众确有需要，且基本符合营运条件的社会自备车辆加以规范和引导，可以划定经营区域，纳入行业管理。在大力打击非法营运的同时，加强对行政村实际通车情况和乡镇客运站的监管，建立客运公司相应的服务承诺考核制度和区域客运市场退出机制，使城乡客运经营者始终把提高服务质量，满足人们出行需要放在首位，处理好企业经济效益和社会责任之间的关系。实现城乡公交与我省城乡经济社会同步发展。

6、改革客运线路管理方式，扩大经营者自主权。城乡客运一体化发展，应充分发展市场机制的调节作用。在公平准入条件的同时，对实现区域专营的地区可以给经营企业一定的定价、发展新线路、推出高质量服务方式的自主权。在客流基础较好的发达地区，还可以适度引入多家经营主体的竞争机制，用市场机制带动城乡客运服务质量的不断提高和城乡客运一体化格局的形成。

农村道路客运与城市公交都是道路旅客运输的重要组成部分，无论从旅客的集散、送达，还是线路开辟、站点设置等方面都存在不可分割的联系，必须作为社会化、专业化的运输系统去统一管理，统筹规划，协调安排。随着我国社会主义市场经济的发展，现代化建设步伐的加快和人民生活水平的提高，城乡道路客运一体化发展已成为一种客观需要，势在必行。由于基础设施、管理体制等方面存在许多问题，城乡道路客运一体化发展仍处在探索阶段，还有许多问题需要解决，是一个逐步完善的过程。

课题组组长：薛振安

课题组副组长：俞志强、于树德、陈永林

课题组成员：张文林、王亦华、李承志、邵永堂、俞成根、王晓平、林建良

第三篇：关于城乡道路客运一体化发展有关问题的思考

关于城乡道路客运一体化发展有关问题的思考

党的十六届三中全会通过的要求实行“五个统筹”重大决定中，统筹城乡经济社会协调发展是新时期打破城乡二元结构，缩小城乡差距，实现城乡一体化的重大战略决策。2008年国务院改革了交通行政管理体制，道路旅客运输与城市公交统归交通运输部门管理，突破了城乡交通一体化管理体制上的障碍，在这个大背景下，农村客运与城市客运二元分割的客运市场如何发展、怎样管理，已成为道路运输业内关注的焦点，也是摆在各级行业管理部门面前的新课题。

一、城乡道路客运一体化发展的内涵

（一）城乡道路客运一体化发展，也就是一体化发展，它是发生在城乡道路尤其是农村道路十分畅通，场站等基础设施水平比较高，城乡客运实现网络化运作的时期。这是统筹城乡道路客运协调发展硬件建设应满足的基本要求。

（二）城乡道路客运一体化发展不是忽视各种客运方式的差异，而是要发挥各自的特点和优势、协调发展，有机衔接，方便换乘。

（三）城乡道路客运一体化发展是多向的，不是单方面的，不简单是农村客运公交化或城市公交延伸营运线路扩大经营区域的问题，而是各方要找到共同的节点，相互促进、协调发展。

（四）城乡道客运是一个大系统，需要建立道路客运系统，客运管理系统，交通衔接系统，重点是方便换乘、零距离换乘的衔接系统。

（五）统筹城乡道路客运一体化发展，关键是内部关联的紧密程度，即要达到设施平衡，运作协调，管理统一，要以先进的管理技术为手段，以法律和体制为保障，充分发挥政府、市场的各种作用和组合优势，对城乡道路客运规划与计划，投资与建设、运营与控制、价格与票价等进行综合协调。

（六）统筹城乡道路客运一体化发展，体现的是道路客运的“协作、协调和协同”，即运输过程的协作，运输发展的协调和运输管理的协同。立足于各种客运方式的有机联系、协作配合，发挥各自的比较优势，达到多赢。

二、城乡道路客运一体化发展存在的主要问题

（一）城市公交与道路客运协调发展不够。

促进城乡客运一体化发展，为城乡居民提供均等化的客运服务是统筹城乡客运协调发展的重要内容。

根据传统观念，城市公交一般在城市市区经营，主要为城市居民提供出行服务，城乡道路客运则为城乡居民长途出行提供服务，两者的市场相对分割。随着城市化进程推进和行政区划的变化，城市市区和郊区的界限很难界定，造成两种运输组织形式的市场相互渗透，城乡道路客运市场和城市客运市场认识上的相对分割违背了运输经济发展的客观规律，已经不适应城乡一体化发展的需求。无论是城乡道路客运市场，还是城市客运市场都具备了道路旅客运输的基本特点、基本属性，应视为一个统一开放、主体平等、公平竞争的大市场。加快两者的融合，将城乡道路客运市场作为一个整体，可以实现城乡道路客运实行统一的市场准入制度、服务规范，保障城乡客运服务的稳定性，保持运输市场结构的合理性，充分发挥竞争机制的作用，避免产生过度竞争或垄断。

通达便捷的区域交通网络是大经济区域或经济圈形成和发展的基本条件之一，而城市公交是区域交通网络的有机组成部分。理顺管理体制，改变管理方式，加强协调沟通，有利于城市公交与道路运输的衔接和旅客的零距离换乘，有利于形成“大公交、大交通”的格局。

（二）城乡客运管理体制亟待理顺

随着经济社会的发展，城市客运和短途道路客运逐步开始融合，传统的城市客运和短途道路客运分治的管理体制也逐渐变得不适应。尽管新一轮政府机构改革正在逐步打破体制坚冰，但在基层，体制不顺的问题依然存在。

传统的多部门分治模式是长期延续下来的模式，体制上存在多头管理和职能交叉，没有形成精简、高效、统一的综合交通管理体制，不利于统筹城乡客运协调发展。而对于以交通部门为主的模式和“一城一交”模式而言，虽然减少了职能交叉，在体制上为城乡客运一体化创造了有利条件，但交通运输主管部门的职责范围仅限于公共客运的运营管理，而由其他部门负责城市交通基础设施规划、建设以及服务定价和财政补贴，如果协调机制不跟进，统筹协调依然受体制掣肘而困难重重。

（三）推进城乡客运优先发展的共识不足

“优先发展公共交通”的理念目前已被广泛接受，被认为是贯彻落实科学发展观和建设节约型社会的重要举措。公共交通优先即“人民大众优先”，其原则是鼓励客运交通普惠最大化、效率最大化，从该原则来看，不应只涉及城市公交，服务城乡居民（尤其是农民）出行的短途客运也是体现服务均等化的公共客运，也应当成为公共交通优先发展的重要主题。

但是目前关于公共交通优先的认识尚未统一到统筹考虑城市居民和广大农村居民的出行需求上来，对农村客运的公益性的认识不足，容易造成关于城市客运和农村客运在发展政策方面的不衔接。如：城市公交在政策上享有财政补贴，短途客运不享有；城市公交税收在当地政府关照下往往享受优惠，短途客运不享有；在运营上，公交型车辆、停靠站点设置和超载似乎是城市公交的独享的权利，短途客运则处处受有关部门的限制。

要解决短途客运与城市公交有失公平的矛盾，必须在观念上有较大突破，认定短途客运也是为城乡居民出行提供普遍服务的公共客运，与城市公交为城市居民提供出行服务的公共客运性质完全一致

（四）客运线路等资源配置不合理

1、线路重叠，造成运力浪费。随着南通城市规模的不断扩大，城乡一体化进程的加快，城乡道路状况的改善，人民群众出行的要求越来越高，为适应市场需求，近年来，南通公交公司和南通汽运集团都抓住这一发展契机，新增或拓展了部分经营路线，从而出现了城市公交客运和农公班线客运相互渗透重叠运营情况。线路重叠导致了运力过剩，有的营运线路的平均实载率不到30%。造成了资源浪费和无序竞争，以及企业的亏损。

2、线路重叠造成经营矛盾多。由于各自受利益驱动，相互争夺客源，不时会产生经营纠纷，影响了和谐稳定。

3、线路资源配置不合理，线网分布不均匀。城乡客运市场“二元分割”，农村居民出行不方便，热点班线争破头，偏僻线路无人跑。农村班线客运的线路基本上都是在县乡道路上运行，在这些主干上由于人流多，所以班次很密，运力配置趋于饱和，但离县乡道较远的村也想开通一些通达工程的线路，但由于新线路客流量少，开行亏本，公司不愿意开通这些线路，财政补贴机制没有试行，即使开了，也是亏本经营。

（五）农村客运亏损严重，财政补贴难以落实到位

农村公交车主要的运行线路在乡镇，它的特点是客流量少，流向、流时不固定，运价水平低和车辆油耗高、农民消费水平低，它享受不到城市公交的种种优惠政策，面临入不敷出全面亏损的尴尬。以海安“村村通公交”为例，实施“村村通公交”初期适逢春运，在短短的1个月内实现营收205万元，表面看，这份成绩单似乎马马虎虎，但接下来的淡季，每月都出现亏损，全年到底会亏多少，暂时无法预测，虽然当地政府给予每年200万的定额补贴，仍不能弥补亏损。

（六）市场监管难度大

目前，阻碍城乡道路客运一体化发展的一个重要因素，就是“黑车”现象屡禁不止。甚至出现

了“黑车”与城乡公交争抢客源的现象。监管打击非法营运作为行业管理的重中之重来抓，每年打击“黑车”的数量也数以百起，但由于“黑车”机动性强、灵活性高、廉价等特性，使一些群众还是愿意乘坐“黑车”。而交通部门的执法手段有限，执法环境恶化，执法地位不高，对非法营运取证又难，多数乘客也不配合，导致“黑车”打击举步维艰，陷入打击难、难打击的困境。

三、加快实施城乡客运一体化的有关建议。

（一）统筹协调，加快城乡道路客运一体化。客运市场是一个不可分割的整体，应该是一个统一开放，主体平等、公平竞争的大市场，道路客运与城市公交应统筹协调发展。要树立“大公交、大交通”的理念，在制定城乡客运一体化发展规划时，除了注重城区的公交事业发展外，还要考虑市区到县（市）城区、县（市）城区之间及县（市）城区到中心乡镇的城乡公交发展。既要发挥城市公交资源网络化的优势，又要关注农村公交所发挥的城乡客运一体化的作用，既要关心城市群众出行，又要关注农民群众的进出城需求。在优先发展城市公交的同时，要充分发挥长期运行在城乡道路上的农村公交的作用，科学投放运力。这样既能减少政府的负担，又能化解因城市公交向农村延伸而造成的运力资源浪费和矛盾，使城市公交的有限运力在市区市政管养路段上运营，为合理分布城乡公交线路网和方便新村、小区居民出行提供运力保证。

（二）转变观念，积极探索城乡客运一体化的新路子。建立对公交线路专营权服务质量招投标及考核制度，完善市场的准入机制，打破垄断经营，对公交站场实行公用化、社会化，实行站场基础设施、线路与营运企业的分离，引入市场竞争机制，强化对营运线路、站点、服务质量的监管，有利于提高服务质量和培育市场主体，使政府在城市公交的投入，能产生更多的社会效益和经济效益。对目前营运重叠、矛盾突出的线路，可在统筹规划、尊重历史、方便群众、确保稳定和谐的原则下，采取组建股份制公司联合经营、区城分工、特许经营等办法，实行统一管理，做到站点共用，利益共享，以达到降低营运成本，提高营运效率和服务质量，消除经营矛盾，确保市场和谐稳定的目的。

（三）政策优惠，扶持城乡公交发展。农村公交是城乡客运一体化的重要组成部分，与城市公交都是社会公益性事业，在城乡经济发展中具有特殊的地位和作用，它使农村百姓充分享受改革开放以来经济社会发展的成果。农村公交公益性，决定了政府有责任为农村百姓提供价格低廉、方便、舒适、快捷的城乡公共交通服务。要实现城乡客运一体化和城乡客运协调发展，政府要从构建和谐社会的高度出发，立足城乡经济、社会和环境资源的可持续发展，建立相关部门联动机制，建立农村公交的低票价的定价和价格体系，加大财政对城乡公交车的营运性亏损、政策性亏损的补助，以及对承担社会福利和完成政府指定性计划任务的企业给予专项经济补偿，并列入政府的财政预算。对于新增、更新及公司化改造涉及的车辆收购和车辆电子信息服务设施等，政府应提供财政、信贷支持及政府补贴等。农村客运站是城乡公交网络的节点，是城乡公交的基础条件，农村公交的停车场、保养场、首末站、途径停靠站亭建设应列入政府公共用地规划，要优先预留、保证建设用地，在建设资金上给予必要的补助，使公共资源配置向农村倾斜，逐步改善农村公共服务条件。

道路运输企业是一个统一开放、主体平等、公平竞争的大市场，要保证南通道路运输经济可持续发展，就得遵循其发展的客观规律，道路客运、城市公交，都具备了道路旅客运输的基本属性，两者协调发展，有利于以人为本、统筹城乡客运发展和加快城乡客运一体化进程。（南通市运管处）

第四篇：关于统筹城乡发展模式的研究

关于统筹城乡发展模式的研究

【内容提要】探索加快推进统筹城乡发展的路径和模式，是当前县域经济社会发展的重大课题。各地也从实际出发，按照中央关于统筹城乡发展的精神，在理论上和实践上都进行了大胆的探索和创新。笔者认为“强镇优村”的发展模式是加快城镇化的发展步伐、促进农村城镇、集镇、村庄规模化，优化人口和产业布局，提高基础设施和公共服务的覆盖面及服务效率，提高人居环境和居民生活质量的好路径，并对此进行了粗浅的探讨。

【关键词】统筹城乡发展模式强镇优村

受历史习惯和自然条件的限制，农村普遍存在着城镇、村庄规模小、布局分散、建房占地面积多、浪费大、基础设施配套难、环境差、生态环境保护矛盾日趋突出等现象，一方面使得农村公共服务覆盖面和辐射效果受到影响，同时也因为村庄规模小不利于国家惠农支农建设资金的投入，农村社会事业发展滞后。严重制约农村城镇化、工业化和现代化的进程，制约农村经济社会的发展和面貌的改善。因此必须选择基础较好，条件较优，符合总体发展规划，集聚能力较强，带动作用比较明显的镇、村，整合资源投入，促进优先发展。实施“强镇优村”发展思路，总的指导思想是：以科学发展观为指导，做大做强中心镇，优化村庄布局，正确处理城镇化与新农村建设的关系，在加速城镇化的同时不断促进新农村建设深入开展。

一、意义和作用

实施“强镇优村”发展思路，目的在于加快城镇化的发展步伐、促进农村城镇、集镇、村庄规模化，优化人口布局，优化产业布局，提高基础设施和公共服务的覆盖面及服务效率。提高人居环境的质量，提高居民的生活质量，更好地达成小康目标。

实施“强镇优村”发展思路至少有五个方面作用：

一是减少基础设施浪费。实施“强镇优村”战略，加强村镇建设，优化村庄布局，就是要把精力、人力、物力向中心镇、向大村倾斜，通过加大农村饮水安全工程、农村能源、农村人居环境、农村通畅工程、农田基本建设力度，用足用好各项支农、惠农政策，既能“把钱用在刀刃上”，克服以往基础设施投入“撒胡椒面”的现象，又能最大程度实现基本公共服务均等化，有效改变城市腿长，农村腿短局面。

二是利于劳动力就地转移。虽然城市化是当前经济社会发展的一个大趋势，但是对广大农民来说，城市距离太远，门槛太高，一步迈进城市有困难。中心镇就业门槛、经济成本、1

心理距离比较容易接近，在农村人口向城市集聚、城市文明向农村辐射的过程中，可以起到传递辐射、替代功能、暂时过渡的中间作用，对农村城市化、农民市民化的推进作用更加直接、更加明显，从而顺利实现农村劳动力人口梯度转移。

三是有利于加速提升中心镇现代化程度。目前相当一部分建制镇的设置只是行政建制意义上的升级，产业基础薄弱，国家对小城镇的基础设施建设和产业发展投入很少，造成小城镇规模偏小、功能较弱的局面。此外，建制镇的相关配套改革滞后，城镇社会保障体系不健全等，都影响了生产要素向小城镇集聚。实施“强镇优村”发展战略，对中心镇实行集中整合各种资源投入，突破目前的体制、机制、制度瓶颈，有利于加速中心镇的基础设施建设，加速产业和人口向中心镇集中，加速中心镇城镇化进程，提升其现代化程度

四是有利于新农村建设深入发展与突破。通过整合支农资金，加大投入力度，采取多种集资办法，加强大村、重点村的基础设施建设。把支农资金更多地捆绑投入到城中村、大村建设中。按照适度聚集、节约用地、有利生产、方便生活的原则，大力加强城中村、附城村、大村的文明生态建设，以村强镇，以镇优村。不断壮大小城镇，发展中心村，着力建设人居环境良好、镇村结构合理、功能完善配套、交通便捷畅达、生产生活便利的社会主义新农村。

五是有利于合理用地和保护生态环境。农村村庄规模小，布局分散，建房、筑路、围院、建设公共场所占地面积多，不利于管理、治理，带来的是土地的大量浪费和生态环境的污染和破坏，村民居住环境、生活环境恶化。实施“强镇优村”，有计划、按步骤地逐步把三家五户零星分散的小村庄引导、迁建到大村，对节约耕地、保护环境和生态的作用将是十分明显的。

二、以“强镇优村”战略推进统筹城乡发展的思路

在统筹城乡发展的道路上，各地面临的发展环境、区位条件、经济基础、时代背景都有很大不同，不可能照搬模式，但思想理念是相通的。一些先进地区有许多成功的经验值得我们借鉴，关键是要因地制宜、消化吸收、发展创新，加速统筹城乡发展进程。

（一）明确“强镇优村”发展战略的总体思路：坚持以人为本、协调发展、政府主导、市场配置、分步实施的原则，努力做到“突出一个重心，把握二个重点，引导三个集中，力求四个突破，推进五个一体化”。

1、突出一个重心：坚持突出工业化这个工作重心，做强工业，壮大经济总量，以工业化带动城镇化，促进农业产业化。

2、把握二个重点：以产业发展为重点引领统筹城乡发展，以制度创新为重点推进统筹城乡综合配套改革。

3、引导三个集中：工业向园区集中，土地向规模经营集中，农民向城镇集中。

4、力求四个突破：一是重点区域突破。二是关键环节突破。牢牢抓住农民向城镇转移的培训、就业、安居、社保四大关键环节推进改革，提高城镇化率。三是主要矛盾突破。突破城乡居民收入差距较大和公共服务不均衡等主要矛盾，构建城乡和谐关系。四是体制机制突破。在行政管理体制、户籍制度、土地流转、公共服务、财政金融等制度改革方面突破，努力构建适应统筹城乡发展的体制机制。

5、推进五个一体化：一是城乡规划一体化。按照总体规划，加强新农村建设总体规划及专项规划，促进城乡规划衔接，加速农村经济社会事业发展；二是产业发展一体化。推进一、二、三产业协同发展，创新土地流转制度，促进农业规模化、产业化发展，增加农民收入，缩小城乡收入差距；三是基础设施一体化。加快农村“五通”工程建设，为统筹城乡发展建平台、增后劲；四是公共服务一体化。促进教育、科技、文化、卫生、社会保障等事业均衡发展，让农民也能共享改革发展的成果；五是社会管理一体化。创新二元户籍管理制度，消除因户口差别而产生的各种障碍，推进城镇化进程。

（二）以六大抓手加速统筹城乡发展

1、抓认识，凝聚统筹城乡发展共识。在学习借鉴中把握大势，统一思想，坚定不移地推进以统筹城乡发展为方向、分区域规划、分产业布局、分类型指导的“强镇优村”发展战略，更加自觉地深入贯彻落实科学发展观，在新的历史起点上进一步优化区域发展格局、统筹协调城乡发展、创新发展战略、转变发展方式。

2、抓规划，绘就统筹城乡发展蓝图。加强规划的制定和实施：提高规划的能力；优化规划的目标、措施；强化规划的执行力度；加强规划实施的监督检查；规范规划实施的评估；适时调整、修编、拓展规划，增强规划的适应性。进一步打破城乡规划分割格局，围绕统筹土地产业开发、基础设施建设、劳动就业和社会管理等方面，编制、实施城乡统筹发展总体规划和产业布局、土地利用、基础设施建设、公共服务等专项规划，制定统筹城乡发展规划的实施意见，以点带面推进城乡统筹发展。

3、抓建设，夯实统筹城乡发展基础。按照规划明确优先发展的重点镇、村，市、县一级要规划中心镇发展的网络格局，镇要规划中心村发展的定位和方向。抓好重点镇村的发展规划，明确城镇化发展的基本体系，产业布局，人口分布，加强人口流动的政策引导，基础设施建设投入导向，统筹、整合资源投入，动员、引导社会资源投入，加强协调，提高效率，抓出成效。产业的布局有利于与城镇化互动发展，扩大城镇建设规模、扩大城镇人口、扩大就业。基础设施建设有利于产业的发展，人口、资源流向有利于产业的规模发展。着力推进城乡经济协调发展、推进土地流转和集约利用，推进城镇化发展的制度创新，积极稳妥推进城镇化。当前要把加强工业园区和中心镇、工业重镇发展作为重点，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向城镇集中。完善加快城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排土

地利用计划要支持县城和其他中心镇、重点镇发展。加快县镇道路建设，实现境内所有干线公路达到标准等级、道路结构网络化的目标，并逐步发展城乡公交事业。加强教育、科技、文化、体育、医疗卫生、社会保障等公共服务设施建设，统筹社会事业发展，促进城镇和农村同发展、共繁荣，让农民最大限度地共享发展成果。

4、抓产业，增强统筹城乡发展后劲。努力做好“兴产业”这篇文章。大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚。按照新型工业化和农业产业化的要求，抓好城乡产业布局规划，促进城乡产业融合与分工，缩小城乡产业发展差距，推进城乡产业发展。以工业化带动县域经济快速发展，为以工哺农、统筹城乡发展提供强大的财力保障。大力扶持现代农业，壮大特色产业，促进农业规模化经营、集约化发展，多方位拓宽农民增收渠道。大力发展城乡商贸、物流、餐饮、娱乐等服务业，完善市场体系，繁荣商贸流通，逐步形成一、二、三产业相互融合、联动发展的新格局。

5、抓改革，完善统筹城乡发展机制。深化户籍制度改革，加快落实放宽县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益；深化住房制度改革，多渠道多形式改善农民工居住条件，将有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题；深化农村土地产权制度改革，围绕实现农民进城有通道、资本下乡有平台，构建城乡一体化机制，研究制定统筹城乡发展的相关配套政策，并组建成立县级农村产权流转服务中心，搭建县级土地流转服务平台。引导、开展土地流转试点，鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、转让、转租、质押、置换等方式，流转农村土地承包经营权，发展现代农业走规模化经营之路。加快完善社会保障制度，逐步建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的全覆盖的城乡社会保障体系。积极探索劳动就业制度改革，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡劳动力就业的统筹规划和调控管理，千方百计促进城乡群众就业，为统筹城乡发展提供制度保障。

三、“强镇优村”战略要重点突破几个环节

（一）完善相关的法规制度，消除对“三农”的制度性歧视。随着经济的不断发展和财力的迅速增强，完全可以在农民工制度方面进行大胆探索,尽快还农民工完全国民待遇。一是要进一步深化户籍制度改革,消除同城、同岗出现 “ 两种身份、两种待遇”的不正常现象,使农民工也能享受与市民平等的福利待遇和社会保障等公共服务；二是要进一步完善就业制度，实现城乡劳动力市场一体化,使城乡就业准入平等,实行同工“同权、同酬、同时、同价”。三是要认真解决农民工的安居问题。这是农民转变为市民的关键，没有安居就没有乐业。天量的农民工长期“侯鸟式”转移，长期以农民的身份在城里工作生活，不利于工业化、城市化发展，也给人口管理、社会治安等领域带来严峻的挑战。

(二)建立科学合理的城乡发展和投入机制,实现城乡均衡发展。近年来，农村经济总量占比逐年下降，发展速度缓慢。要加快农村地区经济发展，缩小城乡差距：一是要推进城乡规划一体化，着力推进城乡规划全覆盖。按照城乡产业布局、劳动就业、市场流通、基础设施建设和社会事业发展一体化的要求编制城乡建设规划。二是要进一步优化经济结构,促进产业协调发展。尤其要注重发展特色农业，扶持农业龙头企业，促进农业企业化发展，增加农民收入。三是要高度重视中心镇建设。不仅要为中心镇建设提供政策支持，并且要加大财政投入，将中心镇建设成为区域特色经济中心、都市型现代农业发展平台和基本公共服务平台，充分发挥中心镇对周边农村地区的集聚和辐射作用。

(三)建立科学合理的城乡利益分配机制，建立和完善对农村的政策支持体系。按照统筹城乡发展的要求,利用各种经济杠杆调节国民收入分配,建立财政支农资金稳定增长的投入机制，逐步完善工业反哺农业、城市支持农村的激励机制：一是要完善公共财政转移支付制度,形成对三农投入的稳定增长机制。二是每年新增公共服务财政投入着力向农村倾斜。三是要强化财政支农资金的导向功能,形成以政府投资为引导、社会投资为主体、利用外资等形式为补充的市场化农业投资机制。四是调整国民收入分配格局,确保财政税收、金融信贷资金投向农业农村、基础设施、社会事业和社会保障的比重逐年提高。五是完善粮食生产和主要畜牧产品生产扶持制度,并给予物资供应、价格、财政税收、金融信贷等方面优惠政策支持,调动农民种粮和养殖的积极性。

(四)突破旧的体制机制束缚,深化农村土地产权制度改革。当前, 城乡二元分割结构成为统筹城乡发展的最大障碍，首当其冲是土地问题。农村集体所有土地一直以来只能用于集体建设用地，宅基地和农用地不能进入流转市场，必须由国家征收转为国有土地后方可出让用于非集体经济组织的项目建设。土地征收制度在市场准入、权利主体、价值评估与社会保障等各个环节都暴露出设计上的缺陷。土地管理过程中，国家所有土地与集体所有土地，因所有者身份的不同享受着天壤之别的不平等待遇。因此，要进一步探索放开农村土地流转管制，深化农村土地产权制度改革，探索与新型城乡形态构建相适应的土地置换政策：一是在进一步“确权、颁证、赋能”的基础上,促进农村生产要素在更大范围内流转；二是从政策上允许农村集体土地跨过土地一级市场直接进入二级市场实现流转和经营；三是创造条件实现农村集体土地与国有土地“同地、同权、同价”,使农村集体建设用地流转方式与国有土地一样,可以按同等条件进行出让、出租、转让、转租和抵押；四是尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权,允许农村住房和宅基地使用权在全社会进行自由流转；五是建立健全区域性的“农村土地银行”。

第五篇：关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见

关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见

交运发〔2011〕490号

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅(局、委)，天津市、上海市交通运输和港口管理局：为深入贯彻落实党中央、国务院关于统筹城乡协调发展、加快社会主义新农村建设和推进城乡基本公共服务均等化的有关精神和战略部署，积极推进城乡道路客运一体化发展，现提出如下意见：

一、推进城乡道路客运一体化发展的重要性和紧迫性

城乡道路客运是联系城乡、服务居民出行的重要纽带，是城乡经济社会一体化发展的重要基础，与人民群众生产生活息息相关。推进城乡道路客运一体化发展，实现城乡道路客运资源共享、政策协调、衔接顺畅、布局合理、结构优化、服务优质，是实践科学发展观、贯彻中央统筹城乡协调发展战略、落实中央“三农”政策的重要举措，是加快转变城乡道路客运发展方式、提升行业可持续发展能力、发挥行业比较优势的迫切需要，对推进城乡道路客运基本公共服务均等化具有重要意义。

近年来，在各级政府的大力支持下，各地交通运输主管部门和道路运输管理机构创新推动，广大运输企业和从业人员积极奉献，我国城乡道路客运一体化发展步伐加快，成效初现。但城市公共交通、城际客运、农村客运发展不平衡，网络不协调，衔接不顺畅，政策不配套等问题仍很突出，制约了城乡道路客运公共服务能力和保障水平，影响了城乡道路客运的竞争力和可持续发展能力。各级交通运输主管部门和道路运输管理机构要在当地政府的统一领导下，进一步统一思想、明确任务、完善体制、健全制度、落实责任、增加投入、加强引导，积极推进城乡道路客运一体化发展，逐步实现城乡道路客运基本公共服务均等化。

二、指导思想、主要目标和基本原则

(一)指导思想。深入贯彻落实科学发展观，以推进城乡道路客运基本公共服务均等化和保障城乡居民“行有所乘”基本需求为目标，以转变城乡道路客运发展方式为主线，坚持“公交优先、城乡一体”的发展理念，将统筹城乡道路客运协调发展作为为民办实事的重大工程，充分发挥政府主导和部门联动、政策引导和市场互动的组合作用，努力为城乡居民提供安全、便捷、经济、高效的出行服务。

(二)主要目标。力争用5年左右时间，全国城乡道路客运一体化发展取得重要突破，城乡道路客运发展更加协调、网络衔接更加顺畅、政策保障更加到位，服务广度和深度逐步提升，服务质量显著改善，可持续发展能力明显增强。具体目标包括：一是基本建成分工明确、衔接顺畅、保障有力、安全高效的城际、城市、城乡、镇村四级客运网络。二是建设一个管理规范、服务优质、衔接顺畅、方便灵活的城际客运系统，有效衔接城市公共交通、农村客运及其他客运方式，不断巩固道路客运的保障能力、竞争优势及其在综合运输体系中的主体地位。三是基本建成能力充分、方便快捷、安全舒适、节能环保的城市公共交通系统，实现地市级以上城市公共交通网络覆盖郊区主要乡镇。四是加快构建覆盖全面、运行稳定、安全规范、经济便捷的农村客运系统，实现全国乡镇通班车率达到100%，建制村通班车率达到92%，100%的中心镇建成客运站、候车亭或招呼站;积极推进农村客运线路公交化改造，力争实现县域内20公里范围内的农村客运线路公交化运行率达到30%以上。

(三)基本原则。

——坚持以人为本，城乡协调。以满足城乡居民出行需求为根本出发点，逐步消除城乡二元结构，加强城乡联动，有序衔接，促进城乡道路客运基本公共服务均等化。

——坚持政府主导，政策引导。确立城市公共交通和农村客运的公益属性，争取各级政府和相关部门的支持，将城市公共交通和农村客运服务纳入政府公共服务范围，加大公共财政、土地等公共资源保障力度，不断满足城乡居民“行有所乘”的基本公共服务需求。

——坚持因地制宜，分步推进。从实际出发，根据不同的发展条件和需求特征，探索城乡道路客运一体化发展模式和推进路径，不搞“齐步走”和“一刀切”。选择有一定工作基础的地区分批开展推进城乡道路客运一体化发展试点工作。在试点基础上总结经验，进一步完善配套规章制度和标准规范，在全行业推广应用，逐步建立城乡道路客运一体化发展长效推进机制。

——坚持统筹协调，资源整合。统筹协调城市公共交通、城际客运和农村客运发展。在普通公路上，人员往来比较频繁的毗邻城市之间以班线客运公交化改造为主，地市级以上城市周边地区以城市公共交通线路延伸为主，县域内特别是乡镇以下地区以农村客运线网优化为主，并积极推进公交化改造;在高速公路上，以发展班线客运直达运输为主。注重整合城乡道路客运企业、线路、场站等资源，提高集约化、组织化水平，强化市场监管，规范经营行为，维护经营者和乘客的合法权益。

三、主要任务

(一)加快完善城乡道路客运一体化法规和标准规范体系。加快建立以《道路运输条例》、《城市公共交通条例》为龙头，以部颁规章为基础，以地方性法规为补充的城乡道路客运法规体系，为城乡道路客运科学发展提供法规保障。省级交通运输主管部门要加快完善城乡道路客运法规体系，特别是加快制定或完善城市公共交通的地方性法规，解决城市公共交通管理无法可依的问题，并完善城乡道路客运一体化标准规范体系，实现城乡道路客运服务的有效衔接。

城市公共交通线路延伸的管理按照城市公共交通管理的相关法律法规和标准规范实施;公交化运行的城际客运和农村客运管理按照道路客运相关的法律法规和标准规范实施;对政府支持力度较大、推行“镇村公交”的线路管理，可参照城市公共交通管理的相关法律法规和标准规范实施。

(二)加快建设城乡道路客运服务保障网络。

1.加强规划统筹，优化资源配置。科学制定城乡道路客运一体化发展规划，打破部门、区域和行业分割，统筹规划城乡道路客运服务设施和运营线路，合理调控城乡道路客运资源。坚持“无缝衔接、方便换乘”的原则，充分利用城市公共交通、城际客运和农村客运的各种站点设施，统一规划功能层次合理的换乘枢纽和城际、城市、城乡、镇村四级客运网络，优化城乡道路客运网络衔接。交通运输部门要主动协调政府有关部门，将城乡道路客运站场建设纳入本级城镇体系或城乡总体规划，并同步编制、修编和实施。

2.加强城乡道路客运枢纽场站建设。争取当地政府和有关部门支持，将城乡道路客运枢纽场站作为重要基础设施，推动国家、区域性、集散性公路运输枢纽场站建设，完善建设标准，增强资金和土地保障，引导形成与城镇布局相协调、方便群众安全便捷出行的城乡道路客运枢纽场站网络。

3.推进城市公共交通和城市周边短途班线客运的融合。根据城乡毗邻地区居民出行需求特点，充分考虑城市公共交通与城市周边短途客运班线的服务差异，明晰各自功能和服务范围，完善体制机制，逐步消除同

一条线路城市公共交通和短途班线客运并存和不平等竞争的现象。争取政府和有关部门支持，逐步统一公交化运行的农村客运与城市公共交通在税费、补贴等方面的政策，实现服务标准和政策保障的有效衔接。

(三)加快落实城市公共交通优先发展战略。

1.确立城市公共交通的公益性定位。贯彻落实国家优先发展城市公共交通战略和有关政策措施，争取城市人民政府和有关部门支持，实行政府主导，从资金投入、路权保障、用地安排、设施建设等方面给予城市公共交通优先保障。

2.扩大城市公共交通网络覆盖面。稳步拓展城市公共交通服务网络，鼓励经济发展水平和城镇化程度较高的城市，公共交通线网向城市周边的县城、重点乡镇以及主要人流集散点延伸，逐步实现城市公共交通在城市城区和郊区范围内的全覆盖，为城乡居民提供均等化的公共交通服务。

3.提升城市公共交通服务质量。制定城市公共交通安全运营和服务质量评价标准，加强公众出行信息服务和运营监管，加快提升城市公共交通服务水平。开展城市公共交通智能调度与管理、动态停车诱导等智能化系统的示范建设与推广应用，大力推广普及城市公共交通“一卡通”。

4.加强行业中介组织建设。加快完善城市公共交通行业中介组织，理顺中介组织管理体制，充分发挥中介组织的桥梁纽带作用。

(四)加快提升农村客运普遍服务能力。

1.完善农村客运基础设施。稳步推进农村公路建设，提高农村公路建设标准，加快已建成农村公路通行条件改造，完善农村公路安保设施。加快完善农村客运站场布局，根据各地农村地区生产、生活、生态的客观条件和需求特点规划建设标准适宜的乡镇客运站(候车亭、招呼站)。在城乡公路干道沿线规划建设港湾式停靠站、沿途招呼站，并配套完善候车亭、站牌等设施。坚持路、站(亭)、运一体化发展，在新建、改扩建农村公路项目时，将农村客运站(亭)纳入计划并与农村公路同步设计、同步建设、同步交付使用。参照农村公路管养模式，研究建立农村客运站(亭)管养的长效机制，落实各方责任，解决农村客运站特别是简易站和港湾式停靠站建成后的日常养护管理问题。

2.完善农村客运服务网络。争取政府和有关部门支持，采取综合措施提高乡镇和建制村班车通达率，提供农村客运普遍服务，解决农村地区居民的基本出行问题。通过新辟、改线、延伸现有农村客运班线，扩大农村客运的覆盖和服务范围，提高建制村通班车率。改革农村客运线路管理方式，依据经济发展水平和客流情况，稳步推广农村客运片区经营模式，探索开行隔日班、周班、节日或赶集班等固定或者非固定的班次。大力支持城镇化水平和居民出行密度较高的地区持续推进农村客运线路公交化运行，推广规范化、标准化的服务。对实行公交化运行的农村客运线路，在保证基本服务质量的前提下，运输企业可以根据客流情况调整班次和运力。支持“镇到村”农村客运网络发展，鼓励有条件的地区结合本地实际，有重点、分阶段在镇域内发展“镇村公交”。

3.完善农村客运扶持政策。贯彻落实《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(中发〔2009〕1号)和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发〔2010〕1号)，研究制定农村客运公共财政保障制度。积极争取公共财政支持，通过以奖代补的方式，鼓励提高农村客运通达深度、广度和服务水平，引导农村客运公司化、集约化、规范化经营，增强农村客运可持续发展能力。

(五)加快推进道路客运经营结构调整。

1.加强道路客运线路结构调整。科学制定道路旅客运输线网发展规划，合理规划和调整客运线网布局、运力规模及结构等，增强线路和运力发展的科学性。推进与其他运输方式差异化发展战略，优化城际客运班线线网布局，稳步拓展短途、多样化与个性化客运市场，严格控制地市级以上城市间新增直达客运线路，优先安排至民航、铁路枢纽场站的集疏运线路，大力发展精品班线、机场快线、商务快客、短途驳载等特色客运业务，形成与其他运输方式合理分工、优势互补、协同发展的良性格局。

2.引导毗邻地区客运班线公交化改造。建立和完善跨区域的城际客运协调机制和联合审批机制，探索并完善城际客运公交化运行的管理机制和运营模式。在客运量大、距离较近的毗邻城市间可以借鉴城市公交的运营服务方式，对客运班线运营实行公交化改造，方便群众出行，有效覆盖沿途乡镇，逐步实现客运线网的跨市、跨区融合。通过实行股份制、企业收购等手段整合经营主体，并保护好既有经营者的合法权益。对群众出行需求大的毗邻县间跨省线路进行公交化改造，原则上实行“一线一审”，为运力投入和运营调度提供方便。具体审批办法由相关省份交通运输主管部门协商确定。

3.提升道路客运信息服务水平。选择部分省份开展省域或跨省域客运联网售票和电子客票系统试点工程，按照统一建设标准，规范数据代码和交换标准的要求，加快建设省域、跨省域道路客运联网售票系统，方便群众出行选择，并实现道路客运信息共享和运行动态的及时监控;完善百城百站客运信息报送制度，加强数据统计分析，提升道路客运运力投放的科学性和信息发布的时效性。

4.统筹城乡道路客运经营结构调整。鼓励和引导城乡道路客运经营主体以资产为纽带实施公司化改造，建立健全现代企业制度，加强规范化、规模化运营，提高发展质量。整合城际客运经营主体，引导成立城际客运线路公司。打破地域壁垒，积极引入规模、资金、管理、服务有优势的企业投资经营城乡道路客运，有条件的地区可积极推进城市公共交通、短途班线客运经营主体的统一，优化资源配置，培育骨干运输企业和城乡道路客运一体化服务品牌，形成区域内业务整合、服务统一、组织集约、竞争有序的格局。完善城乡道路客运的质量信誉考核体系，引导企业提升服务质量、承担社会责任。

(六)加强城乡道路客运安全管理。

1.进一步提升农村客运安全保障能力。认真贯彻落实交通运输部、公安部、安监总局《关于进一步加强和改进道路客运安全工作的通知》(交运发〔2010〕210号)要求，通过各级道路交通安全工作联席会议提请地方政府明确由乡(镇)政府实施农村客运安全监管，实行“县管、乡包、村落实”的政策。坚持安全第一、预防为主，完善车型标准、通行条件、安全监管等方面的制度，加强农村客运车辆、站场、企业资格、线路审批等源头管理。对于县域内等外公路需开通客运班车的，由县级道路运输管理机构会同当地公安交管和安全监督部门对客运线路进行实地调查，联合提出通车车型、载客限载、运行限速、通行时间等安全控制指标后，方可审批。

2.完善城际客运公交化运行安全管理措施。联合有关部门，加快完善城际客运班线公交化运行的线路长度、车辆标准、安全监管、站点设置、服务质量考评、运营市场管理等方面的制度、标准和规范，为客运班线公交化运行提供基础支撑。严格车辆技术标准审查，运营车辆应安装符合标准的卫星定位车载终端和视频监控设备，并缴纳法定保险;对线路走向不途经高速公路、且运营线路长度较短的车辆，可以商请有关部门试行双开门车型;对途经高速公路的城乡道路客运车辆，不得批准设立站席;进一步明确安全监管责任，落实属地道路运输管理机构安全源头监管职责，落实企业安全生产主体责任，督促相关经营者切实加强对所属车辆、驾驶员和乘务员的管理。

(七)建立科学合理的城乡道路客运票制票价体系。

城市公共交通实行成本定价，各级交通运输部门要积极会同价格部门，综合考虑社会承受能力、企业运营成本和交通供求状况，完善价格形成机制，并根据服务质量、运输距离以及公共交通方式间的换乘等因素，建立多层次、差别化的价格体系;结合公共财政补贴补偿情况，研究建立城市公共交通低票价政策，增强公共交通吸引力。城际客运和农村客运票制票价按照《道路运输价格管理规定》和《汽车运价规则》的规定执行，对公交化运行的城际客运和农村客运，可结合地方公共财政补贴情况，实施特定的票价优惠政策，但不宜实行过低票价。

四、保障措施

(一)加强组织领导。推进城乡道路客运一体化发展既是一项当前亟待加强的重要工作，又是一项长期而复杂的系统工程。各级交通运输主管部门要高度重视，积极争取当地政府和有关部门支持，探索建立在地方政府领导下由交通运输部门牵头、相关部门参加的城乡道路客运发展联席会议制度，切实加强组织领导，加强对城乡道路客运一体化的统筹指导，研究制定城乡道路客运发展规划，加快完善城乡道路客运地方性法规和扶持政策，为城乡道路客运统筹协调发展提供政策法规和组织保障。

(二)完善体制机制。各级交通运输主管部门要争取当地政府和有关部门的支持，进一步推进地方交通运输行政管理体制改革，破除二元管理体制，推行城乡道路客运一体化管理。要认真贯彻落实《关于加强道路运输管理队伍建设的指导意见》(交运发〔2011〕468号)，加强道路运政队伍建设，提高统筹管理和指导城乡道路客运发展的能力，不断提升城乡道路客运公共交通服务效能和质量。

(三)增加资金投入。各级交通运输主管部门要积极协助有关部门，研究制定城市公共交通投资政策，加快完善城市公共交通和农村客运的公共财政保障制度，拓宽资金来源渠道，构建多级公共财政保障体系，并探索因地制宜的税费、用地等优惠政策。贯彻落实《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》(财建〔2009〕1008号)，准确全面统计城乡道路客运成品油消耗数据，按时足额发放成品油价格补助资金。对纳入部推进城乡道路客运一体化发展试点的地方和经营者，在部支持项目和政策中给予优先安排，并纳入交通运输节能减排示范工程，在交通运输节能减排专项资金补贴上给予倾斜;落实成品油价格改革方案，继续实施原客货运附加费中央财政转移支付基数不低于70%用于道路运输枢纽场站建设的政策，并保持城乡道路客运枢纽场站建设资金的稳步增长。

(四)实施考核评价。各级交通运输主管部门要加快建立城乡道路客运一体化发展水平评价制度，研究制定城乡道路客运一体化评价标准和评价办法，定期对辖区内城乡道路客运一体化发展情况实施考核评价，并向社会公布。总结不同地域、不同类型的城乡道路客运一体化发展模式和发展经验，并积极推广。

各级交通运输主管部门要根据本意见精神，制定具体实施方案，确保城乡道路客运一体化发展的各项任务和政策措施落到实处。各地具体实施方案和推进城乡道路客运一体化发展中的具体问题请及时报部。二○一一年九月十三日