青海省集体林权制度改革法律问题研究

第一篇：青海省集体林权制度改革法律问题研究

青海省集体林权制度改革法律问题研究

[内容摘要]：集体林权制度改革，是我国农村经营制度的又一项重大变革。此项制度改革是为了贯彻落实中央10号文件，其中最核心的内容就是：把林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，也是促进农民就业增收的战略举措，更能体现建设生态文明的重要内容。因为集体林权制度改革涉及25亿多亩林地，关系到9亿农民的切身利益，是从根本上解决“三农”问题的有效措施。对于林权制度国外很早就有研究，而对于中国的林权制度现在正在改革试点过程当中，青海就是其中之一，我省集体林权制度改革自2007年开始在民和回族土族自治县试点以来，目前，试点范围已扩大到11个县，试点类型由农业区向草原延伸，但是在集体林权的改革中也存在很多的问题，比如当前营造林工作中存在的一些群众积极性不高，生态公益林建设缺乏发展后劲，进展不平衡、基础工作不够扎实、产权流转机制不健全、资产评估机构亟待完善、林业产业受到抑制等问题，所以本文就从青海集体林权制度改革的历史和现状，改革面临的问题，难点以及相应的对策进行分析，使林权制度改革的效果发挥到极致，真正的为农民带来效益。

[关键词]:林权 农村基本经营制度 产权流转 农业效益

长期以来,在我国的农村土地制度实践中，人们习惯于把农村土地单纯理解为耕地制度，而忽视了其中还包含着的林地制度[1]。而事实上，林地的产权属性和耕地一样，都是属于农村集体所有，在农民的生计经济中都占有重要的地位和作用。从土地利用角度来看，如果说耕地能够直接满足人们的“吃饭”问题的话，那么林地则可以解决社会的用材和维护生态平衡问题；林地经营本身具有经济、社会和生态三重效益，对于一些“靠山吃山”的山区农村而言，林地生产资料的重要性甚至超过耕地。据有关部门的权威测算,我国农村集体林业资源总经济价值至少高达2 万亿元以上[2]，其中经济林和竹林占90 % 以上，在中国林业资源中占有突出重要的地位。

[1]费孝通：《从沿海到边区的考察.》，上海人民出版社，1990年，第140页。.[2] 参见国家林业局国家森林资源清查队：《中国森林资源报告》（1998—2003）。这个评估结果是按照当时的市场价

计算的,目前林业资源已经大幅升值了5至10倍。

在中国现有的土地面积中,耕地约有18 亿亩，而林地却有43 亿亩，相当于耕地面积的2.4 倍，其中属于农村集体所有的林地有25.48 亿亩。占全国林地面积的60.1%，涉及农民4亿多。我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。全国2000多个行政县(市)有70%是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。[3] 由于大农业通常也包括林业，因此，“三农”问题包括了“林业”、“林区”、“林农”问题，即通常所说的“三林”问题。可以这么说，要解决好中国的“三农”问题，必须同时解决好“三林”问题。而要解决“三林”问题，国家的思路是实行林改，继续推动农村改革的深入发展，进一步解放整个农村的生产力，因为只要这样才能有效解决1500 多个山区县和占全国总人口56 %的山区人民的增收问题，也才能有效地解决好“三农”问题。

而今天，中央在总结福建、江西、浙江、辽宁、云南等地“分山到户”的创新实践后，作出了全面推进集体林权制度改革的战略决策，实现“耕者有其山”，进一步调动亿万农民耕山致富的积极性，实现农村生产力的又一次大解放，它是土地和草牧场承包制度的拓展和延伸，是农村牧区基本经营制度的丰富和完善，是农村牧区改革的一个里程碑。

对于林权制度国外很早就有研究，而对于中国的林权制度现在正在改革试点过程当中，青海就是其中之一。我省集体林权制度改革自2007年开始在民和回族土族自治县试点以来，目前，试点范围已扩大到11个县，试点类型由农业区向草原延伸，但是由于青海特殊的地理位置，森林覆盖

[3]国家林业局政策法规司有关负责人：《林权制度改革如何让农民受益》，《人民日报》2008年7月17日第2版。

率很低，而且土地沙化严重，生态建设任务极其繁重，在集体林权的改革中也存在很多的问题，青海如何突破改革中的难点，使林地效益最大化，本文就从以下几个进行探讨。

一、集体林权制度改革的历史及现状：

（一）集体林权制度改革的历史回顾：

新中国成立以来，集体林权制度改革大体经历了以下五个阶段：

一是土地改革时期，分山分林到户阶段。1950年6月颁布的《土地改革法》规定了大森林、大荒地和矿山归国家所有，没收和征收的山林、茶山、桐山、竹林、果园等可分土地按适当比例统一分配，实行农民的土地所有制。1951年4月政务院再《关于使当地处理林权，明确广利保护责任的指示》中指出：零星分散的山林，由当地人民政府根据实际情况，按《土地改革法》的规定，分别进行清理和确定林权，由县级人民政府发给林权证明。

二是农业合作化时期，山林入社阶段。1953年开始，全国进入有计划的经济建设时期，林业和农业一起走上合作化道路。1956年6月全国人大颁布的《高级农业生产合作社示范章程》规定，除少量零星的树木仍属社员所有外，幼林和苗圃、大量成片的经济林和用材林，由社员所有转为合作社集体所有。从互助组到初级社然后到高级社，农村林业逐步由分散经营转向集中统一经营。

三是人民公社时期，山林集体所有，统一经营阶段。1958年中共中央颁布《关于农村建立人民公社问题的决议》，人民公社化运动迅速开展，实行政社合一管理体制。1960年《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》提出以生产队为基础的三级所有制，对农村劳力、土地、耕畜、农具必须实行“四固定”，固定给生产队使用，并且登记造册。1961年《中共中央关于确定林权保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》要求开展确定山林权属工作，提出必须坚持“谁种谁有”的原则。1966年开始“文革”**，再次将社员的少量零星林木全面收归集体所有。

四是改革开放时期，林业“三定”阶段。1981年，根据《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》，全国开展了以稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作。1985年《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济十项政策》颁布，确定“取消木材统购，放开木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”，集体林区木材经营进一步放开。1987年中共中央、国务院发布了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍乱伐的指示》，要求“集体所有集中成片的用材林，凡是没有分到户的不得再分”，“重点产材县，由林业部门统一管理和进山收购”。[4] 1992年党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。多个林业改革试验区开展了山地开发、资源林政管理、木竹税费、林产品流通市场、林业股份合作等一系列触及林权制度的改革实践，起到了作示范、探路子、出经验的作用，但没有形成以林权制度改革为核心的全局性的改革大势。

五是集体林权制度改革全面推进和深化阶段。2003年《中共中央国

[4] 贺东航 朱冬亮：《林地改革的演变轨迹与制度绩效——农村集体林权制度改革三十年》，《中国农村研究•2008年》

（上卷），中国社会科学出版社，2009年3月

务院关于加快林业发展的决定》和《农村土地承包法》实施后，福建、江西、辽宁等省进行了以“明晰产权、放活经营、落实处置权，保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革的大胆探索，并取得了显著的成效。2008年6月，中央10号文件出台，集体林权制度改革进入了全面推进和深化阶段。

纵观集体林权制度改革的历程，集体和林农对于森林、林木和林地的权益，在“分与统”、“放与收”之间几经调整，但是由于受计划经济体制及其思想观念的长期束缚，林业产权制度改革不到位，理想化的生产关系与生产力发展自身规律及经济社会发展客观实际之间的差距，始终是林业发展迈不过的一道坎。集体林区“大资源、小产业、低效益”的现象比较普遍。究其根源，在于林农还未正真成为产权意义上的经营主体。所以说，此次改革不是把集体山林“一分了之、一卖了之”，更不能将改革目的曲解为私有化。这次集体林权制度改革是从体制机制和制度建设上全面落实“四权”的综合性改革。要确立林农的经营主体地位，“明晰产权、放活经营、落实处置权，保障收益权”，重新构建一个公正合理的利益分配格局，特别是是对林地使用权，在承包期内要给与林农相对完善的物权，从而有效的释放农村劳动力的巨大潜能和林地的巨大生产潜能。实践证明，深化集体林权制度改革是林业生产力发展的必然趋势，是必须付诸行动的当务之急。[5]

（二）青海集体林权制度改革的现状

青海省共有集体林地1700万亩，占青海省林地总面积的15.7%。集

[5]摘自《中国集体林权制度改革培训教材》，国家林业局林业改革领导小组办公室编著，化学工业出版社出版，第3-4页。

体林地中，公益林多、商品林少，集体公益林占集体林地的99.8%；天然林多、人工林少；灌木丛多、乔木林少；生态效益高、经济效益低。全省森林覆盖率为3.1l％，是全国最低的省份，乔木林仅占全省土地面积的0.43％。木材蓄积量3687.3万立方米，人均7.55立方米，低于全国平均水平(全国为9.3立方米)，是全国木材最短缺的省份之一。

集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。为了充分释放林地和农牧区劳动力资源的潜能，增加农牧民增收渠道，青海省按照全国的统一部署，从2007年4月启动了集体林权制度改革试点工作，经过调查摸底、编制方案等大量的基础准备工作之后，2009年3月，进入试点主体改革阶段。

青海省在民和、大通、湟源、湟中、共和、贵德、贵南、兴海、海晏、都兰、尖扎县的22个村进行试点改革。试点村涵盖了农业区、半农半牧区和牧业区，一般公益林区和国家重点公益林区以及各种林地、林种类型，具有比较广泛的典型性和代表性。从2009年3月开始，青海省组织了320余人的林改工作队深入试点村开展了以明晰产权、承包林地，确权勘界、核发证书，签订合同、落实责任等为主要内容的主体改革工作。[6]

按照《青海省集体林权制度改革试点工作方案》，青海省确定了民和县、大通县等11个林权制度改革试点县，所属20个乡（镇）的22个村被纳入林权制度改革试点范围。林改试点村集体林地总面积139739.2亩，纳入此次林权制度改革试点主体改革的集体林地面积113999.3亩，占林

[6]摘自：《中国林业》，2008年半月刊，11A，总第670期，CN11-1228/S

改村林地总面积的81.6％。涉及林改的农户4565户，人口19768人。22个试点村落实产权的林地总面积130070.2亩，占试点村集体林地总面积的93.08％。其中采取人均分配或者按户平均分配方式承包林地的面积44505.7亩，占明晰产权林地总面积的34.2％；采取均股等其它方式承包

林地面积82673.5亩，占明晰产权林地总面积的63.6％；留集体统一经营的林地面积2891亩，占明晰产权林地总面积的2.2％。林改后建立农民林业经营管理组织（包括协会、林场等）7个，涉及农户1348户，林地面积2701.9亩。11个试点县共签订林地承包合同3607份，核发林权证3216本，涉及3100户，发证宗地7306宗，面积129406.4亩。试点县已承包集体宜林荒山荒地的农户完成人工造林面积1430.62亩，占农户申报人工造林总面积的29.8%。

林权制度改革试点与新农村建设村级绿化相结合的4个试点村，按照作业设计全面完成了村级绿化任务。共完成村道绿化21288米，栽植云杉、青杨、国槐、丁香等树木25802株；庭院绿化栽植云杉、圆柏及花灌木等树种1818株（丛）；农田林网植树11700株。[7]

二、青海省集体林权制度改革面临的问题

（一）森林资源的生态保护缺乏力度

森林是陆地生态系统的主体。林业则是以森林资源为经营对象，以保护、发展和利用森林资源为主要经营活动，以满足人类日益增长的生态、经济和社会需求为经营目标，兼具生态功能和产业属性的重要的社会公益事业。[8]从对国民经济和社会发展的作用来看，林业在提供多种林产品，推

[7]摘自：《青海省林业局文件》，青林资[2009]140号，《青海省林业局关于转发青海省人民政府办公厅<关于印发青海省集体林权制度 改革试点工作方案的通知>的通知》[8]摘自：唐忠辉《我国林权制度研究》，《林业与社会》2008年第四期。

进山区开发、拓展就业机会、繁荣农村经济、推动经济发展等方面做出了重要贡献，因此，它是国民经济体系中一个重要的物质生产部门。

从保护和改善生态环境角度看，林业具有调节气候、防风固沙、涵养水源、保持水土、保护生物多样性等多种重要功能，由此，林业又被认为是经济与社会可持续发展体系中一个不可替代和基础性的社会公益部门。在强调林业生态作用的今天，林业是正外部性行业，森林或林木具有明显的公共物品或准公共物品属性。但是，在市场经济体制下，经济人对自己所有或占有使用的物品具有理性的保护意识，而对公共物品则突出表现在“公地悲剧”[9]的无偿使用和索取中。不明确森林资源的权属，其权利主体不到位，则“公有”财产不可避免面临着无止境的消耗和浪费。

由于青海特殊的地理位置，森林覆盖率很低，而且土地沙化严重，生态建设任务极其繁重。正因为如此，青海始终是我国生态建设的重点和难点，主要表现在：一是高寒干旱，造林成活率低，破坏容易恢复难，生态保护和建设难度大；二是公益林比重大，并且大多都是灌木林，林业经济产出率低，依靠林业自身经济效益拉动改革难度大；三是集体林类型多，既有农田防护林，又有牧场防护林，还有大量宜林沙地和四荒地，存在林业与畜牧争地的问题，平原地区林业用地与农业用地、水利用地、交通用地等呈交叉状态，明晰产权难度大；四是区域经济发展滞后，地方财政实力较弱，农民贫困面较大，而林地单位面积产出量低，森林经营效益差，农民对林业生产依赖程度低，依靠地方政府和农民力量推进改革难度大；五是森林资源总量少，林业生产总值占国民经济生产总值的比例较低，除

[9]摘自：罗世荣, 唐仙丽《西部开发中的生态环境法制建设的思考[A] 》.武汉大学环境资源法研究所网站

农业区外，在短时间内不会迅速提高农民收入，地方政府对改革重视程度不及南方重点集体林区。由于在新集体林改的实施过程中，很多村都是采取一次性转让山林或者一次性收取林地使用费的做法，这种做法虽然短时期增加了村财收入，但却是“竭泽而渔”，致使很多村的村财收入失去可持续发展的基础。此举将直接威胁到未来的村集体组织是否还能够正常运转，并削弱村集体组织的公共资源供给能力。[10]众所周知，无论是推动农村城镇化进程，还是实施社会主义新农村建设，都离不开村集体组织的大力参与和支持。一旦村财枯竭，村集体组织将陷于瘫痪，后果不言自明。

再者，由于有的地方的山林高度集中在少部分林地经营大户手中，由此引发当地村民的广泛不满，为此，他们可能采取非理性的乱砍滥伐，导致一些山林遭到毁灭性破坏。如此一来，不仅危及林改后的整个林权制度安排，而且危及当地的生态平衡和田地利用。历史上，这样的经验教训是非常多的。在现行的林权制度安排下，也有可能导致历史的重演。

（二）缺乏完善的政策和法规作支撑, 阻碍改革进程

1、政策缺陷：

在林权改革的一些关键环节(如采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等), 缺乏完善的政策和法规作支撑, 仅靠地方出台的一些文件和改革举措, 难以有效推进改革进程。近几年民营林业发展迅猛, 而林业管理基础性工作却没能跟上, 导致出现一些管理盲区。如最近出现较多的“托管造林”问题, 到底由哪个部门管林业部门还是工商部门, 缺乏法律依据。现实的情况, 是林业部门只能把

[10] 蔡昉：《十字路口的抉择－－深化农业经济体制改革的思考》，第30—31页。

“发证关”, 而对于“托管造林”中产生的经济纠纷、涉及非法集资、合同欺诈等问题, 束手无策。因此, 迫切需要国家出台统一的林改指导意见, 同时, 对《森林法》等有关法律、法规进行修改, 以消除林权改革的制度障碍。

2、现行林权制度的缺陷

从表面上看，我国的林权是个较完备的产权制度，具备了一般产权所应具有的占有、使用、收益、处分四项权能。而实际上，我国的林权明显是一个“残缺的产权”。所谓“产权残缺”，是一个经济学上的术语，是指完整的产权权利束里的有一部分被删除或受到限制。从法律上讲，是指权利人所享有的财产权受到法律合理或不合理的限制。一般而言，天下没有不受任何限制的绝对财产权。如《德国民法典》第903条规定“物之所有人，在不违犯法律和第三人范围内，得自由处分其物，并得排除他人对物之一切干涉”。[11]

（1）林地产权的残缺。

马克思在《资本论》中写道：“木材生产靠自然力独自发挥作用，在天然更新的情况下，不需要人力和资本力；其次即使人工更新，人力和资本的支出，同自然力相比，也是极小的。此外，在不长庄稼或种庄稼实在不划算的土地和地方，森林还可以茂盛地生长。但是造林要成为一种正规的经济，就比种庄稼需要更大的面积。因为面积小就不可能合理的采伐森林，难以利用副产品，森林保护就更加困难等。但是，生产过程需要很长的时间，它超出私人经营的计划范围，有时甚至超出人的寿命周期……因

[11] 蔡昉：《十字路口的抉择－－深化农业经济体制改革的思考》，第30—31页。

此，没有别的收入，不拥有大片森林地带的人，就不能经营正规化的林业”。

从此论中我们可以看到，要发展林业必须建立林地流转制度，允许林地使用权在不同主体之间流转特别是能流转到私人手中。我国目前的林地使用权可以从国家、集体的手中流转到公民、法人手中，这被人们称为林地的第一次流转。但这之后林地使用权就不能在公民、法人之间再次流转。因此有人认为，林地的再次流转受限，其第一次流转就形同虚设，就会严重影响到林地使用者的预期，使之作出不利于林业发展的决策。

（2）林木所有权的残缺

在法律上，所有权包括占有、使用、收益和处分四项完整的权能。我国林权制度中，林木所有权残缺又具体体现在如下几个方面：

①林木收益权无法满足。

实施森林采伐许可证的理由是维护生态。采伐林木会影响林木生态作用的发挥是一个不争的事实。但采伐林木并不妨碍其他权利主体行使自己的产权，他只不过是阻止了自身私益的外溢，把其他权利主体免费享有的生态效益给取消了。这难道应该成为限制林木权利人行使采伐权的理由吗？我国的林木所有者给国家、社会、邻居提供了生态功能，但未获得补偿，他的采伐权就不应受到限制。[12]

②林木的交易权受到限制甚至剥夺。

产权交易最重要的是权利主体的选择权，包括自由的选择交易对象、交易方式、交易价格等。木材的垄断经营即是一个明证。目前集体林区的

木材由林业部门一家进山收购，这种行政手段的干预，尽管有利于维持木

[12]摘自：吴水荣, 马天乐, 赵伟.森林生态效益补偿政策进展与经济分析[J ].林业经济, 2001 ,(4): 23.材经营秩序，保证税收，但同时阻碍了生产者与市场的直接联系，剥夺了林权人的交易选择权。

③林木处分权受到限制。

典型的制度设计是采伐限额。本来，我国《森林法》关于采伐限额的规定是客观的、实事求是的。用材林消耗量不大于生产量是持续经营的需要，防护林、特种用途林按抚育更新的实际需要制定限额也是客观的，房前屋后和自留地上的林木和自留山上的林木是完全自由的。[13]按此规定法律赋予我国的森林采伐量应该是：用材林采伐量+防护林特种用途林采伐量+自留山上的薪炭林采伐量+农民房前屋后和自留地的采伐量；可是现在执行的结果是：群众烧柴+自用材+商品材，而且这三者之间不能互相串换。后者大大小于前面按法律规定制定的数量，这实际上就大大超过法律规定，限制生产经营者的采伐利用权，把许多本来合法的采伐非法化了。

（3）林权人的其他权利受到限制甚至剥夺。

具体说来表现在这样几个方面：其一，权利上收，侵害了林权权利人的经营权；其二，不承认森林开发利用权是林权的一部分，肢解甚至剥夺一部分森林的林权；其三，该发而不发运输证，侵害了林权权利人的销售权；其四，过重的税收和费用收取标准，导致林权权利人的收益权无从谈起。

（三）确权不到位, 补偿过低, 生态公益林管护形势严峻

林权制度改革的基本政策导向是“管住公益林, 放活商品林”。放活商品林十分容易, 确权到户即可, 也容易操作。然而管住生态公益林却

[13]摘自：唐忠辉《我国林权制度研究》，《林业与社会》2008年第四期。

不容易，林权改革之后,原本属于集体所有的山场变成了一个明确的经营主体所有(承包期限为30 年到70 年不等), 这就意味着改革前可能免费用木材的农民需要以市场价去购买, 或者盗砍、盗伐及破坏生态公益林。例如,按照青海有关林权制度改革政策, 生态公益林要在保证其性质不变的前提下, 明确管护权, 并将管护责任和补偿资金落实到位。但实际情况是, 由于生态公益林补偿资金标准过低: 每亩仅5 元, 其中还有0.5 元由省林业局掌握用于防虫等支出, 管护责任又大(每个行政村仅3 名管护人员)。致使很多林农不愿意将自己承包的山林划为生态公益林, 对已划为生态公益林的集体山林确权到户的积极性也不高。因此,应该在提高公益林管护补助标准的同时, 全面落实公益林补偿制度, 并对公益林的经营、管理与合理利用制定出明确的、可操作性强的政策, 以实现生态效益和经济效益的“双赢”。[14]

（四）农民收入低, 林业投融资不健全, 林业发展存在资金困难

林权制度改革之后, 广大林农造林育林的积极性明显提高, 但是由于农村经济尚不发达, 农民收入有限, 耕山务林面临着不少财政困难。不少农户在承包林地时都已经花费不少, 但是许多荒山或者林地需要开发、管理, 才能获得收益。比如在种植某种林木时，每棵树苗高达1.5 元, 劈山、整地、挖穴每亩保守估计要380 元, 这只是种树的开始, 种植之后的管护也需要花钱, 如果为了尽快获得资金回笼, 更是要加大投入。虽然目前与金融行业也有相关协议，但由于林业生产周期长, 而目前林业贷款利息较高、贷款金额过低、林业保险面较窄等问题还是严重制约着林业投

[14]朱冬亮：《土地调整：农村社会保障与农村社会控制》，《中国农村观察》，2002年第3期。

融资的发展, 许多银行并不“买账”。目前有些地方即使能够用林权证抵押获得贷款, 也是数额有限,手续繁杂。

(五)集体林地流转存在隐患, 影响林权改革绩效

集体林权制度改革的目的之一是“建立林权流转平台, 农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。因此, 推进林地使用权和林木所有权的合理流转, 是盘活林地和林木资产的重要途径。林权制度改革之后, 我国的林地和林木的流转交易日趋活跃, 一定程度上激活了林业生产要素。但由于林权流转是一个非常复杂的问题, 其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。这些问题如果处理不好,也将直接影响林权改革绩效的正常发挥, 带来许多难以解决的“后遗症”。[15]例如, 利用权力或其它方式,借促进林权流转之名, 行林地兼并之实的现象时有发生, 且发展速度惊人。某些地区, 虽然林权改革刚刚完成, 但是林权的流转却异常频繁, 有些人(包括政府工作人员)以此迅速发家致富, 造成了部分集体林业资产的迅速流失, 成为私人资产。此外, 一些地方出现无序流转、不按时申报流转等情况, 也为林业发展埋下了隐患。

并且林业行政主体与作为相对人的林权人的权利（力）义务不平衡，这是我国林业法律中一个普遍的问题。林业行政主管部门的权力多，而赋予行政管理相对人（包括林权人）的权利少；强调行政管理部门的权力多，规范行政管理部门的义务少，从而使得林业法律中各主体之间的权利（力）义务不平衡。林业行政主管部门的相当一部分工作人员尚未完全树立为行政管理相对人服务的意识，还习惯于计划管理体制下“行政就是管理”的[15] 吴水荣, 马天乐, 赵伟.森林生态效益补偿政策进展与经济分析[J ].林业经济, 2001 ,(4): 23.落后思想。

（六）涉林矛盾纠纷增多，涉及行政部门、集体和个人

涉林矛盾纠纷是群众反映的热点难点问题，是造成林区不稳定的主要因素之一。引发涉林矛盾纠纷主要有以下几个方面：一是少数村干部法律意识淡薄，造成森林资源转让不规范，程序不合法。二是押金管护承包山场利润大，村民心理失衡，要求取消合同收回押金管护山场的呼声较高。三是林权证核发纰漏，留下权属争议隐患。由于林改时间比较仓促，个别林改工作小组成员和林业技术人员责任心不强，在宗地区划时不够认真，工作粗糙，造成四至不清、界线不明、证山不符等等，致使村民之间争林争地情况时有发生。四是自留山遗留问题较多，存在山证不符，有山无证，有证无山，自留山被占用或被村集体转让、收回造林等现象，诱发许多矛盾纠纷。五是林权改革分山到户，经营单位面积小型化而方式精细化，与林业生产地域条件多样化复杂化以及管理粗放化之间的矛盾凸现，从而引发林地和资源的纠纷。[16]

集体林权制度改革不仅仅是一次农村林地制度的变革, 更是一次利益的重要调整。一是林业部门收入受到强烈冲击。“两金”从20%减少到10%,对此依赖程度较高的林业部门受到很大冲击, 特别是基层林业部门。此外, 林权制度改革政策还规定: 除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外, 其他涉林收费项目一律取消。[17]二是村集体收入缺乏持续性。村集体相对林业部

[16] 朱冬亮、肖佳：《集体林权制度改革：制度实施与成效反思——以福建为例》，《中国农业大学学报(社会科学版)》，2007 年第6期。

[17] 参见徐楠：《资本上山 林改失范——贺东航就铜鼓林权纠纷事件接受<南方周末>专访》，《南方周末》2008年

10月30日，第A5版.门而言, 或许受到的冲击要小一点, 但是也十分明显。固然有一小部分的村庄在林权改革之后化解了不少债务, 甚至有一定的财力办一些公益事业, 但那主要针对的是村集体经济本身就很不错的村庄来讲的。林改后, 许多地方采取了将林地一卖了之的办法, 这种做法在林权改革初期或许会有较多收入, 但山场卖光之后, 有关收入便会枯竭。这种竭泽而渔的做法, 不利于村集体经济收入的可持续发展。[18]

（七）林地使用费征收难并且林农组织化程度低

林权制度改革过程中，一些村未能很好地把握村集体林地有偿使用的原则，有的村承包合同未确定林地使用费；有的村林地使用费确定的标准较低；有的村新发包的山场林地使用费采取一次性收取方式，造成村集体未能从林地使用费上获得长期稳定的收入。林地使用费没有做到应收尽收，给村级组织正常运转带来困难；并且林改后产权到户，林权分散，经营单位变小，这给资源培育、林木采伐、森林保护、林业技术指导带来不利影响，也增加了经营成本。许多村至今未成立林农合作经济组织，仍是一家一户经营。

在试点的这22个村里，各村普遍采取的做法是依据我国现行的《村民委员会组织法》和《土地承包法》的相关规定，要求本村的林改方案必须经过村民会议或者2/3村民代表通过方为有效。[19]这种做法看似保证了村民对林改的发言权、知情权、参与权和决策权，也看似非常合理公平，但是村民群体对林改的参与是有限参与，其所谓的决策权也是有限决策，并不是充分参与和完全决策。客观地说，由于新集体林改是一个政策性很

[18] D村的纠纷个案参见贺东航、张婷、金凡：《大王村林权纠纷始末》，《瞭望东方周刊》，2008年第37期。

[19] 摘自：《中国林业》，2008年半月刊，11A，总第670期，CN11-1228/S

强的制度变革，以普通村民和村干部的阅历和知识积累，他们难于在短时期内知晓国家新集体林改政策的具体内容，也很难完全理解和把握国家实施集体林改的真正意图。再加上很多村民代表未经民主训练，没有“参政议政”经历，参与村级公共事务能力较低，缺乏职责意识。很多村民代表在参与村级事务中缺乏全局和长远意识。这种客观局限性决定了他们很可能会犯群体性错误，出现群体性决策失误，从而给村集体和全体村民带来不可弥补的损失。

三、青海集体林权制度改革的对策及建议

法律制度的基础植根于社会物质生活条件。正是在这个意义上，林权问题不仅仅是一个法律问题，它具有多方面的意义。它是保护环境维护生态系统的重要制度设计；它的有效性折射出林业经济的繁荣程度；它涉及国家（权力）与地方（权力）的架构关系，与地方自治相互关联；因为森林资源丰富的地区同时也多是民族地区，它也反映和影响着民族地区（社区）的发展；更进一步，林权的落实也有助于保护和维持文化多样性。错综复杂的关系背后反映的是林权制度所体现和承载的多元利益格局，其中最重要的是经济利益与环境利益的博羿，以及国家、社会和个体三者之间的利益调和，最终想要达到的是利益均衡，所以针对以上的诸多问题提出以下几点对策和建议。

（一）加强生态保护意识

无论是草场还是林地，它们都是环境良性循环中不可或缺的基本因素，青海作为三江源头，保护生态不仅对本省而且对全国都有重大的意义，保护生态就是“生态文明观”的最好实践。在22个试点村里，林地的分布比较集中，不论是林地还是草地的管护都是相当重要的，林业是生态建设的主体，林地是国土生态安全的命脉，也是生态文明建设的物质基础。切实肩负起建设生态文明的历史使命，统筹好经济发展和生态保护应该做到以下几点：一是落实林地管理领导任期责任制，将林地消长、征占用林地审核率及违法占用林地案件查处率等纳入考核内容；二是实行全面保护、优化布局，确保林地规模动态平衡并稳步增长；三是重点工程带动、激励社会力量参与等措施，确保森林覆盖率的目标实现；四是加快森林可持续经营进程，科学经营公益林地和集约经营商品林地。[20]

（二）健全政策法规保障机制

1、政策法规方面：

一项新的改革成果没有政策法规保障，如一棵新植小树缺少必要的养份和管护手段，难以成长。目前，我省已集体林权制度主体改革已经处于第二阶段的第四个时期，即配套改革各项政策的研究、制定和试点试验，全面落实各项配套改革的政策措施。[21]所以第一，要尽快修订林业生产管理法规。国家和省林业主管部门要尽快研究出台适合于集体林权制度改革后林业管理的法规，尽快健全完善法规保障机制。集体林权制度改革后，林区呈现出了产权主体多元化，经营模式多样化的状况。林业管理的对象发生了改变，必然要求管理要随之而变。为适应这些变化，需要有适合于现有林业管理的法律法规、政策措施的出台。当前，最急切需要修订《国家林业部林木林地权属争议处理办法》、《国家林业局林木和林地权属登记

[20] 摘自：《中国林业》，2008年半月刊，11A，总第670期，CN11-1228/S

[21]摘自：《青海省林业局文件》，青林资[2009]140号，《青海省林业局关于转发青海省人民政府办公厅

<关于印发青海省集体林权制度 改革试点工作方案的通知>的通知》

管理办法》两部规章，并将其上升为国务院法规，同时制定其实施细则。

第二要全面疏理林业规范性文件。尽管各地都在努力探索创新管理机制，但受旧的规章制度的约束，原有的林业管理机制、法律法规、政策措施已经与之不相适应。要以集体林权制度改革为契机，对建国后各个时期中央和地方制定出台的规范性文件进行全面疏理，结合本地实际进行调研考量，保留可行的，清除不实用的，修改不符合、不适应林改后林业生产经营管理的原有政策规定，破除政策性障碍，重新制定符合实际的，形成环环相扣、协调一致、运作顺畅的政策措施体系，指导管理林业生产发展，想要及时解决农民手头紧等问题，要在政策规定上进行突破。

2、研究深层次的理论机制

由于此次改革直接涉及到农村千家万户，被认为是“具有像当年的农村联产承包责任制的重大历史意义，是继土地联产承包责任制后农村的„第二次革命‟”。不仅如此，由于新一轮林权制度改革在很多方面比上个世纪80年代初实施的土地联产承包制改革走的更远，因此这次林改所取得的成效和经验可以对未来我国土地制度变革方向提供某种借鉴。目前的林权制度改革的研究大多是从宏观层面，突出对林改所取得的经济成效的分析，却很少有人注意到农村地方性文化—制度对林权制度改革政策实施的影响，自然也容易忽视林权制度改革引发的社会效用不足问题，特别是林权的主人——广大农民在林改中的利益诉求并没有得到应有的重视和尊重。所以应该从社会排斥理论角度对林权制度改革中存在的社会排斥机制进行一个初步的分析和研究。

（1）社会排斥理论

社会排斥理论（social exclusion theory）是上个世纪70年代出现的被广泛应用于研究社会贫困问题的一个重要理论。“社会排斥”概念最早由法国学者勒内•勒努瓦（Rene• Lenoir）于1974年首次提出，社会排斥最初的含义是指经济领域中的互相排斥现象，发展到后来，“社会排斥”已经大大超越了经济领域，指称社会生活各个方面的排斥包括诸如就业劳动力市场、教育制度、公共物品的供给、对政治过程的参与、性别排斥等领域。［22］在布尔查特等学者看来，社会排斥是个人生活居住在一个社会中，没有以这个社会的公民身份参与正常活动的状态；社会成员在消费、生产、政治、社会互动的参与不足、不参与都可能被认为是社会排斥的存在。皮斯则根据对欧洲社会政策文献的研究，总结出十五种社会排斥范畴，具体包括社会边缘化、新贫困、民主法制／政治排斥、非物质性劣势、被“最低限度生活方式”排斥、文化排斥（包括种族和性别）、家庭和社区排斥、被福利国家排斥、长期贫困、被主流政治和经济生活排斥、贫困、剥夺、被工作关系排斥、经济排斥以及被劳动力市场排斥等。［23］作为一个重要的社会政策概念，社会排斥后来被其他学者及欧盟委员会和联合国国际劳工局等机构所采用。

在国内，社会排斥理论也引起了社会政策研究者、社会学者和经济学者的广泛关注。曾群等学者曾经将社会排斥归纳为五个方面：一是经济领域的排斥，具体是指个人、家庭和地方社区未能有效参与生产、交换和消费等经济活动；二是政治领域的排斥，是指个人和团体被排斥出政治决策

[22] 摘自：R.PEACE: Surface Tension: Place/Poverty/Policy-from “Poverty” to Social Exclusion:

Implications of Discursive Shifts in European Union Poverty Policy 1975-1999[D], University of Waikato，Hamilton, 1999.[23]摘自：AMARTYA SEN: Social Exclusion: Concept, Application, and Scrutiny[R], Asian Development Bank, 2000，（1）.过程，被排斥者的权力被剥夺，也没有自身利益的代言人；三是社会关系

领域的排斥，是指个人和团体被排斥出家庭和社会关系和社会交往，导致社会网络被分割或者社会支持减弱；四是文化领域的排斥，它有两层含义，第一层是指失去社会认可的和占主导地位的行为、生活方式和价值观模式，第二层含义是指处于少数的个人和团体不能享有自身的文化权利，不能保持自身的文化传统和语言等；五是社会福利领域的排斥，是指个人和团体不具有公民资格而无法享有社会权利，或者即便具有公民资格也被排斥出该社会的福利制度保障体系之外。［24］社会排斥理论作为一个独特的研究视角，近年来被广泛应用于对中国城市贫困阶层、“三农”问题、教育问题以及艾滋病问题等的研究。

一般认为，不同学科领域的学者之所以热衷使用“社会排斥”这个概念来分析各种现象和行为，是因为社会排斥在五个方面拓展了传统的贫困、劣势和边缘等研究概念的视野：从财政的到多维度的劣势；从静止的到动态的分析；从关注个人、家庭到关注个人、家庭和地方社区；从分配的劣势到关系的劣势；从不平等到社会分裂。不过，社会排斥有相对性，为此应根据被排斥者所处的社会位置把社会排斥分为不同的层次。正如理查森（Richardson）和理•格兰德（Le•Grand）所指出的，如果一个人是被社会排斥的，他必须在地域上居住在那个排斥他的社会里。［25］就本文所探讨的林改中存在的社会排斥机制而言，只有把遭受社会排斥的农民群体与他们周边的其他群体进行比较，才有意义。

（2）林权制度改革中的社会排斥因素分析

[24]摘自：曾群、魏雁滨.《失业与社会排斥——一个分析框架》［J］.《社会学研究》,2004(3)：12－13.[25]摘自：彭华民《社会排斥与社会融合：欧盟社会政策的分析路径》[J].《南开学报（哲学社会科学版）》, 2005(1)

林权制度改革中之所以会出现林权集中的现象，与林权制度改革设计中存在的某些缺漏以及其他社会排斥因素有关。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森认为，社会排斥可以分为建构性排斥和工具性排斥。［26］所谓“建构性排斥”主要是指制度设计本身存在的排斥性机制，而“工具性”排斥则可以理解为是与制度实施过程中出现的执行偏离有关。事实上，导致林权制度改革中林权集中的社会排斥因素也大体可以分为这两类。这些社会排斥因素既与林权制度改革设计中存在的制度缺漏有关，也与林改政策在村级实施过程中出现的违规操作有关。

正如阿马蒂亚•森所指出的：对于普通农民而言，社会排斥是一种权利剥夺、机会剥夺。“没有土地可以说就是一种工具性剥夺。在农村，对一个没有土地的家庭而言，其处境是很艰难的”。“一个没有土地的家庭就好比是一个肢体不全的人，没有土地很可能直接引发一些问题。但是无论一个家庭是否重视其与„自己的土地‟之间的关系，没有土地都会使该家庭遭受进一步的经济与社会的剥夺。”就目前中国农村状况而言，无论是林地还是耕地，它们在某种程度上都是农民的“命根子”，是农民赖以生存的最基本的资源依托，也是实现农村社会保障的根本基础。［27］

目前农村地区林权制度改革中出现的林权集中现象与林权改革制度设计以及林权改革政策实施中存在的各种社会排斥因素密切相关，林权制度改革也因此偏离了改革当初设计的要实现“耕者有其山”的宗旨和目标。

林权制度改革之后，大部分林权集中到少部分人或者某些经营实体手中，而大多数农民得到的收益是非常有限的，他们也并没有因此而分到属于自

[26]摘自：阿马蒂亚•森《论社会排斥》[J].《经济社会体制比较》,2005(3)：1－7.[27] 摘自：朱冬亮.《土地调整:农村社会保障与农村社会控制》[J].《中国农村观察》,2002(3)：14－21.己的“第二份责任田”。实际上，在当前中国社会已经出现急剧社会分层和贫富分化的背景下，如何推进林改，使得改革兼顾效率与公平，这本身就是一个需要慎重考虑的问题，作为一个试点省份，在林权制度改革实践中，要更多的思考深层次的理论问题，为了将来进一步的后续发展打下坚实的基础。

（三）加大林权生态补偿的力度，加强生态公益林的管护

1、加大林权生态补偿的力度

生态林业的主要功能是涵养水源、保持水土、防风固沙、调节气候、净化空气等，对水利工程蓄水、保水、防止泥沙淤积、延长水利工程使用寿命有巨大作用，对农牧业高产稳产起屏障作用。生态林业是特殊林业，生产周期长，需要投入巨额资金。然而目前生态建设没有可靠资金来源，资金问题已成为公益林建设的最大难题。现行生态林的价值循环以及资金循环和周转是不完全的、不正常的，社会应付给他们应得的报酬，予以补偿。

森林生态效益补偿是符合现代林业论的要求。生态林业是现代林业的基本经营模式，其目的是发展现代生态经济生产力。生态林业的本质涵义是生态与经济协调发展的林业，其本质特征是自然和人工森林生态系统的生态平衡，它包含合理利用资源和保护生态环境。［28］补偿机制是实现生态林资产化管理的前提。生态林之所以难以进行资产化管理，就在于生态林是以保护、控制、稳定、改善生态环境为主要经营目的的林种，由于生态功能具有外部公共性，生态功能很难在市场上交换流通，也就无法使

[28] 参见R•科斯、A•阿尔钦、D•诺斯等著,刘守英等译:《财产权利与制度变迁――产权学派与新制度学派译文集》，上海:上海三联书店，1994年。

生态效益与它的成本费用－营造生态林的成本费用配比起来，也就无法从市场角度进行保值、增值的资产化管理。

森林生态效益补偿符合价值规律和市场规律的要求。商品有价、服务收费是市场经济的基本特征。用材林、经济林和薪炭林可通过价格得到补偿；防护林和特种用途林等生态林应该得到补偿。森林的生态效益和社会效益所产生的价值比它的直接经济效益高得多。如我国森林一年可蓄水及涵养水量约3470亿吨，相当于我国水库总容量4660亿吨的75％；每年减少江河湖库的泥沙淤积量约76.8亿吨。［29］由于森林生态效益和社会效益是在无形中发挥作用的，这部分投资得不到回收，给林业的发展带来不利的影响。

生态林业补偿渠道有国家补偿、社会补偿、市场补偿。国家补偿渠道，应建立公益资源储备；社会补偿渠道，由国家向受益单位、个人征缴一定量的税、费，然后再由国家根据具体情况，补给公益林生产者；市场补偿渠道，推销有形林产品或服务性收入，具有不稳定性；国家补偿渠道才是公益林生产补偿中最重要的部分；除了林地补偿费、林木补偿费、林地安置补助费、森林植被恢复费外，还包括林地损失补偿费、林地附着物补偿费、林区设施补偿费、承担林地开垦补偿费、森林资源涵养水源补偿费和森林资源社会受益补偿费(有利于物种多样性的繁衍及相互抗衡，而且也给予毗邻地区产生间接经济效益，还有益于后代)。

2、加强生态公益林的管护

（1）公益林处置权需要突破，以实现农户权益

[29]摘自：《中国林业》，2008年半月刊，11A，总第670期，CN11-1228/S

在林权制度改革中，利要充分考察地势地形特点用特点在前一阶段林权改革中，将大量沟渠、路旁以各种方式将使用权和经营权交给了农户。这吸引了社会资金流入，促进了绿色青海的建设。但是目前这部分林地不允许通过采伐获取木材收益，仅有少量财政补贴，经济回报极低。长此以往，不但不能进一步吸引社会资金流入，还直接影响现有林分的管护，降低现有林分的生态效益。所以要按照分区施策、分类管理和适度经营的原则，对生态公益林按保护等级采取相应的经营措施，发展林业，巩固林业产权制度改革的成果。

（2）加大对生态公益林的资金投入，保证资源合理配置

生态公益林发挥巨大的生态作用，具有公共产品性质，正外部性极强。相应的资源配置应由国家直接投入，或由国家对生产者进行补助，使生产者获得正常收益，所以生态公益林的总量的增加需要政策倾斜，加大政府对增加生态公益林面积总量所需资金的投入，无论是作为经济发达地区生态环境的要求，还是作为生态灾害频繁发生地区的要求，青海所需生态公益林总量必须增加，在保证总量的同时，要调整树种结构，结构的调整要求政策倾斜，加大政府对生态公益林树种调整所需资金的投入。

（四）不断的改革创新，畅通林业融资渠道，1、大力发展林业合作经济组织。

积极引导农民在自愿的基础上，以资金、技术和亲情、友情为纽带，组建新型林业合作经济组织和林业经营实体。要组织开展林业合作经济组织示范点建设，帮助和指导合作经济组织制定和完善规章制度，使合作经济组织逐步走上规范化轨道。要加大对林业合作经济组织的扶持力度，在信贷融资、采伐指标、科技服务等方面予以倾斜，要积极引导鼓励企业兴建工业原料林基地，推行“公司+基地+农户+市场+科技”五位一体的模式，[30]鼓励企业采取合作造林、租地造林、“订单林业”等方式与广大林农结成利益共同体，既保证林农不失山不失地，促进林农实行规模经营、专业经营、集约经营，又使企业拥有充足的原料来源。

2、要大力创新林业金融产品。

林改后农民发展林业生产需要大量资金投入，资金短缺成为林业生产发展的“瓶颈”。现在各地也实行了支持林农发展林业发展的金融方面的创新，如：林木资产作为抵押物贷款、林权证抵押小额贴息贷款试点等等。但由于贷款额度小（一般2-3万元）、周期短（1-2年），不适应林业生产投入大、周期长的要求，而且贷款手续繁杂，林农难以接受。金融机构为了最大规避风险，要求通过担保机构担保贷款，从而增加了林农负担。金融机构特别是涉农的金融机构要认真落实中央精神，积极为农村生产发展做好金融服务，创新适合林业生产发展需要的金融产品（延长贷款期限、放大贷款额度），简化贷款手续，方便林农。通过担保机构担保的贷款，要给予利率优惠，让利给林农，减轻林农负担。

（五）进一步消除林地流转中的隐患，巩固改革效果

1、制定森林、林木、林地使用权流转和抵押、担保办法，落实流转、抵押、担保权对森林、林木、林地使用权的流转，我国《森林法》已经有了原则规定，我国《担保法》及其司法解释也对用林木和林地使用权作抵押、担保有所规定，但缺少具体的可操作的办法。为了促进林业经济的活

[30]摘自：沈文星，佘光辉.《福建集体林产权制度改革利益冲突的制度控制》[J].《林业经济》,2006,172（11）:26-

跃发展，提高林业经济的竞争实力，有必要尽快制定和实施有关森林、林木、林地使用权流转的法律规范，有关森林、林木、林地使用权抵押、担保的法律规范以及有关森林资产评估的规范等。

在内容上应当规定：依法可以流转的森林、林木、林地所有权或者使用权的范围，商品林应当属于鼓励流转的范围，公益（包括防护林、特种用途林）应当属于限制流转的范围；森林、林木、林地所有权或者使用权流转的限制条件，即森林、林木、林地所有权或者使用权流转不得改变林地的性质和用途，以确保国家的林地和森林覆盖率奋斗目标能够顺利实现；流转合同及其主要条款、当事人的权利和义务等。

2、改进采伐限额制度，落实财产处置权

森林、林木的采伐利用权是林权权利保护的主要林权。对生态区位重要的森林，国家出于保护生态环境的需要，要求林权人放弃部分处置权的，国家应给其支付生态补偿金。为了国家生态安全和宏观调控的需要，可以做出采伐后必须在当年或次年更新的法律规定。同时放宽采伐的许可条件，减少审批程序。另外，强制进行采伐设计检尺，运输检查，销售环节，加工的众多许可和审批都可以废除。

3、保障林权人的交易权和收益权

应做到如下几点 ：其一，取消林区木材独家垄断经营，放开森林经营者的木材销售权，允许产销直接见面，让生产者直接接触市场，保证交易自由；其二，完善森林生态效益补偿制度，真正调动造林者特别是公益林权利人的造林积极性，保障其合法的财产权；其三，改革不合理的税费政策，切实减轻林业经营者的税费负担，保证林权者的收益权。

4、充分的做到责权利明晰化

坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。农民群众具有伟大的创造精神，集体林权制度改革是老百姓发明的，一定要尊重农民的创新精神，充分依靠群众，充分发挥群众的积极性和能动性，在坚持改革基本原则的前提下，鼓励积极探索、大胆创新，不断丰富和完善改革的形式和内容。农民群众是集体林权制度改革的主体，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重农民的意愿，更多地听取老百姓的意见，让农民明白改革的政策、内容、方法，使农民对改革的方案、过程、结果满意。一定要充分尊重群众的民主权利，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，做到发挥民智、符合民心、体现民意，决不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行，让农民真正当家作主。

（六）正确处理因林权制度改革而产生的纠纷

1、要尽快建立利益分配机制

在林权制度改革中必须切实保障农民利益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。集体林权制度改革作为农村改革的一部分，改革过程和改革后，如何保障农民利益，如何持续让农民受益，如何让最广大农民受益等问题，虽难解决，但又急需解决。经济学家希克斯提出来的“希克斯标准” [31]告诉我们，如果一项改革，在收益与损失相抵后整体上仍能增进国家整体福利，那么决策者就应该想办法让这项改革深入开展。集体林权制度改革试点县体现出来的改革成效，已有目共睹。因此，要实事求是总结试点的经验教训，把集体

[31]参见R•科斯、A•阿尔钦、D•诺斯等著,刘守英等译:《财产权利与制度变迁――产权学派与新制度学派译文集》，上海:上海三联书店，1994年。

林权制度改革不断引向深入，推向全国。

改革是对利益的重新分配，必然导致一部分人受益，一部分人受损，而这个结果正与保障最广大农民受益的精神相矛盾。如何调和这对矛盾，经济学家卡尔多提出的“卡尔多标准” [32]为我们提供了解决办法，也就是任何一项改革要被绝大多数人接受并受益，改革的受益者都要给改革后的受损者足够的补偿。只有利益分配均衡了，体现了社会公平原则，让最广大农民受益了，林改后存在的如涉林矛盾纠纷增多、林木资源保护压力重、林地使用费征收难等问题将得到有效解决。因此，深化集体林权配套改革，重点要研究建立利益均衡分配机制。一要全面体现“均山”。没分到山或分山不公平，是农民群众意见最大之处。在维护“落实政策，自主经营”、“产权到户(组)，家庭经营”、“组建实体，合作经营”等改革形式的基础上，对合同到期的“押金管护，承包经营”、“公开招标，转让经营”山场，应重点考虑分给无山、少山农民，最大程度实现“均山”。二要全力推行“均权”。引导林农“分股不分山、分利不分林”，走合作股份制规模化经营道路，让农民无须参与经营管理却享有分红的权利，并从中受益。这种方式可以解决“均山到户”与集约经营相矛盾、分散经营不愿投入导致林业生产科技推广难等问题。需重新分山到户的，要主推“均权”模式，已分山到户的，要引导林农以林地林木权属入股，实现股份合作规模经营。三要努力体现“均利”。初次分配注重效率，再次分配要体现公平。应建立林木林地收益公平分配使用制度，要使村集体从林木林地收益的分配使

[32] 卡尔多－希克斯假想补偿标准。认为尽管改变经济政策以后，可能使一方得利，另一方受损，但如果通过税收政策

或价格政策，使那些得利者补偿受损者有余，那就不失为正当的经济政策，也就是说增加了福利。“在长期的一系列政策

改变之中，政策改变对于收入分配的影响是或然性的，这次是这些人受益，使另一些人受损，下次可能是这些受损而使另

一些受益，结果相互抵消，而是全社会所有人都受益”[v]。

用中体现透明、公平，如村集体林木林地收益中的部分直接用于村民合作医疗、养老保险等，建立村民与山场的紧密利益关系，达到每位村民都从中直接受益的目标。这可避免无山农民不关心山、仇视有山农户等引发的问题，化解不满情绪，减少矛盾纠纷。同时，由村民监督村集体林木林地收益的征收和使用，促进林地使用费有效征收

2、加大力度，依法调解和处理林地纠纷

在林权制度改革工作中，要保持农村的稳定，保护林木资源，认真处理好改革与稳定的关系，确保林改工作健康有序开展。为此，必须把解决林地纠纷作为改革的一项重要任务，及时组织力量做好调处工作。林业部门要加大林业执法人员的培训力度，切实提高对林地纠纷调处的业务工作能力和法律政策水平。按照分级管辖、分级负责的原则，村级纠纷由乡镇政府负责处理，乡镇级纠纷由县政府负责处理，形成一级抓一级、层层抓落实的氛围，把纠纷和问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，做到在稳定中推进改革，在改革中促进稳定，确保林区安定稳定。要严格执行“三禁”要求，即：凡有争议的林地在纠纷调处前不得确权发证、禁止流转，禁止下达采伐指标；要本着尊重历史、尊重事实、依照法规、调解解决的原则，通过协商调解或政府裁决调处各种边界争议和林地权属纠纷。对确实存在权属争议的林地，应查明原因，核实争议范围、面积，组织力量妥善处理，要广泛征求当事人的意见，多做双方的思想工作，组织争议双方权利人充分协商，逐步加以解决，经双方现场确定界限权属，签定边界协议书后方予登记，协商不成的，暂不登记。要保持承包合同的连续性，依法维护承包者的合法权益，处理各种违规行为，通过协商调解或民事诉讼等方式妥善处理承包合同争议。

（七）完善林业科技服务体系，加强林农组织化程度

1、完善林业科技服务体系

林业科技服务主要是为林业生产所必需的生产资料、资金、信息咨询等提供“产前服务”，为林业正常生产作业提供“产中服务”和为产品收购、储藏、加工、销售提供“产后服务”。林业科技服务方式较为单一，目前政府和集体经济组织所提供的服务主要是以无偿服务的方式为主，而且这种方式一直延续了几十年，无论是服务的提供者还是服务的接受者都已经习惯了这种无偿服务。以前由于没有强大的资金作支撑，无法提供优质的服务，我在调研中发现，林业科技服务的功能正在减弱，有的乡镇已经没有林业科技服务机构和人员，而林业产权制度改革后，林业科技服务范围已经扩大，因此，政府应该提供财政支持，建立林木种苗体系、森林病虫害防治体系、森林防火体系、科技服务体系及森林资源监测体系等较为完善的林业科技服务体系，以实现建设绿色青海的目标。

2、搭建平台加强林农组织化程度

在林权制度改革中，要加强林农的组织化程度，就要创建“一社、两会、三支队伍”这样一个组织平台。

“一社”就是林果专业合作社，包括林业和果业专业合作社。并且要求各专业合作社要达到“八有”，即：有登记（工商注册）、有合作社章程、有机构、有实质性服务（包括生产服务、技术服务、信息服务、销售服务）、有社员入股、有分配（一是按业务额分配，二是股金分红）和积累、有品牌、有商标。“八有”之中最重要，也是最难做的是有商标、有分配。并且按照“八有”的标准，给各专业合作社打分评星。按照设定的标准，70分为一星，80分为二星，90分为三星，95分以上为四星。同时市里已制定了政策，一星级奖励2万元，二星级奖励4万元，三星级奖励8万元,四星级奖励12万元。通过这种方法调动广大林农的积极性。

“两会”就是建立林木加工销售协会和林业种苗协会，就是把林业的生产、加工、销售和种苗经营者组织起来，建立起良好的秩序，规范管理。在此期间也要发挥协会的作用，因为它起到了在木材加工商、木材销售商和政府之间的桥梁纽带作用，因此应该进一步的建立健全相应的协会，从而也能保护林农的利益。

“三支队伍”就是根据中央10号文件“建立政府为主导，群防群治的防火、防病防虫、防盗砍盗伐的工作机制。”的精神，结合青海本地实际，在防病防虫问题上实行专防专治，防火治安实行联防联治和协防协治。

第一支队伍是专业防病虫服务队。林改后，应该在一些农户中成立专业化的防虫服务队，走市场化运作的路子，用自制的打药车解决存在多年的防病虫难的问题。

第二支队伍是科技服务队。中央10号文件提出“实施科技入户工程”，因此，林果科技服务队的建设十分有必要，为实现科技入社、科技入会提供帮助。服务队对合作社和协会成员进行培训和科技推广时不收费，对非社员和会员，因生产服务和技术服务无法分开，则收取少量费用。

第三支队伍是森林联防队伍。把基层的护林员和基层的治安员聚集到一起，实现“两区对接、两防并举”。“两区对接”就是社区和林区对接，“两防并举”就是在村子里防犯罪，林子里防盗伐、防森林火灾等。乡镇成立联防大队，大队长由乡镇林业主管副乡长兼任，成员由乡镇派出所所长、乡镇林业站长兼任。一个乡镇分成若干个片，由乡镇自己掌握，每片成立一个分队，分队长由公安派出所的片警、护林员的骨干担任。队员在村内就是治安员，在村外就是护林员。这支队伍实现了两个创新：一是机制创新，基层治安员和护林防火队员各司其职、各负其责，但实现信息互通、行为互动、联防联治，相互接应；二是体制创新，对治安员和护林员进行优化重组，实行“三补一采”，即补购置巡逻用摩托车费用，补手机、对讲机话费，补摩托车的油费，“采”是指公安部门采购GPS对讲机，提高护林防火员的防控装备水平。[33]

综上可知，集体林权制度改革在我国的制度改革中具有举足轻重的作用，它不仅是是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，也是促进农民就业增收的战略举措，更是推进现代林业发展的强大动力，彰显的是十七大所提出来的“建设生态文明”的重要内容。青海作为一个特殊的省份，虽然在林权制度改革还存在着很多的问题，但是随着青海经济的不断发展，相关配套设施的不断完善，到青海集体林权制度改革的而第四个阶段，也就是评估阶段（2010年12月），肯定会逐步的完善和发展，为全省的林权制度改革的普及提供坚实的基础，也为全国林权制度的改革提供宝贵的经验。

[33]摘自：赵奎礼：《进一步深化集体林产权制度改革》，《中国林业》2009年2月，总第676期，第26-27页。

【参考文献】：

1、费孝通：《从沿海到边区的考察.》，上海人民出版社，1990年，第140页。

2、国家林业局政策法规司有关负责人：《林权制度改革如何让农民受益》，《人民日报》2008年7月17日第2版。

3、贺东航 朱冬亮：《林地改革的演变轨迹与制度绩效——农村集体林权制度改革三十年》，《中国农村研究•2008年》（上卷），中国社会科学出版社，2009年3月

4、《国务院批转国家林业局关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》(国发[ 2005 ]41 号文件。

5、黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局，1986年版，第5页。

6、黄宗智：《中国农村的过密化与现代化：规范认识危机及出路》，上海社会科学出版社，1992年，第150页。

7、参见詹姆斯•C•斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的生存与反抗》，程立显等译，南京：译林出版社，2001年；

8、朱冬亮：《土地调整：农村社会保障与农村社会控制》，《中国农村观察》，2002年第3期。

9、陈翰笙著，马峰译：《解放前的地主与农民》，中国社会科学出版社，1984年版，第7页。

10、张红霄、张敏新、刘金龙：《集体林权制度改革：林权纠纷成因分析——杨家墟村案例研究”，《林业经济》，2007年第12期。

11、D村的纠纷个案参见贺东航、张婷、金凡：《大王村林权纠纷始末》，《瞭望东方周刊》，2008年第37期。

12、赖泽源：《比较农地制度》，经济管理出版社，1996年，第163页。

13、王郁昭：《正确对待农业小生产和农村家庭经济》，《中国农村经济》，1995年第11期。、蔡昉：《十字路口的抉择－深化农业经济体制改革的思考》，中国社会科学出版社，1992年版，第96页

15、蔡昉：《十字路口的抉择－深化农业经济体制改革的思考》，第99页。

16、A.R.科恩：《农业均衡增长的制度及组织结构》，薛彦平译，转引自外国经济学说研究会编：《现代国外经济学论文选》（第15辑），商务印书馆，1992年，第225页。

17、林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，上海人民出版社，1995年，第93-96页。

18、朱冬亮、肖佳：《集体林权制度改革：制度实施与成效反思——以福建为例》，《中国农业大学学报(社会科学版)》，2007 年第6期。

第二篇：江西省集体林权制度改革研究

江西省集体林权制度改革研究

屈红国

1（北京林业大学经济管理学院，北京 100083）

摘要：本文主要使用制度经济学的相关理论并结合实地调查等方法对江西省集体林权制度改革进行了研究，指出：由于高昂的边界成本，当前的“明晰产权，分山到户”的分散经营模式将在市场的引导下逐渐过渡到规模经营。当前山林对于林农存在着社会保障功能，使得林农与山林被捆绑在一起，限制了市场条件下森林资源的资本化和流动性的实现以及农村劳动力的合理流动与分工专业化。在今后的配套改革中应尽快构建林区农村社会保障体系，加强针对林区劳动力的免费职业教育培训，合理分流，减轻生态压力。关键词：林权改革；边界成本；社会保障

Study on Forestry Property Rights Reformation of Jiang-xi Province

QU Hong-guo

（School of Economics and Management，Beijing Forestry University，Beijing，100083，P．R．China）Abstract：The clearness of forestry property rights and market mechanism is an effective way to cut down exchange costs while large-scale production is the key to solve border costs problem． The sustained development of forestry calls for a free market for labor-force and forestry resources which will，at the same time，ease much ecological stress．

Key words：reformation of collectivity-owned forestry property rights；border costs；social security system

集体林权改革是我国农村土地承包责任制后的又一次重大改革，对三农问题的解决和农村生产力的解放有着重要的意义。江西的林改工作起步早，效果好，走在了全国林改工作的前沿。对其进行深入的分析，总结经验成果，发现问题和不足，对全国的林改工作有着重要的借鉴意义。当前国内外的研究主要集中于森林资源产权制度、林业产权制度等理论、集体林区产权制度存在的问题、改革的方向和对策措施。并且主要集中于对林地产权制度的研究，认为，当前集体林权制度方面最大的问题是林地产权制度问题。目前针对江西林权制度以及江西林权改革的研究较多，总体来看研究视角较窄，研究方法比较单一，缺乏系统、整体的深入研究。其次，对当前的存在问题缺乏深入的调查分析，对配套改革制度体系的研究还远远不够。本文拟使用新制度经济学理论并结合实地调查，对江西集体林权改革进行研究，及时发现问题并加以分析，尝试找到解决方案。江西省林权改革现状

1.1江西省林业的基本情况

江西是南方集体林区重点林业省，国土总面积16.69万km²，活立木蓄积量3.5亿m³，森林覆盖率60.05%。全省地貌特征可概括为“六山一水二分田，一分道路和庄园”。“十五”期间，江西林业发展较快，实现了林业用地面积、森林面积、活立木蓄积量、森林覆盖率、森林质量、毛竹林面积蓄积增长。

1.2江西省林权制度发展沿革

建国初期，通过土地改革农民分得了属于自己所有的山林。1953年开始合作化，经过互助组——初级社——高级社——人民公社几次大的变革，至1962年“四固定”时，农民的山林绝大多数又统一归为集体所有（以生产队所有为主）。1981-1983年，根据《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》和中央的统一部署，江西进行了比较彻底的林业“三定”，绝大多数集体山林的使用权，都通过自留山和责任山的形式分给了农户经营。作者简介：屈红国（1975-），男，山西稷山人，博士生，从事林业经济学研究，（电话）010-62391384，（E-mail）billspruce@sina.com。

但是，林业“三定”以后，并没有如预想的那样激发出林农造林育林的积极性，产权问题成了制约林业发展的瓶颈。

1.3江西省林权制度改革方案

1.3.1改革的目标

确保林农的合法权益得到有效落实；确保林农负担明显减轻；确保林区乡村组织和林业部门的正常运转；确保森林资源总量增长和生态环境改善；确保林区社会稳定。

1.3.2改革的基本原则

坚持权益平等；坚持尊重历史，保持林业政策的连续性；坚持公开、公平、公正，尊重群众意愿；坚持因地制宜，形式多样。

1.3.3改革的主要内容

明晰产权，减轻税费，放活经营，规范流转。这四个方面，是林业产权制度改革的主体内容。为了确保主体改革的顺利进行并取得预期成效，江西省同时出台了一系列配套改革措施。

1.4对林权主体改革的评价

林改方案设计合理完善，符合林农利益，得到了人民拥护。在各级政府部门的全力推动和支持下，以民主的方式推进林改，依据《村民委员会组织法》，把决策权交给群众，保证了改革内容和过程的公开透明、公平公正，同时也激发了广大林农的改革热情。总体而言，奉新、宜丰和铜鼓三县的集体林权改革的主体改革比较成功。

2林权改革中出现的问题及其产生原因

2.1由于历史原因和高昂的边界成本，山林权属纠纷很多

山林纠纷是主体改革中最复杂，难度最大的工作。以宜丰县为例，截止2007年6月份，统计的山林纠纷共有1712起，面积达到4406hm²，已经调处1229起，占71.79%。

客观来看，如此多的山林权属纠纷，绝大部分是由于“三定”时技术条件不完备，再加上勘界比较粗放产生的四至不清的问题。而在林改核发林权证的过程中，这些长期积累的问题集中地爆发了出来。

同时森林资源高昂的边界成本也是引发山林纠纷的重要原因。在本文中，森林资源的边界成本指的是，出于经营或其它目的，将整片森林划分为较小的部分，在确定其边界以及由于边界的存在所产生的成本。

在农田中，田垄（或田埂）就是其边界，修筑、维持田垄的费用就是其边界成本。由于修筑、维护田垄成本低廉，修成后清晰可辨，因此农田的边界成本不高，不易产生纠纷。

由于森林资源的整体性和不可分割的特点，以及不断生长变化的特征，确定和保持长期、明确的边界所付出的成本是非常高昂的。在森林中，自然生长的木竹很难用一道简单的“田垄”分开来。传统上是通过放置界石来分界，但是森林是个不断生长变化的系统，随着时间的推移，由于自然或人为的原因，界石的消失和挪位都会产生纠纷。其次，在森林的防火、防病虫害等方面，边界也会产生推诿、协作的成本。

正是由于森林资源高昂的边界成本，决定了规模经营是林改的最终目标。

2.2乡镇、村两级行政单位陷入经济困境

林改后，以前乡镇、村出台的各项涉林收费全部取消，由省、市财政通过转移支付承担乡村两级的运行费用。由于转移支付的金额与实际需求之间的缺口较大，乡镇与村的公共事业支出严重缺乏保障。

表2.1林改前后奉新县石溪乡运行状况调查表（2007.5.23）

Tab.2.1 Feng-xin town financial status pre and post reform（2007.5.23）

200

3200

4200

52006 人员编制 78 71 62 60 涉林收费（万元）99 85 43 0 人员薪酬（万元）20 17 15 12 费用支出 88 78 78 63 盈亏（万元）盈 11 盈 7 亏 35 亏 63 盈亏原因无林业收费

注：人员总数包括村行政组织；林改后每个乡镇每年有20万元的转移支付金；每个村有2—2.5万元的转移支付金。

从图中可以看出，林改后乡、村两级行政单位的资金缺口较大，经过调查发现这是大范围的普遍现象。上级行政部门在要求乡、村两级行政单位进一步压缩开支和减员增效的同时，应适当增加转移支付的力度。否则，很可能会影响到林改工作的进一步实施。

2.3山林面积拥有量的差异导致贫富差距越来越大

在江西的山区，最小的生产单位是小组。由于历史原因和地理因素，村与村之间、小组与小组之间拥有的山林面积差异很大。在小组内部，由于婚丧嫁娶，生老病死等自然原因，户与户之间的山林面积差异也很大。林改前，木竹价格由行政手段控制，价格很低，林户之间的收入差别不大；林改后，政府将原有的大部分涉林收费取消，还利于民，再加上价格管制的取消，木竹价格在市场的推动下大幅提升，由此使得山林面积多的林农收入提高很快，与山林面积小的林农的收入差距越来越大。

2.4 林农与山林被“捆绑”在一起，阻碍了规模经营的实现

长期以来，山林对于林农来说有着替代社会保障的功能。社会保障重在公平，在山区就表现为山林面积的公平。由于人口的变化很快，需要频繁地调整山林权属。而山林的经营又由于森林资源的特点需要长期稳定的经营权，这二者之间的矛盾已经严重制约了林农营林的积极性。同时，这种“捆绑”影响了农村生产力的合理流动。

2.5 木竹的采伐与流通管理不合理，限制了市场对资源的合理配置

在对森林资源实行分类经营后，现行的限额采伐管理政策已经不适用于商品林的经营和发展。同时，基于竞争和税收的考虑，县与县之间、乡与乡之间通过各种方式限制木竹的流通，阻碍了资源的合理配置，整体而言降低了经济效率。对策建议

3.1 尽快构建林区农村医疗、养老、最低生活保障为主的社会保障体系

构建林区农村社会保障体系不仅是社会进步和社会公平的体现。完备的社保体系，使林农和森林资源都得到了解脱。被剥离了社会保障功能的森林资源就能在市场的调节下自由流动，实现效益的最大化。同时，社保体系解除了林农的后顾之忧，有利于林区劳动力的分工专业化。

3.2建立针对林区劳动力的免费职业教育培训，合理分流人口

在当前的林业产业链中，大多数劳动力处于第一产业的环节，阻碍了林业产业健康高效地可持续发展。同时由于要养活众多的人口，必将影响森林资源生态效益的实现。通过对林区劳动力进行免费职业教育培训，提高劳动力的素质和价值，使其合理地向林业第二、三产业流动，将大大提高林业发展的质量和潜力。

3.3 根据市场化的需要，制定、整理和完善涉林法律法规和政策

根据林业发展市场化的需要，适时调整采伐、流通环节不合理的政策限制，加速资源的流通。及时立法解决生态林的补偿措施和标准。

3.4 打破行政区划对木竹资源流通的限制

在大区域内建立优势互补、资源自由流动的林业产业链，将资源流动性纳入地方行政部门的考核指标。在大区域内调整和分享林业产业的成果和收益。

3.5 完善林权交易市场，加强融资、保险服务和市场监管

加强市场监管，防范非法融资，完善森林资源的评估体系；继续完善林权抵押贷款，尽快建立森林资源的保险体系，增强林农抵御自然灾害的能力。

3.6 在市场机制下探索林业科技与资源结合的模式，提高林业生产力

通过引导林业技术人才以技术入股的方式，分享收益，从而促进林业的精益化生产，实现增产增收。

参考文献：

［1］ 贾治邦．“集体林权制度改革是农村改革的继续——福建集体林权制度改革工作的认识和体会”．林业经济［J］．2006

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［2］ 雷加富．“关于非公有制林业的几个理论问题”［J］．绿色中国．2005：（2）．4－8．

［3］ 张五常．经济解释：张五常经济论文选［M］．北京：商务印书馆2000．22－30．

［4］ 江泽慧．中国现代林业［M］．北京：中国林业出版社．2000．11－26．

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［6］ 田明华，陈建成．中国森林资源管理变革趋势：市场化研究［M］．北京：中国林业出版社．2003．32－55． ［7］ 严成．林权制度改革——新时期林业生产关系的重大调整．江西林业科技［J］．2005：（2）．1－4． ［8］ 高岚．林业经济管理学［M］．北京：中国林业出版社．2005．1－4．

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第三篇：集体林权制度改革

集体林权制度改革

相关政策及工作程序讲座

集体林权制度改革涉及到广大群众的切身利益，政策性强，技术要求高，为了在全区范围内统一政策和技术规程，自治区林改领导小组下发了《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，这是我区林改工作的规范性文件，它包括林改相关政策和操作规程两个部分。我们这个讲座主要是对这个《办法》进行学习、理解，掌握《办法》的精神要点，以便在林改工作中能够熟练运用。第一部分林改相关政策法规

《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，对我们在林改工作中经常用到的一些相关政策都做了明确的规定。共有

1、自留山政策，2、责任山政策，3、未承包到户的集体林地政策，4、谁种谁有政策，5、林地流转政策，6、生态公益林政策，7、退耕还林政策，8、确权发证主体与对象的政策等八个方面。

1、自留山政策：《广西壮族自治区集体林权制度改 革确权发证办法（试行）》第三条 规定，自留山长期稳定不变。继续实行“生不补，死不收”、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山属于农民集体所有，其成员只有使用权，不得擅自用于建房等非林业生产用途。自留山长期归农户使用，其经营权受国家保护。

自留山划定后集体经济组织收回的应当退还农户或者划定新的自留山给农户，但农村户口转为城镇户口，其自留山在林改前已由集体经济组织按照有关规定或者协议收回的，不予退还；尚未收回的，维持不变。

集体经济组织在农户自留山统一组织造林的，不得改变自留山的使用权，所造林木可由集体经济组织与农户协商确定分成比例和采伐时间，也可由集体经济组织向农户收取营林费用后将所造林木归农户所有。

林业“三定”后，自留山、责任山合并，实行“两山并一山”管理，农户要求区分自留山、责任山的，应当按照农户的要求分别确权发证；农户不要求区分的，可按责任山的形式予以确权发证。

有自留山但无证的，要查看“三定”时的档案。当时已经过县级人民政府造册登记的，应认定为自留山，并及时发放林权证；未经造册登记，但经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，可以确认为自留山。

自留山位于自然保护区或森林公园内的，由集体经济组织、自留山使用权；人与自然保护区或森林公园经营管理单位共同协商处理。可以由集体经济组织给予等量置换；也可以由自然保护区或森林公园经营管理单位与自留山使用权人签订合同，明确林地使用权和林木所有权归属、利益分成、使用期限。集体经济组织的山林全部纳入自然保护区或者森

林公园的，应将生态公益林的补助、补偿落实给自留山使用权人。

自留山使用权人死亡后没有继承人的，其自留山使用权由集体经济组织收回，原存在的承包经营等法律关系不变。

2、责任山政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四条 规定，责任山在承包期内保持稳定不变。承包方必须与发包方签订全区统一规范的承包合同，明确双方的责权利，承包期限为70年，承包期内承包方依法享有责任山的使用、收益和承包经营权流转的权力，并允许继承。

集体经济组织与成员已签订有承包合同，但没有明确承包面积、四至范围和期限的，要完善承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限，承包期满后可以按国家有关规定继续承包。责任山已落实到农户但没有签订承包合同的，要补签承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限。

承包期内，发包方不得擅自收回和调整承包的林地。承包期内，承包方全家外迁，其要求保留承包经营权的，应当予以保留。承包合同生效后，在承包期内，发包方不得因承办人或负责人的变动而变更或者解除承包合同，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除承包合同。承包期内，承包人死亡，其继承人可继续承包。

承包的林地，应当按照法律、法规的规定进行开发、经营和利用。未经依法批准，不得改变林地用途，不得将承包的林地用于非林业建设。

责任山由集体经济组织收回统一经营，承包方要求归还的，应当归还。

3、未承包到户的集体林地政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第五条 规定，林业“三定”时未承包到户，目前仍由集体经济组织统一经营的，凡适宜实行家庭承包经营的集体林地，按本次林改时确定的人数承包到户；不适宜实行家庭承包经营的，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列办法之一处理：

（一）通过招标、拍卖、出租、公开协商等承包方式确定由本集体经济组织成员或其他经营主体经营，所得收入按规定在集体经济组织内部进行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，继续由集体经济组织统一经营，但要将现有的林地、林木折股分配给集体经济组织成员均等持有，收益按股分配。

农户在本集体经济组织所有但未承包到户的集体林地种植的林木，由该农户与集体经济组织协商林木处置办法，林木处置后，林地使用权收归集体，并按照本条前款的规定落实经营主体。

集体经济组织统一经营或者通过流转获得的收益，应用于本集体经济组织内部成员分配或公益事业，其中70％以上应当分配给本集体经济组织各成员。分配方案应经村民会议

三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

4、谁种谁有政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》 第六条规定，在荒山、荒沟、荒丘、荒滩种植的林木，坚持“谁造谁有，可以继承，可以作价转让，林木依法采伐，产品自主处理”的政策。集体经济组织未与农户签订承包合同的，应补签承包合同，确定林木所有权和林地使用权。第十七条规定，集体经济组织成员在本经济组织所有且未承包到户的集体林地上种植的林木，由林木所有人与集体经济组织协商林木处置办法，林地使用权收归集体，落实经营主体后登记发证。

5、林地流转政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第七条 承规定，承包方可以在一定期限内将全部或者部分林地使用权通过转包、出租等方式流转给第三方，发包方与承包方的承包关系不变。流转期限不得超过剩余的承包期限。

承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分林地使用权转让给其他从事林业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该林地上的承包关系即行终止。已经实行流转的集体林地，符合法律规定、流转合同规范的，要予以维护；流转合同不规范的，要予以规范；不符合法律规定的，要依法纠正。

第四篇：集体林权制度改革工作总结

集体林权制度改革工作总结

集体林权制度改革工作总结

我乡林改工作严格按照市委、政府《关于市集体林权制度改革的实施意见》文件精神，在乡党委、政府高度重视和精心组织下，在市林改办的统一安排布署和林业主管部门大力支持、协助下，深入扎实稳妥地开展，圆满完成了集体林权制度改革主体工作任务，现将情况汇报如下：

一、林改基本情况

我乡总幅员面积128682公顷，涉及7个行政村，22个村民小组，共1543户，5318人。本次林改总面积亩，其中农户自留山面积亩，责任山面积375亩，农村集体经济组织统一经营山林面积亩，其它承包形式500亩。公益林亩，商品林17652亩。林改确权宗地2289块，发证1161户，共1174本。确权到户率为%，发证面积亩，占应发证面积100%。签定林地承包合同1161份，签定率为100%。

二、集体林权改革工作情况

加强林改工作领导，组建机构，落实责任

我乡林改工作启动后，立即成立了以政府乡长王官宇任组长，分管领导为副组长，党政办、林业、国土、财政、综治等部门为成员的林改工作领导小组，各村成立了林改工作小组，各村民小组以会议形式推出了林改理事会、理事长及理事会成员，配合乡两级林改人员及林业专业技术员现场堪界、确权及勾绘宗地图，以行政区域属地划分，乡干部包村、村干部包组、组干部包户，层层鉴定责任书，纳入考核。增强了各级林改人员的责任感、紧迫感，确保了林改工作质量和进度，有力地推进了林改工作的顺利开展。林改中，全乡

共调处林权争议纠纷7件，调处率90%。

广泛宣传动员，营造林改舆论氛围

乡党委、政府十分重视，召开乡、村、组林改人员培训会6次，多次邀请市林改办及市林业局领导和技术人员指导工作，大大提高了干部的政策水平和业务能力。林改期间共印发林改宣传资料1500余份，制作条幅5幅，张贴标语125份，办林改专栏15期，提高了林农对林改政策的知晓率，激发了农户参与林改的积极性。

严格林改操作程序，规范林改工作方法

我乡林改工作人员依据林业“三定”时期的林权基本情况。首先摸清家底和现状，依据摸底表入户公示本组自留山、责任山、未落实权属的集体山林面积、分布状况，拟定村、组林改方案，村、组多次召开林改会议，按照“四签”和“两个2/3”的要求表决通过，然后报乡政府审核、批准实施。

我乡林改堪界确权调查，坚持“五

到场”，对申请表、堪界表、林改宗地面积勾绘现场认定、签字，并在此基础上制作二榜公示表，并再次以会议形式进行公示。

林改外业工作经林改办验收后，转入电子录入。

各村与农户签定林地承包合同，抽调业务精、素质高的人员审核申请材料和填写林权证。

依据1:10000的外业工作图分村将每块宗地号转绘gis地理信息系统，按照规定模式出图，粘贴上证。

我乡严格按照《市集体林权制度改革验收管理办法》对照检查，完善档案。按乡两级分类归档，全乡共装卷归档150盒，只待有关部门验收。

三、林改取得的成效

1、经过林改工作，进一步巩固了林农的经营主体地位，激发了林农爱林、护林、养林的热情。

2、通过确权发证，解决林权争议，明确林地、林木产权，增强了群众保护

森林的自觉性、积极性。乱占林地、乱砍滥伐现象明显减少。

3、生态区位优势和生态效益得到体现，公益林补偿得已兑现。

四、存在的问题

由于外出打工人员多年未归，当事人一方无法到场，我乡个别历史遗留林权纠纷，无法终结调解。造成宗地无法确权，暂缓发证。

五、扫尾工作安排

对个别存在的林权纠纷和争议，依照林改政策原则，积极稳妥做好调处工作，尽快确权颁证。

第五篇：集体林权制度改革

《乡镇林业工作站集体林权制度改革工作指导手册》

参考答案

一、填空题：

1、协助乡、村、组干部组织林农对宗地使用权界限、所有权界限临山逐宗核实登记，做到“三有”（有草图、有估算面积、有明显四界）、“三无”（无纠纷山、无重证山、无漏登山），有关做法和要求参考《临山踏界规范要求》。

2、林业产权改革的范围包括：林地的使用权，森林、林木的所有权或使用权，不包括

林地的所有权。

3、对面积小、地形地物不明显、地形图上难以区划，每户林农都要一本证的，可采用

“联户勾图分户发证”，并附以万分之一比例地形图放大后作地图的宗地平面示意图，有条

件时可实测联户各分块面积。

二、判断题：

1、由县林业局指定专业技术人员，组成村（组）级林改工作小组（错误）

三、选择题：

1、集体林权制度改革的核心（C）

A.放活经营权 B.落实处臵权 C.明晰产权 D.保障收益权

2、召开村（组）民会议或村民代表会议，对林改方案进行讨论、完善后进行票决通过。

召开会议特别是召开村（组）林改方案票决会议时，要严格做到与会人员数和同意林改方案

人员数应超过与会人数的（B）

A.五分之四B.三分之二C.二分之一D.六分之五

3、四至勾绘界限与实地一致，有明显地物标的，界限误差图上不能超过正确界限0.3mm；

没有明显地物标的，界限误差图上不能超过正确界限（C），超过误差的，宗地为不合格。

A.0.3B.0.4C.0.5D.0.6

四、简答题：

1、请列举出林业站协助、指导乡、村（组），实施明晰产权、确权发证工作的操作步骤。

答：摸底造册—第一榜公示—制定林改方案—勘察—第二榜公示—签订合同—林权权利

人申请发证—审核—输机—发证前第三榜公示—办证—建档十二个操作步骤实施明晰产权、确权发证工作。

2、林权纠纷调处中应把握的原则及应注意的问题。

答：林权纠纷调处工作应把握如下原则：一是坚持公开公平公正的原则；二是坚持尊重

历史的原则；三是坚持依靠群众的原则；四是坚持稳定性的原则；五是坚持政策连续性的原

则;六是坚持局部服从全局的原则；七是坚持不越级解决的原则。

纠纷调处中应注意的问题:

一是在山林权属争议未妥善解决之前，暂缓确权发证，任何一方不得进入有争议的山林

从事除森林防火以外一切林事活动。

二是山林纠纷一经调处，应及时签署协议，明确原争议范围，确定协议界限，原争议双

方及证明人签字。对经调解达成口头协议且当事人在林权登记申请表签字认可，但未形成协

议的要求补签协议，由于种种原因不能补签协议书的，由乡镇人民政府下达调解书。

三是对尚未调处解决的纠纷情况进行登记。

五、综合题：

1、集体林权制度改革的五大原则

答：一要坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；二要坚持统

筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态收保护；三要坚持尊重农民意愿，确保农民的知情

权、参与权、决策权；四要坚持依法办事，确保改革规范有序；五要坚持分类指导，确保改

革符合实际。