第一篇：规制法理学的初步建构发展与协调
公
司诉 讼
理由
是什么？
规制法理学的初步建构
李洪雷
桑斯坦教授是当今美国法学界最富盛名的学者之一。他生于1954年，1978年以极优等成绩获得哈佛大学的法律博士学位，曾任美国联邦最高法院大法官瑟古德·马歇尔的司法助手(1979-1980)，美国司法部法律顾问办公室职员(1980-1981)，自1981年开始执教于芝加哥大学法学院，1988年以后任芝加哥大学法学院和政治学系合聘的卢埃林法理学讲座教授，因其学术贡献卓著，这一名衔自1993年变更为卢埃林杰出服务法理学讲座教授。自2008年秋季开始，桑斯坦转任哈佛法学院教授，并担任哈佛风险规制项目的主任。
桑斯坦教授的研究领域广泛，著述宏富，内容涉及宪法、行政法与规制政策、风险规制、环境法、法律解释与法律推理、行为经济学与法律等诸多方面，在美国公法学界影响甚大，是著作征引率最高的美国法学教授。2007年，他被美国哲学学会授予具有很高声望的菲利普斯奖，该奖三年评选一次，只授予在法理学领域取得终身成就的人士。他还是美国艺术与科学研究院院士。桑斯坦极为关心现实政治，他为《新共和》、《美国的未来》、《纽约时报》、《华盛顿邮报》和《洛杉矶时报》等著名报刊撰写了大量时评，经常作为专家证人出席国会委员会，极力反对1998年针对克林顿总统的弹劾，现在是美国总统候选人、他在芝加哥大学的前同事奥巴马的顾问。他也曾积极参与俄罗斯、波兰、乌克兰和南非等宪政转型国家的宪法和法律改革。
中国法学界近年来对桑斯坦的研究成果甚为关注，他的多部著作业已被翻译成中文，包括《偏颇的宪法》、《自由市场与社会正义》、《法律推理与政治冲突》、《网络共和国》、《司法极简主义：一次一
案的精神与民主政治》、《权利的成本：为什么自由依赖于税》(与霍姆斯合著)、《风险与理性》以及《行为法律经济学》(主编)等 [1]，其著作翻译成中文的数量，大概只有波斯纳法官可与媲美。这部《权利革命之后——重塑规制国》由哈佛大学出版社于1990年出版。在该书中，桑斯坦教授所关注的中心议题是政府规制在美国的兴起及其对制定法解释的影响。
一、为规制国辩护
在1930年代之前，美国联邦政府对于经济活动的干预极为有限，并主要依赖于法院对普通法的适用。在19世纪末20世纪初的进步主义时期(the Progressive Era)，为了化解快速工业化所带来的紧迫经济社会问题，联邦政府在职业安全、食品安全和社会保障等领域颁布了大量的制定法，然而总体而言，这些制定法主要是对传统契约与侵权法规则的修正，其适用主要也是由法院进行，行政性的规制体制仍然非常薄弱。[2]但以罗斯福新政为肇端，以1960年代到1970年代的“权利革命”为高峰，美国政府对于私人经济活动的干预急剧发展，各类经济性和社会性规制大量涌现，其范围涉及职业安全和健康，消费者保护，环境保护，通信和广播，基于种族、性别、年龄和残障的歧视等等。相较于欧洲国家通过大量组建公营企业干预经济活动，美国构成了另外一种范式，即所谓的规制国(regulatory state)，其特点在于经营活动仍由私人进行，但同时通过政府规制对私人活动加以干预和限制。
美国学界对于规制国的兴起并非持普遍拥护态度，一直有学者从不同的角度批评政府规制。在桑斯坦长期任教的芝加哥大学，其经济学系即是自由至上主义(libertarianism)的一个大本营，该系学者自20世纪中期以来就一直宣扬自由市场原则，反对政府规制，诺贝尔奖得主即弗里德曼为其中的代表人物之一。但有趣的是，尽管桑斯坦并非漠视他们对政府规制的批判，但其基本学术观点却与他的这些经济学同事们有着很大的不同。在本书中，桑斯坦旗帜鲜明地为规制国的兴起进行辩护，直面对政府规制的各类批评，从不同的角度进行了回击。在桑斯坦看来，企图颠覆规制国的各类主张，建立在对自治与福利的错误观念之上，对于政府规制所取得的实际成就视而不见，体现了一种落伍过时的法律文化。
(一)政府规制、自治与福利
在批评者看来，政府规制是对私人自由的不当干预，不利于福利的最大化，应该解除规制，回归“自由市场”。桑斯坦对此予以了批驳。他认为，首先，在自由放任的状态下，由于协调难题和集体行动困境的存在，可能出现混乱和非理性的状态。而那些经常被讥为“父爱式”的规制，恰恰既有助于提高整体社会福利，同时又增强了私人的行动能力，促进了私人选择。其次，自治和福利并非是单纯的满足私人偏好。私人偏好的形成受到可得机会、信息和社会压力等条件的限制，很多情况下实为无奈或无知之举，例如某人在不知道有害健康的情况下购买了某种食品。通过规制改变可得机会和信息等限制性条件，往往可以改变在不合理条件下形成的私人偏好，从而促进偏好形成过程中的自治，并增加福利收益。与此相关的是，处在第一序位的是“无隶属原则”而非自由市场和契约自由，后者只是前者的实施手段，在无法达成目的时就要被抛弃，因此，如果在市场中存在强制，就需要通过规制加以纠正。当然，规制国并非要实行计划经济与全能政治，它只是在整体上认可契约自由和私人秩序的前提下，在特定领域中对其加以限制。
(二)政府规制的功能
在一些批评者看来，政府规制是无原则立场的大杂烩，其实质不过是寻租或者是财富在利益集团之间的单纯转移。但桑斯坦认为，现代规制具有自身的整全性和连贯性。政府规制的目的，包括通过防止垄断和解决集体行动难题等来增进经济效率，以符合公共精神的方式进行资源再分配，减少或消灭社会隶属，反映集体抱负，保护未来世代免遭不可挽回的损失，并改变源自各种动机或认知缺陷的偏好，等等，均具有极为重要的意义。从实践来看，政府规制在很多领域，从环境保护到高速公路安全，再到防止种族歧视都获得了巨大成就。如果只从自由放任的极端前提出发并单纯依赖新古典经济学，就无法正确理解和解释现代规制国的兴起。
(三)政府规制与普通法
在一些人看来，普通法对于私人安排只发挥辅助性而非形成性的功能，体现了自由放任和政府的消极中立，而行政性的政府规制因为干扰了市场秩序，是积极的和偏袒的。桑斯坦对此不以为然，他不认为普通法能够作为判断国家作为或不作为的基线。私人偏好的形成受到可得机会的影响，而法律规则因为对权
利的分配而对可得机会具有重要的影响。法律对权利的分配，必然会影响人们对待这些权利的态度，同时也影响人们的支付意愿，制定法固然如此，普通法依然。因此，普通法并不是中立的或无涉政治的，侵权、合同和财产权，事实上囊括了一系列涉及权利义务的社会选择。而更为重要的是，普通法体系作为一种独特的规制体系，又存在着严重的缺陷，因为它在经济上有着极大的危害，将既定的财产权与民主控制隔离开来，无法保护弱势群体的利益，并且妨碍政府在复兴或稳定经济方面发挥重要作用。这些缺陷必须要通过行政性的政府规制来予以弥补。
二、重塑规制国
为规制国辩护，绝不意味着无视政府规制的诸多缺陷。在美国政府规制实践中，规制失灵的现象是普遍存在的。对此，桑斯坦不仅并未回避，而是予以了全面的梳理与深入的剖析。
(一)政府规制是如何失灵的?
政府规制失灵，可能是因为政府规制所依据的制定法本身存在的缺陷，也有可能是因为制定法实施中的问题。一方面，政府规制所依据的制定法本身可能失灵。有些制定法是纯粹的利益集团转移的产物，无论从再分配、经济生产率、集体抱负还是其他方面分析，都不会促进任何有价值的公共目标;有些制定法建立在对问题的错误诊断、不充分的信息和拙劣的政策分析的基础上，普遍存在的三种拙劣政策分析是：忽视规制的体系性后果，过度依赖命令和控制型而非市场激励型的规制策略，未能使规制策略和规制功能相匹配;有些制定法对妨碍规制目标的因素敏感，例如否认权衡的必然性，将涉及风险减少的方案当作实现私人绝对“权利”的制度对待，与此相关的是，国会常常不理解规制干预所能产生的复杂的体系化效应，包括市场的规避和以外的消极后果;有些制定法与其他相关的制定法不相协调。另一方面，制定法在实施过程中也有可能失灵。有的制定法本身体现了市场中存在问题的正确诊断，如果它能得到恰当实施的话，本可获得有益的效果。但由于政府官员糟糕的实施导致规制失灵。有的制定法实施过度，有的又得不到充分的实施，而这些在很多时候是因为利益集团的消极影响;行政官员常常依据不充分的信息或错误的分析采取行动;因为“棘轮效应”(第117页)的存在，使得有些制定法在实施过程中造成了比市场中的效率问
题更为严重的无效率;有些体现良好社会规范或者民主目标的制定法，在实施中却受到市场的有力抵制，或者为自私自利的派系力量和行政部门所挫败。
“规制国的悖论”是政府规制失灵的一个重要表现形式。所谓规制国的悖论，是指一些规制的目的本身是正当的，但由于选择了不适当的规则方法与策略，导致规制目的无法实现，被“自我挫败”。例如在环境污染领域要求采用最佳可得技术却阻碍了技术发展;为了健康和安全利益而规制新风险却使得旧风险更长时间的继续存在;通过规制进行再分配的努力却反而伤害了最弱势的社会成员，如最低工资制度帮助了很多工人，但它也将一些人彻底地关在了就业市场的大门之外;严苛的规制控制却导致了规制不足，等等。[3]规制国的悖论提醒人们必须关注规制方法和策略的选择，警惕规制的非预期后果。但对规制国悖论的认定和评价必须，必须注意全面掌握各种规制效果的程度，例如，如果旧风险的继续存在只不过是一个微不足道的问题，那么集中关注新风险的策略就可能在总体上是合理的;如果最低工资给一些人造成的失业影响，与其他人因此增加的收入相比不足挂齿，那么它就很可能是可取的。
(二)政府规制的改革
尽管规制失灵和“规制国的悖论”在大范围内存在着，桑斯坦并不认同那种简单地要求放弃政府规制、回归自由放任的观点，而是主张要吸取政府规制实践的经验教训，尽力避免规制国悖论，对美国规制体制进行改革。通过改革，一方面，要对政府规制抱着一种积极的态度，充分利用政府规制来增进个人自治和经济福利，实现民主政府的社会抱负，并促进公平的分配;另一方面，在规制策略的运用上，要能够适应私人市场的灵活性，尊重个体的自治与主动性，充分发挥市场的潜能。桑斯坦将规制改革分为结构改革和实体改革两大类型。
结构改革的主要目标应该在政府中促进审议和协调，保护公民免受派系问题和自利代表的伤害。桑斯坦在讨论美国政府规制的结构改革时，特别强调政府规制与美国宪政的关系。桑斯坦认为，美国原初宪法结构在麦迪逊式共和主义的影响下，有四种基本理念：对派系的悚惧，对政府的疑虑，对审议的信任，对私人秩序的保护。其主导方面是限制联邦政府在国内市场中的规制活动。美国宪法确立了五项基本制度，即以列举的方式赋予联邦政府权力，制衡制，联邦制，司法审查和个人权利，在它们当中均能发现这方面的义涵。罗斯福新政的宪法后果是产生了“新政立宪主义”，其核心就是联邦政府规制权力的急剧增长和私人权利范围的扩张，这一方面巩固和深化了美国宪法对审议民主的承诺，另一方面也对原初宪法结构进行了巨大革新，改变了对制衡制、联邦制和个人权利等原初宪法理念的理解。这种新政立宪主义在权利革命时期又得到了进一步的充实。新政立宪主义和权利革命对于政府权力和职能态度的变化，在整体上是积极的，但美国政府规制在诸多领域的失灵现象也表明，现行体制也存在严重的问题，而在桑斯坦看来，许多问题，例如行政部门内部缺乏协调，政治审议和问责的缺乏，派系势力和自利代表的影响等，恰恰体现了原初宪法体制所意欲克服的缺陷，因此未来的规制改革需要把关于原初宪法体制的一些理解应用其中。桑斯坦就结构改革所提出的具体建议是：(1)在白宫或国会设立一个办公室，由其负责协调规制机构的长期规划，鼓励研究，制止不可取的动议，并推动必要的控制;(2)复兴制衡制，立法机关应更具体地规定规制目标和作出取舍决定;(3)更多地依赖联邦制和权力下放，以取代已经发展成为联邦规制特点的、无效率的且常常不公正的整齐划一。
实体改革的主要目标则是保证规制策略能够体现市场对规制的反应。具体而言，规制的实体改革包括如下方面：(1)要灵活的激励制度、披露策略和绩效标准，而不要僵硬的命令-控制型规制、技术要求和设计标准;(2)持续不断地关注各种规制策略的实际优点和缺点，包括其可能的负面效应;(3)全面抛弃建立在个人权利之上的规制观念，并以管理和减少社会风险的观念取而代之;(4)由总统对规制过程进行协调，包括对执行性行政机构以及独立行政机构的协调。
三、规制国的制定法解释
法律解释的研究从来是法学家关注的焦点，也是法学家的“独门暗器”。尽管早在新政时期现代规制国已经兴起，但许多法律人对其给法律解释理论所造成的冲击尚缺乏清晰的认识。
(一)现有制定法解释理论及其不足
对于法院(以及包括规制机构在内的其他主体)在制定法解释中的角色，一种广为接受的观念是，它们是反应民意的立法机关的代理人，其任务就是辨析并贯彻立法机关的判断。法院应当通过考察制定法的语言、立法史和结构等来探究制定法的原初涵义或者立法机关的原初意图，而不应涉及有争议的公共政策观点。例如，霍姆斯大法官在将一部规制法描述为“愚蠢的”之后，就说道：“如果我的同胞们想下地狱，我将助他们一臂之力，这是我的工作。”由于侧重点的不同，在这种“代理论”中又有强调文本的“文本论”、强调制定法目的的“目的论”、强调立法意图的“意图论”等等不同的解释理论。但这些理论都同样需要面对歧义、包容性不足、包容性过度等无法解决难题。
也有一些学者超越代理论的限制，独辟蹊径地提出自己的制定法解释理论。例如德沃金认为，法官应该视自己为“以自认的最佳方式继续发展国会已开始的制定法方案的合作者。”因此法官应该问：“何种连贯一致的政治信念体系才能够最好地为(立法机关)的所作所为提供正当性依据”，并寻找到能够作为“既往立法事件„„的最佳正当依据”的法律原则，将其适用于解释争议。但桑斯坦认为，这种解释进路急剧地扩长了司法裁量权，也忽视了这类原则与整体法律文化之间的关系，例如德沃金并未讨论现代规制国的发展对解释原则的影响。[4]其他一些法律解释理论，有的要求法院应执行反映于制定法中的利益集团交易，有的要求法院应以尊重私人秩序为前提来解决制定法解释难题，还有的要求法院遵从行政机构的解释，在桑斯坦看来，也都具有严重的缺陷。
(二)法律解释原则的复兴
在对传统的制定法解释理论和方法进行了批判以后，桑斯坦提出，转向对解释原则的发掘和利用或许是一种有效的解决问题之道。法律解释原则或准则(canons)在传统制定法解释中曾经发挥重要的作用。但这种进路因为遭到了以卢埃林为代表的法律现实主义者的致命抨击而走向衰落。卢埃林认为，解释准则是相互矛盾的，对任何一项准则而言，都存在一个同等重要的准则指向相反的方向，例如要求遵循文本平义的准则，有法院应该实现法律精神的原则相对。因此不能依赖解释准则来解决制定法解释疑难问题，而法官在判决中对解释准则的引述不过是对其实际考量的掩饰。
桑斯坦认为，卢埃林正确地指出了形式性地对待解释原则存在的困难，但将所有解释原则一概否定并不可取。并非所有解释原则都具有不确定性和相互矛盾，许多解释原则在实际上确实影响了司法行动，有助于法官明确制定法字词含义从而解决疑难案件。因为语言孤零零地来看是无法理解的，也因为明显的漏洞和模糊之处存在于疑难案件之中，所以对解释原则的利用就是不可避免的。只要不是形式主义地对待解释准则，而是将其与一定的背景规范——包括句法规范、涉及解释指示的规范、机构规范和实体规范等结合起来，并且在选择背景规范时正视必要的价值或政策判断，将会极大地提高制定法解释的公开性和清晰度，也可以使人们能够更加容易地理解实际解释过程。
(三)规制国的制定法解释原则
桑斯坦认为，要在现代规制国中发掘出有效的制定法解释原则来解决制定法的歧义和漏洞问题，就必须遵照现代规制国的基础性前提，落实宪法规范，保证机构有效运作并有效地克服规制失灵。
为落实宪法规范，制定法解释应当贯彻联邦制，只有在国会明确声明时联邦法才优先于州法;促进政治审议，法院应当从严解释那些纯粹反映利益集团转移的制定法，法院还应发展出一些解释策略来促进政府中的审议;尽力避免宪法上的无效和宪法上的疑虑;保证公共职责在不同机构之间的合理分配，促进政治问责;注意保护弱势群体的利益;保障私人的听证权，财产权和合同权，福利权;遵循法不溯及既往等法治原则，使行政裁量最小化等。
为保证机构有效运作而应遵循的制定法解释原则有：从严解释拨款法，以控制利益集团的作用;推定立法机关没有排除司法审查，以控制行政机构;税收豁免必须以明确的方式予以规定;不轻易认定一部制定法自然废除了另一部相关的制定法;在合法授予行政机构裁量权时，法院应遵从行政机构对政策和事实的看法;应审慎地对待立法史料;应遵循先例，并在一定程度上遵从制定法颁布后国会等长期保持的态度。
为克服规制失灵而应遵循的制定法解释原则可分为四类。第一类是普遍地适用于整个规制法领域一般原则。它们要求，法院对制定法的解释应该确保禁止不需承担政治责任的主体决定重大问题;制定法方案
不为集体行动难题所破坏;各种规制法尽可能地被协调成一个连贯一致的整体;使落伍过时的制定法与法律、政策和事实的不断发展保持一致;对实体权利的程序性限制被限制在有限的范围内;应考虑规制的复杂的体系化效果;从制定法本身的目的出发，尽力避免不合理和不公平。这些原则的具体适用随制定法个别功能的不同也会有所调整。第二类针对那些意图克服市场失灵或者回应短期公共呼吁的制定法，为了抵制过度热情的制定法实施，法院在解释时应按照合比例原则的要求，尽力保证成本与收益相称，并允许或要求排除对琐事的规制。第三类针对那些旨在保护传统弱势群体和非商品价值的制定法，法院对其应从宽解释，以抵制实施失灵。第四类针对那些体现了利益集团转移的制定法，法院对其应从严解释，以抵制“交易”。
在具体案件中，各类解释原则之间也可能发生冲突。协调这些冲突需要确定这些原则之间的顺位。在桑斯坦看来，体现政治问责和政治审议等元宪法原则的解释原则，具有最高的地位;具有宪法依据的原则，例如，保护弱势群体，防止利益集团转移，确保反对程序不公等，次之;而不具有宪法依据的原则，例如遵循合比例原则和注意体系化效应等，则地位最低。
四、规制法理学建构的成功与不足
通过对规制国正当性的辩护，对规制失灵成因的分析，对规制改革方案的勾勒，以及对制定法解释原则的发展，桑斯坦教授在本书中初步建构了一个“规制法理学”(regulatory jurisprudence)的框架。[5]他旁征博引，综合运用法学、政治学、经济学甚至心理学等学科的学术资源，既有宏观的宪政理论也有微观的规制技术，既有规制体制的重塑也有制定法解释原则的发掘，既有对前人观点(包括司法判例)的细致梳理，又在全面权衡各家观点的基础上，得出自己的判断并加以细密论证，在在体现了美国公法学大家的风范。
在规制的一般理论方面，本书是美国公法学界继《规制及其改革》 [6]之后最为全面的一部著作，体现了作者杰出的归纳和综合能力。无论是对规制国的辩护，还是对规制失灵的分析，都极为精彩和深刻。[7]而在制定法解释部分，他结合规制的一般理论提出了一系列制定法解释原则，则体现了他的理论原创
力。但正因为具有原创性，所以也更具有争议性。一些评论者认为，他的制定法解释理论中尚存在诸多未能解决难题。例如，尽管他将制定法解释原则分成三类并确定了它们的顺位，但并未解决在同属一类的原则之间发生冲突时如何衡量的问题。并且，这些顺位是否具有字典排列般的绝对性，也是有疑问的，例如能否因为处于后一顺位中的解释原则与某一个案具有更强的相关性和更大的重要性，而使其在使用上优先于于处于前一顺位的解释原则? [8]此外，桑斯坦一再强调，他对制定法解释方法的探讨，同样适用于法院和行政机关等其他主体。但在著名行政法学家马修等看来，这仍然属于“以司法为中心的行政法”，由于行政和司法在美国宪法体制中具有不同的地位和角色，二者的组织结构、问责机制、权力运行方式均有很大的不同，这些差异对它们的法律解释工作具有深刻的影响，行政机关的法律解释应是一项“独立或自主的事业”，只有探求适用于行政机关的独特的解释方法和解释准则(原则)，才符合“以行政行为中心的行政法”的需求。[9]
五、对中国的启发
1980年代以后，在美国进行规制改革的同时，欧洲各国开始抛弃传统上政府依赖设立公营企业干预经济运行的思路，转而在进行民营化的同时建设政府规制体制，从而向美国的规制国模式靠拢，规制研究也成为欧洲学术界的新热点，美国的规制研究成果则成为它们的一个重要的学术资源。在中国，随着市场取向的经济改革的推进，民营企业已占据了中国经济半壁江山的形势，而经过股份制等形式的改革，现在的国有企业与传统国有企业也已有了很大的不同，为了保障消费者利益和维护公共利益，建构中国式规制国的任务已经迫在眉睫。中国传统公法学基于中国公权力过于强大而私权利得不到有效保护的现实，而极为强调对公权力的控制和私权利的保护。这种控权论的价值取向对于中国行政法治建设发挥了重要的积极意义，但已经不能完全切合中国现实的需要，对于中国式规制国的建构具有一定的消极影响。其一，过份强调对行政权的防范和对市场力量的放任，未能正确体认在现代工业化和城市化背景下，政府在纠正市场失灵和保障社会公平正义等方面的积极作用;其二，以私人权利保护为旨归，忽视了现代行政法通过制度建构来保障行政权有效行使、提升行政效能和促进公共利益的功能;其三，以私人权利为中心，忽视了行政的利益协调特点，在现代社会，大量的行政决策是要对复数利害关系人的不同利益加以协调整合，而这些
利益往往难以构成法律上的权利，特别是在风险社会的背景下，很多行政决策必须在不确定的基础上做出，是一种风险管理活动，将这种风险管理混同于权利保障，忽视对成本收益的分析，可能导致政府规制的僵化并引发严重不利的社会后果。桑斯坦教授此书对政府规制的规范性论证，对普通法基线(在中国法学界是民商法基线)的祛魅，对绝对权利概念缺陷的分析等等，对于中国公法学界具有重要的纠偏意义。
另一方面，本书中对于规制失灵的分析和美国规制体制改革的建议，也有助于我们认识规制国建构的复杂性，并作为我国规制体制建设和改革的参考。中国近年来在规制体制建设上已经取得了一些可喜的进展。例如组建了证监会、保监会、电监会、质检总局、国家安全生产监督管理总局、食品药品监督管理局等规制机构，规制的专业性有了一定的提高，规制程序建设的步伐也在加快。但总体而言，距离完善的规制制度所要求的依法规制、独立规制和专业规制还有很大的差距，规制失灵的现象已经屡屡出现，其中很多成为社会公众关注的焦点。
在笔者看来，桑斯坦教授对于规制的平衡立场，即一方面通过放松规制改革充分发挥自由市场经济的灵活性和回应性，另一方面建构一套科学高效的规制制度解决克服自由市场之恶，尤其值得中国的规制研究者留意。此外，作者提出的一系列制定法解释原则，其中一些对于中国的法律适用者也不无裨益。当然，建构中国的规制法理学以及规制体制，必须立足中国的现实国情，解决中国当下的本土问题，由于中美宪政体制、经济社会发展阶段乃至政治文化等都有很大的差异，生搬硬套桑斯坦教授的理论观点尤显然是不适宜的。
第二篇：评析加班费发展与协调
公
司诉 讼
理由
是什么？
探究加班费：剪不断，理还乱——加班费及其计算问题探讨
评析加班费：剪不断，理还乱 ——加班费及其计算问题探讨 作者 龙芝生
加班加点工资（以下简称加班费）是与企业和劳动者密切相关的一个问题。一方面，部分企业和部分劳动者希望加班加点：企业希望安排劳动者加班加点来增加生产，劳动者也希望加班加点来增加收入。但企业在安排加班加点时又想控制工资开支，尤其是实践中有不少企业和劳动者对加班费的含义和计算方法不甚了解，更有某些企业愚弄劳动者（尤其是外来打工者）。比如：加班费计算基数打折扣，在加班费中减去工资本数，不更新制度工作时间，不发、少发加班费，强迫劳动者加班加点的恶劣现象屡见不鲜。另一方面，法律的规定还不健全，虽然国家和地方颁布了不少劳动法律法规，但是关于如何进行加班费的计算，国家、各省、各市标准不统一，难以操作。加班加点问题，真是剪不断，理还乱！
考虑到劳动者的身体健康和劳动安全，加班加点原本就非劳动者所愿，也是政府应该加以限制的。一部关于工作时间立法的斗争史就是缩短工作时间的历史。工作时间立法产生于自由资本主义竞争时期。在工人运动的压力下和进步的社会政治力量支持下，资产阶级国家开始制定法律以限制工作日的长度。最早的劳动立法便是从工作时间开始的。在资本主义的原始积累时期，以及产业革命以后，资产阶级国家经常颁布法规强迫工人为资本家超限度和超时间劳动。英国在18世纪后半期，工作日竟延长到每昼夜14小时、16小时甚至18小时。18世纪末期至19世纪初期，无产阶级反对资产阶级的斗争由自发性的运动发展到了有组织和自觉的运动，工人群众强烈要求颁布缩短工作时间的法律。1802年英国政府终于通过了一项纺织工厂童工工作时间的法律《学徒健康与道
德法》。这一法律规定，禁止纺织工厂使用9岁以下学徒，并且规定18岁以下的学徒其劳动时间每日不得超过12小时和禁止学徒在晚9时至次日凌晨5时之间从事夜间工作。该法被认为是资产阶级“工厂立法”开端，是一部最早的工作时间的立法，从此揭开了劳动立法史的新的一页。在我国，劳动法出现于20世纪初期。我国在很长的历史阶段根本没有专门的劳动法规。直到辛亥革命后，随着中国经济的逐步发展，工人运动的兴起，劳动法才开始萌芽和发展起来。新中国的建立，使我国的劳动立法进入了一个崭新的历史时期。在调整劳动关系方面，颁发了大量的劳动法规，而1994年7月5日《中华人民共和国劳动法》（以下简称为《劳动法》）的诞生，标志着我国劳动法制建设进入了一个新阶段。《劳动法》第四章“工作时间和休息休假”对工作时间和加班费作出了规定。另外，国务院和劳动部都陆续颁发了一些相关的条例和规定，明确限制工作时间和加班加点，从一定程度上保护了劳动者的身体健康。我国国务院于1995年3月25日修订的《国务院关于职工工作时间的规定》第三条规定：“职工每日工作8小时、每周工作40小时。”我国《劳动法》第四十一条规定：“用人单位由于生产经营需要，经与工会和劳动者协商后可以延长工作时间，一般每日不得超过一小时；因特殊原因需要延长工作时间的，在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过三小时，但是每月不得超过三十六小时。”因此，从劳动立法的历史可以看出，工人阶级为劳动立法斗争的目的之一是缩短劳动时间。
然而，现在常见的现象是：有些劳动者为了经济利益想加班加点，有些企业为了生产需要延长劳动时间，真是“一个愿打，一个愿挨”，劳动者和企业都与加班加点 “剪不断”了，这些现状显然与当初工人阶级为了缩短工作时间而斗争的初衷背道而驰。虽然如此，但是企业一定要依法执行加班加点制度，并且支付高于正常工作时间的工资，这也是对加班加点采取的一种限制措施。按照目前的共识，工作时间是指法律规定的劳动者在一昼夜或一周内从事生产或工作的时间，即劳动者每天应工作的时数或每周应工作的天数。劳动者每天应工作的时数叫工作日，每周应工作的天数叫工作周。工作时间作为法律范畴，既包括劳动者实际工作的时间，也包括劳动者某些非实际工作时间，例如，劳动者工作前的准备时间，下班前后的交接时间，工间歇息时间，排除动力、设备故障的短暂停工时间，女职工哺乳未满一周岁婴儿的哺乳时间，依法参加各种社会活动的时间等。依照法律规定，凡是劳动者在工作时间内的，用人单位必须按规定支付劳动者的劳动报酬。延长工作时间是指劳动者的工作时数超过法律规定的标准时间。延长工作时间包括加班和加点。加班是指职工根据用人单位的要求，在法定节假日或 2
公休假日从事生产或工作；加点是指职工根据用人单位的要求，在标准工作日以外继续从事生产或工作。加班费是指用人单位在劳动者完成劳动定额或规定的工作任务后，根据实际需要安排劳动者在法定标准工作时间以外工作的，应该按照高于正常工资的标准支付的工资，即：按规定支付的加班工资和加点工资。
在我国现行法律法规中，对于加班加点，用人单位应当支付高于劳动者正常工作时间工资的工资报酬，《劳动法》第四十四条作出了“貌似明确”的规定：
（一）安排劳动者延长工作时间的，支付不低于工资的百分之一百五十的工资报酬；
（二）休息日安排劳动者工作又不能安排补休的，支付不低于工资的百分之二百的工资报酬；
（三）法定休假日安排劳动者工作的，支付不低于工资的百分之三百的工资报酬。第一种情形指的是加点，第二、三种情形指的是加班。下面，就《劳动法》第四十四条作进一步解释：
（一）8小时外加点：根据1995年5月1日起施行的《国务院关于职工工作时间的规定》第三条 “职工每日工作8小时、每周工作40小时。”因此，如果安排劳动者在每天8小时之外延长工作时间的，就应该按照《劳动法》第四十四条第一款支付加班费，即加班费不低于150%的工资；
（二）休息日加班：如果安排劳动者在休息日工作的，就应该按照《劳动法》第四十四条第二款支付加班费，即加班费不低于200%的工资
（三）法定节日加班：根据1999年9月18日国务院颁布的《全国年节及纪念日放假办法》（国务院令第270号）第二条规定全体公民放假的节日由原来的7天改为10天，即：（1）新年，放假１天（１月１日）；
（2）春节，放假３天（农历正月初
一、初
二、初三）；（3）劳动节，放假３天（５月１日、２日、３日）；（4）国庆节，放假３天（１０月１日、２日、３日）。
也就是说，以上日期就是法定休假日，如果在以上日期安排劳动者工作的，就应该按照《劳动法》第四十四条第三款支付加班费，即加班费不低于300%的工资。
（四）计件工资时的加班加点：根据《工资支付暂行规定》第十三条规定：“实行计件工资的劳动者，在完成计件定额任务后，由用人单位安排延长工作时间的，应根据上述规定的原则，分别按照不低于其本人法定工作时间计件单价的150%、200%、300%支付其工资。经劳动行政部门批准实行综合计算工时工作制的，其综合计算工作时间超过法定标准工作时间的部分，应视为延长工作时间，并应按本规定支付劳动者延长工作时间的工资。实行不定时工时制度的劳动者，不执行上述规定。”
（五）综合计算工时的加点：依据我国劳动与社会保障部2000年3月17日颁发的《关于职工全年月平均工作时间和工资折算问题的通知》：“职工全年月平均工作天数和工作时间分别调整为20.92天和167.4小时。”因此，实行综合计算工作时间的，如果月平均工作天数超过20.92天，或者月平均工作时间超过167.4小时的，应该视为加点，按照《劳动法》第四十四条第一款支付加班费，即加班费不低于150%的工资。
虽然有上面的这些规定，不少不法企业却无视法律的规定，无视道德和生理界限，任意延长工作时间，不发、少发加班费。而尤为遗憾的是，目前我国对于加班费基数的规定在立法上还是混乱不已，没有统一的法律依据，“越理越乱”。加班费是用加班时间乘以每单位工资标准（即加班天数乘以日工资标准，或者加班小时数乘以小时工资标准），再按《劳动法》第四十四条的规定乘以相应的倍数。但从《劳动法》第四十四条里，我们只能知道加班加点相对于正常工资的“倍数”，即：用人单位安排劳动者延长工作时间，以及休息日、法定休假日安排劳动者工作，应分别按照工资的150%、200%和300%支付加班工资，而没有每单位工资标准（即日工资标准或小时工资标准）的规定。对于日工资标准或小时工资问题，经查劳动部于1995年5月12日颁发的《〈工资支付暂行规定〉有关问题的补充规定》：“劳动者日工资可统一按劳动者本人的月工资标准除以每月制度工作天数进行折算。”又依据我国劳动与社会保障部2000年3月17日颁发的《关于职工全年月平均工作时间和工资折算问题的通知》：“职工全年月平均工作天数和工作时间分别调整为20.92天和167.4小时，职工日工资和小时工资按此折算。”由此可知，每月制度工作天数（即月平均工作天数）明确规定为20.92天，月平均工作时间为167.4小时。那么现在的问题是要知道日工资标准，就必须知道月工资标准的规定。但在现行的关于工资支付的法律法规条款中，关于月工资标准，没有一个统一的定义或限定，也就是说加班费基数如何计算的问题还没有统一。国家、各省、各市标准不统一，难以操作。真是：有了倍数，却没有基数，加班费成了无本之木，无源之水，也正 4
所谓“皮之不存，毛将焉附”？如此的漏洞，给一些不法企业有了钻空子的机会，而大量劳动者却只能吃“哑巴亏”。
说到加班费基数，有必要澄清几个有关工资的概念，这也是目前“理还乱”的根本原因。劳动法律规范中有关工资管理的法规经常出现工资标准、标准工资、基本工资、职务工资、岗位工资、标准工资和职务工资等概念，常使人越看越糊涂，但实际上它们之间没有本质区别。工资标准（又称工资率）是指按单位时间（时、日、周、月）规定的工资金额，它表示了某一工资等级或工作（职位、岗位）在单位时间上的工资报酬水平，是计算职工应得工资额的基础。职务工资和岗位工资是指某一职务或某一岗位在单位时间的工资标准。标准工资（亦称基本工资）是指职工在法定时间内完成劳动定额（工作量、工作任务）或实际工作时间，按照既定的工资标准计付的实得工资。一般在正常的情况下，标准工资金额与工资标准金额相同。而实际上，这些关于“工资”的名称没有多少意义，应该将这些名称统一并简化。
就算不管概念的五花八门，单就加班费计算基数的规定，国家、各省、各市加班费基数的标准也是不统一的，是叫人无所适从的，用“理还乱”来形容一点都不夸张。请看下面各种关于工资（即加班费基数）的规定的摘要：
第一种：根据劳动部于1995年8月4日颁发的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第53条规定：“劳动法中的‘工资’是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定，以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬，一般包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时间的工资报酬以及特殊情况下支付的工资等。‘工资’是劳动者劳动收入的主要组成部分。劳动者的以下劳动收入不属于工资范围：（1）单位支付给劳动者个人的社会保险福利费用，如丧葬抚恤救济费、生活困难补助费、计划生育补贴等；（2）劳动保护方面的费用，如用人单位支付给劳动者的工作服、解毒剂、清凉饮料费用等；（3）按规定未列入工资总额的各种劳动报酬及其他劳动收入，如根据国家规定发放的创造发明奖、国家星火奖、自然科学奖、科学技术进步奖、合理化建议和技术改进奖、中华技能大奖等，以及稿费、讲课费、翻译费等。”这里“工资”中包括了“延长工作时间的工资报酬”即加班费，显然《劳动法》第四十四条也适用该条规定，也就是说用包含加班费在内的工资作计算加班费的基数，正如计算机程序设计中的“死循环”，这不是很明显的逻辑错误吗？所以该规定里的“工资”概念不能用作计算加班费的基数。
第二种：根据国家统计局于1990年1月1日发布的《<关于工资总额组成的规定>若干具体范围的解释》的第五条：“
（一）标准工资是指按规定的工资标准计算的工资（包括实行结构工资制的基础工资、职务工资和工龄津贴）。
（二）非标准工资是指标准工资以外的各种工资。”该解释用“标准工资”作计算加班费的基数，但没有考虑工资变动情况，而实务中，工资变动是很常见的。
第三种：广东省劳动厅关于转发劳动部《对＜工资支付暂行规定＞有关问题的补充规定＝的通知：“
三、在法定休假节日安排劳动者工作的，当天加班工资按如下办法计算：(1)实行月、周工资制的，根据法定工作时间折算出日工资标准，用日工资标准乘以300%得出当天应发的加班工资。举例：某职工合同规定月工资标准800元，所在企业实行五天工作制，日工资标准为800／21.5＝37.2(元)。法定休假节日加班工资是37.2×300％＝111．6(元)。”该通知用“合同规定月工资标准”作计算加班费的基数，这个规定同样没有考虑工资变动情况。
第四种：2003年4月1日起执行的《上海市企业工资支付办法》用“假期工资的计算基数”来作计算加班费的基数。该办法第九条规定“劳动者在依法享受婚假、丧假、探亲假等假期期间，用人单位应当按国家规定支付假期工资。假期工资的计算基数按以下原则确定：
（一）劳动合同有约定的，按不低于劳动合同约定的劳动者本人所在岗位（职位）相对应的工资标准确定。集体合同（工资集体协议）确定的标准高于劳动合同约定标准的，按集体合同（工资集体协议）标准确定。
（二）劳动合同、集体合同均未约定的，可由用人单位与职工代表通过工资集体协商确定，协商结果应签订工资集体协议。
（三）用人单位与劳动者无任何约定的，假期工资的计算基数统一按劳动者本人所在岗位（职位）正常出勤的月工资的70%确定。”第（一）款和第（二）款还可以，但第（三）款真是“和尚打伞——无法无天”：在用人单位与劳动者无任何约定时，计算基数按“正常出勤的月工资的70%确定”！为什么是正常出勤的70%？公然打“七折”的依据是什么？
第五种：也就目前最合理的一种，2002年10月广州市协调劳动关系三方会议经过广州市劳动社会保障局、市总工会、市企业家协会分别代表政府、职工、企业，就加班工资的计算基数进行了平等协商，最终确定了一个比较有操作性的规定。广州市劳动和社会保障局于2002年12月5日对外颁布了《关于企业职工加班、加点工资计算基数有关问题的通知》（穗劳社工[2002]14号）文，对企业职工加班管理方面做了明确的规定。明确企业加班费基数的5种计算原则，其中，劳动者加班费基数不得低于劳动者本人日工资或小时工资折算数。这5种原则 6 的具体内容是：
（1）劳动者加班工资基数由用人单位与劳动者依法协商确定，但应不低于劳动合同约定的劳动者本人日工资或小时工资折算数；
（2）用人单位支付给劳动者本人的实际工资额高于劳动合同约定工资额的，加班工资基数应在劳动者本人上月实际工资与劳动合同约定工资的范围内商定；
（3）劳动合同无约定工资的、应以劳动者本人上月实际工资为基数；（4）实行计件工资的，以法定工作时间的计件单价为加班工资基数；
（5）加班工资基数低于本市当年最低工资标准的，应以日、时最低工资标准为加班工资基数。
当然，各省各市，远不止这五种规定，由国家对此进行统一立法，是十分的必要，也应该是切实可行的。在目前五花八门的规定中，相对来说第五种规定，即广州市《关于企业职工加班、加点工资计算基数有关问题的通知》（以下简称《广州通知》）的规定是最民主、最科学、最具可操作性的。
首先，《广州通知》的民主特点与它的产生机制有关。该通知由广州市劳动社会保障局、市总工会、市企业家协会分别代表政府、职工、企业进行了平等协商而制定的。从第（2）项原则可以看出该通知是平等协商，互相妥协的结晶。《广州通知》虽然只是个通知，但它却是一个法制社会所必需的，真正体现了“三个代表”，是真正的民主产物。
其次，《广州通知》的科学性在于明确中不泛灵活性。第（3）项原则规定了无约定时的处理办法，以杜绝某些企业不签劳动合同或者拖延签订劳动合同。该通知与现行法律法规的规定没有发生抵触。考虑到低收入人员的实际情况和国家法律对最低工资标准的规定，该通知第（5）项原则中明确规定“加班工资基数低于本市当年最低工资标准的，应以日、时最低工资标准为加班工资基数。”
最后，《广州通知》的可操作性在于对各种情况进行了分别规定，而又互为补充，互不矛盾。该通知跳出关于工资构成的复杂性，以用人单位与劳动者协商为主；无约定时，以上月实际工资为基数；第（4）项原则对实行计件的也进行了规定。其可操作性妙不可言。
美中不足的是第（2）项原则，当“用人单位支付给劳动者本人的实际工资额高于劳动合同约定工资额的”，7
加班工资基数仍需劳动者与企业协商，对劳动者来说往往处于不利地位；而对企业来说，增加了每月的工作负担和矛盾。最好是能事先确定一个比例，比如，加班工资基数定为劳动者本人上月实际工资与劳动合同约定工资的平均值。
综上所述，对于目前计算加班费的混乱局面，实有必要推广《广州通知》的作法，最好是通过立法形式予以统一规定，并把对于“工资”构成和名目繁多的“工资名称”的规定予以取消，使复杂的工资统一化、简单化，这样一来，不论是劳动者，还是企业，对加班费问题，就不会感觉“理还乱”了。参考资料：
1.《劳动法》 关怀 主编.—北京：中国人民出版社，2000（21世纪法学系列教材）2.《用人单位劳动法操作实务》 左祥琦 编著.—北京：法律出版社，2002.5 3.《中华人民共和国劳动法编注》 纪明 编.—北京：中国法制出版社，2003.11 4.《中华人民共和国劳动和社会保障法律法规实用指南》 杨光 主编.—北京经济管理出版社，2002 5.《劳动纠纷法律解决指南》李显东 主编.—北京：机械工业出版社，2003.8 8
第三篇：论法院内部监督发展与协调
公
司诉 讼
理由
是什么？
论法院内部监督
论法院内部监督
作者
毕东升
同任何权力一样，审判权力同样要受到必要的监督才不致被滥用。在我国，根据法律规定，法院各项工作要受到来自许多方面、不同性质的监督。本文拟着重对法院内部监督的构成、各种监督的关系以及在改革情况下如何开展内部监督工作进行初步探讨。
一、法院内部监督的构成根据我国司法制度，参照国外法院组织制度通行的划分，我国法院内部监督可做如下归纳：
1从监督的主体来讲，法院内部监督可大致划分为审级监督和行政监督两类。所谓审级监督即法律所规定的上级法院对下级法院审判工作的监督，上级法院通过二审、再审对下级法院案件裁判情况进行的监督，监督主体是上级法院，由合议庭、审委会等审判组织行使此项权力，因此，审级监督也可称为审判组织的监督。所谓行政监督，是指法院内部具有行政管理职责的人员和组织对审判工作或司法行政工作所进行的监督。此处所讲的“行政”，不是从国家权力角度，即立法权、司法权、行政权意义上的行政，而是从管理学意义而言。在此意义上，行政监督即管理者的监督。
根据现行法院组织法和法官法、诉讼法和法院有关制度的规定，法院内部的行政监督由院长监督、庭长监督、监察部门对本院和下级法院工作人员的监督、以及其他司法行政部门对司法行政工作所进行的某一方面的监督构成。内容包括院长发现裁判错误提交审判委员会决定再审、庭长对审判人员工作情况的督促检查、监察组织的纪律监督、财务部门的财务监督等。
在此需要强调，笔者认为，目前各级法院审判监督庭对本院错判的纠正工作不能称为监督工作，一是因为它无权提起改判，改判只能由院长提交审委会，或者说对本院审判工作的监督权在本院内部只有本院院长才能够行使；二是它不符合国际通行的司法独立最低标准，即：不能有法官之上的法官，一个法官(审判组织)不能接受来自同一审级的另一法官(审判组织)的监督。
2从监督的内容来讲，由于法院工作分为审判工作和司法行政工作两部分，因此，监督的内容也必然包括审判工作和司法行政工作两类。法院内部的监督主体、程序虽有不同，但内容不外乎这两项，有交叉或相同之处。从法院组织法、诉讼法、法官法的规定来看，上下级法院间的审级监督，由各级法院的审判组织依诉讼程序进行，监督的内容是案件裁判；法院行政领导或行政部门的行政监督，监督的内容既有直接针对案件裁判情况的监督，也有院长、庭长以及监察部门对审判人员和其他工作人员在工作中遵守和执行法律、法规、纪律情况的监督。
二、审判组织的监督和行政监督的关系
通常，人们一般把对案件的监督称为审判监督。根据以上分析，按照我国诉讼法的有关规定，审判监督的主体既有审判组织(如上级法院审判组织对二审或再审案件进行审理)，也有行政监督者(如院长发现错误提交审判委员会，院长、庭长决定回避、监督审限、签发法律文书等)。因此，审判监督工作并非只是审判组织的工作。审判组织的监督和行政监督存在既相互区别、相互独立，又相互联系、相互依存的关系。
首先，两者的职能、性质有原则区别，互相不能替代。审判组织的监督是依照诉讼法解决裁判的正确与否问题，不针对法官的行为进行监督、处理；而行政监督虽然能够对裁判和审判人员、审判组织进行监督，并有权对审判人员作出纪律和组织处理，但无权对案件作出裁决。在国外的司法体制中，这一点被特别强调，即强调为维护审判的内部独立，法院行政领导和部门不能干预审判，不能有法官之上的法官。审判的独立性使法院的行政监督具有不同于国家立法机关、行政机关的行政监督的特点：一是行政监督不对案件的是非曲直直接做结论，案件结论由审判组织依审判程序解决；二是为维护审判独立，行政监督多是事后监督，不直接干预尚未作出裁判的案件，多数情况下只对生效裁判提出意见、建议；三是司法行政监督必须严格依法进行，不得违反组织法、诉讼法，严格按照法定程序进行。
其次，审判组织独立、公正有效的开展监督，依靠行政监督为其提供的环境、条件。这不仅在于审判组织的有效工作离不开行政监督者通过监督管理提高法官的素质并为之提供了良好的工作环境，还在于审判组织开展的监督，许多都是通过行政监督而发现和提起的。如院长领导开展的执法检查，发现裁判错误提交审判委员会决定再审；检察院(某些国家为司法部长)发现裁判错误提起抗诉(司法部、检察院工作属司法行政工作)；监察部门发现法官在审判中违法违纪引起的对裁判的复查、重审等。
因此，行政监督者监督案件是必要的，不能把行政监督与审判监督搞成两张皮，更不能人为地把两者割裂开来。特别是由于我国司法工作奉行有错必纠原则，与国外不同之处在于生效判决允许申诉、再审，允许改判纠正，并规定了相应的程序。因而，如果说国外的法院监督中审级监督居于重要位置、行政监督相对弱化的话，那么在我国行政监督则有其特殊存在的价值。
第三，行政监督依赖于审判组织的监督、以审判组织作出的结论为依据。虽然行政监督的内容包括了案件裁判情况，但行政监督只有提起或建议的权力，无裁判的决定权。因此，行政监督并不代替审判组织依审判程序对案件作出裁判。
两者性质、权限、任务不同。由于审判工作的判断性特点，决定了审判奉行独立、中立原则，行政领导、行政人员不能干涉和代替审判组织的法定权力，对案件的裁判必须由审判组织依照法律作出。因此，行政监督必须以审判组织的结论为依据，进而才能达到对审判组织和审判人员的工作进行监督的目的。
行政监督在许多国家或地区的法院都存在，如美国法院有负有行政监督职责的巡回司法委员会；德国法院有院长以及其他负有监督职责的法官的监督(见《德国法院组织法》、《德国法官法》)；台湾有司法院和法院院长的监督(见《台湾法院组织法》)等。
而且这种监督并非只是被动进行，也有主动进行的。针对裁判存在的错误，由行政监督提起审判监督的做法在国外、特别是大陆法系国家更常见，如法国、日本规定，刑事再审可由司法部长或检察长提起等。这种依法进行的监督并非行政干预审判。审判组织的监督与行政监督相互依存、相互配合，共同构成了法院内部监督制约机制，脱节和分离，只会带来不良后果。过去法院内部监督机制薄弱，原因之一就是两种监督脱节，导致法院司法腐败的滋长、蔓延。因此，强调审判独立而忽视行政监督对审判工作的监督，以及强调行政监督而忽视审判工作的程序性、独立性都是片面的，必须加以克服。
按照这一理解，根据我国司法制度和最高法院关于监察工作的规定，人民法院监察部门在各级人民法院院长领导下开展监察工作，行使的是各级法院院长授予的权力，与院长对审判工作的监督权一样，同属行政监督的性质，是院长监督权力的重要组成部分。它的职责在于监督检查审判组织、审判人员在工作中遵守和执行法律、法规、规章制度中存在的问题，因此，监察部门根据院长授权，当然有权对审判工作、包括案件裁判情况进行监督(如各级法院开展的执法检查和案件督查)。当然，监察监督是行政性的监督，监督检查的核心是审判组织、审判人员是否有失职、不履行职责、违反禁止性规定的行为，通过对工作、对案件的监督解决对人的监督问题，而不是直接解决裁判的问题。
三、行政监督与司法独立、审判独立的关系
我国宪法规定，人民法院依法独立行使审判权，但同时规定法院院长必须对人大负责、向人大作出工作报告。这就决定了院长必然对法院各项工作有管理、监督权力。这一权力在诉讼法、法官法中均有充分体现。这些法律规定，院长、庭长除履行审判职责外，还应履行与其职务相适应的职责。由此，我们便会遇到行政权力对审判工作进行监督与司法独立、审判独立的关系问题。
审判独立包括内部独立和外部独立两个方面。本文所探讨的监督属法院内部监督，当然不存在影响外部独立问题。虽然我国的司法制度没有明确法官独立审判的原则，但明确了审判组织的权力，审判组织的这些权力院长、庭长不得代理或干预。同时，法院院长对人大负责、向人大报告工作的司法体制，实事求是、有错必纠的司法工作原则，也决定了法院内部监督、特别是行政监督存在的必要性。因此，在落实和维护审判组织权力的基础上开展内部监督工作，既不违反法院独立审判的宪法规定，也不会影响法院内部审判组织、法官行使依法作出裁判的权力。
即使是在奉行法官独立审判的国家，在不影响法官依内心确认作出裁判的独立性的前提下，法律也规定负有监督职责的法官或司法组织对被监督的法官有权力、有义务就工作效率、责任心、举止、品行等内容提出监督意见、采取纠正措施。
在国外，司法独立、法官独立并不排除法院内部监督存在的必要性。如美国最高法院大法官斯蒂芬·布雷耶夫撰文指出：美国司法独立制度包括五个方面的内容：“一是法官享有宪法的保护；二是司法机构独立行使司法
权；三是司法有权对法官的不当行为采取纪律措施；四是发生利害冲突时用适当办法予以解决；五是保证司法判决的有效执行。只有这五个方面结合起来才能保证司法独立。”(见美国驻华大使馆《交流》1997年第2期)此处的纪律措施就是内部监督。我国的执法环境、法官的产生条件、公民的法律素质目前与国外有很大差别，采取符合我国审判工作特点的加强监督、强化管理的措施是促进审判独立、维护司法公正的重要保证。
四、司法改革与加强法院监督
党的十五大指出，要积极推进司法改革、维护司法独立，开展冤、错案件责任追究工作。这一论断包含了两层意义：一是要推进司法改革、维护司法独立，二是要加强监督，开展责任追究工作。这为司法工作的改革和发展明确了方向。关于法院改革，《人民法院五年改革纲要》(以下简称纲要)提出了改革的思路。《纲要》第20条指出：“在审判长选任制度全面推行的基础上，做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院、庭长不得个人改变合议庭的决定”。《纲要》这一规定表明，逐步改变庭长、院长审批案件的做法，落实法律规定的审判员、合议庭权限，是今后审判方式改革的方向。从一定意义上说，在价值取向上审判方式的改革在向着法官独立审判的方向发展。因此，《纲要》的规定也为如何开展法院内部的监督工作提出了新的课题。法院内部监督工作必须适应这一形势的要求。
在司法改革的形势下，审级监督和行政监督都有许多不适应审判工作特点和规律的问题，值得我们下工夫去改革完善。
1关于审级监督。宪法和法院组织法规定，在审判工作方面上级法院与下级法院是监督关系，不存在领导和被领导、命令和服从的关系。必须纠正长期以来形成的上下级法院在审判工作方面形成的行政化的倾向，如对案件的请示、汇报、批复等行政工作方式。在不同审级之间，监督者和被监督者都是在依法独立行使自己的权力，事先的请示、汇报等领导和服从的行为，都将使事后的监督失去意义。
2在行政监督方面，院长、庭长、监察部门如何履行职责、开展工作，是理论和实践中面临的重要问题。笔者认为，搞好监督，必须分清院长、庭长、监察部门的审判职责、管理职责。依照法律规定，院长、庭长是具有双重身份的人员。做为合议庭、审委会成员时，院长、庭长要依法履行其法律规定的审判职责，如担任审判长、主持审委会。作为管理者出现时，则须履行其管理、监督职责，如分配案件，组织合议庭，决定有关人员是否回
避，审核法律文书与审判委员会、合议庭决定是否一致并签发法律文书，监督审限，发现错案提交审判委员会讨论决定等。审判职责是院长、庭长作为审判组织成员时履行的职责，此时，其权力、地位同普通法官一样，不能凌驾于其他审判组织成员之上。
在履行管理者职责时，院长、庭长必须充分发挥管理者、监督者的作用。但审判工作的特点同时决定院长、庭长在监督、管理时也不能干涉审判组织的法定职权，个人无权改变审判组织的结论、决定。没有任何国家的法律规定，管理者个人可以随心所欲地决定或操纵审判组织的审判结论，管理者只能依法定程序来使审判组织接受自己的观点、实现自己的意志。
法院内部的监察部门不同于院长、庭长，是单纯的行政监督者，但其监督的性质、方式、内容，与院长、庭长并无实质差别，不过是在院长授权下，代表法院最高行政监督者——院长，专门履行行政监督职责罢了。由于监察部门没有审判职责，从而使其与审判监督庭等负有审判监督职责的审判组织有所区别，但这种区别只是相对意义上的，如前所述，两者还存在相互依存、相互促进的关系。
综上，笔者认为搞好法院内部监督工作必须掌握以下几点：
1要遵循审判工作的规律，掌握审判工作的特点，依法开展监督工作。要认清审判权、监督权的差异，掌握法院行政监督的特点。要制定出明确的法官行为规范作为监督的标准；同时，在维护审判组织依法行使权力的基础上，明确行政监督者的权限，明确监督与干预的区别。既加强监督，又不干涉审判组织依法履行职责。2在推进审判方式改革的同时，必须加强以院长领导下的监察工作为核心的行政监督工作。监察监督是以纪律处分为手段的监督工作，在管理范畴中，其作用和效果是最为有效的。要纠正目前监督部门重叠、分散的缺陷，许多法院都设立了监察室、监督室、督导员以及对本院裁判有再审复查权的立案庭等负有监督职责的部门，这些部门虽工作角度、方式有所不同，但从性质上讲都是院长行政监督权的延伸，都属行政监督范畴。为使监督形成合力，实现法院机构改革精简、效能的目标，完全可以将这些职责归并，形成以院长领导下的监察工作为核心的行政监督力量。
3要将对人的监督与对工作的监督结合起来。要作好两个结合，即审判组织的监督与行政监督的结合、行政监督不同主体之间的结合。审判庭的二审工作、立案庭对本院的再审复查工作、庭长的日常监督工作、监察部
第四篇：浅论执行异议发展与协调
公
司诉 讼
理由
是什么？
浅论执行异议
钟 琼
执行异议，又称为案外人异议，是指在执行中，案外人对执行标的之全部或一部分主张权利，向执行法院提出的异议。执行异议解决的问题是执行标的权利归属问题，属于实体问题而非执行程序问题。执行异议是案外人维护自己合法民事权益的一种手段或制度，所以执行异议属于执行救济的范畴。
一、执行异议的依据
《民事诉讼法》第二百零八条和最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》(简称《执行规定》)第70条至第75条的规定等都是执行异议的法律依据。
二、执行异议的条件
1、有权提出执行异议的主体必须是案外人，而不能是当事人。在执行中，执行申请人和被申请执行人也可能会对法院执行有不同意见，但这不是执行异议。如果执行申请人和被申请执行人认为执行根据确有错误，可以向执行人员反映，通过审判监督程序予以解决。
2、必须是案外人对执行标的主张自己的权利。其理由应是案外人对执行标的之全部或一部拥有所有权或者其他足以排除执行的权利(如典权、质权、抵押权、留置权、地上权等)。因执行异议制度的目的就在于让那些认为因执行行为而致自己实体权益遭受侵害的案外人能够获得司法救济。如果案外人仅仅是对法院的执行工作提出自己的意见或者建议，则非执行异议。
3、执行异议必须在执行程序结束之前提出，如果执行程序已经结束，案外人再提异议的，则属于新的争议，应通过新的诉讼程序解决，而不能作为执行异议处理。
提出异议，一般应由案外人以书面形式提出，书写确有困难的，也可以口头提出，由书记员记录在案，但要说明对执行标的主张自己权利的理由，并提供必需的证据。
三、执行异议的处理
在执行过程中，案外人对执行标的提出了异议，根据《民事诉讼法》第208条的规定，执行人员依照法定程序进行审查，执行实务中，执行员审查执行异议的方式一般以书面审查为主，也可以召开听证会的方式进行审查。审查期间，可以对财产采取查封、扣押、冻结等保全措施，但不得进行处分，正在实施的处分措施应当停止。认真审查后，一般作出这样三种处理：
1、予以驳回。执行异议没有理由、不符合条件的，应通知驳回，继续执行。案外人虽然提出了执行异议，但却没有提供必要的理由和证据，执行人员在进行必要的调查以后也没有收集到能证明执行异议成立的证据，即应认为执行异议理由不成立，予以驳回。驳回的形式一般视情况而定。以口头形式提出执行异议的，执行人员可以用口头形式予以驳回;以书面形式提出执行异议的，人民法院即应发出书面通知予以驳回，继续执行。
2、中止执行。执行异议确有理由、符合条件的，执行人员应报请院长批准后中止执行。但中止执行仅限于案外人提出异议部分的财产范围，对被申请执行人的其他财产则不应中止执行。中止执行程序的，由合议庭审查或者由院长提交审判委员会讨论决定。如果认为人民法院制作的法律文书确有错误，依审判监督程序再审;如果执行根据是其他机关制作的法律文书，可以通知有关制作单位审查处理。
3、进行再审。对发现判决、裁定确有错误需要再审的，人民法院应另行组成合议庭，案外人有权申请参加诉讼。若审理后认为案外人提出异议的理由不能成立的，人民法院应重新恢复执行，用书面通知驳回案外人的异议;反之，则变更裁判。
四、现行执行异议制度的缺陷
我国民诉法对执行异议制度的规定，赋予了相关案外人保护自身合法利益的权利，对于纠正法院强制执行过程中的不当行为，确保法律的正确实施，起到了一定的积极作用。但是由于我国民事诉讼法中，案外人的执行异议是向执行员提出的，由执行员进行审查，案外人不能通过诉讼解决，削弱了该制度在保障案外人合法权益方面的功能，对民诉法进行深入分析，就会发现该制度在以下几个方面明显存在缺陷：
1、案外人因其实体权利受侵害而提起保护其权利的主张，本质上应是一个独立之诉，案外人是不能通过诉讼解决的，这显然与诉权的基本理论不符。另外，案外人向执行员提出异议，由执行员对异议进行审查，这种“审查程序”在法律上居于何种地位，案外人在这种“审查程序”中又享有何种程序上的权利，都不能从理论上予以说明。
2、如案外人提出异议的执行标的物是法律文书确定的标的物，根据民诉法规定中的“理由成立的”，可以“由院长批准中止执行”，但是不能变更或撤消原判决，从法律上讲该判决仍然是有效的，依照判决既判力的理论，原判决仍有现实的执行力。另外，如果原判决、裁定确有错误，按审判监督程序进入再审后，案外人可否参加诉讼，如果可以参加，其在诉讼中又处于什么地位，这些法律都没有规定。而在司法实践中，法院决定再审后，案外人一般都没有参加诉讼，更谈不上处于何种地位。有学者认为，再审程序提起后，提出执行异议的案外人，符合有独立请求权的第三人参加诉讼条件的，应在诉讼中处于有独立请求权第三人诉讼地位。这种观点有一定道理，但是如果案外人以第三人身份参加诉讼以提起再审程序为条件，这与第三人制度的法律特征不符，在理论上也难以自圆其说。另外，如果再审程序是二审程序，案外人以第三人身份参加诉讼，再审判决为终审判决，实际上就剥夺了其提起上诉的权利，这与民事纠纷的基本原则也是相悖的。
3、现行民事诉讼法对执行异议制度的运行缺乏程序上的保障，实践中一般由执行员一人对案外人提出的执行异议负责审查与处理，在案情复杂的情况下可组成合议庭进行，审查一般也是采取书面形式，很少经过开庭审查，采取何种方式进行审查，是否决定报请院长中止执行，一般都由执行员一人决定，这种
方式具有极大的随意性和片面性，缺乏必要的司法监督。如果执行员作出处理决定而强制执行是错误的，如何对案外人提供司法救济，存在理论上的矛盾。如果案外人寻求司法救济，则在诉讼中无法确定被告。一方面，在执行程序中，申请执行人的申请行为显然不构成侵权，其获得的执行标的有判决书为依据，其不具备承担民事责任的基础;作为被执行人在执行过程中没有任何过错，也不应承担责任。另一方面，人民法院行使司法权的行为，是受司法追诉之豁免的行为，因此其也不能成为民事诉讼的被告。因此，案外人将无从寻求司法上的救济，只能寻求公法上的救济，即国家赔偿。我国《国家赔偿法》对此虽有规定(《国家赔偿法》第2条、第31条)，但从法理上讲由人民法院承担错误执行的赔偿义务仍值得探讨。因为在强制执行中，申请执行人是受益人，根据权利义务对等原则，其应承担错误执行的赔偿义务。但根据我国民诉法的现行规定，在执行中，法院是以自己名义为强制执行，从实现国家司法权的角度讲，这一职权又是不可避免。因此，这一理论上的矛盾层面为法院承担了其错误执行的赔偿义务，从法理讲，实际上是将私人的纠纷转嫁给了国家，国家因行使公权力而代替私人承担了司法上的义务。
由此可见，对我国现行的执行异议制度进行改革，无论在理论上还是实践中都是很有必要的，它对于司法权的统一行使，切实保障案外人的合法权利，确保司法公正都具有重要意义。
五、执行异议制度的完善
(一)构建执行异议听证制度
在现行立法前提下，如何才能让执行异议制度在司法实践中更好地发挥作用，是我们当前亟需解决的重要问题。在执行工作中引入执行听证制度，不失为完善我国执行异议制度的一个有益补充。所谓“执行听证”，是指人民法院对当事人不自动履行法律文书确定的义务的执行案件，采用听证会的形式，在执行法官的主持下，让申请人和被执行人及第三人围绕被执行人有无执行能力及执行异议进行举证、质证，查明执行案件的有关事实，确定能否执行及如何执行等问题，以便实现生效法律文书确定的权利义务或采取相应的执行措施活动。目前我国《行政处罚法》等多部法律都确立了听证制度，听证具有的公开性、阶段性、审查性、有限制性等特征，较好的保障了当事人的合法权益，取得了法律效果和社会效果的和谐统一。在执行工作中引入执行听证制度，对我国执行工作的顺利开展大有裨益：
1、可使案外人的权益得到有效保障;
2、可使法院执行透明度增加，真正实现“阳光执行”，减少当事人和群众对法院的误解，树立法院的良好形象;
3、可促进执行法官司法能力的提高，提高执行法官的法律理论水平，改善执行法官理论知识局限于执行的情况，有利于建立一支高素质的执行队伍;
4、有利于及时有效查清涉案事实，提高法院办案效率和质量。
确立执行听证制度应注意的问题
1、严格把握听证原则，力保执行效率和质量。
⑴坚持限制执行原则。案外人对执行标的提出异议后，执行法院仍然可以采取或者继续财产保全措施，但必须停止对标的物的处分，直至执行异议审查结束并作出处理决定。
⑵坚持风险分担原则。人民法院在财产保全、拍卖、交割、权属确认等执行过程中都存在较大风险，其中以执行异议的处理为甚。为保障当事人的合法权益不受损害，以及避免使法院承担不必要的风险责任，在执行阶段，应由执行员主持，根据谁主张财产权利谁提供风险担保的原则，为当事人设定风险责任。这样可以制约案外人与被执行人恶意串通以提出执行异议，拖延时间，逃避债务，规避法律。
⑶坚持公正和效率原则。处理执行异议应坚持以事实为根据，以法律为准绳，切实纠正错误的执行措施和执行根据，对申请人、被执行人、案外人的合法权益予以全面平等的保护。听证程序要注重时效性，不行随意违反时间限制;要注重听证程序的可操作性，促使公正裁决的顺利作出;注重听证程序的规范性，力求听证程序各环节的要求明确，法律行为及裁判文书规范。
2、严格对听证程序各个环节的审查和执行
(1)明确确立执行异议听证主体及参与对象，告知的有关事项。(2)确立执行异议申请提出的时间，一般须以书面形式提出。申请须在告知后三日内提出，并按举证原则，在十五日提交相关证据。(3)确立应否起动听证程序。由负责听证的法官对原案执行员移送的执行异议进行形式审查，包括执行异议的对象是
否存在;异议人的资格手续是否完备;有无在限定的时间内提供相应的异议证据。符合听证申请条件的应当正式受理，并通知执行异议的申请人，对不符合听证申请条件的，予以驳回，并说明理由。申请听证人如主张实体权利要求确权的，属异议之诉，应通知申请人另案诉讼解决。(4)确立听证人员及时间。听证由专职法官负责，听证主持人一般由一名专职法官担任，如果案情复杂、影响较大的，由三名法官组成合议庭进行审查。听证法官目前一般从执行机构中选定专职法官担任。根据案情需要，还可以在审判庭中选定资深法官担任执行异议的听证法官。听证参与人包括执行案件的当事人、案外第三人、听证的代理人及证人等其他听证参与人。听证法官确定后，对听证时间进行确定。一般以当事人听证申请之后15日内进行听证为宜，并在听证会7日前通知有关当事人听证的时间和地点。并同时告知参与人有关权利和义务。(5)参照民事诉讼庭审程序，举行执行异议听证，并由书记员记录在案。执行异议不适用调解。(6)听证会结束后，听证合议庭一般应在十五日内评议并作出书面裁决。认为执行异议不成立的，予以驳回，并阐述具体的事实和法律依据;异议成立的，报经院长批准，分别作出中止执行标的物及解除、撤销已经采取的执行措施的书面裁定，并送达有关当事人。听证材料并入原执行案卷。
(二)完善立法，确立执行异议之诉
一切问题的根源都在于执行异议制度本身，必须从立法上对其进行彻底改革才能达到解决问题的目的。世界大多数国家在立法中，都赋予了对执行标的提出异议的人参加诉讼的权利。如《日本民事执行法》第38条规定：“对于强制执行的标的物，第三人拥有所有权或其他妨碍标的物转让或者交付的权利时，可对债权人提起请求不准许强制执行的异议之诉。”《德国民事诉讼法》第771条第1款规定：“第三人主张在强制执行的标的物上有阻止让与的权利时，可以向实施强制执行的地区的法院提出异议之诉。”此外，我国台湾地区《强制执行法》第15条也规定：“第三人就执行标的物有足以排除强制执行之权利者，得于强制执行程序终结前，向执行法院对债权人提起异议之诉。如债务人亦否论其权利时，并得以债务人为被告。”笔者认为，在我国要处理好执行异议，须设立执行异议之诉。执行异议之诉，是指在法院对生效法律文书予以强制执行的过程中，案外人对执行标的提出异议或主张权利，而向法院提起的请求不准强制执行的诉讼。国外也有学者称之为第三人异议之诉。
异议之诉立法应明确的有关问题。
1、提起异议之诉的主体，笔者认为，在案外人异议之诉中，以下权利人可以提起执行异议之诉。(l)所有权人。如强制执行侵害了案外人的所有权，案外人为排除妨害，保护其所有权，当然可以提起执行异议之诉。(2)共有物之共有人。无论是按份共有还是共同共有，在共有物尚未分割之情形下，如其中一部分共有人的债权人，申请法院强制查封拍卖时，其他共有人可以提起执行异议之诉，以排除强制执行。(3)抵押权人。在抵押物已设立登记的情况下，抵押人之债权人申请法院查封拍卖抵押物而为强制执行时，抵押权人可以提起执行异议之诉。(4)质权人。质权人作为案外人在质物遭受强制执行时，应受法律之保护，以排除对其行使质权产生妨害的强制执行。(5)留置权人。基于合法理由取得留置权的人作为案外人，在留置标的物遭受强制执行时，可以提出排除对其留置权的行使产生妨害的执行异议之诉。(6)典权人。尽管我国民事实体法没有明确规定典权，但我国司法实践虽然和民法学说中都承认房屋可以作为典权的标的，因此对于典权人应给予保护。(7)占有人。占有人不是财产的所有人，但在其实际占领控制之下的财产如遭强制执行，作为案外人其亦应有权提起执行异议之诉，以维持实体法上对物的支配权的稳定状态，而使特定的民事法律关系趋于有序化。
2、提起异议之诉的管辖，笔者认为，执行异议之诉原则上应由执行法院受理，执行法院与作出生效裁判法院不一致的，由作出生效法律文书的法院处理。这样，不仅可以提高执行效率和执行质量，也可避免程序冲突。
3、异议之诉的被告确定，笔者认为应当具体问题具体分析，在案外人异议之诉中，被告的确定可以依情况而定。如果执行债务人不反对案外人所主张的权利，案外人的异议只是针对债权人的，应以债权人为被告。如果实体权益的争议发生在案外人与债权人、债务人之间，则应以债权人与债务人为共同被告提起诉讼。
4、对异议之诉的审理和监督，笔者认为应严格遵循诉讼程序中有关审理和监督的法律规定。异议之诉应由审判庭审理，审理时不中止执行程序的进行，以免债务人借异议之诉拖延执行，损害债权人的利益。
在案外人异议之诉中，已开始的强制执行可以不停止。但案外人提出停止执行的申请并提供相应证据，人民法院根据所提供的证据发现案外人所主张的权利有充分理由，或不停止执行会对案外人造成难以挽回的损失时，可以裁定停止执行。案外人应在向法院递交停止强制执行申请书的同时，向执行法院提供与执行标的等额的财产担保，执行法院与受理异议之诉的法院不一致时，可以通过受理法院向执行法院转交申请书。不符合以上条件，执行法院可以驳回其申请。案外人在起诉时，应对原诉的执行标的的一部或全部提出诉讼请求;应有支持其诉讼请求的事实与理由;要就其诉讼请求递交诉状及相关证据并预交诉讼费。否则人民法院不予受理。异议之诉经审查，不符合起诉条件的，应裁定予以驳回。审理后，异议理由不成立的，应判决不予支持诉讼请求，执行程序继续进行。异议理由成立的，则应作出判决支持其诉讼请求，宣告不许就执行根据的全部或一部分进行强制执行;判决一经作出，原执行程序即应停止，并撤销已就执行标的物所为的执行处分。异议之诉的审判监督也应适用有关审判监督的法律规定，以促进异议之诉案件审理的公平、公正。
以上只是笔者对完善我国现行执行异议制度的一管之见，略显粗浅。我国的执行异议制度，必须在公正与效率的司法理念指导下，程序权利救济和实体权利救济并重，才能充分为当事人和案外人提供有效的司法救济，才能完善民事执行救济制度。
第五篇：行政学院工作条例发展与协调
公
司诉 讼
理由
是什么？
行政学院工作条例
第一章 总
则
第一条 为了加强行政学院工作，推进行政学院工作的科学化、规范化、制度化，根据《中华人民共和国公务员法》，制定本条例。
第二条 行政学院是培训公务员、培养公共管理人员和政策研究人员、开展社会科学研究和决策咨询的机构，是政府直属单位。
行政学院应当发挥公务员教育培训的主渠道作用、公共行政理论和政府管理创新研究的重要基地作用、政府决策咨询的思想库作用。
第三条 行政学院工作坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持中国特色社会主义的方向，紧紧围绕党和政府的中心任务，以增强公务员素质和行政能力、提高公共行政管理水平为目标，开展教学培训、科学研究、决策咨询，为建设高素质的公务员队伍服务，为繁荣哲学社会科学服务，为党和国家事业发展服务。
第四条 行政学院工作应当遵循下列方针：
(一)坚持解放思想、实事求是、与时俱进，注重理论联系实际，推进理论创新和实践创新;
(二)坚持科学发展，突出特色，发挥优势，以政府工作为主题，建设特色鲜明的教学培训体系、科学研究体系和决策咨询服务体系;
(三)坚持教学培训、科学研究、决策咨询三位一体，紧密结合，相互促进，协调发展;
(四)坚持开放办学，立足国内、面向世界，广泛开展与境内外有关方面的合作和交流;
(五)坚持从严治院、从严施教、从严管理，加强学风院风建设。
第五条 行政学院的主要职责是：
(一)培训公务员、国有企业管理人员、政策研究人员，承办党委、政府举办的专题研讨班，开展多种形式的委托培训和合作培训;
(二)开展哲学社会科学研究，行政管理体制改革、科学行政、依法行政、社会管理、公共服务等方面的理论和实践问题研究;
(三)开展决策咨询工作，主要为党委、政府提供决策咨询;
(四)国家行政学院和具备条件的地方行政学院，开展与境内外有关机构的合作和交流;
(五)国家行政学院依照有关法律法规和政策规定开展研究生学位教育;
(六)承办政府交办的其他事项。
第六条 行政学院应当着重提高学员的下列能力：
(一)学习掌握马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系，树立马克思主义的世界观、人生观和价值观，坚定理想信念，提高贯彻执行党的路线方针政策的能力;
(二)坚持以人为本、执政为民，践行全心全意为人民服务宗旨，增强责任感和事业心，提高公共服务的能力;
(三)勇于改革，开拓创新，提高领导科学发展、促进社会和谐的能力;
(四)熟悉有关法律法规知识，提高科学民主决策和依法行政的能力;
(五)坚持理论联系实际，提高运用科学理论判断形势和分析解决实际问题的能力;
(六)学习掌握社会主义市场经济知识、社会管理知识和科学文化知识，具有胜任本职工作所需的基本知识和领导能力;
(七)发扬优良作风，密切联系群众，求真务实，艰苦奋斗，清正廉洁，提高反腐倡廉的能力。
第二章 行政学院的设置和领导体制
第七条 行政学院包括国务院设立的国家行政学院，省、自治区、直辖市人民政府设立的行政学院，设区的市级人民政府设立的行政学院，新疆生产建设兵团设立的行政学院。
省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以决定在县级人民政府设立设区的市级人民政府行政学院分院。
行政学院与其他培训机构合办的，应当依法履行行政学院职责，注重体现行政学院的功能和特色。
第八条 行政学院院长由本级人民政府领导人员兼任。行政学院设置常务副院长主持日常工作，常务副院长按本级人民政府工作部门正职领导人员配备。
第九条 上级人民政府设立的行政学院应当对下级人民政府设立的行政学院进行业务指导，主要包括：
(一)对贯彻执行党和国家有关行政学院工作的方针政策提出指导性意见;
(二)对教学培训、科学研究、决策咨询、师资培训、开放办学、信息化建设等工作提出改进意见;
(三)制定科学的工作质量评估体系和办法，与公务员主管部门共同对下级人民政府设立的行政学院的业务工作进行评估;
(四)对教材编写、学科建设、科研课题立项、合作交流等工作进行指导和协调;
(五)加强行政学院之间的工作交流和信息沟通。
第三章 教学培训
第十条 教学培训是行政学院的中心工作，行政学院各项工作应当为完成教学培训任务、提高教学培训水平服务。
教学培训应当坚持按需施教方针，在教学布局、学科体系、班次设置、教学内容、教材建设、教学方法、教学管理等方面形成行政学院的特色。
第十一条 行政学院应当根据时代和形势发展要求，不断充实和更新教学培训内容，以提高公务员素质和行政能力为核心，以公仆意识、政府管理、依法行政作为教学培训的重点，构建具有行政学院特色的教学培训布局。
第十二条 行政学院应当立足于政府工作需要，着重建设行政管理学、经济管理学、行政法学、领导科学、社会管理学以及应急管理等学科体系。
第十三条 行政学院应当根据公务员主管部门的培训规划和培训计划举办各类公务员培训。
行政学院公务员培训的班次主要包括进修班、专题研讨班、任职培训班、初任培训班、师资培训班和涉外培训班等。
行政学院根据需要可以举办专项业务培训班、知识更新培训班等其他班次。
行政学院各类班次的学制根据实际需要确定。
第十四条 行政学院根据公务员培训分级负责的要求和公务员培训规划举办进修班，完成各级人民政府公务员的培训任务。
国家行政学院主要培训部分省部级公务员、厅局级公务员和处级公务员。
省、自治区、直辖市人民政府设立的行政学院主要培训厅局级副职公务员、县处级正职公务员和乡(镇)长。
设区的市级人民政府设立的行政学院主要培训县处级副职公务员和乡科级正职公务员。
在县级人民政府设立的行政学院分院主要培训乡科级副职及其以下职级的公务员。
第十五条 设区的市级以上人民政府可以在行政学院举办各类专题研讨班，研讨经济社会发展中的重大问题。
第十六条 设区的市级以上人民政府设立的行政学院举办提高公务员履行职责能力的任职培训班。
国家行政学院主要举办厅局级公务员任职培训班。
省、自治区、直辖市人民政府设立的行政学院主要举办县处级公务员任职培训班。
设区的市级人民政府设立的行政学院主要举办乡科级公务员任职培训班。
第十七条 设区的市级以上地方人民政府设立的行政学院可以承担本级人民政府公务员的初任培训。
第十八条 国家行政学院和省、自治区、直辖市人民政府设立的行政学院可以举办以行政学院教师为主要对象的师资培训班。
第十九条 行政学院应当坚持理论联系实际，学用一致，不断创新教学方式方法，推行研究式教学，综合运用讲授式、研究式、互动式、案例式、体验式、模拟式等教学方法，调动教师和学员两个方面的积极性，实现教学相长、学学相长。
行政学院应当建立培训需求调研制度，重视利用现代信息技术手段，积极稳妥发展远程教育和网络教育。
第二十条 行政学院应当根据教学需要，完善通用教材、学位教育教材、专题教材、案例教材和电子音像教材，重视案例库建设，建立特色鲜明、针对性和实用性强的教材体系。
第二十一条 行政学院应当建立健全管理制度，形成职责明确、分工协作、程序规范的教学运行机制，建立和完善教学效果考核评估体系。
第二十二条 行政学院可以根据教学培训、科学研究、决策咨询工作的需要，与有关部门和单位合作建设教学科研基地，制定教学科研基地建设和使用的评估标准。
各级人民政府及其有关部门对行政学院的教学科研基地建设应当予以积极支持。
第二十三条 国家行政学院依法申请取得与本院主要学科有关的硕士、博士学位授予权，并经国务院教育行政部门同意后，招收攻读硕士、博士学位的研究生，纳入国家学位管理体系。
第四章 科学研究
第二十四条 行政学院开展科学研究应当紧密围绕党委、政府工作和教学培训的需要，在进行基础性研究的同时，注重开展应用性研究，为理论创新服务，为提高培训质量服务，为党委、政府决策服务，为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设服务。
第二十五条 行政学院开展科学研究应当建立健全科学研究体制和项目管理机制，正确贯彻百花齐放、百家争鸣的方针，坚持实事求是的科学精神和严谨的学术规范。
第二十六条 行政学院的报刊和出版工作应当坚持正确的政治方向，宣传党和国家的路线方针政策和法律法规，交流推广优秀教学培训、科学研究、决策咨询成果，推进理论和实践创新。
第二十七条 行政学院应当重视科研成果的考核、评价和推介，鼓励科研创新，按照国家有关规定对做出突出贡献的人员给予表彰。
第五章 决策咨询
第二十八条 行政学院应当围绕党委和政府工作部署，跟踪国际国内形势变化，开展决策咨询研究工作。
第二十九条 行政学院应当履行决策咨询的职责，提高决策咨询的质量和水平。
第三十条 行政学院应当组织教师和学员，针对经济社会发展中的重大问题进行前瞻性、对策性研究，主动为党委、政府提供决策咨询。
第三十一条 行政学院应当加强对决策咨询成果的考核和评价，对做出突出贡献的人员给予表彰。
第六章 开放办学
第三十二条 国家行政学院和具备条件的地方行政学院应当坚持开放办学，积极利用境内外各种教学科研资源，拓展与境内外组织以及政府机构、行政院校、高等院校、学术机构、社会组织的合作和交流。
第三十三条 开展对外合作和交流应当遵循以我为主、为我所用、相互学习、取长补短的原则。
第三十四条 开展对外合作和交流可以采取以下形式：
(一)选派教学科研人员和管理人员赴境外学习、讲学、开展学术交流，选送学员到境外培训和考察;
(二)聘请境外学者和知名人士到境内讲学、考察、学术交流，开展合作研究;
(三)与境外机构开展合作培训和研究生学位教育;
(四)举办或者参加国际会议、论坛。
第七章 学员管理
第三十五条 行政学院应当加强学员管理，按照以人为本、严格管理、完善制度、注重实效的要求，健全科学、规范的学员管理办法，提高科学管理水平。
第三十六条 行政学院应当充分调动学员的积极性，增强教学效果，开展各种有益活动，丰富学员生活。
第三十七条 行政学院应当健全班委会制度、学籍制度、学员档案管理制度、学习制度和考勤制度，严格院规院纪。
第三十八条 行政学院的学员管理实行班主任制度。
行政学院各班次设专职班主任，承担学员的思想政治教育、学习管理、组织管理、生活管理等工作。
行政学院根据不同的培训对象，配备相应级别的班主任。
第三十九条 行政学院应当加强对学员的考核，把学员的思想、学习、遵守院规院纪等情况提交给学员派出单位的组织人事部门，作为学员考核的内容和任职、晋升的依据之一。
行政学院应当同组织人事部门、学员派出单位加强联系，形成严格管理、严格监督的制度和机制。
第四十条 学员应当遵守法律、法规和学院管理制度，努力提高政治素质和业务能力，掌握相关专业理论知识，完成规定的学习培训任务。
第四十一条 行政学院学业证书是学员在行政学院学绩的凭证。行政学院学员按照教学培训计划完成学习任务，经考核合格的，取得行政学院学业证书。
第八章 队伍建设
第四十二条 行政学院应当加强教学培训、科学研究、决策咨询、行政管理和后勤服务队伍建设，建立一支素质优良、规模适当、结构合理的工作人员队伍。
第四十三条 行政学院应当加强教师队伍建设，培养、引进高层次的学科带头人，重视青年人才的培养。
行政学院教师应当做到：
(一)忠诚于中国特色社会主义，自觉遵守法律法规;
(二)具有良好的思想道德修养和职业情操，品德高尚，为人师表;
(三)理论功底扎实，专业知识丰富，学风严谨，具有较强的教学培训、科学研究、决策咨询的能力。
第四十四条 行政学院应当采取有效措施，有计划地安排教师脱产培训和挂职锻炼，提高教师队伍的素质和能力，各级人民政府及其有关部门应当给予支持。
第四十五条 各级人民政府应当支持和帮助行政学院做好优秀人才选调工作，建立行政学院干部内外交流制度。
第四十六条 行政学院按照专职与兼职相结合的原则，根据需要选聘理论水平较高、实践经验丰富的党政机关公务员、专家学者、企业事业单位管理人员担任兼职教师。
行政学院建立兼职教师管理制度，加强对兼职教师的服务与管理。
第四十七条 列入参照《中华人民共和国公务员法》管理范围的行政学院工作人员，其人事管理按照公务员管理的相关法律法规和政策执行;未列入参照《中华人民共和国公务员法》管理范围的行政学院工作人员，按照事业单位的人事管理制度执行。
行政学院的教师按照国家规定，享受有关待遇。
第四十八条 行政学院应当建立学院工作人员考试录(聘)用、学习进修、实践锻炼、职级晋升、职称评定、绩效评估和考核制度。
第九章 办学保障
第四十九条 行政学院工作所需经费列入本级政府财政预算，保障行政学院教学科研咨询、学科建设和行政后勤等方面的工作需要。
设区的市级以上人民政府及其有关部门应当重视行政学院教学设施建设，保障学院发展的基本建设经费投入，不断改善学员和教职工学习、工作、生活条件。
第五十条 行政学院应当加快信息化建设，实现管理高效、流程科学、资源共享。
行政学院应当加强图书馆建设，提高图书馆的数字化水平。国家行政学院和省、自治区、直辖市人民政府设立的行政学院图书馆应当办成现代化的文献资料中心。
第五十一条 行政学院应当重视学院文化生活，形成有利于学员勤奋学习、教职工积极进取的文化氛围。
第五十二条 设区的市级以上地方人民政府及其有关部门、行政学院、学员所在单位和学员本人，应当严格执行本条例，自觉接受组织监督、群众监督和社会监督。
第五十三条 设区的市级以上人民政府及其有关部门应当依据职责对执行本条例的情况进行监督检查，对违反本条例的单位和个人，责令改正，并给予通报批评。
第十章 附
则
第五十四条 本条例自2010年1月1日起施行。
点击咨询 