生态环境与“多规合一”

第一篇：生态环境与“多规合一”

生态环境与“多规合一”

十八大报告强调生态文明建设，提出“把生态文明建设放在更加突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的总体布局，并进一步指出要建立“最严格的环境保护制度”。建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。

“多规合一”是实现生态文明建设的平台

生态文明的建设要求区域空间规划克服传统规划偏重于经济要素，忽略社会、环境、生态等重要因素，同时又要兼顾传统经济发展规划提出的目标、土地利用规划划定的红线、城市总体规划提出的功能、定位，这就形成了“多规合一”提出的前提。可见，“多规合一”是融合土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划的基础，是实现生态文明建设的平台。

土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划分别作为土地管理、土地使用、环境保护工作的“龙头”，而生态文明建设中的重要内容――“优化国土空间开发格局”和“加大自然生态系统和环境保护力度”使得其战略地位得到了进一步的提升。但就目前看来，土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划之间存在着诸多问题，诸如环境保护规划被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等进行编制，难以从区域、流域范围，依据生态环境格局和资源环境承载力，预先确定发展的“生态红线”，使得环境保护规划的基础指导作用难以发挥；三个规划的基础数据不一致，规划目标不协调，以及编制主管部门问缺乏有效沟通导致其间的衔接性差等。

随着国家“多规合一”试点工作的开展，将进一步提升生态文明建设在土地利用规划和城市总体规划中的地位，同时，“三界四区”、“四区”、环境功能分区分别作为土地利用规划、城市总体规划及环境保护空间管制的重要抓手，对于三个规划的编制和实施意义重大，据此，本文将对“三界四区”、“四区”、环境功能分区的空间衔接展开研究，以期扎实推进生态文明建设，为三个规划的融合提供参考借鉴。

“三界四区”、“四区”、环境功能分区内涵

“三界四区”：是在新一轮土地利用总体规划中为加强对城乡建设用地的空间管制而划定的，“三界”即规模边界、扩展边界和禁建边界，“四区”即允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区。

城市总体规划中的“四区”：是城市总体规划中为了引导城乡空间的开发建设，根据土地利用开发的强度而划定的，分为已建区、适建区、限建区、禁建区。

环境功能分区：是在环境质量现状和发展预测的基础上，根据国家和地方环境法规与标准，按照一定的原则和方法划分出具有不同环境功能的区域，从而为落实环保目标、实现分类管理、分期实施及重点保护奠定基础。

“三界四区”与环境功能分区的衔接

一是“三界四区”与环境功能分区的衔接关系

“三界四区”和环境功能分区的划分都应在把握区域空间资源和环境承载能力的基础上，即把环境承载力评价作为前置项，进行选址、安排项目，确定国土资源开发利用强度，探索利用承载力指标进行国土资源（空间）用途管制的途径与方式，并分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施，主动引导国家环境与经济社会的协调发展。因此，“三界四区”和环境功能分区的划分可通过环境承载力评价进行衔接。

二是“三界四区”与环境功能分区的衔接步骤

通过对上述“三界四区”、环境功能分区逻辑关系的阐述，基于环境承载力评价对“三界四区”、环境功能分区进行空间衔接。

具体步骤有：①基于区域环境承载力评价对环境功能分区和“三界四区”的划分进行衔接，聚焦环境功能分区和“三界四区”的划分过程，着重把握其相似性，构建环境承载力评价指标体系，测算区域单要素环境承载力和综合环境承载力，并划分不同区域对应的阈值，随后基于综合环境功能分区和单要素环境功能分区结果，与“三界四区”的划分进行衔接。②运用生态红线对上述衔接之后的“三界四区”进行微调，即将“三界四区”中属于生态红线范围内的区域调出。并进一步对“三界四区”作相应调整。

三是“三界四区”与环境功能分区的衔接内容

1.单要素环境功能分区与“三界四区”的衔接

具备相应国家标准的实体环境要素主要是大气、水和声3个要素。根据国家颁布的相关环境质量标准，此处主要通过划分大气、水和声3个环境要素的分区，再将“三界四区”与各单要素环境功能分区进行衔接。

根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果，将环境空气质量功能区的一类区与禁止建设区、限制建设区进行对接，二类区与有条件建设区和允许建设区进行对接。

根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果，将地表水水域环境功能区的I类区与禁止建设区对接，Ⅱ类区与限制建设区对接，Ⅲ类区与有条件建设区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与允许建设区对接。

按区域的使用功能特点和环境质量要求，声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁止建设区进行对接，将1类和2类声环境功能区与限制建设区进行对接，将3类声环境功能区与有条件建设区对接，将4类声环境功能区与允许建设区对接。

2.综合环境功能分区与“三界四区”的衔接

依据环境功能评价，综合环境功能区划分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区。基于综合环境承载力的分析，对“三界四区”和综合环境功能区进行对接：将禁止建设区与自然生态保留区对接，限制建设区与生态功能保育区对接，有条件建设区与食物环境安全保障区和聚居环境维护区对接，允许建设区与资源开发环境引导区对接。

“四区”与环境功能分区的衔接

一是“四区”与环境功能分区的衔接关系

城市总体规划中“四区”的划定涉及多方面的内容，尤其是限制建设区和适宜建设区关系到城市建设用地选择，对城市生态资源、生态环境影响巨大。因此，城市总体规划中“四区”的划定应从生态隔离、自然环境保护等角度出发，对区域的生态限制条件，包括水环境、地质环境、资源环境等进行综合考量，分析区域环境承载力，结合城市建设发展要求，对城市“四区”进行划定。

环境功能分区的划分是以区域内生态因子（水、空气、土壤）为根本，结合区域功能与发展，同样以环境承载力为前置条件，进行分区。

二是“四区”与环境功能分区的衔接步骤

通过对上述三者之间的关系阐述，基于环境承载力评价对“四区”、环境功能分区进行空间衔接。

具体步骤有：

1、建立环境承载力分析指标体系，通过采用较为简易的矩阵的方法，识别规划引起的直接和潜在影响，并对影响的范围和程度作出粗略的评估，作出定量分析。

2、以环境承载力分析为基础，得出城市规划范围内各区域生态环境现状，以此前提，结合城市国民经济发展、城市功能、城市发展方向，以合适的产业结合区域发展，划分城市“四区”。

三是“四区”与环境功能分区的衔接内容

1.单要素环境功能分区与“四区”的衔接

根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果，将环境空气质量功能区的一类区与禁建区和限建区进行对接，二类区与适建区和已建区进行对接。

根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果，将地表水水域环境功能区的Ⅰ类区与禁建区对接，Ⅱ类区与限建区对接，Ⅲ类区与适建区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与已建区对接。

按区域的使用功能特点和环境质量要求，声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁建区进行对接，将1类、2类声环境功能区与限建区进行对接，3类、4类声环境功能区与适建区、已建区进行对接。

2.综合环境功能分区与“四区”的衔接

依据环境功能评价结果，综合环境功能区划分为生态控制区、重点保护区、一般保护区、污染控制区。基于综合环境承载力分析，将“四区”和综合环境功能区进行对接：将禁建区与生态控制区对接，限建区与重点保护区对接，适建区与一般保护区对接，污染控制区与已建区对接。

（作者系中研智业集团规划院规划师）

第二篇：生态环境与“多规合一”

生态环境与“多规合一”

文本来自中研智业集团

一、前言

十八大报告强调生态文明建设，提出“把生态文明建设放在更加突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的总体布局，并进一步指出要建立“最严格的环境保护制度”。建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。

生态文明的建设要求区域空间规划克服传统规划偏重于经济要素，忽略社会、环境、生态等重要因素，同时又要兼顾传统经济发展规划提出的目标、土地利用规划划定的红线、城市总体规划提出的功能、定位，这就形成了“多规合一”提出的前提。可见，“多规合一”是融合土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划的基础，是实现生态文明建设的平台。

土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划分别作为土地管理、土地使用、环境保护工作的“龙头”，而生态文明建设中的重要内容——“优化国土空间开发格局”和“加大自然生态系统和环境保护力度”使得其战略地位得到了进一步的提升。但就目前看来，土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划之间存在着诸多问题：环境保护规划被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等进行编制，难以从区域、流域范围，依据生态环境格局和资源环境承载力，预先确定发展的“生态红线”，使得环境保护规划的基础指导作用难以发挥；三个规划的基础数据不一致，规划目标不协调，以及编制主管部门间缺乏有效沟通导致其间的衔接性差等。

随着国家 “多规合一”试点工作的开展，将进一步提升生态文明建设在土地利用规划和城市总体规划中的地位，同时，“三界四区”、“四区”、环境功能分区分别作为土地利用规划、城市总体规划及环境保护空间管制的重要抓手，对于三个规划的编制和实施意义重大，据此，本文在生态文明建设理念之下，对“三界四区”、“四区”、环境功能分区的空间衔接展开研究，以期扎实推进生态文明建设，为三个规划的融合提供参考借鉴。

二、“三界四区”、“四区”、环境功能分区内涵

“三界四区”：是在新一轮土地利用总体规划中为加强对城乡建设用地的空间管制而划定的，“三界”即规模边界、扩展边界和禁建边界，“四区”即允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区。

城市总体规划中的“四区”：是城市总体规划中为了引导城乡空间的开发建设，根据土地利用开发的强度而划定的，分为已建区、适建区、限建区、禁建区。

环境功能分区：是在环境质量现状和发展预测的基础上，根据国家和地方环境法规与标准，按照一定的原则和方法划分出具有不同环境功能的区域，从而为落实环保目标、实现分类管理、分期实施及重点保护奠定基础。

三、“三界四区”与环境功能分区的衔接

（一）“三界四区”与环境功能分区衔接关系

“三界四区”和环境功能区的划分都应在把握区域空间资源和环境承载能力的基础上，即把环境承载力评价作为前置项，进行选址、安排项目，确定国土资源开发利用强度，探索利用承载力指标进行国土资源（空间）用途管制的途径与方式，并分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施，主动引导国家环境与经济社会的协调发展。因此，“三界四区”和环境功能区的划分可通过环境承载力评价进行衔接。

（二）“三界四区”与环境功能分区的衔接步骤

通过对上述“三界四区”、环境功能分区互逻辑关系的阐述，基于环境承载力评价对“三界四区”、环境功能分区进行空间衔接。

具体步骤有：①基于区域环境承载力评价对环境功能区和“三界四区”的划分进行衔接，聚焦环境功能区和“三界四区”的划分过程，着重把握其相似性，构建环境承载力评价指标体系，测算区域单要素环境承载力和综合环境承载力，并划分不同区域对应的阈值，随后基于综合环境功能分区和单要素环境功能分区结果，与“三界四区”的划分进行衔接。②运用生态红线对上述衔接之后的“三界四区”进行微调，即将“三界四区”中属于生态红线范围内的区域调出，并进一步对“三界四区”作相应调整。

（三）“三界四区”与环境功能分区衔接内容

1、单要素环境功能分区与“三界四区”的衔接 具备相应国家标准的实体环境要素主要是大气、水和声3个要素。根据国家颁布的相关环境质量标准，此处主要通过划分大气、水和声3个环境要素的分区，再将“三界四区”与各单要素环境功能分区进行衔接。

根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果，将环境空气质量功能区的一类区与禁止建设区、限制建设区进行对接，二类区与与有条件建设区和允许建设区进行对接。

根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果，将地表水水域环境功能区的Ⅰ类区与禁止建设区对接，Ⅱ类区与限制建设区对接，Ⅲ类区与有条件建设区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与允许建设区对接。

按区域的使用功能特点和环境质量要求，声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁止建设区进行对接，将1类和2类声环境功能区与限制建设区进行对接，将3类声环境功能区与有条件建设区对接，将4类声环境功能区与允许建设区对接。

2、综合环境功能分区与“三界四区”衔接

依据环境功能评价，综合环境功能区划分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区。基于综合环境承载力的分析，对“三界四区”和综合环境功能区进行对接：将禁止建设区与自然生态保留区对接，限制建设区与生态功能保育区对接，有条件建设区与食物环境安全保障区和聚居环境维护区对接，允许建设区与资源开发环境引导区对接。

四、“四区”与环境功能分区衔接

（一）“四区”与环境功能分区的衔接关系

城市总体规划中“四区”的划定涉及多方面的内容，尤其是限制建设区和适宜建设区关系到城市建设用地选择，对城市生态资源、生态环境影响巨大，因此，城市总体规划中“四区”的划定应从生态隔离、自然环境保护等角度出发，对区域的生态限制条件，包括水环境、地质环境、资源环境等进行综合考量，分析区域环境承载力，结合城市建设发展要求，对城市“四区”进行划定。

环境功能区的划分是以区域内生态因子（水、空气、土壤）为根本，结合区域功能与发展，同样以环境承载力为前置条件，进行分区。

（二）“四区”与环境功能分区的衔接步骤

通过对上述三者之间的关切阐述，基于环境承载力评价对“四区”、环境功能分区进行空间衔接。

具体步骤有：

1、建立环境承载力分析指标体系，通过采用较为简易的矩阵的方法，识别规划引起的直接和潜在影响，并对影响的范围和程度做出粗略的评估，做出定量分析。

2、以环境承载力分析为基础，得出城市规划范围内各区域生态环境现状，以此前提，结合城市国民经济发展，城市功能、城市发展方向，以合适的产业结合区域发展，划分城市“四区”。

（三）“四区”与环境功能分区的衔接内容

1、单要素环境功能分区与“三界四区”的衔接

根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果，将环境空气质量功能区的一类区与禁建区和限建区进行对接，二类区与适建区和已建区进行对接。

根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果，将地表水水域环境功能区的Ⅰ类区与禁建区对接，Ⅱ类区与限建区对接，Ⅲ类区与适建区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与已建区对接。

按区域的使用功能特点和环境质量要求，声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁建区与进行对接，将1类、2类与限建区、3类、4类声环境功能区与适建区、已建区进行对接。

2、综合环境功能分区与“四区”衔接

依据环境功能评价结果，综合环境功能区划分为生态控制区、重点保护区、一般保护区、污染控制区。基于综合环境承载力分析，将“四区”和综合环境功能区进行对接：将禁建区与生态控制区对接，限建区与重点保护区对接，适建区与一般保护区对接，污染控制区与已建区对接。

五、结论与建议

本文在对“三界四区”、环境功能分区、“四区”的内涵进行阐述基础上，基于区域环境承载力划定，从环境功能分区与“三界四区”，环境功能分区与“四区”的衔接方面，构建土地利用规划和环境保护规划、环境保护规划和城市总体规划衔接框架与内容。目前，土地利用规划和环境保护规划、城市总体规划和环境保护规划的空间 存有规划基础数据不一致、规划目标不协调、编制主管部门缺乏有效沟通等诸多问题，应从编制原则、依据及共同任务等方面实现两者之间统一，另外，土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相互协调和统一的结合点在于注重保护和改善生态环境，减轻自然灾害及污染。土地利用规划目标需要将环境现状评价及环境预测结果作为其指定目标的参考依据，城市总体规划城市发展方向、土地利用性质则必须以区域环境资源承载力为前提规划，并以实现区域环境保护为城市规划和建设的考核依据，同时，环境保护规划目标的确定也需要依据土地利用规划中的土地生态建设目标，以及城市总体规划中的人口及产业发展为依据来制定，以此增强各类规划的可操作性。

第三篇：多规合一

关于“多规合一”的说明

“多规合一” 是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的经济体制和生态文明体制的一项重要任务。

所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的县城图上。实现一个县一本规划一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

首先，“多规合一”要统筹考虑法律法规要求和各类规划的特点，探索确定统一协调规划中期年限和目标年限，作为各类规划任务的时间节点。

其次，把握县所处大区域背景，按照县的主体功能区定位以及上位规划的要求，统筹考虑国民经济和社会发展规划城乡规划，土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。

第三，合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向和布局重点，探索整合相关规划的控制管制分区，划定城市开发边界，永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业和生态空间的布局，探索完善经济社会、资源环境和控制管理措施。

“多规合一”的实施，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。我县作为滨州市“多规合一”的试点县，我们将认真组织，成立工作小组，借鉴外地先进经验，把我县的“多规合一”工作做好、做实。

第四篇：空间规划改革与“多规合一”

空间规划改革与“多规合一”

一、空间规划的现实及问题

规划是为实现定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。空间规划是对国土空间系统统筹的安排，是公共管理部门实施国土空间的管理手段和方法。规划伴随着人类产生及经济社会的发展，始终前瞻远谋、走在前沿，约束、规范并指导发展。

科学发展，规划先行。由于规划本身的特性要求，空间规划一贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签和社会认同。但近年以来，随着市场经济深入发展，经济社会飞速发展，城镇化进程加速，规划的本能严重退化，规划的个性日渐缺失，规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势。

一是规划繁杂且不协调、不衔接、不统一问题突出。我国现行规划类型众多，涉及到空间资源利用的规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区划、环境保护规划等多项规划，在同一空间存在较大差异甚至相互矛盾。规划的不协调、不衔接、不统一已严重削弱了规划的科学性和权威性，甚至造成空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题。

二是规出多门、各自为政，协调统一管理难的问题突出。现行的各项空间规划体系“条块分割”现象严重，职能被分散到几个行政主管部门体系中。从地方层面看，各规划在各自的行政体系架构中展开，均采取“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，分别对各自的规划工作进行管理，使得出现“条条”协调不力、“块块”关系混乱的局面，规划协调实施难以落实。

三是规划内容边界模糊，指标、标准等技术不兼容问题突出。规划职能边界模糊，内容交叉重叠，也造成部门职责难以厘清。国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等各项空间规划发展历程不

一、关注的侧重点不尽相同，使得各自编制的出发点、技术路线均有差异，从而导致目标和结果差异明显，给指导实践带来困惑。

四是规划视同“花瓶”，有法不依、有规不执问题突出。我国规划管理随意、刚性不足、法定性不强、连续性缺失已成顽疾。公共管理部门受发展观、政绩及考核导向等多种因素影响，导致规划贯彻执行及管理随意任性，政府换届规划随之换届，领导变化思路随之变化。同时规划虽然均经历的相关法规法定程序，但在权利和法律之间，利益与法规之间，往往权利任性至上，将规划束之高阁，计划赶不上变化，规划赶不上调整。

从十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定，到全面小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，我国经济社会发展进入了新常态、新阶段，深化推进规划体制改革，加快规划立法，建立空间规划体系，推动规划体系及管理方式创新，探索实施“多规合一”，确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务。

二、多规合一的提出及背景 窗体顶端

2013年11月，十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。

2013年12月，中央城镇化工作会议要求，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。2014年2月，国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年4月，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会时明确，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。

2014年5月，国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，将三规合一作为2014年深化改革重点任务之一。指出进一步明确开展县市的空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划，多规合一。

2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（以下简称《通知》），通知明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2014年10月，国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规合一”试点工作座谈会，会议要求由住建部门联系的8个试点县（市）要按照“一张蓝图干到底”的要求，做好一张图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。

三、多规合一的意义及必要

规划领域所呈现出的现实和问题，已成为规划行业的顽疾。其问题背后反映的是有法不依、有规不执的当前发展无序、管理随意的无奈现实，因此加快推进规划体制改革，以多规合一为基础，完善规划体系，具有现实及长远意义。

一是适应新常态，转变发展方式，实现持续发展的要求。新常态下，发展观发生了重大转变，转变发展方式，以创新驱动，推动产业转型升级、提高发展质量，走集约节约、创新高效发展道路成为迫切任务。既往规划乱象折射的胡发展、硬发展，盲目发展及无序发展等必须彻底革除，以多规合一为基础规划体制改革是适应、影响和推动转变发展方式的需要。

二是解决规划诸多弊病、矛盾、不畅问题的现实需要。目前我国横向、纵向、综合、专项等规划琳琅满目，各个管理职能部门各成体系，以规划指导发展本身没有问题，但各种各类规划之间内容冲突、边界重叠或空白、缺乏衔接协调等问题司空见惯、习以为常，且规划视同“花瓶”，严重影响规划的有效实施。多规合一将从技术上、管理上根本解决这些问题，确保规划有效落地实施。

三是实现国土空间集约、高效、可持续利用的需要。国土空间具有唯一性和不可再生性，规划无序带来发展无章，乱建乱占、乱拆乱挖，各种经济社会要素空间布局不科学不合理，环境破坏，生态受害，造成了严重的不可挽回的发展负面损失，严重挑战人类的生存底线和秩序。多规合一旨在站在空间管控和科学、合理、和谐的角度，确保国土空间可持续利用。

四是深化公共规划管理体制，重构良好规划体系的需要。规划所显现的诸多现实问题，造成的诸多发展问题和国土空间不节约问题已经非常严重。实现良好的公共管理秩序，尤其自然空间的管控，是公共管理部门的基本和根本职责。深化改革决定中明确要求加强空间管理，多规合一是深化公共空间管理体制的基础性工作，也是改革重构统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的需要。

五是贯彻落实依法治国，实现依法执政、依规办事的要求。从十八届四中全关于依法治国决定，到四个全面的论调和要求，有规有矩必须成为常态。规划乱象折射的无序发展，映射的是法治观念和法治思维缺失，权大于法、利高于规，有法不依有规不执，关键是缺严肃强硬的法治保障。以多规合一为基础深化规划体制改革是强化、严肃和加强规划立法及严肃执法的要求。

四、多规合一的内涵和本质

按照国家新型城镇化规划及多规合一试点通知等官方的表述，“多规合一”基于国土空间布局的衔接与协调，是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，实现一个区域空间、一个空间规划、一张发展蓝图，确保一张蓝图干到底。

追溯我国规划法规管理及规划体系的延续演变，已有半个多世纪的历程，自从2013年以来多规合一提出及试点实施，公共管理部门、规划行业领域及社会大众等均对多规合一较为陌生和模糊，认识理解千差万别，甚至出现规划无用论、规划形式论、规划唯一论等不同论调。到底如何理解多规合一，在本文之前的论述中已做了大量的阐述。

一是多规合一不会改变或弱化规划的本质属性，多规合一的要求是确保一张蓝图干到底。规划是对未来的预先统筹安排，始终对发展前瞻远谋，约束规范并指导发展。科学发展，规划先行。多规合一要求一张蓝图干到底，更加强化的规划的预先安排性和科学性，更加强化了其对发展的约束性、法定性和权威性。不要无视藐视规划，让规划有意为无意成为花瓶和摆设，规划不要再任性换届或因人因事而随意变化。

二是多规合一不是一个区域只编一本规划，多规合一的目标是深化规划体制改革，建立新的规划体系。经济社会发展的复杂体系及政府公共组织管理要求，必须要求各项职能专业分工、科学管理，而规划是实现科学有效管理的重要手段和方法。因此多规合一不是一本形式上规划解决所有职能部门的问题，而更多是规划衔接协调和重构规划上下位等法规和管理体系的问题。不要多部门多职能规划相关打架，相互矛盾，相互冲突，而且还互不兼容、互不相让，不要再维护权与利而损害生态及社会公共利益。

三是多规合一不是形式上的多个规划简单融合，多规合一的根本是解决空间有效管控和持续发展问题。社会系统的多个部门、多个分工职能管理及多个规划有其存在的必然和管控的边界，多规合一除了规划本身字面上纸面上衔接协调融合之外，更多强调公共管理部门如何利用多规合一的规划解决经济社会发展的现实及长远问题。国土空间具有唯一性，不要再为了规划而规划，为了少数权和利进行规划，不要再无视环境，不要再浪费唯一的空间资源，不要再走不持续的发展道路。

五、多规合一实施的难点

我国现行规划体系及法规要求，已经历了半个多世纪的演变发展，各自规划均形成了一定的体系和惯例，实现多规划合一，要打破原来的条框，真正实现一张蓝图干到底的基本要求，当前仍然存在诸多现实难点，不容回避，且需要深入解决。

一是规划期限问题。各个规划由于政府行政条块的制约，形成了包括城乡总体规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态环境规划等多个规划体系。由于不同规划的服务对象和服务内容不一样，编制规划期限相差很大。例如城乡总体规划期限为20年，而国民经济和社会发展规划规划期限是5年，土地利用总体规划的规划期限一般为15年等。规划期限的不同导致两个问题：一是规划基期千差万别，起点数据不统一，难以有效融合各规划。二是规划期不同，导致现状分析、空间开发、用地使用、生态环保等分析与预测难以吻合等。

二是规划体系问题。当前国内规划主要有几大类型组成。一是发展规划，以国民经济和社会发展五年规划为代表，重点是明确区域未来发展定位、方向和思路。二是城镇规划，以城市总体规划为代表，主要是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。三是土地规划，以土地利用规划为代表，是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。四是专项规划，即从各部门职能出发，编制的各类专业性规划，如交通规划、生态规划、社会事业规划等为代表。多类型的规划出自于不同职能部门，规划之间的衔接统筹没有明确的法规要求，均以一个空间范围为规划对象，而缺乏上下位及管理关系，同时由于使用用途的不同，导致规划之间衔接融合度越来越难。

三是基础数据问题。多规融合关键是要实现一张蓝图，是将各类规划最终成果集成于一张图管控之上。因此，规划的数据对实现多规融合非常关键，但从当前基础数据和信息的来源看，不同规划基础底图也不一样。例如国民经济和社会发展五年规划依据是行政区划图，土地利用规划依据是空间信息数据图，规划建设部门依据是地形图。基础数据不统一导致对各相关数据的整合力度不够，且各类规划基础数据，如底图、坐标、目标及指标分类规范均不一样，因此较难难将各规划数据实现在统一图纸上。

四是技术标准问题。规划由不同部门组织编制，由于制图单位不同，容易造成制图精度不同、绘制技术体系不同、比例尺不同、坐标偏差等，造成不同规划中用地大小不同，很难实现图纸叠合。例如土地利用总体规划对建设用地管制区分为“允许建设”、“有条件建设”、“限制建设”和“禁止建设”，城乡规划体系对“用地单元建设适宜性”的等级评定按“适宜建设用地”、“可建设用地”、“不适宜建设用地”和“不可建设用地”划分，两者对土地空间管制的分类方法不同。

五是管理机制问题。健全的规划监督实施机制是推动规划有序实施的保障。但从当前规划的实施监督看，相差很大。例如城镇总体规划是有城乡规划法，城乡规划法对城市规划制定有一些规定，然后又有城市规划编制办法和实施细则等。土地利用规划也是有法律依据的。但其他一些专项规划在实施过程中没有法律支撑，而监督实施的责任又分散在各个职能部门，不可避免地影响规划实施。

六、多规合一实施的建议

多规合一需要推陈出新、破旧立新，需要规划体制改革的信心和恒心。多规合一涉及经济社会的各个领域方面，是一个系统复杂且较为漫长的过程。多规合一需要先学习试点、后总结推广，需要一定的路径策略。

一是以编制各项规划之上位规划，解决多规合一的基础技术问题。多规合一涉及到基础数据、坐标、技术底图及历史资料，技术标准和分类等问题，要较快统一需要过程，而且较为复杂。围绕多规合一的目标和实质要解决的问题，是否把历史多年多部门的规划技术参数、软件和标准完全统一成一个模子，理想化需要但必要性值得商榷。因此建议多规合一在各项规划之上编制一个区域性的空间管控规划或发展总体规划，统一规划目标、规划期限、规划技术标准等，进行宏观边界规模及功能、定性、指标管控等，以此规划指导各部门各职能规划编制和实施，一方面可以达到多规合一的目标目的，另一方面可以有效避让解决多规合一中涉及的历史的、复杂的基础技术问题。

二是以构建大数据智慧信息平台，解决多规合一的实质突破问题。互联网信息、移动通信、信息软件、智能、智慧等现代信息技术的发展，彻底改变了工作生产生活方式，自然的自觉和不自觉的解决了之前长期困惑问题，提高了社会效率和公共服务能力。当前大数据平台、智慧城市建设正在加快推进，已经进入到了我们的工作生活领域，地理空间信息系统及土地、规划、环境、安全等专项职能智慧信息模块的建设和应用颠覆和改变了传统国土空间、城镇规划和环境约束的管理方式。虽然我们目前提出推进多规合一，正在探讨多规合一的技术标准问题，但可以肯定的说，可能信息技术已经或即将进入我们的规划管控领域，自觉不自觉的运用大数据和智慧信息平台管理我们的国土空间和各项规划，此时此刻，多规合一问题不再变得历史复杂，诸多问题迎刃而解。因此多规合一真正实质的突破口将会是智慧信息平台的普及和应用。

三是以成立高规格规委领导组织，解决多规合一的管理机制问题。在我国，任何规划和事项，领导组织及管理方式很大程度上取决于落实执行情况。我们当前的各种规划出自不同管理职能部门，管辖着一定领域的经济或社会事务，各个部门区分垂直管理的和当地政府管理，规划在很大程度上代表了管理权限，往往我们各自部门的权限基本上都是圈际封闭和难以挑战的，同时由于多数规划服务部门属于同一级别，协调、衔接、统一是难上加难。用常规的协调衔接办法注定是行不通的，因此建议成立人大下属的区域规划委员会或规划领导小组和机构，统筹管理多规合一空间管控规划的实施，重大项目审批及指导各专项规划的衔接和统筹。在多规合一规划体制上提高级别和规格，提高权威，从组织行政的方式解决多规合一的统一问题和执行实施问题是必要和必须的。

四是以规划立法及监督问责形式，解决多规合一的长期执行问题。任何好的规划以人治而非法治均是会流于形式的，没有法规保障的规划是软弱无力的。我国长期以来的法治淡薄、人治权治利治，用规划弄政绩，拿规划当花瓶摆设等问题长期而实际的存在，且为通常惯例、习以为常。我们的规划名目繁杂，但真正按照长期坚持和执行少之又少。十八届四中全会关于深化改革决定中指出要加强空间管控，新型城镇化规划中明确要加强规划立法，加强公共空间管控和建设新的规划体系，深化规划改革和规划立法不容忽视和迫在眉睫。因此，建议国家加快推进规划法治建设，严肃规划法纪；另一方面在地方多规合一中，要积极通过地方人大立法，同时建立规划的跟踪监督评价和问责机制，确保多规合一顺畅执行。

“多规合一”发展历程

当前，我国正处于全面深化改革的攻坚期,新一轮改革任务艰巨繁重。随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、土地资源利用不集约等问题日益突出，推进空间规划体制改革，创新空间规划体系，是提高政府空间管控能力，实现资源集约节约利用，推进区域经济社会可持续发展的必然趋势。

党的十八届三中、五中全会和中央城镇工作会议等对空间规划改革、“多规合一”均作出了重大战略部署：

2013年11月，十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。

2013年12月，中央城镇化工作会议要求，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

2014年2月，国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年4月，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会时明确，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。

2014年5月，国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，将三规合一作为2014年深化改革重点任务之一。指出进一步明确开展县市的空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划，“多规合一”。

2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（以下简称《通知》），通知明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2014年10月，国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规合一”试点工作座谈会，会议要求由住建部门联系的8个试点县（市）要按照“一张蓝图干到底”的要求，做好一张图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。

2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》强调，要强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产、生活、生态空间。其中特别提出，要积极实施主体功能区战略，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”。

2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。与此同时，各省也纷纷结合自身情况确定了省层面的市县“多规合一”试点。

2015年9月，国家测绘地理信息局与国家发展和改革委员会联合组织编制并印发《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）》，为推动市县经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。2015年12月，中央城市工作会议在北京举行，会议指出，提高城市发展持续性，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。会议强调，要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，同时为促进“多规合一”在新常态下，提高城市空间管控水平提供了方向性指引。

2016年2月，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，要强化城市规划工作。创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。

2016年2月23日，在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上，中央全面深化改革领导小组组长总书记听取了浙江省开化县对开化关于“多规合一”试点推进落实情况的汇报后，认为开化的试点经验切实可行，值得肯定。

2016年3月，为有效落实2016年中央全面深化改革领导小组办公室关于制定省级空间规划试点方案的重点任务要求，3月2日和3日，国家发改委会同国家测绘地理信息局，分别与广西壮族自治区、浙江省签署合作协议，建立省级空间性规划“多规合一”试点合作机制。

2016年7月，北京市规划和国土资源管理委员会正式挂牌。规划和国土两个职能部门的合并，意味着北京市土地利用总体规划将和城市总体规划更加协调统一，从体制上为“多规合一”树立了良好的示范。

随着国家政策层面要求不断提高，规划改革的实践工作逐步深入，从最初的城乡规划、土地利用总体规划“两规合一”，到国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”，再到以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为基础，生态规划、综合交通等基础设施规划、教育等公共服务规划相互协调的“多规合一”，为规划体制改革实践指明了方向和路径，为区域破解发展难题找到了突破口，也为提高城乡资源利用效率、强化政府空间管控能力奠定了基础。

“多规合一”规划思路

中研智业集团紧跟国家规划设计政策要求前沿，通过10余年经验，1500余项规划案例积累，结合较长时间的专题研究，以及实践主持青海省河南县等地“多规合一”工作，形成了自有的一套“多规合一”规划体系和实施路径。

一、总体思路

深入贯彻落实科学发展观，以党的十八届三中、四中、五中全会及中央城镇工作会议精神为引导，围绕城镇建设空间规划改革的总要求，以主体功能区规划为基础，统筹各类空间规划，以专项数据库为支撑，以信息化为突破口，以规划立法、体系完善、体制创新为保障，着力构建由“一个技术报告、一张蓝图、一个数据库、一个平台、一套机制”组成的“五个一”空间规划体系，破解发展难题、优化发展格局，切实提高政府的空间管控能力，全面推进区域规划体制改革。

二、规划原则

坚持统一协调、求同化异的原则。“多规合一”工作必须以政府为主导，建立多部门协作、公众参与、各级政府部门共同参与的组织机构、工作模式、技木方法、信息平台，找准规划差异，依法依规，应调尽调。同时，充分吸收各规划的理念、技术、方法和已有成果，寻求最大公约数和最大优势空间，实现各规划成果的全方位优化融合。

坚持底线思维、集约节约的原则。生态作为“五位一体”的重要一环，是转变经济发展方式、改善民生的重要前提。因此，“多规合一”工作应将维护生态环境安全放在重要位置，优先划定生态保护红线。严控建设用地增量，以批复用地规模指标为上限,合理确定新增用地规模。加强土地资源节约集约利用，促进经济发展与资源环境承载能力相互协调。坚持因地制宜、突出特色的原则。以破解制约区域经济社会发展的瓶颈问题为导向, 以深入调研为基础，针对区域发展建设现状，开展土地利用总体规划、城市总体规划及乡镇总体规划、生态环境保护规划、基础设施规划等专题研究，找准“短板”和突破口，明确重点任务，有针对性地制定“多规合一”技术报告和规划控制协调体系，并突出区域特色。

坚持近实远谋、分步实施的原则。多项规划的协调统一，不仅是内容、指标、图纸的统一，还应保持目标和时限的一致性。编制具有统领功能的区域“多规合一”技术报告应将规划期限分为近、中、远期三个阶段，定出总目标、总指标、总布局，以及对应的控制协调体系，对应到三个规划阶段中去，体现规划在远近、虚实、深浅上的层次感和可操作性。

三、实施路径

第一步，制定“多规合一”实施方案，明确推进思路、目标及具体工作部署；第二步，进行“多规合一”基础性研究，完成《“多规合一”技术报告》编制及专题研究；第三步，完成“多规合一”“一张蓝图”工程；第四步，整合空间数据，构建专项数据库，建立区域空间规划管理信息平台，通过信息化实现“一张蓝图”管控全域。

具体如下图：

图1 “多规合一”实施路径图

四、“多规合一”主要内容

“多规合一”涉及全域、多部门、多领域、多专业，是一个复杂性和动态性的系统。因此，不但需要完整的规划体系，统领多种规划执行实施，也需要强大的技术操作系统和数据库支撑，更需要简单化、可操作、可视化及交互式的管理平台，实现信息共享、辅助决策，保障区域空间有序发展。通过对规划编制思路梳理和路径研究，我们提出“多规合一”的“五个一”成果组合。其中，“一个技术报告”——《“多规合一”技术报告》； “一张蓝图”——《“多规合一”“一张图”》； “一个数据库”——《“多规合一”专项数据库》； “一个平台”——《 “多规合一”信息管理平台》；

“一套机制”—— 规划标准技术体系、空间管理法规体系、业务联合审批体系、协调运行保障机制等。

“多规合一”规划成果分析

一、“多规合一”技术报告 Ø

研究内容

按照“全域一体”的理念，一是统一发展思路、发展定位、总体布局、总体目标，确保同一区域“多规”在思路、定位、布局、目标上无冲突、无矛盾；二是研究“多规合一”技术标准或导则，分析多规差异，处理好“多规”之间技术规范的统一；三是划定控制线，以及“三生”空间；四是研究空间规划底图，统一边界、范围、用地性质、用地分类标准等。五是完成人口与建设用地规模、产业发展与布局、土地利用、基础设施建设、生态环境保护等专题研究。

Ø

主要框架 第一章 总则

第二章 技术路线 第三章 现状概况

第四章 规划解读与分析

第五章 多规差异分析与处理 第六章 多规控制线划定 第七章 各类规划修改建议

第八章 “多规合一”一张图指引 第九章 实施保障措施

附：专题研究报告、图册。

二、“多规合一”“一张蓝图”工程 Ø

成果内容

以“多规合一”技术报告为统领，以区域土地利用总体规划、“二调”数据库为基础，统一转换“多规”图件坐标系。将国民经济和社会发展、城建、国土、环保、民政、林业、水利、交通、旅游、文物保护等所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化信息融合到一张1:10000比例尺的图上。

Ø

框架内容

“一张蓝图”主要明确的是区域“五线”和“三生空间”，其中“五线”是依据空间资源的不同使用功能，划定城镇开发边界，以及产业园区控制线、基础设施廊道控制线、生态安全控制线、永久基本农田保护控制线和文物古迹保护控制线等控制线；“三生空间”是指生产、生活、生态空间。

三、“多规合一”专项数据库 Ø

建设内容

按照“多规合一”标准规范，以区域现有的地理信息数据为支撑，以已有编制成果为基础，整合发改、国土、规划、环保、林业等部门的空间数据，建立“多规合一”专项数据资源目录，形成专项数据库，实现核心数据采集、数据分析、数据整合。通过建成一个“大数据”数据中心，满足“多规合一”信息平台应用要求，为相关单位在业务管理、决策分析等方面提供更多的数据支撑。

Ø

主要框架

（1）“多规合一”基础地理信息数据库

包括卫星影像图、中心城区1:2000地形图、其它区域1:10000地形图、行政界线、土地利用变更调查数据、土地利用现状数据、政务电子地图数据等。

（2）“多规合一”规划编制成果数据库 包括土地规划期末地类数据、土地规划基本农田保护区、城乡规划拼合数据、“两规”建设用地差异数据、建设项目布局数据、“多规合一”用地数据、“多规合一”控制线（五线）数据、土地利用总体规划规模调入数据、土地利用总体规划规模调出数据等。

（3）已有审批管理资料数据库

包括建设项目立项（核准、备案）、建设用地选址意见书、建设项目用地预审意见、环评意见、林业意见、地质灾害评估报告、建设用地批准书、集体所有证、国有建设用地划拨决定书、国有建设用地实用权出让、储备用地规划设计条件、建设用地规划许可证、国有土地使用证等。

（4）其它相关资料数据库

包括土地利用总体规划图，土地利用现状图、土地整治规划图、旅游资源规划图、林地保护规划图、水资源规划图、地质灾害防治规划图等。

图2 “多规合一”专项数据库

四、“多规合一”信息管理平台建设 Ø

建设内容

在现有信息化基础上，选择安全、高效的地理信息平台软件（GIS）等基础软件，构建“多规合一”业务平台；实现地图操作、信息查询、多规成果质量检查、多规冲突分析、数据共享和交换、统计汇总分析、控制线检测、项目选址辅助决策、多规数据成果管理等功能；提供数据服务和功能服务等。空间规划信息管理平台它既是支撑“多规合一”工作的“数据中心”，也是服务于各部门业务办理的“服务总线”，统一管理数据服务和功能服务，是满足“多规合一”块状管理的核心。

Ø

建设框架

空间规划信息管理平台主要实现地图操作、信息查询、多规成果质量检查、多规冲突分析、数据共享和交换、统计汇总分析、控制线检测、项目选址辅助决策、多规数据成果管理等功能，提供数据服务和功能服务等。主要包含子系统如下：

（1）成果质量检测子系统

“多规合一”成果质量检测子系统将按照《“多规合一”成果数据标准》、《“多规合一”工作技术指引》的要求，为“多规合一”提供进行成果检查工具，工具提供成果目录规范性检查、核心数据坐标系与图形空间范围检查、核心数据图层命名及结构规范性检查、核心数据属性字段值检查、核心数据空间拓扑关系检查和“多规合一”工作统计表的输出等功能。

（2）成果数据管理子系统

面向全域的“多规合一”数据库管理人员，基于C/S架构，实现各辖区“多规合一”基础地理信息数据、规划编制成果数据、审批管理数据、其它相关数据的数据输入、输出、入库及动态更新管理等，具体包括地图操作、数据查询、数据统计、空间分析、数据编辑、数据输出、空间数据入库、空间数据更新等功能。

（3）冲突智能检测子系统

该系统提供规划之间的“多规”冲突检测分析、控制线检测、旅游资源开发时序检测等功能，系统提供按任意范围、行政区划范围等条件对多规之间、多规差异图斑数量、涉及面积等进行统计，以表格、柱状图、饼图、专题图等多种形式直观展示差异情况，并可结合自身实际情况建立用地协调台账，进行差异情况初步处理意见，得出：增加规模、核减规模、修改用途、暂不处理等统一的处理措施。

（4）辅助决策支持子系统

基于“一张图”的基础上，实现“多规合一”各类成果的展示与分析。集中管理“多规合一”编制成果和相关局委办的审批信息，为建设项目的审批提供图形浏览、规划信息查询、规划成果查看、辅助决策、项目辅助选址、统计报表、打印输出等协同办公所需的信息和功能。

（5）数据共享交换子系统

通过“多规合一”数据共享与交换子系统实现以下功能：一是“多规合一”规划编制成果数据在各辖区发改、规划、国土等部门之间的互联互通、共享交换；二是将“多规合一”数据成果和相关功能以服务的形式进行共享与发布、注册与申请、审批与管理；三是平台提供标准的服务接口，方便与“多规”部门或政务中心现有的或新建的业务审批系统进行耦合与集成；四是从技术层面上完全支持今后与环保、林业、交通、市政、水利等专业规划“多规合一”一张图的集成；五是为规划业务审批系统的建设提供共享基础。

（6）“多规合一”协同工作平台

横向覆盖多个政府职能部门，建立区域共用的协同工作平台。针对“多规合一”运行管理要求，整合各部门审批业务，审批业务再造，实现“多规合一”业务并联审批。秉着共建、共享、共用原则，通过“多规”协同业务平台实现与发改、国土、规划等部门的数据对接，融合多个部门相关规划数据和审批数据，实现多部门之间的信息共享。

（7）“多规合一”配套业务系统

针对“多规合一”运行管理要求，各部门在已有业务系统的基础上，分别进行改造或新建，实现与“公共平台”的对接，形成多个新的业务系统（发改、国土、规划）。各部门业务子系统不仅是部门业务办理的系统，还是“多规合一”协同应用的根基。

（8）“多规合一” 综合监管系统

“多规合一”综合监管系统作为协同工作平台的一部分，主要用来对各部门的项目审批业务行为进行监督和检查，并对各部门的行政效能进行科学定位的评价，进而提高各部门行政效率，提高行政透明度。

（9）“多规合一” 建设项目管理系统

本系统对项目数据进行标准化归档，实现按项目来源实现政府、企业用户的在线信息填报和审核，政府项目管理系统根据内部数据共享机制，实现项目的上报和下发，推动项目调度和监管，项目图文信息关联查看、准确、实时的跟踪把控项目进展，为项目管理提供辅助决策。

（10）移动办公系统 在统一“多规合一”平台基础上，建设完成移动办公系统，实现手机和电脑的联合信息化办公，弥补电脑固定场所办公的束缚。主要实现功能包括：系统登录、在办信息浏览、在办信息图文一体化查询、规划信息移动端查询、“多规合一”通知公告、日程管理、今日提醒、法律法规、通讯录等功能。

图3 空间规划信息管理平台总体框架图

五、“多规合一”实施保障 Ø

主要内容

依据国家、省有关规章及行业标准规范，规范并完善规划标准技术体系和空间管理法规体系；研究协同办公模式，构建业务联合审批体系；优化区域规划管理相关政策环境，建立协调运行保障机制，从而为区域“多规合一”规划编制及规划管理、空间管制提供安全平稳的运行环境。

Ø

体系框架

（1）规划标准技术体系建设

依据国家、省有关规章及行业标准规范，制定适用的、开放的、先进的标准化体系，包括《区域“多规合一”一张图数据标准》、《区域“多规合一”数据入库标准》、《区域“多规合一”用地分类衔接标准》、《区域“多规合一”数据处理标准》、《区域“多规合一”平台服务接口标准规范》、《区域“多规合一”规划信息交换与共享规定》等标准规范。

（2）空间管理法规体系建设

制订规划管理办法,从“一本规划、一张蓝图”的角度重新梳理规划体系,同时针对各类规划的制定、实施和修改等环节提出应遵循的程序要求,从而推进规划工作的规范化、制度化；通过地方立法, 规范范围调整、变更相关事宜，强化规划的严肃性和权威性。

（3）业务联合审批体系建设

针对区域规划管理、空间管制相关制度的不足和空白，制定规划衔接、数据共享、规划审批、业务联动、平台运行、监督监管、绩效考核等相关的管理制度，为区域科学发展、科学规划提供制度保障。（4）协调运行保障机制建设

考虑“多规合一”规划编制工作的现实需要，完善实施机制必须从两方面着手：一是建立一个以区域“多规合一”成果实施工作领导小组为核心，以各辖区领导为辅助的统领性机构，推进“多规合一”高效、协调实施；二是建立多部门间的联动协调机制，依托“多规合一”信息管理工作平台，确保“一张图”成果牵引下法定规划实施的一致性。

第五篇：空间规划改革与“多规合一”

空间规划改革与“多规合一”

空间规划的现实及问题

规划是为实现既定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。空间规划是对国土空间系统统筹的安排，是公共管理部门实施国土空间的管理手段和方法。规划伴随着人类产生及经济社会的发展，始终前瞻远谋、走在前沿，约束、规范并指导发展。

科学发展，规划先行。由于规划本身的特性要求，空间规划一贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签和社会认同。但近年以来，随着市场经济不断完善，经济社会飞速发展，城镇化进程加速，规划的本能严重退化，规划的个性日渐缺失，规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势。

一是规划繁杂且不协调、不衔接、不统一问题突出。我国现行规划类型众多，涉及到空间资源利用的规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区规划、环境保护规划等多项规划，在同一空间存在较大差异甚至相互矛盾。规划的不协调、不衔接、不统一已严重削弱了规划的科学性和权威性，甚至造成空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题。

二是规出多门、各自为政，协调统一管理难的问题突出。现行的各项空间规划体系“条块分割”现象严重，职能被分散到多个行政主管部门体系中。从地方层面看，各规划在各自的行政体系架构中展开，均采取“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，分别对各自的规划工作进行管理，使得出现“条条”协调不力、“块块”关系混乱的局面，规划协调实施难以落实。

三是规划内容边界模糊，指标、标准等技术不兼容问题突出。规划职能边界模糊，内容交叉重叠，也造成部门职责难以厘清。国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等各项空间规划发展历程不

一、关注的侧重点不尽相同，使得各自编制的出发点、技术路线均有差异，从而导致目标和结果相互不一，给指导实践带来困惑。

四是规划视同“花瓶”，有法不依、有规不执问题突出。我国规划管理随意、刚性不足、法定性不强、连续性缺失已成顽疾。公共管理部门受发展观、政绩及考核导向等多种因素影响，导致规划贯彻执行及管理随意任性，政府换届规划随之换届，领导变化思路随之变化。同时规划虽然均经历相关法规法定程序，但在权力和法律之间，利益与法规之间，往往权力利益任性至上，将规划束之高阁，计划赶不上变化，规划赶不上调整。

从十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定，到全面小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”的提出，我国经济社会发展进入了新常态、新阶段。深化推进规划体制改革，加快规划立法，建立空间规划体系，推动规划体系及管理方式创新，探索实施“多规合一”，确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务。

“多规合一”的提出及背景

2013年11月，十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。

2013年12月，中央城镇化工作会议要求，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

2014年2月，国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年4月，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会时明确，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。

2014年5月，国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，将“三规合一”作为2014年深化改革重点任务之一。指出进一步明确开展县市的空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划，多规合一。

2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2014年10月，国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规合一”试点工作座谈会，会议要求由住建部门联系的8个试点县（市）要按照“一张蓝图干到底”的要求，做好一张图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。

“多规合一”的意义及必要

规划领域所呈现出的现实问题，已成为规划行业的顽疾。其问题背后反映的是有法不依、有规不执以及发展无序、管理随意的无奈现实，因此加快推进规划体制改革，以“多规合一”为基础，完善规划体系，具有现实及长远意义。

一是适应新常态，转变发展方式，实现持续发展的要求。新常态下，发展观发生了重大转变。转变发展方式，以创新驱动，推动产业转型升级、提高发展质量，走集约节约、创新高效发展道路成为迫切任务。既往规划乱象折射的胡发展、硬发展，盲目发展及无序发展等必须彻底革除，以“多规合一”为基础的规划体制改革是适应、影响和推动转变发展方式的需要。

二是解决规划诸多弊病、矛盾、不畅问题的现实需要。目前我国横向、纵向、综合、专项等规划琳琅满目，各个管理职能部门各成体系，以规划指导发展本身没有问题，但各种各类规划之间内容冲突、边界重叠或空白、缺乏衔接协调等问题司空见惯、习以为常，且规划视同“花瓶”，严重影响规划的有效实施。“多规合一”将从技术上、管理上根本解决这些问题，确保规划有效落地实施。

三是实现国土空间集约、高效、可持续利用的需要。国土空间具有唯一性和不可再生性，规划无序带来发展无章，乱建乱占、乱拆乱挖，各种经济社会要素空间布局不科学不合理，环境破坏，生态受害，造成了严重的不可挽回的发展负面损失，严重挑战人类的生存底线和秩序。“多规合一”旨在站在空间管控和科学、合理、和谐的角度，确保国土空间可持续利用。

四是深化公共规划管理体制，重构良好规划体系的需要。规划所显现的诸多现实问题，造成的诸多发展问题和国土空间不节约问题已经非常严重。实现良好的公共管理秩序，尤其自然空间的管控，是公共管理部门的基本和根本职责。深化改革决定中明确要求加强空间管理，“多规合一”是深化公共空间管理体制的基础性工作，也是改革重构统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的需要。

五是贯彻落实依法治国，实现依法执政、依规办事的要求。从十八届四中全会关于依法治国决定，到“四个全面”的论述和要求，有规有矩必须成为常态。规划乱象折射的无序发展，映射的是法治观念和法治思维缺失，权大于法、利高于规，有法不依有规不执，关键是缺严肃强硬的法治保障。以“多规合一”为基础深化规划体制改革是加强规划立法及严肃执法的要求。

“多规合一”的内涵和本质

按照国家新型城镇化规划及“多规合一”试点通知等官方的表述，“多规合一”基于国土空间布局的衔接与协调，是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，实现一个区域空间、一个空间规划、一张发展蓝图，确保一张蓝图干到底。

追溯我国规划法规管理及规划体系的延续演变，已有半个多世纪的历程，自从2013年以来“多规合一”提出及试点实施，公共管理部门、规划行业领域及社会大众等均对“多规合一”较为陌生和模糊，认识理解千差万别，甚至出现规划无用论、规划形式论、规划唯一论等不同论调。到底如何理解“多规合一”，在本文之前的论述中已做了大量的阐述。

一是“多规合一”不会改变或弱化规划的本质属性，“多规合一”的要求是确保一张蓝图干到底。规划是对未来的预先统筹安排，始终对发展前瞻远谋，约束规范并指导发展。科学发展，规划先行。“多规合一”要求一张蓝图干到底，更加强化规划的预先安排性和科学性，更加强化其对发展的约柬陛、法定性和权威陛。不要无视藐视规划，让规划有意或无意成为花瓶和摆设，规划不要再因换届或因人因事而随意变化。

二是“多规合一”不是一个区域只编一本规划，“多规合一”的目标是深化规划体制改革，建立新的规划体系。经济社会发展的复杂体系及政府公共组织管理要求，必须要求各项职能专业分工、科学管理，而规划是实现科学有效管理的重要手段和方法。因此“多规合一”不是一本形式上规划解决所有职能部门的问题，而更多是规划衔接协调和重构规划上下位等法规和管理体系的问题。不要多部门多职能规划相互打架，相互矛盾，相互冲突，互不兼容、互不相让，不要再维护权与利而损害生态及社会公共利益。

三是“多规合一”不是形式上的多个规划简单融合，“多规合一”的根本是解决空间有效管控和持续发展问题。社会系统的多个部门、多个分工职能管理及多个规划有其存在的必然和管控的边界，“多规合一”除了规划本身字面上纸面上衔接协调融合之外，更多强调公共管理部门如何利用“多规合一”的规划，方向一致，目标一致地解决经济社会发展的现实及长远问题。国土空间具有唯一性，不要再为了规划而规划，为了少数权和利进行规划，不要再无视环境，不要再浪费唯一的空间资源，不要再走不持续的发展道路。

“多规合一”实施的难点

我国现行规划体系及法规要求，已经历了半个多世纪的演变发展，各自规划均形成了一定的体系和惯例，实现多规划合一，要打破原来的条框，真正实现一张蓝图干到底的基本要求，当前仍然存在诸多现实难点，不容回避，且需要深入解决。

一是规划期限问题。各个规划由于政府行政条块的制约，形成了包括城乡总体规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态环境规划等多个规划体系。由于不同规划的服务对象和服务内容不一样，编制规划期限相差很大。例如城乡总体规划期限为20年，而国民经济和社会发展规划期限是5年，土地利用总体规划的规划期限一般为15年等。规划期限的不同导致两个问题：一是规划基期千差万别，起点数据不统一，难以有效融合各规划。二是规划期不同，导致现状分析、空间开发、用地使用、生态环保等分析与预测难以吻合等。

二是规划体系问题。当前国内规划主要由几大类型组成。一是发展规划，以国民经济和社会发展五年规划为代表，重点是明确区域未来发展定位、方向和思路。二是城镇规划，以城市总体规划为代表，主要是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。三是土地规划，以土地利用规划为代表，是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。四是专项规划，即从各部门职能出发，编制的各类专业性规划，如交通规划、生态规划、社会事业规划等为代表。多类型的规划出自于不同职能部门，规划之间的衔接统筹没有明确的法规要求，均以一个空间范围为规划对象，而缺乏上下位及管理关系，同时由于用途的不同，导致规划之间衔接融合度越来越难。

三是基础数据问题。多规融合关键是要实现一张蓝图，是将各类规划最终成果集成于一张图管控之上。因此，规划的数据对实现多规融合非常关键，但从当前基础数据和信息的来源看，不同规划基础底图不尽一样。例如国民经济和社会发展五年规划依据是行政区划图，土地利用规划依据是空间信息数据图，规划建设部门依据是地形图。基础数据不统一导致对各相关数据的整合力度不够，且各类规划基础数据，如底图、坐标、目标及指标分类规范均不一样，因此较难将各规划数据实现在统一图纸上。

四是技术标准问题。规划由不同部门组织编制，由于制图单位不同，容易造成制图精度不同、绘制技术体系不同、比例尺不同、坐标偏差等，造成不同规划中用地大小不同，很难实现图纸叠合。例如土地利用总体规划对建设用地管制区分为“允许建设”、“有条件建设”、“限制建设”和“禁止建设”，城乡规划体系对“用地单元建设适宜性”的等级评定按“适宜建设用地”、“可建设用地”、“不适宜建设用地”和“不可建设用地”划分，两者对土地空间管制的分类方法不同。

五是管理机制问题。健全的规划监督实施机制是推动规划有序实施的保障。但从当前规划的实施监督看，相差很大。例如城镇总体规划是有城乡规划法，城乡规划法对城市规划制定有一些规定，然后又有城市规划编制办法和实施细则等。土地利用规划也是有法律依据的。但其他一些专项规划在实施过程中没有法律支撑，而监督实施的责任又分散在各个职能部门，不可避免地影响了规划实施。

“多规合一”实施的建议

“多规合一”需要推陈出新、破旧立新，需要规划体制改革的信心和恒心。“多规合一”涉及经济社会的各个领域方面，是一个系统复杂且较为漫长的过程。“多规合一”需要先学习试点、后总结推广，需要一定的路径策略。

一是以编制各项规划之上位规划，解决“多规合一”的基础技术问题。“多规合一”涉及到基础数据、坐标、技术底图及历史资料，技术标准和分类等问题，要较快统一需要过程，而且较为复杂。围绕“多规合一”的目标和实质要解决的问题，是否把历史多年多部门的规划技术参数、软件和标准完全统一成一个模子，理想化需要但必要性值得商榷。因此建议“多规合一”在各项规划之上编制一个区域性的空间管控规划或发展总体规划，统一规划目标、规划期限、规划技术标准等，进行宏观边界规模及功能、定性、指标管控等，以此规划指导各部门各职能规划编制和实施，一方面可以达到“多规合一”的目标目的，另一方面可以有效避让解决“多规合一”中涉及的历史的、复杂的基础技术问题。

二是以构建大数据智慧信息平台，解决“多规合一”的实质突破问题。互联网信息、移动通信、信息软件、智能、智慧等现代信息技术的发展，彻底改变了工作生产生活方式，自觉和不自觉的解决了之前长期困惑的问题，提高了社会效率和公共服务能力。当前大数据平台、智慧城市建设正在加快推进，已经进入到了我们的工作生活领域，地理空间信息系统及土地、规划、环境、安全等专项职能智慧信息模块的建设和应用颠覆和改变了传统国土空间、城镇规划和环境约束的管理方式。虽然我们目前提出推进“多规合一”，正在探讨“多规合一”的技术标准问题，但可以肯定地说，可能信息技术已经或即将进入我们的规划管控领域，自觉不自觉的运用大数据和智慧信息平台管理我们的国土空间和各项规划，此时此刻，“多规合一”问题不再变得历史复杂，诸多问题迎刃而解。因此“多规合一”真正实质的突破口将会是智慧信息平台的普及和应用。

三是以成立高规格规委领导组织，解决“多规合一”的管理机制问题。在我国，任何规划和事项的落实执行情况，很大程度上取决于领导组织及管理方式。我们当前的各种规划出自不同管理职能部门，管辖着一定领域的经济或社会事务，各个部门区分垂直管理和当地政府管理，规划在很大程度上代表了管理权限，往往我们各自部门的权限基本上都是圈际封闭和难以挑战的，同时由于多数规划服务部门属于同一级别，协调、衔接、统一是难上加难。用常规的协调衔接办法注定是行不通的，因此建议成立人大下属的区域规划委员会或规划领导小组和机构，统筹管理“多规合一”空间管控规划的实施，重大项目审批及指导各专项规划的衔接和统筹。在“多规合一”规划体制上提高级别和规格，提高权威，以组织行政的方式解决“多规合一”的统一问题和执行实施问题是必要和必须的。

四是以规划立法及监督问责形式，解决“多规合一”的长期执行问题。任何好的规划以人治而非法治均是会流于形式的，没有法规保障的规划是软弱无力的。我国长期以来的法治淡漠、人治权治利治，用规划弄政绩，拿规划当花瓶摆设等问题长期而实际的存在，且为通常惯例、习以为常。我们的规划名目繁杂，但真正按照长期坚持和执行却不甚理想。十八届四中全会关于深化改革决定中指出要加强空间管控，新型城镇化规划中明确要加强规划立法，加强公共空间管控和建设新的规划体系，深化规划改革和规划立法不容忽视和迫在眉睫。因此，建议国家加快推进规划法治建设，严肃规划法纪；另一方面在地方“多规合一”中，要积极通过地方人大立法，同时建立规划的跟踪监督评价和问责机制，确保“多规合一”顺畅执行。

（作者系中研智业集团董事长）