广东省“多规合一”工作指南课件

第一篇：广东省“多规合一”工作指南课件

广东省人民政府办公厅关于印发

《广东省“三规合一”工作指南（试行）》的通知

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

《广东省“三规合一”工作指南（试行）》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题，请径向省住房城乡建设厅反映。

广东省人民政府办公厅

2015年2月13日

广东省“三规合一”工作指南（试行）

目录

1．总则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（1）

1．1制定目的„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（1）

1．2适用范围„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（1）

1．3概念界定„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（1）

1．4工作任务„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（2）

1．5工作原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（2）

2．“三规合一”控制线体系„„„„„„„„„„„„„„„„„（3）

2．1一级控制线体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（3）

2．2二级控制线体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（5）

3．“三规合一”工作流程„„„„„„„„„„„„„„„„„„（5）

3．1制定工作方案„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（6）

3．2收集基础资料„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（6）

3．3开展部门调研„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（6）

3．4比对“三规”差异„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（6）

3．5衔接评估规划„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（9）

3．6划定“三规合一”控制线„„„„„„„„„„„„„„„„（10）

3．7制定实施保障措施„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（10）

4．“三规合一”技术要求„„„„„„„„„„„„„„„„„„（11）

4．1基础数据选取标准„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（11）

4．2用地分类对照标准„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（11）

4．3建设用地布局差异分析技术要求„„„„„„„„„„„„„（12）

4．4控制线划定技术要求„„„„„„„„„„„„„„„„„„（14）

5．“三规合一”成果要求„„„„„„„„„„„„„„„„„„（16）

5．1工作成果„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（16）

5．2成果数据标准„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（17）

6．“三规合一”管理建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„（18）

6．1控制线管理要求„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（18）

6．2联动修改工作机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（19）

6．3监督保障„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（22）

附录„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（24）

附录A“三规合一”一级控制线体系空间关系示意图„„„„„„„（24）

附录B“三规合一”工作流程图„„„„„„„„„„„„„„„„（25）

附录C控制线与用地分类及规划分区对照标准„„„„„„„„„（29）

附录D法定规划与“三规合一”控制线联动修改流程图„„„„„（37）

附录E“三规合一”控制线与已有管理规则的对照„„„„„„„„（40）

附录F城乡规划与土地利用总体规划用地分类标准差异对照„„„（47）

附录G数据整理与入库标准参考表格„„„„„„„„„„„„„（50）

附录H各类规划的空间管制区划与管制要求„„„„„„„„„„（57）

1．总则

1．1制定目的

为贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会以及中央城镇化工作会议精神，指导全省各地级以上市开展“国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划（以下简称三规）合一”工作，促进新型城镇化健康发展，根据有关法律法规，结合我省实际情况，制定本指南。

1．2适用范围

各地级以上市开展“三规合一”工作应遵守本指南相关规定。县（市）开展“三规合一”工作，可结合实际情况，参照本指南执行。

1．3概念界定

“三规合一”是指以国民经济和社会发展规划为依据，加强城乡规划与土地利用总体规划的衔接，确保“三规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数的一致，并在统一的空间信息平台上划定生态控制线、基本农田控制线、城市增长边界控制线和产业区块控制线等，建立控制线体系，以实现优化城乡空间布局、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用、提高政府行政效能的目标。

“三规合一”工作以理顺国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划空间管理职能为主旨，加强城乡发展空间布局的衔接与协调，不编制新的规划，也不取代法定规划。编制工作完成后，“三规”按照法定程序和内容各自进行调整完善。

1．4工作任务

各地级以上市要根据省委、省政府关于珠江三角洲“九年大跨越”和粤东西北扩容提质的工作部署，以国民经济和社会发展规划为指导，将省主体功能区规划确定的主体功能定位、开发强度要求作为协调城乡空间布局和土地指标分配的基本依据，围绕“保底线，促发展”的总体要求，建立本地区“三规合一”控制线体系，并制订相应的管理措施对城乡空间实施有效管制。

1．5工作原则

1．5．1坚守底线，生态优先

落实国家关于“守住耕地红线，划定生态红线，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间”的政策要求，强化底线思维，保障生态安全和粮食安全，优先划定生态控制线和基本农田控制线，严控生态本底，明确保护空间，构建生态安全格局。

1．5．2集约发展，合理布局

坚持节约集约用地，盘活存量土地资源，合理确定城乡建设用地规模，防止无序扩大用地规模、盲目圈地和乱占耕地等现象。在既有规划基础上，优化城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间布局，统筹市区、城郊和周边乡村发展。

1．5．3上下联动，部门协同

“三规合一”工作由省统筹指导，各地级以上市政府组织实施，充分反映县（市、区）及乡镇发展诉求，强化上下联动，保持高效对接。各地级以上市应明确牵头部门，并建立健全由规划、发展改革和国土资源管理部门为主，环保、林业、水利、农业、交通、经济和信息化、财政、城市管理等多部门协同配合的工作机制。

1．5．4依法依规，联动调整

开展“三规合一”工作除遵守本指南外，还应符合《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等现行法律法规和相关技术标准规范等要求。城乡规划、土地利用总体规划等法定规划应根据“三规合一”成果按相应法定程序修改完善。实施过程中，应动态维护“三规合一”成果，并加强“三规合一”成果与法定规划的联动，实现“三规”动态合一。

2．“三规合一”控制线体系

为统筹协调各项规划的空间边界和目标指标，各部门协商建立统一的控制线体系，作为三规及相关规划共同遵守和执行的底线，从根本上保障三规核心控制要素在土地空间布局上的协调一致，实现规划协同。

“三规合一”控制线体系包括一级和二级控制线体系。

2．1一级控制线体系

包括生态控制线、基本农田控制线、城市增长边界控制线和产业区块控制线。

一级控制线体系空间关系参见附录A。

2．1．1生态控制线

为维护生态安全，优化城市空间结构，防止城乡建设用地无序蔓延，改善生态与人居环境，保障经济、社会和环境协调可持续发展，在尊重城乡自然生态系统和合理环境承载力的前提下，围绕保护重点生态要素，划定生态用地保护边界。

2．1．2基本农田控制线

为最大限度地保护耕地，保障粮食安全，在生态控制线内，结合土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定工作，划定基本农田保护区的边界。

2．1．3城市增长边界控制线

为限制城市无序发展，保障重点功能区、重点建设项目及民生建设项目用地，有效引导城市空间发展和建设项目布局，一定期限内划定城市空间拓展的外部范围边界（由建设用地、有条件建设区的边界围合形成）。

（1）建设用地

依据土地利用总体规划建设用地规模指标，确定可建设的空间区域。

（2）有条件建设区

为保障城市功能的完整性，增强规划弹性，预留满足特定条件后可开展城乡建设的空间。

2．1．4产业区块控制线

在建设用地范围内，由“工业园区－连片城镇工业用地”形成产业用地集中区的围合线，作为引导工业项目集聚发展的控制边界。

2．2二级控制线体系

二级控制线体系包括绿线、蓝线、黄线和紫线（以下简称“四线”）。

2．2．1绿线

指城市各类绿地（包括城市公共绿地、公园、单位绿地和环城绿地等）范围的控制线。

2．2．2蓝线

指城市规划确定的江、河、湖、水库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线。

2．2．3黄线

指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施（包括城市公共交通设施、市政公用设施、防震减灾设施和环保基础设施等）用地的控制界线。

2．2．4紫线

指国家历史文化名城内的历史文化街区和省人民政府公布的历史文化街区以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。

3．“三规合一”工作流程

各地级以上市应建立市人民政府主要领导牵头、多部门参与的“三规合一”工作领导机制，加强统筹协调，按照制定工作方案、收集基础资料、开展部门调研、比对“三规”差异、规划衔接评估、划定“三规合一”控制线、制定实施保障措施等程序，扎实开展工作。

工作流程参见附录B。

3．1制定工作方案

各地级以上市人民政府要结合当地实际，制定“三规合一”工作方案，明确“三规合一”工作内容、组织管理架构、职责分工、经费保障、进度安排、协调和管理机制等。

3．2收集基础资料

收集整理“三规合一”基础资料，主要包括规划、发展改革、国土、环保、林业、水利、农业等部门的规划数据、基础地理数据、审批数据等。规划数据与审批数据应采用审批通过或有法律依据的矢量数据，基础数据应采用最新的土地利用变更调查数据，并可实现地方独立坐标系与1980西安坐标系、2000国家大地坐标系的转换。

3．3开展部门调研

摸清本地区相关规划制定、实施和管理工作现状，重点针对规划、发展改革、国土、环保、林业、水利、农业等部门进行调研，深入了解掌握各部门管理职能及其涉及空间规划、空间管制与项目管理等方面的审批流程。

3．4比对“三规”差异

3．4．1空间数据整理

按照基础数据采用及整理标准，整理前期工作收集的基础资料，形成全市的土地利用总体规划和城乡规划等规划数据、基础地理数据、审批数据及其他参考资料，并参照数据入库标准开展数据入库工作。

数据整理与入库标准参见附录G。

3．4．2“三规”目标指标比对

对照分析“三规”确定的城市发展目标、建设用地规模，确定“三规合一”控制线划定的目标和方向。

（1）城市发展目标对照

研究分析“三规”确定的城市发展目标差异，以国民经济和社会发展规划为依据，结合城乡规划中的城市发展定位和土地利用总体规划的土地利用战略方针，形成统一的城市发展规划目标。

（2）建设用地规模对照

以土地利用总体规划确定的建设用地规模为依据，比对衔接城乡规划和土地利用总体规划用地分类标准，研究分析城乡规划和土地利用总体规划的建设用地规模差异。

城乡规划和土地利用总体规划用地分类标准差异对照参见附录F。

3．4．3空间布局差异分析

对照分析“三规”确定的空间管制区域和建设用地布局，形成“三规合一”空间协调基础。

（1）空间结构分析

以国民经济和社会发展规划为依据，以主体功能区规划和环境功能区划为基础，充分考虑规划范围内资源环境承载能力和环境容量，分析“三规”中城市空间结构的差异，落实主体功能定位，明确城市空间结构、功能分区、城市用地拓展方向和产业发展格局，确定重点发展空间和战略储备空间，为划定建设用地及有条件建设区范围奠定基础。

（2）空间管制区划对照

梳理主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划及其他相关规划的管制区划内涵、边界及管控要求，对内涵一致的管制分区进行对照，分析边界差异，整合相关信息。

各类规划的空间管制区划与管制要求参见附录H。

（3）建设用地空间布局对照

以主体功能区规划确定的区域开发强度为依据，对照分析城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局，形成城乡规划和土地利用总体规划差异的相关信息。

对通过审批的控制性详细规划与土地利用总体规划的建设用地空间布局进行定量差异分析，形成差异图斑，并对差异图斑进行分类，提出相关处理意见。未编制控制性详细规划的地区，可比对城市总体规划与土地利用总体规划，分析建设用地空间布局特征和发展方向的差异。

3．4．4建设项目梳理与分析

以国民经济和社会发展规划为依据，结合省重点项目年度计划，按照行业分类，梳理建设项目，分析国民经济和社会发展规划确定的建设项目用地与城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局的差异情况，整合相关信息，建立建设项目信息库。

建设项目情况汇总表参见附录G-1。

3．5规划衔接评估

3．5．1规划衔接要求

在“三规”目标指标比对和空间布局差异分析的基础上，评估国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等规划，研究各项规划与比照后统一的目标指标、用地布局等方面的差异，差异较大或影响规划实施的，应考虑规划调整。

3．5．2优化目标

一是针对生产空间低效、生活空间低质、生态空间不断被侵蚀等问题，立足本地实际，坚守生态底线，力促建设集聚，提出优化城乡空间结构的目标。二是针对城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局差异等问题，制定差异协调原则与措施，提出盘活低效闲置用地、优化利用和高效配置土地资源的目标。

3．5．3项目排序

梳理与分析建设项目，充分考虑公共服务均等化目标，对建设项目进行排序，优先落实民生重点项目，促进公益类项目的落地实施。

3．6划定“三规合一”控制线

近期“三规合一”工作重点是划定一级控制线。要结合城市发展战略，协调城乡规划和土地利用总体规划空间布局，落实国民经济和社会发展规划重点发展区域和建设项目，开展“三规合一”控制线划定工作。

划定过程中如涉及跨行政区域的生态用地、重大建设项目、重大基础设施廊道等，原则上由相关城市人民政府共同协商后划定；确实无法达成一致意见的，报省人民政府协调解决。涉及珠江三角洲空间管治区的，控制线划定应符合《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划》等有关规定。

3．7制定实施保障措施

3．7．1建立联动修改与动态维护工作机制

根据“三规合一”组织管理架构和部门职责分工，制定本地区“三规合一”控制线体系和法定规划的联动修改程序，形成动态协调、监督、反馈的工作机制。

“三规合一”管理应实现常态化、动态化、实时化。各地级以上市可根据实际，结合重大规划调整、配套指标的项目落地等具体工作，研究建立相关管理机制。

3．7．2制定“三规合一”实施措施

各地级以上市应明确“三规合一”责任分工，建立运行机制、协调机制和工作保障机制，有效推进“三规合一”工作。

3．7．3建设信息平台

建设“三规合一”信息平台，并实现与广东省智慧城乡空间信息平台、生态控制线地理信息平台、国土资源地理信息公共平台联动，实现数据共享。

4．“三规合一”技术要求

4．1基础数据选取标准

（1）规划数据应按照以下标准选取：

国民经济和社会发展规划数据应采用经批准的地级以上市、县（市、区）“十二五”规划和年度建设项目计划数据；已开展“十三五”规划研究和主体功能区规划的，可采用相关研究资料数据。

城乡规划数据原则上应采用经批准的控制性详细规划数据；缺少控制性详细规划数据的，可根据情况采用经批准的城市（城镇）总体规划数据。

土地利用总体规划数据应采用经批准的土地利用总体规划数据。

专项规划数据应采用经批准的涉及空间要素的规划数据。

（2）基础地理数据、审批数据及其他参考资料采用标准参见附录G-2。

4．2用地分类对照标准

城乡规划用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》，土地利用总体规划用地分类标准采用《市（地）级土地利用总体规划编制规程（TD/T1023-2010）》。

城乡规划和土地利用总体规划用地分类标准差异对照参见附录F。

4．3建设用地布局差异分析技术要求

4．3．1差异分析内容

确定城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局一致区域和差异区域的面积、位置，分析建设项目用地与城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局的差异情况，并针对不同类型差异，提出协调处理意见，化解规划矛盾。

4．3．2差异建设用地分类

城乡规划和土地利用总体规划差异建设用地主要分为三类：

（1）边界微小差异引起的差异建设用地主要包括因河流、道路等现状线性地物边界差异造成的微小差异用地微小差异用地是指地块面积在400平方米以下的用地。和因城乡规划和土地利用总体规划地块规划边界造成的微小差异建设用地。

（2）存量建设用地规划不一致引起的差异建设用地主要包括城乡规划和土地利用总体规划对已取得合法用地手续的存量建设用地和未取得合法用地手续的存量建设用地安排不同造成的差异用地。

（3）新增建设用地规划不一致引起的差异建设用地主要包括城乡规划和土地利用总体规划对城镇地区和农村地区的新增建设用地安排不同造成的差异用地。

4．3．3差异建设用地处理原则

按照优先保护生态用地、不超建设用地规模、重点考虑项目需求、全面统筹建设时序的协调原则，采取差异化措施协调解决各类差异建设用地规划矛盾。若城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局存在严重差异和重大矛盾的，应报请本级人民政府协调确定。

（1）边界微小差异引起的差异建设用地

因河流、道路等线性地物造成的微小差异建设用地，原则上以现状控制为主进行差异用地处理。

因城乡规划和土地利用总体规划地块规划边界造成的微小差异建设用地，原则上按土地利用总体规划进行差异用地处理。

（2）存量建设用地规划不一致引起的差异建设用地

对已取得合法用地手续的存量建设用地，在不影响生态保护的前提下，原则上应落实建设用地规模。

对未取得合法用地手续的存量建设用地，原则不安排用地规模。若属市级及以上重点项目用地，应由发展改革部门核定项目级别和规模后，在本行政区域内适当调整解决。

（3）新增建设用地规划不一致引起的差异建设用地

涉及县（市、区）以上重点建设项目、市政和民生设施项目，原则上应安排建设用地规模。重点建设项目、市政和民生设施项目用地规模较大的，需由发改部门核定项目建设规模和开发时序，原则上安排近期建设用地规模。

涉及镇、街项目用地和城区、镇区发展建设用地的，需由县（市、区）政府召集部门、镇、街召开专项会议，审查核定建设用地指标。

村庄规划已审批通过的地区，按照村庄规划安排建设用地规模，优先保障村经济发展留用地和村民宅基地。

4．4控制线划定技术要求

遵循规模约束、空间优化，边界统一、求同存异，保障重点、差别处理，充分衔接、避免冲突，实事求是、注重实效的原则，开展控制线划定工作。

确定用地分类边界时如发生重叠现象，应按照已批优先（已批优于未批）、现状优先（现状优于规划）的原则处理用地分类数据的拓扑关系。

4．4．1一级控制线划定要求

（1）生态控制线

生态控制线划定应与生态功能红线、林业生态红线划定工作充分协调，与水功能区划、河湖岸线相关规划充分衔接，符合河湖水域空间用途管制的要求。

具体划定标准和比例参照《广东省城市生态控制线划定工作指引》（粤建规函〔2014〕92号）。

（2）基本农田控制线

依据《基本农田保护条例》，以土地利用总体规划确定的基本农田保护区范围为基础，结合永久基本农田划定工作，划定基本农田控制线。

（3）城市增长边界控制线

以战略规划为引领，分析资源环境承载力和建设用地发展演变规律，明确城市发展的引导性和限制性要素，协调城乡规划和土地利用总体规划建设用地空间布局差异，确定建设用地、有条件建设区空间布局。按保障城市功能完整、促进城市紧凑集约布局、土地节约高效利用的原则，结合城市发展方向、形态和布局，在不突破土地利用总体规划期内的建设用地规模并预留一定弹性的前提下，划定城市增长边界控制线。各地城市增长边界控制线的划定比例视实际情况而定，原则上不超过该地区土地总面积的50%。

建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的建设用地规模。

有条件建设区应结合城乡规划、重点储备项目潜在用地方向及土地利用总体规划的有条件建设区进行划定。有条件建设区的规模一般为城乡建设用地规模的20%，原则上不超过城乡建设用地规模的25%。

（4）产业区块控制线

以国民经济和社会发展规划为指导，结合产业发展规划和工业、仓储用地布局，在城市增长边界控制线范围内划定产业区块控制线。以下情形原则上应纳入产业区块控制线范围：

1）经国家审核公告或省认定的各类开发区（包括各类工业园区、产业园区、产业集聚区、工业集中区、示范区等）；

2）城乡规划中连片的面积大于30公顷的工业及仓储用地。

划定产业区块控制线后，应抓紧建立产业区块信息库。

产业区块情况汇总表格式参见附录G-3。

4．4．2二级控制线划定要求

二级控制线划定应依据国家相关管理规定，加强与城市总体规划充分衔接，落实国家和全省新型城镇化规划的相关要求。其中，绿线划定参照《城市绿线管理办法》（建设部令第112号），蓝线划定参照《城市蓝线管理办法》（建设部令第145号），黄线划定参照《城市黄线管理办法》（建设部令第144号），紫线划定参照《城市紫线管理办法》（建设部令第119号）。

5．“三规合一”成果要求

5．1工作成果

“三规合一”工作成果主要包括“三规合一”图件、技术报告及附件、数据库等内容。工作成果应包含纸质文件和符合信息化管理及制图规范要求的电子数据。

5．1．1“三规合一”图件

“三规合一”图件包括规划图件和分析图件。

规划图件为“三规合一”控制线规划图，反映控制线划定情况，并标明生态控制线、基本农田控制线、城市增长边界控制线和产业区块控制线。规划图件比例尺为1∶10000，有条件的地区可采用1∶2000比例尺。

规划图件图例样式参见附录G-4。

分析图件包括土地利用总体规划图、城乡规划拼合图、城乡规划和土地利用总体规划建设用地差异分析图、产业区块及建设项目布局图及其他相关分析图。分析图件比例尺可结合实际需要进行适当调整。

5．1．2技术报告及附件

技术报告应包括“三规”综合评估、建设项目梳理、控制线划定方案、法定规划修改建议、实施保障措施等内容。

附件应包括主要工作内容的说明、调研报告、基础资料汇编等相关文件。

5．1．3数据库

成果空间矢量数据应采用ArcGIS数据库格式，数据库图层组织和格式标准应符合成果数据标准要求。

5．2成果数据标准

5．2．1数据构成

成果数据由核心数据和辅助资料构成，核心数据是“三规合一”工作必备数据。

数据库图层构成参见附录G-5。

5．2．2核心数据格式要求

（1）城乡规划和土地利用总体规划建设用地差异分析图层图层属性参见附录G-6及附表1。

（2）“三规合一”规划用地图层

图层图斑属性参见附录G-7及附表2。

（3）“三规合一”规划控制线图层

控制线属性参见附录G-8及附表3。

6．“三规合一”管理建议

各地级以上市根据本工作指南，制定管理规则，严格实施控制线管控，将“三规合一”控制线作为科学管理空间资源的统一准则。

“三规合一”控制线与已有管理规则的对照参见附录E。

6．1控制线管理要求

“三规合一”牵头部门应会同相关部门，在建立“三规合一”控制线体系的同时，结合本地实际情况，制订“三规合一”控制线管理规则，加强后续管理。

6．1．1生态控制线管理要求

结合我省城市生态控制线划定工作，参照《广东省城市生态控制线划定工作指引》，制定生态控制线的管控规则，严格控制可能影响生态功能的建设项目。除符合建设选址条件的重大道路交通、市政公用、公园和旅游设施及特殊项目外，禁止在生态控制线内布局建设；对于线内已建合法建筑物、构筑物、农村居民点等，制定措施限制改建和扩建，并制定搬迁方案。

生态控制线内属于城市蓝线范围的用地按《城市蓝线管理办法》实行管控；自然保护区、水源保护区、重要江河湖泊和水库、风景名胜区、森林公园、湿地和湿地公园、生态公益林区等分别按相应管理规定实行最严格的管控。

6．1．2基本农田控制线管理要求

严格按《基本农田保护条例》要求管控基本农田控制线，控制线内禁止进行破坏基本农田的活动，不得擅自改变基本农田用途或占用基本农田进行非农建设。

6．1．3城市增长边界控制线管理要求

制订城市增长边界控制线的管控规则，禁止在城市增长边界控制线外进行城市开发建设，位于城市“四线”内的用地分别按相关管理规定进行管制。

6．1．4产业区块控制线管理要求

制订产业区块控制线的管控规则，引导新增工业、仓储项目优先在产业区块控制线内选址建设，优先安排先进制造业、战略性新兴产业、高新技术产业等符合国家产业政策和产业发展趋势的产业项目及其配套设施；鼓励线内已建产业项目升级改造，淘汰落后产能项目；鼓励线外的已建工业、仓储项目向线内转移。纳入产业区块控制线的产业园区须优先配套建设污水处理厂等设施，并符合环保管理要求。

6．2联动修改工作机制

6．2．1控制线管理职责分工

根据“三规合一”控制线的组织管理架构和管理规则，明确控制线体系管理的职责分工，确定牵头管理部门。

6．2．2法定规划的联动修改机制

各地要根据“三规合一”工作实际需要建立法定规划联动修改工作机制，按照法定程序开展法定规划修改完善工作。法定规划修改方案通过规划、发展改革、国土及相关部门的联合审查后，按原审批程序报批。

法定规划联动修改期间，如需办理相关业务，应以原法定规划成果为准，与“三规合一”成果不一致的应及时协商解决。具体操作规程由各地根据实际情况自行确定，可学习借鉴广州市“三规合一”运行管理相关经验做法。

法定规划联动修改流程参见附录D-1。

（1）国民经济和社会发展规划的联动修改

发展改革部门负责国民经济和社会发展规划的联动修改工作，应先行开展国民经济和社会发展规划的评估，制定修改方案，经规划、发展改革、国土部门联合审查通过后，按法定程序办理。

（2）城乡规划的联动修改

规划部门负责城乡规划的联动修改工作，应先行开展城乡规划的评估，制定修改方案，经规划、发展改革、国土部门联合审查通过后，按法定程序办理。

（3）土地利用总体规划的联动修改

国土部门负责土地利用总体规划的联动修改工作，应先行开展土地利用总体规划评估，制定修改方案，经规划、发展改革、国土部门联合审查通过后，按法定程序办理。

（4）专项规划的联动修改

有条件地区应开展交通、矿产资源、环保、林业、水务（水利）等专项规划的联动修改工作，由相关专业部门负责。

6．2．3控制线动态评估机制

建立“三规合一”控制线动态评估机制，由“三规合一”牵头部门组织相关部门定期评估控制线的划定、实施和管理工作，研究分析控制线管理工作存在的问题，形成控制线评估报告，并根据评估结果，按规定程序开展控制线的动态调整工作。

6．2．4控制线动态调整机制

建立严格的“三规合一”控制线调整机制，明确控制线调整的条件、流程，加强部门协同。控制线调整可分为整体修改和局部修改两种情形。

（1）控制线整体修改

因“三规”修编、行政区划调整和城市发展战略调整等因素，对“三规合一”控制线整体造成较大影响，或经控制线动态评估后确需进行整体修改的，可开展控制线整体修改。控制线整体修改前，应由“三规合一”控制线的管理部门对原控制线进行评估，向本级人民政府报告并提出修改申请，经本级人民政府同意后，由控制线管理部门牵头，会同有关部门及县（市、区）政府对控制线作整体修改，组织审查修改方案，并报本级人民政府审批。“三规合一”控制线整体修改完成后，按法定程序开展法定规划的联动修改工作。

整体修改流程参见附录D-2。

（2）控制线局部修改

建设项目选址与“三规合一”控制线有冲突的，项目建设单位可向控制线管理部门提出修改申请，经联合审查会审查，如认定不符合控制线修改条件的，告知项目业主单位另行选址；如认定符合控制线修改条件的，由项目业主单位编制控制线局部修改方案，报相应的控制线管理部门，由控制线管理部门组织联合审查，并报本级人民政府审批。控制线局部修改过程中，应按照法定程序同步开展城市控制性详细规划、土地利用总体规划修改报批工作。

局部修改流程参见附录D-3。

6．3监督保障

6．3．1建立督查机制

建立“三规合一”控制线督查机制，利用遥感技术等现代科技手段，对违法建设行为进行动态监测，根据控制线管控要求实施分类管理。省规划、发展改革、国土资源管理部门要会同其他有关部门，加强对各地级以上市“三规合一”控制线实施管理情况的监督检查。

6．3．2加强技术保障

有条件地区可建立“三规合一”信息平台及规划、发展改革、国土三个部门信息子系统，实施数字化动态管理，落实“三规合一”控制线的管理要求，并将其作为主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划及专项规划、控制性详细规划和其他规划编制管理工作的基础。

6．3．3加强资金保障

探索建立资金保障机制，对因落实“三规合一”控制线管理要求而进行的建设清退、土地回收等行为，研究制订合理的补偿办法。

6．3．4加强宣传保障

充分利用各类媒体，加大宣传力度，加强公众参与和监督，形成全社会关注、共同推进的良好氛围，确保“三规合一”工作顺利开展。

第二篇：多规合一

关于“多规合一”的说明

“多规合一” 是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的经济体制和生态文明体制的一项重要任务。

所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的县城图上。实现一个县一本规划一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

首先，“多规合一”要统筹考虑法律法规要求和各类规划的特点，探索确定统一协调规划中期年限和目标年限，作为各类规划任务的时间节点。

其次，把握县所处大区域背景，按照县的主体功能区定位以及上位规划的要求，统筹考虑国民经济和社会发展规划城乡规划，土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。

第三，合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向和布局重点，探索整合相关规划的控制管制分区，划定城市开发边界，永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业和生态空间的布局，探索完善经济社会、资源环境和控制管理措施。

“多规合一”的实施，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。我县作为滨州市“多规合一”的试点县，我们将认真组织，成立工作小组，借鉴外地先进经验，把我县的“多规合一”工作做好、做实。

第三篇：多规合一机制

■“多规合一”的差异化实践

2015-01-29江苏省城研所江苏省城市发展研究所

【编者按】

近期，国家发展与改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕197号），要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点工作，形成一个市县一本规划、一张蓝图的管理目标。当前，推进“多规融合”对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。本期聚焦从组织机制、关键技术方面整理和对比了上海、重庆、广州、厦门等城市开展“多规合一”差异化探索实践，以资借鉴。

◎ 组织机制 上海：政府部门合并

上海“多规合一”实践的核心是在政府层面将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由新成立的机构组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。

机构调整工作始于2008年，从嘉定、青浦两区试点开始，目前已在全市全面推进。以政府部门合并为切入点的“两规合一”工作，根据城市发展需求，按照“统一目标、各有侧重、突出重点、有序衔接”的原则推进。

目前，土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工作正在试点开展。总体思路是坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。重庆：部门统筹协调

重庆是由市发改委主导“多规合一”，以发展规划为指导，空间规划为载体，坚持统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据的思路，统筹协调各部门和各规划的关系，提取各规划的核心要素形成综合实施方案，引导近期发展建设。并以城乡统筹为契机进行规划体系改革，积极推动城乡规划从“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”。

其中，“四规叠合”工作由市“四规叠合”工作协调小组领导，采取“自上而下——自下而上——综合平衡——联合审批”的工作流程。首先是市“四规叠合”工作协调小组下达各区主体功能定位和重要控制指标的具体数据，作为各相关规划编制的基本依据；其次各区根据全市要求开展国土空间状况评价，形成方案初稿，小组根据各区上报的方案进行综合平衡，并提出调整意见；最后各区“四规叠合”规划文本修改完善后，报市“四规叠合”工作协调小组联合审批。在各规划编制的基础上，形成综合“四规”核心要素的综合实施方案，用以指导五年的发展和建设。

目前，重庆市经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、产业规划、人口和环境规划“五规合一”（又称“五规叠合”）试点已经启动。作为试点区，重庆市沙坪坝区已制定了“重庆市沙坪坝区„五规叠合‟实施方案”，并已向社会公布。广州：市区联动推进

广州开展“三规合一”的目标与上海等地不同，其初衷是解决规划实施层面的问题。因此，具体实践的推进以规划实施的主体——区为单位开展，再由广州市级层面统筹，坚持“三上三下”、市区联动的工作思路。这既是“多规合一”的实践探索，也是特大城市市区两级事权分配的实践探索。

广州市成立了“三规合一”领导小组负责统筹协调和市区两级政府的工作联动。具体做法是由区级政府完成某一阶段的基本工作，并将工作成果上报市“三规合一”领导小组。市“三规合一”领导小组综合各区上报成果逐一审查，并提出审查意见及下一阶段意见后，下达各区（县级市）政府。其基本工作思路可归纳为“市区联动，三上三下”。第一阶段（“一上一下”）工作重点是摸清全市“三规”差异，制定差异图斑处理措施；第二阶段（“二上二下”）工作重点是本着“应调尽调、减少失误”的原则，明确可调整的建设用地数量及规模，并形成“三规合一”的框架性文件；第三阶段（“三上三下”）工作重点是依据第二阶段确定的可调整建设用地规模，依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。通过“三上三下”，重点明确市、区责任和部门分工，建立良好协调制度，保障市与区，规划、国土、发改等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“三规合一”成果质量和规划效果。各区工作开展由区“三规办”组织实施，以项目协调会的形式，召集区各职能部门与下属各镇街对各自的用地需求进行上报汇总。并将相关材料呈报“三规合一”领导小组,由该领导小组对各类重点项目进行整理、甄别、排序,按照项目立项和资金情况、成熟程度、开发需求和开发规律进行分期,最终形成“三规合一”重点项目库,作为“两规”重点落实建设用地规模的对象。以该市某区为例,共召开5次大型项目协调会，涉及68个相关部门与单位,最终形成包括254项各类项目的“三规合一”重点项目库,明确各个项目的近中远期用地需求，原“两规”落实规模，区“三规合一”补充落实规模等情况，保证了“三规合一”工作的有效实施。厦门：部门并联审批

厦门专门成立了市级领导小组，并由规划、国土和发改三个部门牵头推进“多规合一”，充分发挥统筹功能，具体以部门并联审批实践创新为切入点、体制机制完善为保障协调推进。

整合相关部门信息数据，建立了全市统一的信息应用平台，实现各部门的规划信息资源共享和业务协同管理。在此基础上，启动全市行政审批制度改革，全面推行并联受理审批，精简建设项目审批流程，缩短项目审批时限，提升政府治理能力和行政效能。经过改革，审批事项申请实现了从现场报审、串联审批的“跑部门模式”到一表报审、并联审批的“走网路模式”的转变。例如，项目立项申请到获得用地规划许可证这一时间段，从过去的半年缩减到现在的12个工作日。实行“一表式”审批，大幅精简重复和不必要的申报材料，用地规划阶段申报材料由25项减少至6项，工程批复及工程规划许可阶段申报材料由99项减少至10项。

同时，进一步优化“多规合一”的配套体制机制。以推进“多规合一”工作为契机，将“多规合一”划定的各类控制线纳入地方立法，以政府规章形式明确各类控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。同时，创新干部考核体制机制，建立财政转移支付制度，促进转型发展。

◎ 关键技术 上海

1.确定规模、优化布局、保证流量

上海“两规”按照“统一数据底板、统一用地分类、统一技术规程”进行编制，实现技术层面的衔接。在方案编制工作中，“两规衔接”的关键技术内容是确定规模、优化布局、保证流量，具体要求如下。

①确定规模：建设用地规模和规划增长边界的确定是“两规衔接”的核心内容，也是“两规合一”的特色。建设用地规模和边界的确定必须在确保需求的前提下，实事求是划定。

②优化布局：它是“两规衔接”的重要特征，也是规划实施评估的直接体现和规划战略性的重要保证。布局确定应适应上海城市未来发展需求，在维护城市生态安全和锚固生态底线等方面做出更加刚性的规定，进而维护城市整体空间结构的完整性。③保证流量：它是实施城市和地区近期发展重点和规划的保证。结合近两年重大建设项目安排、近期建设规划（2011-2015年）编制工作，结合地区发展重点和实际需求，通过“控增逼存、盘活存量”等手段，促进土地资源集约，节约利用，确保城市和地区近期发展重点和规划的可实施性。2.统一平台、严格管控、政策配套

上海“两规”衔接的主要成果大体可以分为“基于两规合一的控制线管控方案、城乡规划编制体系”等。具体可以归结为以下几个方面。

①统一的数据基础和信息平台：“两规合一”工作的基础数据采用的是第二次全国土地调查统一时点变更的数据，由此而形成基础数据具有现时性和真实性。在此基础上，进入信息化管控的数据信息平台更具权威性。

②“三条控制线”管控方案：“三条控制线”管控方案是土地利用规划成果的具体体现，也是确保规划实施、工作时效的关键内容之一。“三条控制线”包括规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线，根据不同控制线的特点，分别实行刚性管制（具体细分为强控制和次强控制）。新增建设用地项目必须位于规划建设用地范围内，其中新增工业项目，原则上必须落在产业区块用地范围内，基本农田不得占用。

③相关配套政策和实施机制：“两规合一”的重点和特点是确保规划的实施。综合运用多种规划实施手段，如开发区多主体联合招商机制、耕地占补平衡差别化政策及土地整治规划、城乡用地增减挂钩规划等等来加强规划的实施。重庆

1.规划一张图、建设一盘棋、管理一张网

以重庆的“四规叠合”实践为例。“四规叠合”要求同时编制四个规划和叠合规划，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，依据“国土定量、规划定位”的指导思想，采取建设用地总量指标依据土地利用总体规划，具体布局按照“刚性框架、弹性利用”的理念，将区县所有可调整的城乡建设用地指标在空间上进行规划布局落实。2.沙坪坝区“五规叠合”实施方案

重庆市沙坪坝区编制了“五规叠合”实施方案。通过沙坪坝区“五规叠合”实施方案，推动沙坪坝区经济社会发展规划、产业发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及人口与环境保护规划在时间和空间上的协调、融合。通过整合规划资源，促进空间协调、项目落地、调控统一，充分发挥规划实施方案的指导作用，促进沙坪坝区的全面跨越发展，以期对重庆市“多规合一”工作具有指引作用。广州

1.协调优化规划技术手段

广州市的工作重点是通过对分类表、建设用地规模、建设用地布局、生态用地规模挖潜等技术手段，协调“两规”在技术标准、总量规模、结构分布、规划边界等方面的不一致。再以发改委明确的重点项目为抓手，满足近期建设项目的需要，并在此基础上重新划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线及基本农田控制线，并将其纳入数据平台管理，以此完成广州全市“一张图”工作及信息平台搭建。

“三规合一”规划涉及“两规”大量差异图斑的调整工作,也涉及对国土及规划两大部门相关管理与政策的创新工作。2013年8月，国土资源部批复同意《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》(下文简称《试点方案》)为广州“三规合一”工作提供了土地管理政策创新的保障。《试点方案》提出“创新土地利用规划编制和审批机制”,可以由广州市依据功能片区设置方案编制功能片区土地利用总体规划，由广州市人民政府审批并报广东省国土资源厅备案。同步开展的功能片区土地利用规划编制，为广州市“三规合一”差异图斑批量调整提供实施基础。2.颁布“三规合一”技术指引

广州市为明确“三规合一”内容、规范“三规合一”成果，颁布了《广州市区（县级市）“三规合一”规划编制技术指引》及《广州市“三规合一”规划成果数据标准（试行）》，广州各区（市）的“三规合一”规划成果均按统一的技术指引和标准编制。各区（市）通过“三规合一”规划的编制有望把握经济发展的趋势，准确分析市场开发前景，从而全面合理的安排实施配套措施。同时从“多头规划”向“一张图”管理转变。构建统一的技术平台，将各种空间信息，如城市发展战略、城乡规划、土地利用规划、林业规划、交通规划等汇总在一个信息平台上，并在这个信息平台上建立一整套项目协作的流程，形成统一的政策平台，使“三规”及相应配套政策保持高度统一。厦门

1、绘制“一张蓝图”

厦门市以建设两个百年远景为引领，编制了“美丽厦门”战略规划，以战略规划统一发展思路和目标。前期开展海量调研工作基础上，共摸清差异图斑共12.4万块，累计面积达306平方公里。在此基础上，经过多次部门协调和市区联动，以城乡规划为主导，整合经济社会发展规划、土地利用总体规划等规划，细化形成市域城乡空间发展的“一张蓝图”，落实全市统筹协调发展和因地制宜差别化发展。

2、划定用地管控边界

按照“生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的发展要求，发改、规划、国土、环保、林业、渔业等部门将市域生态控制线、建设用地增长边界控制线和海域及滩涂控制线等不同控制线落到同一张蓝图上。累计划定了生态控制线约980平方公里，建设用地规模控制线约585平方公里、建设用地增长边界控制线约700平方公里，产业区块控制线约118平方公里。

3、盘活存量土地资源

以城市远景发展用地作为“多规”一致认同的建设空间，通过“多规”协调来摸清现状，开展各项专题研究，制定明确的调整差异用地属性的措施；细化落实盘活存量用地、促进土地资源整合的具体措施，优化建设用地的空间布局，提高土地资源的科学配置水平。

（根据国地资讯刊文编辑整理）

第四篇：生态环境与“多规合一”

生态环境与“多规合一”

十八大报告强调生态文明建设，提出“把生态文明建设放在更加突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的总体布局，并进一步指出要建立“最严格的环境保护制度”。建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。

“多规合一”是实现生态文明建设的平台

生态文明的建设要求区域空间规划克服传统规划偏重于经济要素，忽略社会、环境、生态等重要因素，同时又要兼顾传统经济发展规划提出的目标、土地利用规划划定的红线、城市总体规划提出的功能、定位，这就形成了“多规合一”提出的前提。可见，“多规合一”是融合土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划的基础，是实现生态文明建设的平台。

土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划分别作为土地管理、土地使用、环境保护工作的“龙头”，而生态文明建设中的重要内容――“优化国土空间开发格局”和“加大自然生态系统和环境保护力度”使得其战略地位得到了进一步的提升。但就目前看来，土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划之间存在着诸多问题，诸如环境保护规划被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等进行编制，难以从区域、流域范围，依据生态环境格局和资源环境承载力，预先确定发展的“生态红线”，使得环境保护规划的基础指导作用难以发挥；三个规划的基础数据不一致，规划目标不协调，以及编制主管部门问缺乏有效沟通导致其间的衔接性差等。

随着国家“多规合一”试点工作的开展，将进一步提升生态文明建设在土地利用规划和城市总体规划中的地位，同时，“三界四区”、“四区”、环境功能分区分别作为土地利用规划、城市总体规划及环境保护空间管制的重要抓手，对于三个规划的编制和实施意义重大，据此，本文将对“三界四区”、“四区”、环境功能分区的空间衔接展开研究，以期扎实推进生态文明建设，为三个规划的融合提供参考借鉴。

“三界四区”、“四区”、环境功能分区内涵

“三界四区”：是在新一轮土地利用总体规划中为加强对城乡建设用地的空间管制而划定的，“三界”即规模边界、扩展边界和禁建边界，“四区”即允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区。

城市总体规划中的“四区”：是城市总体规划中为了引导城乡空间的开发建设，根据土地利用开发的强度而划定的，分为已建区、适建区、限建区、禁建区。

环境功能分区：是在环境质量现状和发展预测的基础上，根据国家和地方环境法规与标准，按照一定的原则和方法划分出具有不同环境功能的区域，从而为落实环保目标、实现分类管理、分期实施及重点保护奠定基础。

“三界四区”与环境功能分区的衔接

一是“三界四区”与环境功能分区的衔接关系

“三界四区”和环境功能分区的划分都应在把握区域空间资源和环境承载能力的基础上，即把环境承载力评价作为前置项，进行选址、安排项目，确定国土资源开发利用强度，探索利用承载力指标进行国土资源（空间）用途管制的途径与方式，并分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施，主动引导国家环境与经济社会的协调发展。因此，“三界四区”和环境功能分区的划分可通过环境承载力评价进行衔接。

二是“三界四区”与环境功能分区的衔接步骤

通过对上述“三界四区”、环境功能分区逻辑关系的阐述，基于环境承载力评价对“三界四区”、环境功能分区进行空间衔接。

具体步骤有：①基于区域环境承载力评价对环境功能分区和“三界四区”的划分进行衔接，聚焦环境功能分区和“三界四区”的划分过程，着重把握其相似性，构建环境承载力评价指标体系，测算区域单要素环境承载力和综合环境承载力，并划分不同区域对应的阈值，随后基于综合环境功能分区和单要素环境功能分区结果，与“三界四区”的划分进行衔接。②运用生态红线对上述衔接之后的“三界四区”进行微调，即将“三界四区”中属于生态红线范围内的区域调出。并进一步对“三界四区”作相应调整。

三是“三界四区”与环境功能分区的衔接内容

1.单要素环境功能分区与“三界四区”的衔接

具备相应国家标准的实体环境要素主要是大气、水和声3个要素。根据国家颁布的相关环境质量标准，此处主要通过划分大气、水和声3个环境要素的分区，再将“三界四区”与各单要素环境功能分区进行衔接。

根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果，将环境空气质量功能区的一类区与禁止建设区、限制建设区进行对接，二类区与有条件建设区和允许建设区进行对接。

根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果，将地表水水域环境功能区的I类区与禁止建设区对接，Ⅱ类区与限制建设区对接，Ⅲ类区与有条件建设区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与允许建设区对接。

按区域的使用功能特点和环境质量要求，声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁止建设区进行对接，将1类和2类声环境功能区与限制建设区进行对接，将3类声环境功能区与有条件建设区对接，将4类声环境功能区与允许建设区对接。

2.综合环境功能分区与“三界四区”的衔接

依据环境功能评价，综合环境功能区划分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区。基于综合环境承载力的分析，对“三界四区”和综合环境功能区进行对接：将禁止建设区与自然生态保留区对接，限制建设区与生态功能保育区对接，有条件建设区与食物环境安全保障区和聚居环境维护区对接，允许建设区与资源开发环境引导区对接。

“四区”与环境功能分区的衔接

一是“四区”与环境功能分区的衔接关系

城市总体规划中“四区”的划定涉及多方面的内容，尤其是限制建设区和适宜建设区关系到城市建设用地选择，对城市生态资源、生态环境影响巨大。因此，城市总体规划中“四区”的划定应从生态隔离、自然环境保护等角度出发，对区域的生态限制条件，包括水环境、地质环境、资源环境等进行综合考量，分析区域环境承载力，结合城市建设发展要求，对城市“四区”进行划定。

环境功能分区的划分是以区域内生态因子（水、空气、土壤）为根本，结合区域功能与发展，同样以环境承载力为前置条件，进行分区。

二是“四区”与环境功能分区的衔接步骤

通过对上述三者之间的关系阐述，基于环境承载力评价对“四区”、环境功能分区进行空间衔接。

具体步骤有：

1、建立环境承载力分析指标体系，通过采用较为简易的矩阵的方法，识别规划引起的直接和潜在影响，并对影响的范围和程度作出粗略的评估，作出定量分析。

2、以环境承载力分析为基础，得出城市规划范围内各区域生态环境现状，以此前提，结合城市国民经济发展、城市功能、城市发展方向，以合适的产业结合区域发展，划分城市“四区”。

三是“四区”与环境功能分区的衔接内容

1.单要素环境功能分区与“四区”的衔接

根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果，将环境空气质量功能区的一类区与禁建区和限建区进行对接，二类区与适建区和已建区进行对接。

根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果，将地表水水域环境功能区的Ⅰ类区与禁建区对接，Ⅱ类区与限建区对接，Ⅲ类区与适建区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与已建区对接。

按区域的使用功能特点和环境质量要求，声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁建区进行对接，将1类、2类声环境功能区与限建区进行对接，3类、4类声环境功能区与适建区、已建区进行对接。

2.综合环境功能分区与“四区”的衔接

依据环境功能评价结果，综合环境功能区划分为生态控制区、重点保护区、一般保护区、污染控制区。基于综合环境承载力分析，将“四区”和综合环境功能区进行对接：将禁建区与生态控制区对接，限建区与重点保护区对接，适建区与一般保护区对接，污染控制区与已建区对接。

（作者系中研智业集团规划院规划师）

第五篇：多规合一发展历程（精选）

“多规合一”发展历程

当前，我国正处于全面深化改革的攻坚期,新一轮改革任务艰巨繁重。随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、土地资源利用不集约等问题日益突出，推进空间规划体制改革，创新空间规划体系，是提高政府空间管控能力，实现资源集约节约利用，推进区域经济社会可持续发展的必然趋势。

党的十八届三中、五中全会和中央城镇工作会议等对空间规划改革、“多规合一”均作出了重大战略部署：

2013年11月，十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。

2013年12月，中央城镇化工作会议要求，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

2014年2月，国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年4月，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会时明确，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。

2014年5月，国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，将三规合一作为2014年深化改革重点任务之一。指出进一步明确开展县市的空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划，“多规合一”。

2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（以下简称《通知》），通知明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2014年10月，国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规合一”试点工作座谈会，会议要求由住建部门联系的8个试点县（市）要按照“一张蓝图干到底”的要求，做好一张图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。

2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》强调，要强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产、生活、生态空间。其中特别提出，要积极实施主体功能区战略，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。与此同时，各省也纷纷结合自身情况确定了省层面的市县“多规合一”试点。

2015年9月，国家测绘地理信息局与国家发展和改革委员会联合组织编制并印发《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）》，为推动市县经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。

2015年12月，中央城市工作会议在北京举行，会议指出，提高城市发展持续性，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。会议强调，要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，同时为促进“多规合一”在新常态下，提高城市空间管控水平提供了方向性指引。

2016年2月，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，要强化城市规划工作。创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。

2016年2月23日，在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上，中央全面深化改革领导小组组长总书记听取了浙江省开化县对开化关于“多规合一”试点推进落实情况的汇报后，认为开化的试点经验切实可行，值得肯定。2016年3月，为有效落实2016年中央全面深化改革领导小组办公室关于制定省级空间规划试点方案的重点任务要求，3月2日和3日，国家发改委会同国家测绘地理信息局，分别与广西壮族自治区、浙江省签署合作协议，建立省级空间性规划“多规合一”试点合作机制。

2016年7月，北京市规划和国土资源管理委员会正式挂牌。规划和国土两个职能部门的合并，意味着北京市土地利用总体规划将和城市总体规划更加协调统一，从体制上为“多规合一”树立了良好的示范。

随着国家政策层面要求不断提高，规划改革的实践工作逐步深入，从最初的城乡规划、土地利用总体规划“两规合一”，到国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”，再到以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为基础，生态规划、综合交通等基础设施规划、教育等公共服务规划相互协调的“多规合一”，为规划体制改革实践指明了方向和路径，为区域破解发展难题找到了突破口，也为提高城乡资源利用效率、强化政府空间管控能力奠定了基础。