多规合一规划打架的规避之路

第一篇：多规合一规划打架的规避之路

多规合一规划“打架”的规避之路

皖北某市住建委主任最近很是烦恼：“我们创建国家园林城市，要求必须有植物园，从立项到选址，到现在施工图都做好了，开始准备招标，结果国土部门说土地利用总体规划上不允许，项目只能中止，现在我们也不知道该怎么办。”面对《决策》记者，他大倒苦水。

针对市县规划存在着数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题，2014年11月，国家发改委发布《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，明确提出抓住十三五规划编制的有利时机，提高政府的空间管控能力，推进市县多规融合与多规合一，形成一个市县一本规划、一张蓝图。随后，国家发改委、国土部、住建部和环保部联合下发《关于开始市县“多规合一”试点工作的通知》，在28个市县推行试点，探索多规合一的路径和经验。

事实上，推动多规合一的直接动力来自于中央，在中央城镇化工作会议和中央深化改革领导小组第二次会议上，因规划“打架”造成的空间无序开发、重复建设、土地资源浪费等问题，就已经受到中央高层的关注。

但记者采访发现，很多地方干部对多规合一还比较陌生，应该如何操作多规合一？多规合一的实现要突破什么？将会有哪些路径？

规划为何老“打架”？

多规合一来源于三规合一。“三规”分别是国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城市总体规划（以下简称“城规”）和土地利用总体规划（以下简称“土规”），这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。三规合一是将三规中的交集部分统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，以避免规划“打架”。

翻看《土地管理法》和《城乡规划法》相关法律条文，会发现“三规”之间的关系：城规、土规的编制都应当依据经规，城规还应注意与土规相衔接。可见，“三规”的层次关系依次为经规――土规――城规。但是，层次高的经规规划期限最短，一般为5年，有的会扩展到10年，土规的规划期限为15 年，而城规的规划期限却最长，一般为20年。比如说，现在各个地方正在制定的十三五规划是5年规划，而很多城市总体规划已经做到了2030年。

具体到一个地市或县区而言，规划编制的主体有发改、规划、国土、环保等多个不同的管理部门。除了以上三规，还有环境保护规划、主题功能区规划、生态功能区规划等多种。在各类规划中，经规和城规是发展导向的，而土规和生态规划是以资源保护为目的，各自出发点的不同，也时常造成规划“打架”。

在所有规划中，土规最为严格。“一个县的城规市政府就可以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库国土部还要备案，卫星能拍到，如果不符合数据库，就要拆除。”肥西县国土局副局长范熹颖告诉《决策》，“我们最主要的任务是保护耕地和基本农田，国家有18亿亩耕地的红线，另外刑法上也有规定，破坏耕地多少、破坏基本农田多少都要判刑的，土规的刚性是不能随意调整的。”

在实践中，各个规划相互冲突的现象极为常见。土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分解的，是不能突破的。而城规却是自下而上根据人口增长规模，测算得出建设用地的指标，于是城规确定的建设用地规模和边界不断突破土规给定的指标与范围，而发改部门确立的项目又经常不在城规确定的建设用地范围内。

采访中大家共同的感受是，当下的空间规划存在“重纵向控制，轻横向衔接”的问题，而这恰恰导致在同一横向维度上，不同规划管控的逻辑矛盾，造成城市空间管理的诸多问题。其中问题最突出的，是各个规划的交集部分――城市建设空间。

具体到操作层面来看，经规提出的发展目标最后要落实到具体建设项目上，而建设项目需要建设用地支持。土规的工作重点是规定各类土地的用途，其中一个重要方面是确定城乡建设用地的规模与布局。城规本身是对城市建设用地的规模测算与空间布局，而环境总体规划则划定了生态保护区域，建设用地不可侵入。

由此可见，城市建设用地成为多规合一最需要统一的部分。其中，“冲突”最多的是城规和土规，这两规在建设用地布局上的差异，经常导致土地资源的浪费。

以广州为例，根据相关部门对广州市“两规”建设用地布局对照分析发现，差异图斑有29.4万块，面积高达935平方公里。广州由于“两规”打架造成了248.26平方公里差异用地，因只符合一种规划而不能直接使用。按照广州2005-2012年年均建设用地增量28.57平方公里计算，此部分差异用地如果盘活可以用8到9年。

各类规划的相互矛盾，还导致生态保护区域经常被侵占。城市总体规划与土地利用规划各自都划定了生态用地，但面积有出入，边界上也存在较大差异。发改部门在建设项目选址时，也未注意避让生态用地，导致建设项目触及生态用地的现象时有发生。以上种种都对城市急需保护的生态敏感用地造成一定程度破坏。

理想化的“合一”

与务实的“融合”

“虽然现在都在提三规合一，但我认为有两个门槛迈不过去，一个是部门利益，第二个从专业上迈不过去，不可能有一帮人什么都懂，人力上首先不可能，我们在专业上培养一个规划人才都要好多年。”皖北某县发改委主任对现阶段推行多规合一遭遇的瓶颈，作了细致分析。

安徽省较早开展多规合一的肥西县，也遭遇到“专业上迈步过去”的难题。肥西县规划局副局长高坤梅告诉《决策》：“肥西县规划局跟国内几个比较知名的规划设计院已经取得联系，想请他们来参加肥西的多规合一工作，但是他们擅长的是专项规划，对多规合一比较陌生，不知如何着手。”

同时，高坤梅表示，现在很多地方认为多规合一的最终目的，是把多个规划整合到一张总图上去，这既误解了多规合一的本质，也极为理想化。除了专业上不可能之外，一个重要的原因就是一张总图会“限制”地方的发展。

按照相关规定，这张法定总图要做到控地规划的深度，但实际工作中，控地规划的要求很严格，调整控规又是极难的事情。一旦控地全覆盖的话，又与发展相矛盾，所以很多地方没有做到全覆盖，这样一来，即使想搞一张总图也很困难。

“多规合一应该是一个规划协调工作，而非只做一种规划。事实上，多规合一真正要实现的应该是多规融合，是几项规划之间相互协调融合的过程。”高坤梅认为。

范熹颖也认为：“经规和城规是发展导向的，而土规和生态规划是以资源保护为目的，各自的出发点不一样，合一的话会偏刚性，部分融合还是可行的，通俗一点讲，就是你让我、我让你。”

记者采访中发现，皖中某县国土部门的“刚柔并济术”为多规融合提供了一个很好的注脚。首先来看“刚”的一面。“我们的指标是自上而下来的，上面定盘子定任务，盘子就是城镇发展规模，这个城市建设用地的总规模是不能突破的，但是城规是自下而上的，根据发展进行测算，上一级政府是编制到2030年，我们县一级还是编制到2020年，后面这十年肯定是不能统一的。”该县国土局局长告诉《决策》。

然而，该局长同时也表示，国土部门必须在耕地保护任务和支持地方发展之间找到一个平衡点。“国家是要求我们保护耕地和基本农田，但是地方经济发展需要用地。现在我们是倒过来，先测算地方发展的需求，在保证基本农田保护、耕地保护和城镇扩展总规模这三个基本指标的前提下，满足地方发展的需求。在这三个指标都不突破的前提下，进行‘转移’和平衡。”

“总之一句话，经规是定目标，土规是给指标，城规是安坐标。多规融合就是协调、控制规划之间的矛盾，从而实现经济社会发展的目标，土地利用计划的指标，并与城市规划的坐标进行统一，最终达到这样一个目的。”范熹颖对《决策》概括说。

一个县域的多规融合试验

多规合一目前提及比较多的是“三规”、“四规”合一，而在肥西县，却是“七规合一”，除了经规、土规、城规、生态规划之外，基础设施规划、产业布局规划以及征地拆迁规划，悉数纳入多规合一。

在国家四部委发布的试点名单中，肥西不是多规合一的试点县，却早于很多地方开始推动多规合一。肥西的经验是“先干起来”，虽然肥西县多规合一的正式文本尚未编制出来，很多部门已经按照多规合一的思路在推进工作了。肥西推进多规合一，缘起于一次对历史遗留问题的处理。

在2013年的肥西县城镇化会议上，肥西县委书记汤传信发现，很多历史遗留问题是因为各项规划不协调导致的。

“以项目建设为例，有些项目来了找不到地，结果相关部门让项目单位自己去找，找来地之后，相关部门围绕找来的地再做规划，实际上这是颠倒了。正常程序应该是先做好规划，然后项目属于哪个类别，就在哪个位置。这种情况下，就会出现很多问题，有的是重复建设，还有土地闲置问题。”肥西县建设局副局长孙平告诉《决策》。

还有一个是关于拆迁未安置的历史遗留问题。近几年肥西县的征迁量很大，仅2014年就拆迁了200万平方米。在这个过程中，由于缺少系统思维和多规合一的指导，有些地拆了没用，有些拆迁户多年未安置。孙平说：“政府每个月要付很大一笔费用给未安置户，给政府的财力造成压力，县领导在开会解决这个问题的时候，感觉到多规合一迫在眉睫。”

2014年，肥西县多规合一正式启动。据了解，规划、国土、发改、城建、环保等部门定期开会联动协调，谋划下一步整个建设计划的安排。项目梳理出来后，县主要领导都要听汇报，相关部门都到现场，项目落地遇到规划之间的矛盾，就当场协调，把后面可能的遗留问题一次性解决。

在肥西，重大项目布点规划、城镇规划和土地利用规划已经结合得较好，相关部门每周都开一次碰头会，信息共享。高坤梅认为：“肥西县在实践中更多的是多规融合，而非合一，我们讲多规合一就是解决问题，而在多规融合的过程中，已经把问题解决了，不一定非要追求‘合一’这一终极目标。”

2014年，肥西县制定了征迁安置规划，拆迁开始有计划的进行。现在，拆迁之前要回答这些问题：这个拆迁是否符合土地利用规划、是否符合城镇规划、是否符合经济社会发展规划，有没有项目，是否符合城镇化的需求。“这样一来，拆迁安置不再无序进行，极大缓解了政府的财政压力。”孙平告诉《决策》。

在一年多的实践中，多规合一给肥西县域经济发展带来诸多红利。

首先是避免了项目建设的随意性。过去一些项目来了之后，一查布局规划，发展占用基本农田；现在有多规合一的指导，根本不存在这个问题。其次，可以做到控地规划的深度，项目的布局达到一个非常细化的深度。在这样的基础上，项目的落地、选址可以一目了然。“通过一张图，重点产业项目、公共服务设施和基础设施重大项目的落地，可以更顺利地推进。此外，还避免了相关部门各自为政，从源头上建立起信息的联动平台，有助于并联审批。”孙平说。

第二篇：多规合一

关于“多规合一”的说明

“多规合一” 是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的经济体制和生态文明体制的一项重要任务。

所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的县城图上。实现一个县一本规划一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

首先，“多规合一”要统筹考虑法律法规要求和各类规划的特点，探索确定统一协调规划中期年限和目标年限，作为各类规划任务的时间节点。

其次，把握县所处大区域背景，按照县的主体功能区定位以及上位规划的要求，统筹考虑国民经济和社会发展规划城乡规划，土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。

第三，合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向和布局重点，探索整合相关规划的控制管制分区，划定城市开发边界，永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业和生态空间的布局，探索完善经济社会、资源环境和控制管理措施。

“多规合一”的实施，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。我县作为滨州市“多规合一”的试点县，我们将认真组织，成立工作小组，借鉴外地先进经验，把我县的“多规合一”工作做好、做实。

第三篇：多规合一机制

■“多规合一”的差异化实践

2015-01-29江苏省城研所江苏省城市发展研究所

【编者按】

近期，国家发展与改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕197号），要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点工作，形成一个市县一本规划、一张蓝图的管理目标。当前，推进“多规融合”对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。本期聚焦从组织机制、关键技术方面整理和对比了上海、重庆、广州、厦门等城市开展“多规合一”差异化探索实践，以资借鉴。

◎ 组织机制 上海：政府部门合并

上海“多规合一”实践的核心是在政府层面将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由新成立的机构组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。

机构调整工作始于2008年，从嘉定、青浦两区试点开始，目前已在全市全面推进。以政府部门合并为切入点的“两规合一”工作，根据城市发展需求，按照“统一目标、各有侧重、突出重点、有序衔接”的原则推进。

目前，土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工作正在试点开展。总体思路是坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。重庆：部门统筹协调

重庆是由市发改委主导“多规合一”，以发展规划为指导，空间规划为载体，坚持统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据的思路，统筹协调各部门和各规划的关系，提取各规划的核心要素形成综合实施方案，引导近期发展建设。并以城乡统筹为契机进行规划体系改革，积极推动城乡规划从“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”。

其中，“四规叠合”工作由市“四规叠合”工作协调小组领导，采取“自上而下——自下而上——综合平衡——联合审批”的工作流程。首先是市“四规叠合”工作协调小组下达各区主体功能定位和重要控制指标的具体数据，作为各相关规划编制的基本依据；其次各区根据全市要求开展国土空间状况评价，形成方案初稿，小组根据各区上报的方案进行综合平衡，并提出调整意见；最后各区“四规叠合”规划文本修改完善后，报市“四规叠合”工作协调小组联合审批。在各规划编制的基础上，形成综合“四规”核心要素的综合实施方案，用以指导五年的发展和建设。

目前，重庆市经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、产业规划、人口和环境规划“五规合一”（又称“五规叠合”）试点已经启动。作为试点区，重庆市沙坪坝区已制定了“重庆市沙坪坝区„五规叠合‟实施方案”，并已向社会公布。广州：市区联动推进

广州开展“三规合一”的目标与上海等地不同，其初衷是解决规划实施层面的问题。因此，具体实践的推进以规划实施的主体——区为单位开展，再由广州市级层面统筹，坚持“三上三下”、市区联动的工作思路。这既是“多规合一”的实践探索，也是特大城市市区两级事权分配的实践探索。

广州市成立了“三规合一”领导小组负责统筹协调和市区两级政府的工作联动。具体做法是由区级政府完成某一阶段的基本工作，并将工作成果上报市“三规合一”领导小组。市“三规合一”领导小组综合各区上报成果逐一审查，并提出审查意见及下一阶段意见后，下达各区（县级市）政府。其基本工作思路可归纳为“市区联动，三上三下”。第一阶段（“一上一下”）工作重点是摸清全市“三规”差异，制定差异图斑处理措施；第二阶段（“二上二下”）工作重点是本着“应调尽调、减少失误”的原则，明确可调整的建设用地数量及规模，并形成“三规合一”的框架性文件；第三阶段（“三上三下”）工作重点是依据第二阶段确定的可调整建设用地规模，依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。通过“三上三下”，重点明确市、区责任和部门分工，建立良好协调制度，保障市与区，规划、国土、发改等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“三规合一”成果质量和规划效果。各区工作开展由区“三规办”组织实施，以项目协调会的形式，召集区各职能部门与下属各镇街对各自的用地需求进行上报汇总。并将相关材料呈报“三规合一”领导小组,由该领导小组对各类重点项目进行整理、甄别、排序,按照项目立项和资金情况、成熟程度、开发需求和开发规律进行分期,最终形成“三规合一”重点项目库,作为“两规”重点落实建设用地规模的对象。以该市某区为例,共召开5次大型项目协调会，涉及68个相关部门与单位,最终形成包括254项各类项目的“三规合一”重点项目库,明确各个项目的近中远期用地需求，原“两规”落实规模，区“三规合一”补充落实规模等情况，保证了“三规合一”工作的有效实施。厦门：部门并联审批

厦门专门成立了市级领导小组，并由规划、国土和发改三个部门牵头推进“多规合一”，充分发挥统筹功能，具体以部门并联审批实践创新为切入点、体制机制完善为保障协调推进。

整合相关部门信息数据，建立了全市统一的信息应用平台，实现各部门的规划信息资源共享和业务协同管理。在此基础上，启动全市行政审批制度改革，全面推行并联受理审批，精简建设项目审批流程，缩短项目审批时限，提升政府治理能力和行政效能。经过改革，审批事项申请实现了从现场报审、串联审批的“跑部门模式”到一表报审、并联审批的“走网路模式”的转变。例如，项目立项申请到获得用地规划许可证这一时间段，从过去的半年缩减到现在的12个工作日。实行“一表式”审批，大幅精简重复和不必要的申报材料，用地规划阶段申报材料由25项减少至6项，工程批复及工程规划许可阶段申报材料由99项减少至10项。

同时，进一步优化“多规合一”的配套体制机制。以推进“多规合一”工作为契机，将“多规合一”划定的各类控制线纳入地方立法，以政府规章形式明确各类控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。同时，创新干部考核体制机制，建立财政转移支付制度，促进转型发展。

◎ 关键技术 上海

1.确定规模、优化布局、保证流量

上海“两规”按照“统一数据底板、统一用地分类、统一技术规程”进行编制，实现技术层面的衔接。在方案编制工作中，“两规衔接”的关键技术内容是确定规模、优化布局、保证流量，具体要求如下。

①确定规模：建设用地规模和规划增长边界的确定是“两规衔接”的核心内容，也是“两规合一”的特色。建设用地规模和边界的确定必须在确保需求的前提下，实事求是划定。

②优化布局：它是“两规衔接”的重要特征，也是规划实施评估的直接体现和规划战略性的重要保证。布局确定应适应上海城市未来发展需求，在维护城市生态安全和锚固生态底线等方面做出更加刚性的规定，进而维护城市整体空间结构的完整性。③保证流量：它是实施城市和地区近期发展重点和规划的保证。结合近两年重大建设项目安排、近期建设规划（2011-2015年）编制工作，结合地区发展重点和实际需求，通过“控增逼存、盘活存量”等手段，促进土地资源集约，节约利用，确保城市和地区近期发展重点和规划的可实施性。2.统一平台、严格管控、政策配套

上海“两规”衔接的主要成果大体可以分为“基于两规合一的控制线管控方案、城乡规划编制体系”等。具体可以归结为以下几个方面。

①统一的数据基础和信息平台：“两规合一”工作的基础数据采用的是第二次全国土地调查统一时点变更的数据，由此而形成基础数据具有现时性和真实性。在此基础上，进入信息化管控的数据信息平台更具权威性。

②“三条控制线”管控方案：“三条控制线”管控方案是土地利用规划成果的具体体现，也是确保规划实施、工作时效的关键内容之一。“三条控制线”包括规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线，根据不同控制线的特点，分别实行刚性管制（具体细分为强控制和次强控制）。新增建设用地项目必须位于规划建设用地范围内，其中新增工业项目，原则上必须落在产业区块用地范围内，基本农田不得占用。

③相关配套政策和实施机制：“两规合一”的重点和特点是确保规划的实施。综合运用多种规划实施手段，如开发区多主体联合招商机制、耕地占补平衡差别化政策及土地整治规划、城乡用地增减挂钩规划等等来加强规划的实施。重庆

1.规划一张图、建设一盘棋、管理一张网

以重庆的“四规叠合”实践为例。“四规叠合”要求同时编制四个规划和叠合规划，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，依据“国土定量、规划定位”的指导思想，采取建设用地总量指标依据土地利用总体规划，具体布局按照“刚性框架、弹性利用”的理念，将区县所有可调整的城乡建设用地指标在空间上进行规划布局落实。2.沙坪坝区“五规叠合”实施方案

重庆市沙坪坝区编制了“五规叠合”实施方案。通过沙坪坝区“五规叠合”实施方案，推动沙坪坝区经济社会发展规划、产业发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及人口与环境保护规划在时间和空间上的协调、融合。通过整合规划资源，促进空间协调、项目落地、调控统一，充分发挥规划实施方案的指导作用，促进沙坪坝区的全面跨越发展，以期对重庆市“多规合一”工作具有指引作用。广州

1.协调优化规划技术手段

广州市的工作重点是通过对分类表、建设用地规模、建设用地布局、生态用地规模挖潜等技术手段，协调“两规”在技术标准、总量规模、结构分布、规划边界等方面的不一致。再以发改委明确的重点项目为抓手，满足近期建设项目的需要，并在此基础上重新划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线及基本农田控制线，并将其纳入数据平台管理，以此完成广州全市“一张图”工作及信息平台搭建。

“三规合一”规划涉及“两规”大量差异图斑的调整工作,也涉及对国土及规划两大部门相关管理与政策的创新工作。2013年8月，国土资源部批复同意《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》(下文简称《试点方案》)为广州“三规合一”工作提供了土地管理政策创新的保障。《试点方案》提出“创新土地利用规划编制和审批机制”,可以由广州市依据功能片区设置方案编制功能片区土地利用总体规划，由广州市人民政府审批并报广东省国土资源厅备案。同步开展的功能片区土地利用规划编制，为广州市“三规合一”差异图斑批量调整提供实施基础。2.颁布“三规合一”技术指引

广州市为明确“三规合一”内容、规范“三规合一”成果，颁布了《广州市区（县级市）“三规合一”规划编制技术指引》及《广州市“三规合一”规划成果数据标准（试行）》，广州各区（市）的“三规合一”规划成果均按统一的技术指引和标准编制。各区（市）通过“三规合一”规划的编制有望把握经济发展的趋势，准确分析市场开发前景，从而全面合理的安排实施配套措施。同时从“多头规划”向“一张图”管理转变。构建统一的技术平台，将各种空间信息，如城市发展战略、城乡规划、土地利用规划、林业规划、交通规划等汇总在一个信息平台上，并在这个信息平台上建立一整套项目协作的流程，形成统一的政策平台，使“三规”及相应配套政策保持高度统一。厦门

1、绘制“一张蓝图”

厦门市以建设两个百年远景为引领，编制了“美丽厦门”战略规划，以战略规划统一发展思路和目标。前期开展海量调研工作基础上，共摸清差异图斑共12.4万块，累计面积达306平方公里。在此基础上，经过多次部门协调和市区联动，以城乡规划为主导，整合经济社会发展规划、土地利用总体规划等规划，细化形成市域城乡空间发展的“一张蓝图”，落实全市统筹协调发展和因地制宜差别化发展。

2、划定用地管控边界

按照“生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的发展要求，发改、规划、国土、环保、林业、渔业等部门将市域生态控制线、建设用地增长边界控制线和海域及滩涂控制线等不同控制线落到同一张蓝图上。累计划定了生态控制线约980平方公里，建设用地规模控制线约585平方公里、建设用地增长边界控制线约700平方公里，产业区块控制线约118平方公里。

3、盘活存量土地资源

以城市远景发展用地作为“多规”一致认同的建设空间，通过“多规”协调来摸清现状，开展各项专题研究，制定明确的调整差异用地属性的措施；细化落实盘活存量用地、促进土地资源整合的具体措施，优化建设用地的空间布局，提高土地资源的科学配置水平。

（根据国地资讯刊文编辑整理）

第四篇：生态环境与“多规合一”

生态环境与“多规合一”

十八大报告强调生态文明建设，提出“把生态文明建设放在更加突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的总体布局，并进一步指出要建立“最严格的环境保护制度”。建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。

“多规合一”是实现生态文明建设的平台

生态文明的建设要求区域空间规划克服传统规划偏重于经济要素，忽略社会、环境、生态等重要因素，同时又要兼顾传统经济发展规划提出的目标、土地利用规划划定的红线、城市总体规划提出的功能、定位，这就形成了“多规合一”提出的前提。可见，“多规合一”是融合土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划的基础，是实现生态文明建设的平台。

土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划分别作为土地管理、土地使用、环境保护工作的“龙头”，而生态文明建设中的重要内容――“优化国土空间开发格局”和“加大自然生态系统和环境保护力度”使得其战略地位得到了进一步的提升。但就目前看来，土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划之间存在着诸多问题，诸如环境保护规划被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等进行编制，难以从区域、流域范围，依据生态环境格局和资源环境承载力，预先确定发展的“生态红线”，使得环境保护规划的基础指导作用难以发挥；三个规划的基础数据不一致，规划目标不协调，以及编制主管部门问缺乏有效沟通导致其间的衔接性差等。

随着国家“多规合一”试点工作的开展，将进一步提升生态文明建设在土地利用规划和城市总体规划中的地位，同时，“三界四区”、“四区”、环境功能分区分别作为土地利用规划、城市总体规划及环境保护空间管制的重要抓手，对于三个规划的编制和实施意义重大，据此，本文将对“三界四区”、“四区”、环境功能分区的空间衔接展开研究，以期扎实推进生态文明建设，为三个规划的融合提供参考借鉴。

“三界四区”、“四区”、环境功能分区内涵

“三界四区”：是在新一轮土地利用总体规划中为加强对城乡建设用地的空间管制而划定的，“三界”即规模边界、扩展边界和禁建边界，“四区”即允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区。

城市总体规划中的“四区”：是城市总体规划中为了引导城乡空间的开发建设，根据土地利用开发的强度而划定的，分为已建区、适建区、限建区、禁建区。

环境功能分区：是在环境质量现状和发展预测的基础上，根据国家和地方环境法规与标准，按照一定的原则和方法划分出具有不同环境功能的区域，从而为落实环保目标、实现分类管理、分期实施及重点保护奠定基础。

“三界四区”与环境功能分区的衔接

一是“三界四区”与环境功能分区的衔接关系

“三界四区”和环境功能分区的划分都应在把握区域空间资源和环境承载能力的基础上，即把环境承载力评价作为前置项，进行选址、安排项目，确定国土资源开发利用强度，探索利用承载力指标进行国土资源（空间）用途管制的途径与方式，并分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施，主动引导国家环境与经济社会的协调发展。因此，“三界四区”和环境功能分区的划分可通过环境承载力评价进行衔接。

二是“三界四区”与环境功能分区的衔接步骤

通过对上述“三界四区”、环境功能分区逻辑关系的阐述，基于环境承载力评价对“三界四区”、环境功能分区进行空间衔接。

具体步骤有：①基于区域环境承载力评价对环境功能分区和“三界四区”的划分进行衔接，聚焦环境功能分区和“三界四区”的划分过程，着重把握其相似性，构建环境承载力评价指标体系，测算区域单要素环境承载力和综合环境承载力，并划分不同区域对应的阈值，随后基于综合环境功能分区和单要素环境功能分区结果，与“三界四区”的划分进行衔接。②运用生态红线对上述衔接之后的“三界四区”进行微调，即将“三界四区”中属于生态红线范围内的区域调出。并进一步对“三界四区”作相应调整。

三是“三界四区”与环境功能分区的衔接内容

1.单要素环境功能分区与“三界四区”的衔接

具备相应国家标准的实体环境要素主要是大气、水和声3个要素。根据国家颁布的相关环境质量标准，此处主要通过划分大气、水和声3个环境要素的分区，再将“三界四区”与各单要素环境功能分区进行衔接。

根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果，将环境空气质量功能区的一类区与禁止建设区、限制建设区进行对接，二类区与有条件建设区和允许建设区进行对接。

根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果，将地表水水域环境功能区的I类区与禁止建设区对接，Ⅱ类区与限制建设区对接，Ⅲ类区与有条件建设区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与允许建设区对接。

按区域的使用功能特点和环境质量要求，声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁止建设区进行对接，将1类和2类声环境功能区与限制建设区进行对接，将3类声环境功能区与有条件建设区对接，将4类声环境功能区与允许建设区对接。

2.综合环境功能分区与“三界四区”的衔接

依据环境功能评价，综合环境功能区划分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区。基于综合环境承载力的分析，对“三界四区”和综合环境功能区进行对接：将禁止建设区与自然生态保留区对接，限制建设区与生态功能保育区对接，有条件建设区与食物环境安全保障区和聚居环境维护区对接，允许建设区与资源开发环境引导区对接。

“四区”与环境功能分区的衔接

一是“四区”与环境功能分区的衔接关系

城市总体规划中“四区”的划定涉及多方面的内容，尤其是限制建设区和适宜建设区关系到城市建设用地选择，对城市生态资源、生态环境影响巨大。因此，城市总体规划中“四区”的划定应从生态隔离、自然环境保护等角度出发，对区域的生态限制条件，包括水环境、地质环境、资源环境等进行综合考量，分析区域环境承载力，结合城市建设发展要求，对城市“四区”进行划定。

环境功能分区的划分是以区域内生态因子（水、空气、土壤）为根本，结合区域功能与发展，同样以环境承载力为前置条件，进行分区。

二是“四区”与环境功能分区的衔接步骤

通过对上述三者之间的关系阐述，基于环境承载力评价对“四区”、环境功能分区进行空间衔接。

具体步骤有：

1、建立环境承载力分析指标体系，通过采用较为简易的矩阵的方法，识别规划引起的直接和潜在影响，并对影响的范围和程度作出粗略的评估，作出定量分析。

2、以环境承载力分析为基础，得出城市规划范围内各区域生态环境现状，以此前提，结合城市国民经济发展、城市功能、城市发展方向，以合适的产业结合区域发展，划分城市“四区”。

三是“四区”与环境功能分区的衔接内容

1.单要素环境功能分区与“四区”的衔接

根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果，将环境空气质量功能区的一类区与禁建区和限建区进行对接，二类区与适建区和已建区进行对接。

根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果，将地表水水域环境功能区的Ⅰ类区与禁建区对接，Ⅱ类区与限建区对接，Ⅲ类区与适建区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与已建区对接。

按区域的使用功能特点和环境质量要求，声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁建区进行对接，将1类、2类声环境功能区与限建区进行对接，3类、4类声环境功能区与适建区、已建区进行对接。

2.综合环境功能分区与“四区”的衔接

依据环境功能评价结果，综合环境功能区划分为生态控制区、重点保护区、一般保护区、污染控制区。基于综合环境承载力分析，将“四区”和综合环境功能区进行对接：将禁建区与生态控制区对接，限建区与重点保护区对接，适建区与一般保护区对接，污染控制区与已建区对接。

（作者系中研智业集团规划院规划师）

第五篇：多规合一发展历程（精选）

“多规合一”发展历程

当前，我国正处于全面深化改革的攻坚期,新一轮改革任务艰巨繁重。随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、土地资源利用不集约等问题日益突出，推进空间规划体制改革，创新空间规划体系，是提高政府空间管控能力，实现资源集约节约利用，推进区域经济社会可持续发展的必然趋势。

党的十八届三中、五中全会和中央城镇工作会议等对空间规划改革、“多规合一”均作出了重大战略部署：

2013年11月，十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。

2013年12月，中央城镇化工作会议要求，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

2014年2月，国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年4月，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会时明确，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。

2014年5月，国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，将三规合一作为2014年深化改革重点任务之一。指出进一步明确开展县市的空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划，“多规合一”。

2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（以下简称《通知》），通知明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2014年10月，国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规合一”试点工作座谈会，会议要求由住建部门联系的8个试点县（市）要按照“一张蓝图干到底”的要求，做好一张图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。

2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》强调，要强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产、生活、生态空间。其中特别提出，要积极实施主体功能区战略，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。与此同时，各省也纷纷结合自身情况确定了省层面的市县“多规合一”试点。

2015年9月，国家测绘地理信息局与国家发展和改革委员会联合组织编制并印发《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）》，为推动市县经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。

2015年12月，中央城市工作会议在北京举行，会议指出，提高城市发展持续性，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。会议强调，要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，同时为促进“多规合一”在新常态下，提高城市空间管控水平提供了方向性指引。

2016年2月，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，要强化城市规划工作。创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。

2016年2月23日，在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上，中央全面深化改革领导小组组长总书记听取了浙江省开化县对开化关于“多规合一”试点推进落实情况的汇报后，认为开化的试点经验切实可行，值得肯定。2016年3月，为有效落实2016年中央全面深化改革领导小组办公室关于制定省级空间规划试点方案的重点任务要求，3月2日和3日，国家发改委会同国家测绘地理信息局，分别与广西壮族自治区、浙江省签署合作协议，建立省级空间性规划“多规合一”试点合作机制。

2016年7月，北京市规划和国土资源管理委员会正式挂牌。规划和国土两个职能部门的合并，意味着北京市土地利用总体规划将和城市总体规划更加协调统一，从体制上为“多规合一”树立了良好的示范。

随着国家政策层面要求不断提高，规划改革的实践工作逐步深入，从最初的城乡规划、土地利用总体规划“两规合一”，到国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”，再到以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为基础，生态规划、综合交通等基础设施规划、教育等公共服务规划相互协调的“多规合一”，为规划体制改革实践指明了方向和路径，为区域破解发展难题找到了突破口，也为提高城乡资源利用效率、强化政府空间管控能力奠定了基础。