对外担保政策问题解答

第一篇：对外担保政策问题解答

对外担保外汇管理新政策问题解答

2010年7月28日，国家外汇管理局发布了《国家外汇管理局关于境内机构对外担保管理问题的通知》（汇发[2010]39号，以下简称《通知》）。现就《通知》中涉及的部分政策问题作以下解释。

一、对外担保的外汇管理范围有多大？

担保是指担保人在信用基础上或通过设定物权抵押、质押等方式，向受益人承诺，当被担保人不能按照合同约定向受益人履行某项义务时，由担保人代为履行相关义务。担保项下义务通常是按照约定方式计算的现金付款义务，其性质通常是支付交易对价或进行赔偿，但也可能是某种不属于现金付款的履约行为。这样宽泛的概念导致很多承诺行为均可纳入担保的范畴，除保证、抵押、质押、留臵、定金这些常见担保形式外，根据各国法律规定、业内产品创新和行业监管分工等原因，担保还可能以其他形式或名目出现，如财产负担、债账担保、风险参与（分担）、信用违约调期（Credit Default Swap）、赔偿承诺、信用保险、信用证、承兑、背书、共同监管等。

从资本项目管制角度看，外汇局主要关注可能引起国际收支交易、担保项下责任可折算为现金付款义务的那些跨境担保行为，有市场需求的跨境、跨币种担保交易，目前可以归纳出十四1 种之多。对外担保只是跨境、跨币种担保业务众多类型中的一种。在有较多资本项目管制的条件下，除非相关领域已经存在较为完善的外汇管理法规（如银行开立的各类信用证），外汇局通常会出于国际收支调节考虑，将实际具有跨境担保性质的各类交易纳入担保的管理范围，无论其形式或名称。对外担保只是跨境担保行为的一种，也是迄今为止跨境担保交易中规范最为详尽的一个类型。只要担保人注册地在境内，而担保的另外两个（或一个）当事人至少有一方在境外的，均须纳入对外担保的管理范围。

二、对外担保与其他资本项目交易是什么关系？

境内机构对外担保与外债、对外放款和境外直接投资在特定条件下存在一定的替代效应。担保合同签约生效后，在债务人发生违约前，担保人对债权人存在或有债务，对债务人存在或有债权；如债务人发生违约，在担保人进行担保履约前，担保人对债权人承担直接债务，对债务人享有债权；担保履约后，对债务人享有直接债权；若担保人为境外被担保人的股东，则为股东贷款，与跨境直接或股权投资的效果类似。因此，从政策的宽严角度看，对外担保的监管力度需要与其他领域的资本项目管制政策相适应。

跨境担保交易的结构和定价相对复杂，各国关于担保的法律规定存在较大差异，担保与其他资本项目交易的关系错综复杂，在当前条件下由监管部门出台十分详细、明确的跨境担保规范性文件，将存在很大困难。从目前的立法状况看，在跨境担保领域，2 政策相对明确的主要是对外担保（或内保外贷）和外保内贷这两项。凡是没有明确规定的，均应理解为不能做或外汇局有明确答复口径后再做。

三、《通知》与《办法》、《细则》之间是什么关系？ 现行境内机构对外担保管理框架主要由1996年发布的《境内机构对外担保管理办法》（以下简称《办法》）、1997年发布的《境内机构对外担保管理办法实施细则》（以下简称《细则》）以及2005年《国家外汇管理局关于调整境内银行为境外投资企业提供融资性对外担保管理方式的通知》（[汇发（2005）61号]，以下简称61号文）等文件组成。

从法规之间形式上的关系看，此次《通知》取代了61号文和部分规范性文件，与办法、细则同时有效；但从具体法规条文的内容看，凡《通知》中相关规定与《办法》、《细则》相关条款有冲突的，应以《通知》为准。《通知》发布之前已经签约的对外担保合同，登记（备案）、履约、清收等手续，均按照《通知》规定的方法执行。

四、改革后的对外担保外汇管理方式有哪些主要内容？ 外汇局按照担保人类型确定了不同管理方式，不同类型的担保人在提供对外担保时，主要在以下方面存在差异：

1、规模管理方式：（1）银行融资性担保实行余额管理，有数量限制；非融资性担保有“中国背景”限制，但无数量限制。（2）非银行金融机构和企业以逐笔审批为主、余额管理为辅，3 均存在数量限制；确定管理方式时，不区分融资性和非融资性担保。

2、确定对外担保余额上限的依据：（1）法人形式的银行和非银行金融机构，以本外币合并的实收资本的一半为指标上限；非法人形式的银行和非银行金融机构，以本外币合并营运资金的一半或外汇净资产为指标上限。（2）企业以净资产的一半为上限。

3、被担保人资格限制：银行没有限制，其他机构有股权关联限制。

4、担保履约管理方式：银行和保险公司可自行办理，其他机构实行逐笔核准。

5、担保登记备案方式：银行和保险公司实行定期备案，其他机构实行逐笔登记。

除上述管理框架外，《通知》还针对过去操作中出现的问题新增了部分适用于所有境内机构对外担保的管理原则，如取消外汇收入限制和按比例提供担保、限制担保项下资金调入境内、消除境内中外资企业政策差异等。

五、总局采用什么方法首次集中核定对外担保余额指标？ 2010年8月，总局根据各分局报送的指标核定申请，按照《通知》对银行类金融机构担保指标进行了首次集中核定。为了维持指标核定方法的一致性和各银行之间的大致公平，确定了以下指标核定方式：

1、按照合理方式确定指标上限，即法人制银行类金融机构4 按照实收资本的一半确定指标上限，非法人银行类金融机构选择营运资金的一半或外汇净资产中较大的数额，作为确定指标上限的依据。根据2009年底和2010年6月底的对外融资性担保实际余额的较大值，确定该银行当前担保实际余额。

2、对于单家银行，按照其担保实际余额的2倍核定指标，但实际核定指标最低取上限的50%，最高取上限。如担保实际余额超过上限，则按担保实际余额核定指标；银行实际申请指标低于上述核定标准的，从其申请。

六、对外担保交易中主要涉及哪些风险？

与对外担保交易相关的风险主要有三类，一是境内担保人的偿付（履约）风险，这类风险引起的大额对外支付将对境内担保人的偿付能力构成较大压力（能够获得全额现金反担保的情形除外）。二是担保交易中的合规风险，这类风险来源于未能妥善遵守与担保交易各环节相关的行政法规、部门规范性文件以及临时性行政干预措施而引发的行政处罚风险。由于国内担保法规空白较多，担保涉及的境外投资、外债、对外放款、债券发行、衍生交易等领域的管理法规过多或者不清晰，这些因素导致对外担保交易的合规性风险比较突出。三是由对外担保引起国际收支风险，即因对外担保履约而引起的我国外汇资金流出压力。

在逐笔审批的管理方式下，审批部门需要承担上述三类风险的大部分责任；此次对外担保管理政策调整后，对于银行作为担保人的情形，外汇局只需要通过指标核定重点关注银行对外担保5 可能引发的国际收支风险，而偿付风险以及合规风险则主要转由银行来承担。

七、银行在提供对外担保时应当关注哪些合规风险？ 在取消与股权关系、净资产比例和盈利状况等资格条件限制的情况下，银行在对担保进行内部风险审核时，需要关注以下合规风险：

（一）资格条件规定不清晰引发的风险。现行规定对于担保的形式及标的类型等规定得不是十分清晰，银行在合规方面应当采取相对保守的审核标准：

1、关于对于担保形式，应采取从严原则进行界定，无论对外承诺的具体名称是什么，凡是具有担保性质且可能纳入对外担保管理范围的承诺，除监管部门明确表示不纳入对外担保管理外，均主动视同对外担保进行管理。

2、关于对外担保标的，应尽量局限在传统的形式范围内，如综合授信、普通贷款、债券等，或质量、招投标、完工、贸易信贷等。对于目标交易可能涉及其他领域的限制性规定（如跨境衍生产品下付款义务），以及可能引发合规性争论的那些交易，应当避免参与。

3、对于被担保人资格，境外投资企业有直接股东在境内的，应当经过境外直接投资审批程序审查或登记；境内机构通过境外机构在境外进行项目收购的，特别是涉及到资源、能源行业且单笔金额较大的项目，即使目标企业的直接收购方未在境内注册，6 也应当经过境外投资主管部门的审查；由境内自然人在境外设立的企业，即使在外汇局办理了境外投资外汇登记，由于目前外汇局认可的其唯一功能是进行返程投资，且由于担保项下资金不能通过股权或债权形式调回境内，因此一般情况下这类公司不能成为对外担保的被担保人。

4、关于担保项下资金用途，按照规定，担保项下资金不得以借贷、股权投资或证券投资等形式直接或通过第三方间接调回境内使用。由于资金使用情况的监督存在一定难度，因此担保人必须证明已在前期评估中做到尽职审查，并善尽了事中与事后必要的监督义务。另外，在没有明文规定允许之前，银行应当将下述情形纳入禁止提供对外担保的范围：担保项下资金用于归还境外企业过去的贷款，而原贷款资金的用途是以股权或债权形式调回了境内；贷款资金用于境外企业向另外一家企业购买在境内企业的股权，而原股东已在过去完成了对境内企业的出资义务等。

（二）履约率过高的风险。在有境内反担保人全额现金抵押的情况下，尽管银行自身没有明显的偿付风险，但由于使用自有资金或者客户资金办理对外担保履约都将纳入银行监管部门和外汇局的相关业务考核指标，银行在前期审核中应当尽量发现那些有明显违约意向（境外被担保人）或有明显反担保履约意图的境内机构，并避免为这类项目提供担保。

（三）指标不足的风险。监管部门可能将对外担保余额指标作为对银行授信业务或整体国际收支平衡的一种调控手段，这7 意味着监管部门可能不会将银行的业务发展需要作为核定对外担保余额指标的唯一参考因素。在指标可能存在稀缺的情形下，银行应当综合考虑，尽量选择有长远价值的客户办理担保业务。

八、对外担保发生要素变更后，是否需要重新核准和登记？ 经外汇局逐笔核准的对外担保，相关要素发生实质性变更的，如担保当事人之一发生变化，或担保项下主债务金额增加等，须按照规定重新履行核准手续，并办理对外担保（变更）登记手续。相关要素变化为非实质性变更，如担保项下债务进行展期、担保项下主债务金额减少、展期时被担保人财务指标发生不利变化等，担保人不需再次履行核准手续，但应当办理对外担保（变更）登记手续。

九、如何处理多层担保（保函转开）业务中涉及的外汇管理问题？

在担保交易中，如果最终受益人（放款人）认可的担保人（第一层担保人、直接担保人）与愿意为债务人提供担保的担保人（第二层担保人、间接担保人）不是同一家机构，且第一层担保人愿意接受第二层担保人提供的担保，则会出现多层担保（间接担保或反担保，但非共同担保）的情况。第一层担保人也是第二层担保行为的受益人。

1、如果第一、二层担保人至少有一方在境内，而债务人或受益人至少有一方在境外的，则纳入对外担保管理范围进行规范：（1）如果第一、二层担保人均在境内，则将第一层担保人作8 为管理对象；（2）如果第一、二层担保人只有一方在境内的，则将在境内的那层担保人作为管理对象。（如果第二层担保人在境外，则包含了外保外贷的因素。）

2、如果第一、二层担保人至少有一方在境外，而债务人和受益人均在境内的，因交易结构包含外保内贷的内容，而外保内贷政策目前限制较多，原则上不允许办理此类业务。

十、为信用证加具保兑是否纳入对外担保管理？

银行对外开立的信用证，在承兑后属于不可撤销、见索即付的付款义务。外汇管理上，即期信用证被视为特殊的贸易结算方式，未从资本项目管制角度进行数量限制；远期信用证则视为短期外债，需要办理外债登记并按一定要求（目前为90天以上）纳入规模管理。由于认定“融资性担保”的标准为“按照当前外汇管理规定担保项下付款义务是否被认定为跨境融资”，我们可以得出结论，保兑行为另一家银行开立的即期信用证、90天（含）以下远期信用证加具保兑，应视为保兑行的非融资性担保，为90天（不含）以上远期信用证加具保兑应视为如融资性担保，并纳入指标控制。

（资本项目司外债处，2010年10月20日）

第二篇：对外担保情况说明

情况说明

本人身份证号码，为身份证号码担保，金额为元。该笔贷款还款正常，变为事实负债的可能性较小。

签名：

年月日

第三篇：对外担保管理制度

对外担保管理制度

大连智云自动化装备股份有限公司

对外担保管理制度

对外担保管理制度

利的原则。

公司有权拒绝任何强令其为他人提供担保的行为。

对外担保管理制度

(七)国家法律、行政法规、证监会规范性文件、证券交易所规则或《公司章程》规定的须经股东大会审议通过的其他担保情形。

股东大会审议连续十二个月内担保金额超过公司最近一期经审计总资产的30％的担保事项时，必须经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。

股东大会在审议为股东、实际控制人及其关联人提供的担保议案时，该股东或者受该实际控制人支配的股东，不得参与该项表决；该项表决由出席股东大会的其他股东所持表决权的半数以上通过。

对外担保管理制度

（二）最近一期审计报告和当期财务报表；

（三）主合同及与主合同相关的资料；

（四）本项担保的借款用途、预期经济效果；

（五）本项担保的借款还款能力分析；

（六）不存在重大诉讼、仲裁或行政处罚的说明；

（七）反担保方案、反担保资产权属证明、反担保提供方具有实际承担能力的证明；

（八）公司认为需要提供的其他有关资料。

对外担保管理制度

规定作出批准或授权，公司包括法定代表人在内的任何人均不得以公司名义签订担保合同或者在主合同中充当保证人代表公司签名和加盖公司印章，不得擅自以公司名义或资产对外提供担保。

对外担保管理制度

对外担保管理制度

担保人设定反担保的财产为法律、法规禁止流通或不可转让的财产的，公司应当拒绝提供担保。

公司要求被担保人提供反担保时，应首先考虑、要求和选择被担保人提供实物资产的抵押、留置或信用证、汇票、存单、股票质押等较为保险和可实现的担保形式。

对外担保管理制度

及时向证券交易所报告并公告。

对外担保管理制度

大连智云自动化装备股份有限公司

董事会

2010 年 12 月 25 日

第四篇：对外担保管理制度

四届六次董事会资料之三

湖南长丰汽车制造股份有限公司

对外担保管理制度

（草案）

第一章 总则

第一条 为了规范公司的对外担保行为, 有效控制公司对外担保风险，维护广大股东的合法权益，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国担保法》和《上海证券交易所股票上市规则》等法律法规以及《公司章程》的有关规定，特制定本制度。

第二条 本制度所称对外担保是指公司为他人提供的担保，包括公司对控股子公司的担保。

第三条 本制度适用于本公司及全资子公司、控股子公司（以下简称“子公司”）。公司子公司发生的对外担保，按照本制度执行。

第四条 公司对担保事项实行统一管理。未经公司批准，子公司不得对外提供担保，不得相互提供担保，也不得请外单位为其提供担保。

第五条 公司全资子公司和控股子公司的对外担保，视同公司行为，其对外担保应执行本制度。公司全资子公司和控股子公司应在其董事会或股东会做出决议后及时通知公司履行有关信息披露义务。

第六条 公司对外担保应当遵循合法、审慎、互利、安全的原则，严格控制担保风险。

第七条 公司为他人提供担保，应当采取反担保等必要的措施防范风险，反担保的提供方应具备实际承担能力。

第二章 对外担保的对象、决策权限及审议程序

第八条 公司可以为具有法人资格的法人提供担保，不得为任何非法人单位或个人债务提供担保。由公司提供担保的法人必须同时具备以下条件：

（一）因公司业务需要与公司有相互担保关系法人或与公司有现实或潜在的重要业务关系的法人；

（二）具有较强的偿债能力和良好的资信状况。

第九条 虽不符合前条所列条件，但公司认为需要发展与其业务往来和合作关系的被担保人，但保风险较小的，经公司董事会或股东大会同意，可以提供担保。

第十条 公司对外担保的决策权限：

（一）担保金额占公司最近一期经审计净资产10%以下的对外担保，由公司董事会审议批准，由董事会审批的对外担保，必须经出席董事会的三分之二以上董事审议通过并做出决议。

（二）担保金额占公司最近一期经审计净资产10%以上的对外担保，由公司股东大会审议批准；

（三）公司为关联人提供担保的，不论数额大小，均应当在董事会审议通过后提交股东大会审议。

第十一条 应由股东大会审批的对外担保，必须经董事会审议通过后，方可提交股东大会审批。

须经股东大会审批的对外担保，包括但不限于下列情形：

（一）上市公司及其子公司的对外担保总额，超过最近一期经审计净资产50％以后提供的任何担保；

（二）为资产负债率超过 70%的担保对象提供的担保；

（三）单笔担保额超过最近一期经审计净资产10%的担保；

（四）对股东、实际控制人及其关联方提供的担保；

（五）按照担保金额连续十二个月内累计计算原则，超过公司最近一期经审计总资产 30％的担保。

股东大会在审议为股东、实际控制人及其关联方提供的担保议案时，该股东或受该实际控制人支配的股东，不得参与该项表决，该项表决由出席股东大会的其他股东所持表决权的半数以上通过。

上述第

（五）项担保，应当经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。

第三章 对外担保的审查

第十二条 公司接到被担保方提出的担保申请后，公司总经理指定有关部门对被担保方的资信情况进行严格审查和评估，并将有关材料上报公司经理层审定后提交公司董事会审议。董事会根据有关资料，认真审查申请担保人的情况，对不符合公司对外担保条件的，不得为其提供担保。

第十三条 申请担保人提供的反担保或其他有效防范风险的措施，必须与公司担保的数额相对应。申请担保人设定反担保的财产为法律、法规禁止流通或者不可转让的财产的，不得为其担保。

第四章 担保合同的签订

第十四条 担保合同必须符合有关法律规范，合同事项明确。担保合同需由公司法律顾问审查，必要时交由公司聘请的律师事务所审阅或出具法律意见书。

第十五条 公司在接受反担保抵押、反担保质押时，由公司财务部会同公司法律顾问（或公司聘请的律师），完善有关法律手续，特别是包括及时办理抵押或质押登记的手续。

第十六条 担保合同、反担保合同由公司董事长或授权代表签订。

第十七条 公司财务部负责担保事项的登记与注销。相关合同签订后，经办部门应将合同副本交至公司财务部进行登记管理，将合同复印件送给公司董事会秘书处。

第五章 对外担保的风险管理

第十八条 公司有关部门应在担保期内，对被担保方的经营情况及债务清偿情况进行跟踪、监督，具体做好以下工作：

（一）任何担保均应订立书面合同。担保合同应按公司内部管理规定妥善保管，若发现未经董事会或股东大会审议程序批准的异常合同，要及时通报监事会、董事会秘书和财务部门。

（二）公司财务部门为公司担保的日常管理部门。财务部应指定专人对公司提供担保的借款企业建立分户台帐，及时跟踪借款企业的经济运行情况，并定期向公司经理报告公司担保的实施情况。

（三）公司财务部门应持续关注被担保人的情况，收集被担保人最近一期的财务资料和审计报告，定期分析其财务状况及偿债能力，关注其生产经营、资产负债、对外担保以及分立合并、法定代表人变化等情况，建立相关财务档案，定期向董事会报告。

如发现被担保人经营状况严重恶化或发生公司解散、分立等重大事项的，有关责任人应及时报告董事会。董事会有义务采取有效措施，将损失降低到最小程度。

（四）出现被担保人债务到期后十五个工作日内未履行还款义务，或是被担保人破产、清算、债权人主张担保人履行担保义务等情况，公司财务部应及时了解被担保人的债务偿还情况，并告知公司董事长、总经理和董事会秘书，由公司在知悉后及时披露相关信息。

（五）公司对外担保发生诉讼等突发情况，公司有关部门（人员）、被担保企业应在得知情况后的第一个工作日内向公司财务部、总经理报告情况，必要时总经理可指派有关部门（人员）协助处理。

（六）公司为债务人履行担保义务后，应当采取有效措施向债务人追偿，并将追偿情况及时披露。

第十九条 被担保方不能履约，担保债权人对公司主张债权时，公司应立即启动反担保追偿程序。

第二十条 公司作为一般保证人时，在担保合同纠纷未经审判或仲裁，及债务人财产经依法强制执行仍不能履行债务以前，公司不得对债务人先行承担保证责任。

第二十一条 人民法院受理债务人破产案件后，债权人未申报债权的，有关责任人应当提请公司参加破产财产分配，预先行使追偿权。

第二十二条 保证合同中保证人为二人以上的且与债权人约定按份额承担保证责任的，公司应当拒绝承担超出公司份额外的保证责任。

第六章 对外担保的信息披露

第二十三条 公司董事会应当在董事会或股东大会对公司对外担保事项作出决议后，按《上海证券交易所股票上市规则》的要求，将有关文件及时报送上海交易所并在指定信息披露报刊上进行信息披露。

第二十四条 对于已披露的担保事项，有关责任部门和人员在出现下列情形时应及时告知董事会秘书处，以便公司及时履行信息披露义务：

（一）被担保人于债务到期后十五个工作日内未履行还款义务的；

（二）被担保人出现破产、清算及其它严重影响还款能力情形的。

第二十五条 公司独立董事应当在报告中，对公司累计和当期对外担保情况、执行上述规定情况进行专项说明，并发表独立意见。

第七章 责任人责任

第二十六条 公司董事会视公司的损失、风险的大小、情节的轻重决定给予予责任人相应的处分。

第二十七条 公司相关人员未按本制度规定程序擅自越权签订担保合同，应当追究当事人责任。

第二十八条 责任人违反法律规定或本制度规定，无视风险擅自对外担保造成损失的，应承担赔偿责任。

第二十九条 责任人怠于行使其职责，给公司造成损失的，视情节轻重给予经济处罚或行政处分。

第三十条 法律规定保证人无须承担责任的，责任人未经公司董事会同意擅自承担的，应承担赔偿责任并给予相应的行政处罚。

第三十一条 担保过程中，责任人违反刑法规定的，由有关机关依法追究刑事责任。

第八章 附则

第三十二条 本制度未尽事宜，依照国家有关证券法律法规、《上海证券交易所股票上市规则》及《公司章程》的有关规定执行。

第三十三条 本制度所称“以上”、“超过”均含本数。

第三十四条 本制度由公司董事会负责解释。

第三十五条 本制度经董事会审议通过后生效。

湖南长丰汽车制造股份有限公司

董 事 会

二○○七年十月

第五篇：对外政策分析

国际关系学院外交学专业赵洋 学号：05222077

绥靖政策与第二次世界大战

——二战前的欧洲外交分析

绥靖（appeasement）政策由于其在第二次世界大战之前所起到的反作用而声明狼籍，也为后来的历史学家和国际关系学者所声讨。但绥靖政策是特定的历史时期的产物，而它的失败也是在特定的历史条件下产生的，是多组变量相互作用的结果。这些变量包括当时欧洲的国际局势，英法和德国各自的国内局势以及各国领导人的特质等。因此，对于一种外交政策，不应当简单地判断它是“好”或“坏”，而应当判断它是否符合当时的历史条件。如果绥靖政策不是出现在第二次世界大战之前，而是出现在历史上其它某个特定的时期，也许它就会成为一项成功的外交政策。而绥靖政策的可悲之处也在于它出现在了最不该出现的时代，以至于为后世的人们所诟病。

1二战前的欧洲国际形势

当代的学者已经将绥靖政策定义为“二战前，英法统治集团对德，意，日法西斯侵略扩张所采取的姑息退让，以牺牲弱小民族利益换取大国之间的和平，避免武力冲突和对抗的一种

1外交政策。”因此绥靖在现代已经成为对法西斯侵略者妥协退让的代名词。其实绥靖政策的本质就是一种以妥协为主的政策，但是在二战前的特殊条件下，这种妥协政策失败了，并且加速了战争的爆发。但是在外交实践中，妥协是必不可少的，而且在多数情况下，应当采取妥协而不是对抗的政策，但是二战前的国际环境决定了这种妥协是不合时宜的。

作为国际体系层次的变量可以包括两个内容：结构和过程。所谓的结构就是体系中的权力配置，即国家依其国力在国际系统中相对位置的排列；而过程则是指单位（民族国家）之间的互动和互动方式。2一战后，作为战败国的德国受到了凡尔赛和约的严重束缚。凡尔赛和约对于德国而言是一个极为苛刻的，带有严重的掠夺性的条约；凡尔赛和约不仅在经济上对德国进行掠夺，限制德国的军备，分割德国的领土，而且将第一次世界大战的道义上的责任完全归罪于德国，而后者则更加难以令德国接受。因此，第一次世界大战并没有解决德国问题，相反还使得这个问题更加激化。《凡尔赛和约》一方面太苛刻，激起了德国的民族主义情绪；而另一方面又太宽容，让德国拥有对抗该条约的能力。3作为一个带有严重不平等条款的和约，凡尔赛和约缺乏相应的约束机制来确保和约的条款得以执行。和约缺乏相应的约束机制主要是因为即使是一战的战胜国也认识到这个和约是不合理的，因此在心理上便失去了维持该和约的信心，从而导致和约缺乏相应的约束机制。但任何一个国际条约都必须有相应的约束机制，无论其条款是苛刻或者是宽容，否则就是一纸空文。因此，凡尔赛和约的毁灭可以说是缔造和约的战胜国们所一手造成的。正如基辛格所言，“拿破仑战争的战胜国定下了宽大为怀的和约，但也不忘组织四国同盟，以示保护此约的决心不容质疑。一次大战的胜利者定下惩罚性的和约，继而自行创造出修约最大的诱因，最后又同心协力将自己的杰作加以摧毁。”4凡尔赛和约的“先天不足”导致了这是一个不可能维持下去的条约，因此它的崩溃也就成为不可避免的了。

凡尔赛和约的苛刻条款极大的刺激了德国的民族主义情绪的发展，而1929——1933年的经济大危机则更加速了这种民族主义的形成。民族主义本是国内层次上的因素，但它也是由国际体系层次的原因导致的，这一点在一战后的德国体现得尤为明显。民族主义的本意是“热爱国家”，然而一战后德国出现了一种“极端的民族主义”（Hypernationalism），即认为其他1陈乐民《西方外交思想史》，第209页，中国社会科学院出版社，1995秦亚青《霸权体系与国际冲突》，第72页，上海人民出版社，1999约瑟夫.奈《理解国际冲突——理论与历史》，张小明译，第148页，上海世纪出版集团，2003 4 亨利.基辛格《大外交》，顾淑馨，林添贵译，第304页，海南出版社，2001的国家和民族都是低劣的和危险的。1正是这种极端民族主义的兴起导致了希特在20世纪30年代初期的上台。希特勒大肆攻击以史特瑞斯曼为代表的魏玛共和国的“软弱”的政策，向饱受凡尔赛和约中所规定的赔偿义务之苦的德国中下层人民宣传纳粹主义的思想。希特勒在这一时期的成功与当时欧洲的国际体系有很大的关系，可以说，是凡尔赛和约直接促成了德国极端民族主义的产生。

20实际30年代的欧洲国家之间的力量对比也明显有利于德国，而不利于英法。尽管在一战后初期德国的经济面临严重的困难，但它在30年代之后迅速地恢复，其经济实力超过了除苏联之外的任何一个欧洲国家。20世纪30年代主要大国的经济力量对比可如下图所示：2

从上表中可以看出，到1938年为止，德国的工业生产能力已经超过了英法等欧洲传统强国，仅仅落后于美国和苏联；而此时这两个国家依旧游离于欧洲的均势体系之外，并没有加入到 欧洲国家之间的争端之中。因此，在这一时期，欧洲国家之间的权力分配明显有利于德国，而不利于英法。

当时的国际体系中存在的另外一个问题是国际体系的过程缺乏缓和性。3德国是一个力图改变现状的国家，而不是传统的维持现状的国家。但是当时的欧洲国家的领导人们并没有充分认识到这一点，并且他们惧怕共产主义苏联的情绪甚于惧怕法西斯主义的情绪，从而导致他们不肯与苏联合作。然而从上面的统计数据中已经可以看出，没有苏联，单独凭借英法的力量已经很难遏制德国的扩张。由于英法和苏联之间缺乏有效的沟通，导致彼此之间的互动无法正常进行，从而导致了英法和苏联各自为自身的狭隘利益行事的局面，没有遏制德国的侵略扩张，而这种缺乏有效互动的最终结果就是1938年《慕尼黑协定》的签署以及1941年《苏德互不侵犯条约》的生效。，国内政治因素的影响

传统的国际关系理论倾向于将国家看成是一个“黑匣子”，即影响国家间关系的因素只在于国际体系的层次，而国内层次的因素则可以忽略不计，也就是说不用将这个“黑匣子”打开。但是在研究一项外交政策产生的原因的时候，国内层次的因素也是很重要的，因为对外政策是内政和外交结合的产物，任何一项对外政策都是有其国内的背景的。约瑟夫.奈认为有三个国内层次的原因导致了第二次世界大战的爆发：第一，西方民主国家由于阶级分化和意识形态分野而四分五裂，几乎无法通过协商一致来制定对外政策；第二，20世纪30年代1 John Mearsheimer Why We Will Soon Miss The Cold War,The Atlantic Monthly ,August,1990 数据参见保罗.肯尼迪《大国的兴衰》，陈景彪等译，第322页，国际文化出版公司，2005

约瑟夫.奈《理解国际冲突——理论与历史》，张小明译，第148——149页，上海世纪出版集团，2003 23的大萧条导致的经济崩溃；第三，美国奉行孤立主义政策。1绥靖政策的产生可以说是这几个国内层次的变量综合作用的结果，而最为重要的则是西方民主国家内部的危机以及美国的孤立主义政策。

第一次世界大战给即使是战胜国的英法等国的民众也造成了严重的心理阴影，导致了一种反对战争，要求和平的思潮的兴起；可以说产生绥靖政策的第一个社会背景就是和平主义思潮的泛滥。2在英国，随着国力的衰弱，昔日“日不落帝国”的风光早已不在，从而导致了民众对战争的厌倦和失望；而法国对战争的惨痛教训更是记忆犹新，由于法国在大战中遭受的损失在战胜国中是最大的，又有诸如“马恩河战役”一类的经历，所以从官方到民众对于战争都有一种畏惧之感。另一方面，法国自知自己的国力较弱，无法独自抗衡德国，只有求助于集体安全政策。但是巴黎和会上美国对法国的安全保障由于美国国会拒绝批准凡尔赛和约而告吹，使法国在维护自身安全方面又面临严重的挑战。为了获得暂时的安全，法国甚至放弃了黎塞留的传统，它不再求自保，只盼望获得德国的善意回应，以解除本身的危机。3其实法国在此时面临着与黎塞留时代类似的局面——四邻可能都是敌对的国家。但二十世纪三十年代的法国政府不及这位伟大的前辈，他们惊慌失措，无法判定是所面临的危险还是接触危险的手段更令人害怕。4对战争的惧怕导致了和平主义思潮的盛行，并且产生了一种希望避免战争，力图实现和平的“乌托邦”主义的思想。然而，在二十世纪三十年代，权力政治并没有过时，因此爱德华.卡尔在《二十年危机》一书的序言中说，“本书旨在反击1919——1939年间英语国家国际政治思想中明显危险的错误，即，几乎完全无视权力因素。无

5论学界还是民间，几乎所有的思想中都存在这种错误。”一战后的二十年和平时间的确是充

满危机的二十年，而造成这种危机的最深刻的根源就是和平主义的乌托邦思想。

美国在20世纪30年代的态度也是绥靖政策产生的一个重要原因。罗斯福总统在他的第一个任期之内，集中精力于国内的经济恢复问题，在国内推行“新政”，因而较少关注欧洲正在发生的危机。从1935年，美国推出了《中立法》，之后又多次修改。《中立法》的目的是让美国置身于欧洲的争夺之外，但这也助长了法西斯的侵略扩张的情绪。1938年，罗斯福总统发表了《防疫隔离》的演说，提出在一个安全和秩序已经被破坏的世界中，美国无法保证自身的安全。罗斯福总统的“隔离”演说是一个最初的信号，表明他将对独裁国家采取经济制裁。6但是此时美国国内的孤立主义势力仍然很强大，而罗斯福总统也在不断地同孤立主义思潮进行斗争；直到1941年珍珠港事件爆发后，美国才彻底摆脱孤立主义。3 决策者个人因素的影响

第三个层次的分析变量是决策者个人层次的因素。推行绥靖政策的责任当然不能完全归结为张伯伦和达拉第等人的个人因素，但他们对法西斯的侵略扩张的确起到了推波助澜的作用。促使英法领导人采取绥靖政策的原因也在于他们对战争的恐惧，他们害怕战争甚于担心均势出现不平衡，7同时，他们也错误地估计了希特勒的意图。由于从心理上对于凡尔赛和约对德国的严厉惩罚感到内疚，因此英法的领导人认为德国在一定程度上冲破凡尔赛和约的束缚也是情有可源的，于是对此采取了妥协和让步的政策。战胜国领导人的错误在于，他们相信做出微小得到让步就会满足希特勒的要求，从而对希特勒采取妥协退让的态度；而且他们在起初还相信希特勒的行为是出于维护自我安全的考虑，因而没有对希特勒的扩充军备和1同上，第149—150页。唐贤兴主编《近现代国际关系史》，第321页，复旦大学出版社，2002

3亨利.基辛格《大外交》，顾淑馨，林添贵译，第297页，海南出版社，2001同上，第298页。爱德华.卡尔《二十年危机（1919——1939）——国际关系研究导轮》，秦亚青译，序言第7页，世界知识出版社，2005

6保罗.肯尼迪《大国的兴衰》，陈景彪等译，第323页，国际文化出版公司，2005

7亨利.基辛格《大外交》，顾淑馨，林添贵译，第284页，海南出版社，2001

冲破凡尔赛和约的行为采取针锋相对的态度，但结果适得其反。决策者相信对方的行为是出于自我安全的考虑，就会认为没有必要采取针锋相对的态度对待对方的军备和敌意。1英法领导人的心理弱点被希特勒恰当地利用，从而使德国能够逐步冲破凡尔赛和约的束缚。但是希特勒的目标正在于发动战争，而不是仅仅满足于战胜国领导人的微小的让步，而战胜国的领导人直到慕尼黑协定时都没认识到这一点。

从希特勒的角度而言，也有两个错误是显著的。第一个就是他对自己的称霸世界的野心，从而打断了之前的魏玛政府所推行的渐进式的政策。在希特勒之前的史特瑞斯曼时期，德国所采取得是一种“顺应”政策，即德国主动履行凡尔赛和约中的赔款规定，借以促使盟国主动解除凡尔赛和约中最苛刻的政治与军事条款。2这种一种现实主义的渐进式的政策，它符合政治上的妥协和理性原则。这种政策已经显著上取得了成功，其最明显的标志就是1925年的洛迦诺公约，但是这种渐进式的政策被纳粹的激进式的政策所打断。希特勒所采取的是一种与史特瑞斯曼完全不同的政策，这主要取决于希特勒个人的特质。在希特勒的推动下，德国迫不及待地走上了重新武装的道路，而这于战胜国的妥协政策相结合，最终导致了战争的爆发。希特勒在慕尼黑会议之前的讹诈之所以能够成功，在于他利用了战胜国在心理上对于德国的愧疚感，而在慕尼黑会议之后，希特勒的继续扩张则冲破了战胜国的道德底线，因此在慕尼黑会议之后战胜国没有继续对希特勒的讹诈采取绥靖的政策。

希特勒的另外的一个固有的缺陷则更是致命的，那就是他的种族主义情绪。这种所谓的“理论”将人类的种族分为文化的建设者，文化的维持者和文化的毁灭者三类，而雅利安人是唯一可以代表文化建设者的民族。因此需要建立一个日耳曼民族的德意志帝国，以此来征服和消灭劣等的民族。3他的种族主义思想的另一个表现是所谓的“生存空间”的学说，希特勒认为德国的生存空间太狭小，德意志民族面临着生存危机要摆脱危机，使德意志民族永远成为统治民族，必须扩展德国的生存空间。人类在永恒的斗争中成长，在永恒的和平中毁灭，德国必须通过战争和流血来获得“生存空间”。这是一种建立在达尔文的进化论的基础之上的生物学式的现实主义，也是一种荒谬的理论。但希特勒正是以这种种族主义理论为基础，对内蛊惑民众，对外对战胜国采取步步紧逼的态势，而这种态势再和战胜国领导人对战争的惧怕和对德国在心理上的愧疚相结合，于是产生了绥靖政策。

4小结：绥靖政策的是与非

如上所述，二战前的绥靖政策是在各个层次上的变量相互作用的复杂条件下所产生的互动的结果。随着慕尼黑协定的签署，绥靖政策从此也成为了妥协和退让的代名词。慕尼黑协定所产生的一个重要的影响就是使后代的政治家们认识到，绥靖政策是不可取的。正如罗伯特.杰维斯所说，一个人从国际关系史的重大事件中学到的东西是决定他的认识的重要因素，这种认识又影响到他对所接收到的信息的解读。4作为现代国际关系史上的重大事件，慕尼黑协定对于后代的政治家们所产生的影响不可小视，从此在国际关系中再难以见到绥靖政策的踪影。

但是绥靖政策的失败只能说明它不符合二战前特定的国际环境，而不能证明这种政策本身就是错误的。事实上，即使二战前的战胜国对德国采取强硬的政策，也并不能避免战争的爆发；因为希特勒的真正意图就在于发动战争，因此他不可能被战胜国所威慑。但是后世的政治家们从慕尼黑事件中得出的结论却是绥靖政策是不可取的，这也直接影响了他们在后来所采取的政策。如果二战后的政治家们能够在一定程度上采取绥靖政策，那么冷战有可能会被避免，或者美苏之间的对抗不会那样严重。这种“慕尼黑阴影”的影响包括：以一种先知先1罗伯特.杰维斯《国际政治中的知觉与错误知觉》，秦亚青译，第83页，世界知识出版社，2003 亨利.基辛格《大外交》，顾淑馨，林添贵译，第260页，海南出版社，2001王福春，张学斌《西方外交思想史》，第186页，北京大学出版社，2005

4罗伯特.杰维斯《国际政治中的知觉与错误知觉》，秦亚青译，第222页，世界知识出版社，2003

觉的态度来看待世界事雾并将国际对抗人格化和妖魔化的强烈偏好；外交政策分析变成了不断寻找新的希特勒的过程；以及国际道义沦为仅仅发现邪恶并与直斗争。1二战后丘吉尔的“铁幕”演说，乔治.凯南的遏制政策以及艾森豪威尔的“多米诺骨牌”理论都是这种影响的体现，于是苏联和斯大林也就成为了第二个希特勒。如果杜鲁门和乔治.凯南之类的西方政治家能够认识到绥靖政策的可取之处，那么二战后紧张的东西方关系是有可能避免的；但他们并没有这么做，原因就在于二战前历史的惨痛教训。

作为一种外交政策，绥靖政策本没有对与错，而关键在于要在恰当的时机实行这种政策。由于在二战前这个错误的时期采取了绥靖政策，使得这种政策从此被世界所遗弃；但是冷战的历史又恰恰证明绥靖政策是有可取之处的。因此，这种不应当简单地对这种外交政策下定义为“错误的”而将它彻底抛弃。在外交实践中，妥协和让步都是必不可少的，因此，也要客观和历史地来评判绥靖政策，肯定这种政策的合理之处。在未来的国际关系中，在恰当的时候采取绥靖政策也是一种明智的选择。