依法没收的地上建筑物和其他设施应当如何处置

第一篇：依法没收的地上建筑物和其他设施应当如何处置

依法没收的地上建筑物和其他设施应当如何处置？

国土资源执法监察过程中，对于非法占地者的行政处罚时，往往涉及对地上建构筑物的处置，根据《土地管理法》第76条的规定，对于非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还土地，符合土地利用总体规划的，没收非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。但法律并未规定没收地上建构筑物后应当如何处置，那么在执法实践中应当如何处理呢？

对于没收的地上建筑物和其他设施如何处置，目前国土资源管理法律、法规无具体的规定。《行政处罚法》第五十三条规定，“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库”。但相关法律法规并未就如何没收地上建筑物和其他设施出台专门规定。实践中，有关没收的处罚决定作出后，国土资源主管部门可以将建筑物及其他设施移交给财政部门或政府指定的机构。

有关没收的地上建筑物和其他设施的处置，各地一般采取拆除或保留两种方式。决定拆除的，一般由违法建筑物和其他设施所在地的区（县）政府组织住建、城管、公安、国土、房产、规划等部门实施拆除。决定保留的，一般由违法建筑物和其他设施所在地的区（县）政府负责在一定期限内完善相关手续，消除违法状态。在消除违法状态后，可以按照以下方式处置：（1）在补办建设用地审批手续后，依法对土地使用权（地上建筑物及其他设施一并作价评估），组织公开拍卖或挂牌出让；（2）经有关评估机构评估后，由原违法用地单位或个人补办建设用地手续并出资购回地上建构筑物；（3）区（县）政府安排使用。由区（县）政府安排给政府机关、事业单位、国有全资公司或公益性单位使用；（4）经区（县）政府批准的其他方式予以处置。【链接】 执法实践中，为增强依法没收地上建筑物和其他设施的可操作性，一些地方相继出台了地方性法规和规章。

1.《杭州市依法没收的建筑物处置办法》（2001年3月22日杭州市人民政府令第167号发布）规定，土地、规划等行政主管部门依法没收的违法建筑物,应在结案后责成当事人在10日内腾空该建筑物。被没收的违法建筑物,由市政府房产管理部门统一接收处置。2.《湖州市人民政府关于没收在非法转让和非法占用土地上新建建筑物的处置意见》（2005年11月17日湖州市人民政府令第71号发布）规定，所没收的非法转让和非法占用土地上新建的建筑物，属同级人民政府的国有资产，市政府授权国土资源行政主管部门对没收的建筑物进行处置。

3.《天津市处置没收违法用地建筑物暂行办法》（津国土房监„2010‟165号）规定，当事人应在行政处罚决定书限定的期限内自动腾空违法用地建筑物的，由作出行政处罚决定的土地行政主管部门对其封存，并自封存之日起10日内将其移交违法用地建筑物所在地的土地整理机构。当事人未自动腾空的，且在腾房通知书限定的期限届满仍不腾房的，作出行政处罚决定的土地行政主管部门应当依法申请人民法院强制执行。土地行政主管部门自接收之日起10日内移交给违法用地建筑物所在地的土地整理机构。

李江涛（国土资源部执法监察局）

如何处置没收的地上建筑物和其他设施？

对于没收的地上建筑物和其他设施如何处置，目前土地管理法律法规未作具体的规定。根据《行政处罚法》第五十三条的规定，除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。但相关法律法规并未就如何没收地上建筑物和其他设施出台专门规定。

实践中，有关没收的处罚决定作出后，国土资源主管部门可以将建筑物及其他设施移交给财政部门或政府指定的机构。

有关没收的地上建筑物和其他设施的处置，各地一般采取拆除或保留两种方式。决定拆除的，一般由所在地市县政府组织有关部门实施拆除。决定保留的，一般由所在地的市县政府完善相关手续，消除违法状态后，按照以下方式处置：对土地使用权（地上建筑物及其他设施一并作价评估）组织公开拍卖或挂牌出让；经有关评估机构评估后，由原违法用地单位或个人购回；由市县政府安排使用；经市县政府批准以其他方式予以处置。

没收的违法占地建筑物如何处置？ 作者：

中国国土资源报网 2013-03-28 14:18:10 来源：中国国土资源报

本刊特约顾问：侯福志

问：最近我们依据《土地管理法》第七十六条规定，将没收的违法占地建筑物和其他设施移交给政府国资部门，但国资部门让我们出示移交的理由和法律依据，以及具体的移交方法和程序？对此，我们很无奈。请问，遇到这类问题如何解决？ 山东省文登市国土资源局 李平修

答：关于没收建筑物处置问题，《土地管理法》并没明确规定，实践中各地是参照地方性法规、规章的规定进行处置。比如，笔者所在的天津市规定，没收建筑物由土地整理机构负责管理，待集体土地征收为国有后再统一确定建筑物所有权。所以，在地方性法规、规章没有作出规定的情况下，建议由国土部门临时代管，待国有土地使用权征收为国有后再作统一处置。在地方性法规、规章并无规定的情况下，移交国有资产管理部门并无依据。

安阳市依法没收违法用地上的建筑物及其他设施移交和处置规定（试行）

第一条为规范我市国土资源行政主管部门对依法没收的地上建筑物及其他设施的移交处置，防止国有资产流失，依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》和《河南省赃物罚没物管理条例》等法律法规的规定，制定本规定。

第二条本规定所称依法没收违法用地上的建筑物和其他设施，是指市国土资源局在行政执法中依法没收违法用地当事人在违法使用土地上新建的建筑物及其他设施。

第三条对市国土资源局依法没收的建筑物及其他设施，由市财政局负责接收、管理和处置。第四条市政府建立由市财政局、市国土资源局、市规划局、市发展和改革委员会、市房管局和市城管行政执法局参加的联席会议制度，负责协调解决移交或处置没收违法用地上的建筑物及其他设施过程中的具体问题。

第五条市国土资源局在行政执法过程中对违法用地当事人新建的建筑物及其他设施做出没收的行政处罚，在行政复议、行政诉讼程序结束后15日内向市财政局进行移交。第六条市国土资源局对没收的建筑物及其他设施在向市财政局移交时，应将移交的建筑物及其他设施移交清单、《土地违法案件行政处罚决定书》、本单位移交报告及行政复议或行政诉讼文书一并移交。

第七条市国土资源局的移交清单中应注明没收建筑物及其他设施的原属单位或个人、建筑物及其他设施的具体位置、数量、建筑面积、占地面积、建筑物结构和移交时间等。移交清单一式两份，由移交单位和接收单位双方分别签字盖章。

第八条市财政局对依法没收的建筑物和其他设施移交接受收后，应登记造册、建立档案，并按规定依法管理和处置。

第九条违法用地当事人拒不履行《土地违法案件行政处罚决定书》，致使没收无法实现的，由市国土资源局申请人民法院强制执行。

第十条市财政局对所接收的没收建筑物和其他设施，应进行价格鉴证，以价格鉴证机构出具的评估报告作为登记造册和处置的依据。

第十一条在依法处置没收建筑物和其他设施前，由市规划局对建筑物和其他设施进行认定。严重影响城市规划的，应依法拆除。符合城市规划的，由市财政局依法处置，处置后取得人应补办规划审批手续，市规划局依法予以办理。若土地使用权随同建筑物转移的，应完善土地手续，市国土资源局依法予以办理。第十二条凡阻碍市国土资源局、市财政局及价格鉴证机构进入现场执行公务、查验被没收建筑物和其他设施的，视情节轻重，由公安机关给予治安管理处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十三条故意破坏被没收的建筑物和其他设施包括配套和安全设施的，应依法追究相关责任人的责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十四条市国土资源局、市财政局的工作人员对没收的建筑物和其他设施移交要相互配合。对因人为因素造成国有资产流失的相关责任人，应给予行政处分。构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

第十五条各县（市、区）人民政府可参照此规定执行。第十六条本规定自发布之日起施行。

第二篇：地上设施周围建筑物保护措施

地上设施周围建筑物保护措施

第一节

地上设施周围建筑物保护措施

通过现场勘察，我们在施工时将采取以下保护措施：

一、组织措施

1、首先在工程施工前，加强对施工区域管线的调查工作，将工作做在前面，防患于未然。

2、明确项目的保护构筑物和管线工作的责任人和专职构筑物管线保护监督员，熟悉周围建筑物及管线情况，并在施工平面图上详细标明，同时根据施工需求提出具体的搬迁及保护措施。

3、坚持按照政府有关要求办理有关手续和对管线的监护，要求有关单位进行现场交底监护工作。

4、必须在持有关管线单位到场的情况下方能进行相关施工。

5、施工前，根据业主和管线单位提供的管线资料采用物探手段对施工范围的管线进行确认，并且开挖样洞，并以书面资料上报业主和监理。

6、对需进行加固保护的管线，召开管线协调会，拟定加固方案。工程施工中，严格按照确定的管线加固方案进行实施。并有管线监护人员和施工单位专职管线监护员进行双监护。出现问题，立即停止施工，并上报业主及有关单位。

7、进行信息化施工，加强对因施工而影响范围的构筑物和管线动态变化的监控，根据监测数据变化的情况，及时调整施工方案，确保道路与管线的正常运行及构筑物的稳定。

8、定期召开与有关管线单位的配合会，随时掌握有关管线的情况，为施工服务。

9、施工中发现管线有异常现象或管位有差异，可能对管网的安全和维修产生影响时应立即停止施工，同时与相关管线单位联系，落实保护管线的措施后方可继续施工。

10、施工过程中发生意外情况，应事先制订好应急措施，配备好抢修器材，以便在管线出现险兆时及时抢修，做到防患于未然。

11、一旦出现管线损坏事故，在24小时内报上级部门和建设单位，特殊管线立即上报，并立即通知有关管线单位要求抢修，组织力量协助抢修。对人为损坏事故，要吸取教训并按“三不放过“的原则进行处理。

12、施工时，施工管理人员必须向一线直接操作人员作好保护管网的交底工作，如因管理不善，措施不当而造成管线事故的有关人员，公司将进行严格处理，以确保管网和构筑物的安全。

二、构筑物保护

1、施工前，对将要拆除的既有结构各设置若干监测标志并编号，通过监理复核后交监理一份书面资料备案。

2、从整个施工过程到竣工结束，须每天复测一次监测点，最后按招标文件要求整理资料成册。

2.1处在降水坡度线范围内的构筑物必须加强观察或尽量不采用降水措施。必须降水的采取相应的加固措施进行加固保护。

2.2对特别危险的构筑物，施工前后必须拍摄影像等资料。

在施工期间进行连续沉降观测，频率为每周二次，需要时适当加密，如发现特殊情况及时停止施工，在查明原因及采取措施后才能继续施工。

三、管线保护

对公用管线的保护，首先采用开挖样洞等方法探测公用管线，摸清管线的位置、深度、直径，在施工图上明确标明，施工前必须进行开挖，使关键部位的管线情况完全暴露。在施工中，将采用适当的方法加以保护。

第二节

新技术、新工艺、专利技术的应用和违约责任承诺

遵循“科技是第一生产力”的原则，广泛应用新技术、新工艺、新产品、新材料“四新”成果，充分发挥科技在施工生产中的先导、保障作用。

一、从技术上保证进度

1、由项目部总工程师全面负责该项目的施工技术管理，项目经理部设置工程技术部，负责制定施工方案，编制施工工艺，及时解决施工中出现的问题，以方案指导施工，防止出现返工现象而影响工期。

2、实行图纸会审制度，在工程开工前己由总工程师组织有关技术人员进行设计图纸会审，并及时向业主和监理工程师提出施工图纸、技术规范和其他技术文件中的错误和不足之处，使工程能顺利进行。

3、采用新技术、新工艺，尽量压缩工序时间，安排好供需衔接，统一调度指挥，使工程有条不紊地进行施工。

4、实行技术交底制度，施工技术人员在施工前认真做好详细的技术交底。

5、施工时采用计算机进行网络管理，确保关键线路上的工序按计划进行，若有滞后，立即采取措施予以弥补。计算机的硬件和软件应满足工地管理的需要，符合业主统一的管理的规定。

二、推广采用新技术、新材料、新工艺，组织好施工生产

1、推行全面质量管理，开展群众性的QC小组活动，在施工中制定全面质量管理、工作规划，超前探索和解决施工中的疑难问题，消除质量通病。

2、用现代化技术设备

工程实施中，将运用高精度的仪器，采用先进的检测手段，控制施工的每个环节。

3、建立完善的技术管理体系

按照实施性施工组织设计确定的施工程序，精心组织流水线平行作业，控制每道工序，狠抓工序衔接，实行施工技术、测量、试验、计量技术资料全过程的标准化管理，做到技术标准、质量标准、管理标准相统一。

4、妥善保管好有关工程进度、质量检验、障碍物拆除以及所有影响本工程的原始记录和照片。

5、按照监理工程师和业主的技术要求，利用人才优势，发挥技术专长，实行规范化、程度化、标准化施工作业，在现场树立典型示范作业面，为创优质工程奠定坚实的技术基础工作。

第三篇：没收违法土地上的建筑物的办理

办理土地违法案件中没收违法建筑的相关规定的参考

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》,《国土资源违法行为查处工作规程》、《重庆市查处违法建筑若干规定》（282号令）、《重庆市罚款和没收财物管理条例》、《国土资源部国土听证规定》、《行政诉讼法》、《行政复议法》。

1.所称违法用地建筑物，是指土地行政主管部门在行政执法过程中，依法没收的当事人在违法使用土地上新建，且符合土地利用总体规划的建筑物和其他设施（以下简称违法用地建筑物）。

2可以处没收所占土地上的新建的建筑物和其他设施的违法占地行为和处罚依据如下:(一)擅自将农用地改为建设用地的，但符合土地利用总体规划的 , 没收在非法转让土地上新建的建筑物和其他设施，可并处罚款

1、《中华人民共和国土地管理法》第七十三条

2、《中华人民共和国土地管理实施条例》第三十八条

(二)非法占用土地

责令退还土地；限期拆除或没收地上新建的建筑物和设施；可并处罚款

1、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条

3,履行的程序和履行程序的依据

根据《国土资源违法行为查处工作规程》

1,受理案件,2符合查处条件的立案查处3,调查勘测清楚具体违法事实违法主体违法责任4,行政处罚意见的审批,5,下达行政处罚决定.6，听证:对做出没收的处罚按照职权或者根据当事人在收到告知书之日起三日（遇节假日顺延）内按照《国土资源部国土听证规定》组织听证 7.被处罚人在收到决定书之日起十五日内（遇节假日顺延）自行履行本处罚决定履行没收建筑物和其他设施的处罚的程序

8、履行处罚程序不受行政诉讼或者行政复议的影响,如果对行政处罚不服,被处罚人可在接到决定书之日起60日内向重庆市国土资源和房屋管理局和万盛经开区管委会申请行政复议，或者在三个月内向綦江人民法院提起诉讼。逾期既不申请复议又不起诉，也不履行本处罚决定，我局将依法申请法院强制执行。

9、对违法没收的财物和撤销、变更的行政处罚需要退赔的，按《国家赔偿法》等有关法律、法规规定退赔。

4,履行没收建筑物和其他设施的处罚的程序的详细程序和依据： 根据《行政处罚法》和《重庆市罚款和没收财物管理条例》

（1）当事人在行政处罚决定书限定的期限内自动腾空违法用地建筑物的，由作出行政处罚决定的土地行政主管部门对其封存，并自封存之日起5日内将其移交区财政局，行政机关依法没收违法所得和没收非法财物必须向当事人开具规定的专用收据（该收据是行政机关依据其实施罚款和没收财物的法律、法规、规章向同级财政部门领取的专用收据），不开具专用1 收据或专用收据不符合规定的，当事人有权拒交。

（2）当事人在行政处罚决定书限定的期限内未自动腾空违法用地建筑物的，作出行政处罚决定的土地行政主管部门向当事人发出腾房通知书；在腾房通知书限定的期限届满仍不腾房的，作出行政处罚决定的土地行政主管部门应当依法申请人民法院强制执行

（3）移交没收的违法建筑

根据《《中华人民共和国行政处罚法》 第五十三条，《重庆市罚款和没收财物管理条例》第十七条，第十八条和第十九条

除依法可以由行政机关直接处理的物资外，行政机关应当自没收之日起五日内将没收物资交同级财政部门处理。

土地行政主管部门移交违法用地建筑物，应当制作移交通知书及清单，并将移交通知书及清单、《土地违法案件行政处罚决定书》、强制执行法律文书、行政复议或行政诉讼文书一并移交。

移交清单应当注明违法用地建筑物的建设单位或个人、建筑物的位置、数量、建筑面积、占地面积、建筑物结构和移交时间等。移交清单一式两份，由移交单位和接收单位双方签字盖章。

违法用地建筑物处置后所得款项全额上缴同级政府财政主管部门。处置违法用地所需经费，经土地行政主管部门申请后由同级人民政府另行拨付。

依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。

罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。

根据

根据《重庆市罚款和没收财物管理条例》 财政部门对行政机关没收的物资，可以根据实际情况，委托该行政机关保管或处理。

行政机关对受委托保管的没收物资不得使用、调换和擅自处理，并确保其安全、完整。

行政机关对受委托处理的没收物资应到财政部门指定的场所处理。

财政部门的工作

对行政机关上交的没收物资必须委托管委会指定的拍卖机构公开拍卖。法律、法规另有规定的除外。

财政部门对接收的违法用地建筑物应当登记造册。应当委托房屋安全鉴定和消防部门对违法用地建筑物进行鉴定；对于可以保留使用的违法用地建筑物由具有合格资质的资产评估机构进行评估，以资产评估机构出具的评估报告作为登记造册和处置的依据。

财政部门对行政机关没收的物资，可以根据实际情况，委托该行政机关保管或处理

在接受委托后，行政机关应当将依法直接处理或受委托处理的没收物资的变价款，自处理之日起二日内缴付财政局代收机构。

财政局依法处理的物资需要办理入户、过户、登记手续的，有关部门应依法办理。

5.关于处置中的合法化问题的建议

对于可以保留使用的违法用地建筑物按以下方式处置：

（一）对于经营性用地上的建筑物，在依法补办建设用地审批手续后，连同土地一并依2 照《中华人民共和国拍卖法》等法律法规的规定进行拍卖；

（二）对于非经营性用地上的建筑物，在依法补办建设用地审批手续后，可以由原违法用地的当事人申请回购；

（三）对于政府出资的公益事业的建筑物，由当地区县政府报经市政府同意，依法补办建设用地审批手续后，可以无偿返还。

对原违法用地当事人要求回购非经营性用地上的建筑物的，应由当事人提出申请，财政局按评估报告确定的价格与当事人办理回购手续。违法用地当事人不回购的，可由同一集体经济组织内的其他人购买。

处置违法用地建筑物后，当事人凭拍卖成交书或回购协议书、缴款凭证到违法用地建筑物所在地的土地与房屋行政主管部门办理土地和房屋产权登记手续，相关税费由当事人承担。

第四篇：地下管线、地上设施、周围建筑物保护措施

*****人行过街天桥工程

地下管线、地上设施

保护措施

编制单位：

编

制：

审

核：

批

准： 编制日期： 2013年10月8日

一、地下管线加固措施

按设计要求对工程范围内的地下管线加固，要求各管线单位出示地下管网图，并进行旁站指导。采取拆改和悬吊两种措施。

(一)、拆除改移措施

对需拆除改移的管线，由专业部门承担，我们将遵照业主及有关部门的指示，积极配合协助。

(二)、悬吊措施

1.施工前应调查所有施工影响范围内的管线，着重查明悬吊管线种类、规格、埋深、材质、接头型式、节长和管线基础等资料。

2.管线悬吊必须事先制定出详细的施工方案，并获得甲方、监理认可，同时与管线主管单位共同商讨，并达成一致意见。

3.支托结构必须座落在坚实的、稳定可靠的支墩上。

4.管线应在其下面的原状土开挖前支吊牢固，并经检查合格后，再采用人工开挖其下部土方。

5.在施工过程中，应对刚性悬托管线进行监测，管线上观测点的数量，应征求管线主管单位的意见，一般应在每节管线上设一观测点，观测标志可用抱箍直接固定在管线上。

6.工程施工时，不得碰撞管道悬吊系统或利用其做起重架、脚手架或模板支撑。

7.悬吊管线应依据管线的类型分别设立一定的安全保护区域，严禁机械设备靠近。

8.基坑回填土前，悬吊的刚性管线下应砌筑支墩加固，防止下沉，并按设计要求恢复管道和回填土。

9.在具体施工阶段，加强施工监测，并通过与管线基准值的对比分析来掌握管线的实际状况，并反馈信息，及时、灵活地调整施工工艺。

10.管道附近禁止停放各种机械及堆放杂物。

二、地上设施、周围建筑物保护措施

(一)、进场前，积极配合发包人和监理工程师做好施工用地范围及场区范围内必须保存的树木、广告牌、管线、建筑物、构筑物的移交工作，并签署移交文件，采用量、测、拍照、录像等手段做好原始记录。

(二)、建立责任制、将地面设施、建筑物的保护落实到人。

(三)、施工中加强对周围建筑物的监控量测，以掌握建筑物动态的沉降信息，及时调整施工方法，减少施工和降水对周围环境的影响，控制基坑周边土体位移。

(四)、对树木、路碑、广告牌、电线杆等设立围档并挂牌，安设夜间亮光标志，确保其不被碰破、撞倒等。

(五)、对振动较大的机械设备要做好防振措施，避免振动噪声污染以及振动破外。

三、道路工程附属设施保护措施

附属设施包括：缘石、侧石和人行道花砖安装。

所有预制构件使用建设单位指定的成品。建设单位如无指定，则选用合格厂家生产的合格产品。进场后经过外观质量检验，要求色泽一致，无掉边、断裂等现象。成品构件运到现场沿路线分开摆放，避免二次倒运。

（1）人行道面块施工：

人行道面块安装过程首先定线，即挂线定出花砖边线、边部标高线，每5m钉钢钎并将线拉紧。用以控制面块安装时的边部位置和顶面标高。由于人行道较窄，安装面块时只两侧定线即可，从而确定了路面的横坡。施工时由一端沿路纵向安装，并随着安装沿路横向拉一根线，该线两端挂于纵线上，用以控制安装时 3 的路面标高和横坡。

安装前先铺设3cm的水泥砂浆调平层，按照设计要求控制好调平层的平整度、压实度和顶面标高。之后安放面块，面块要用胶皮锤用力击打，使下面砂浆密实。面块接缝应严密一致，顶面应平整无错台。安装一定面积的成品后进行清扫，表面可撒布细砂，再人工扫入缝隙中，之后适当洒水养护。

人行道面块在与相邻单位入口连接部位施工时，按照设计图纸所示控制好坡度的变化，要做到线形美观，接口顺畅。

（2）侧石及缘石施工： ① 构件制作及检验：

侧石由花岗岩石材场预制，规格、尺寸要满足设计要求，产品运到现场后，要进行检验，要求色泽一致，无掉边、断裂等现象，检验合格的产品才能使用。

② 侧石的安装：

a、侧石安装工序在石灰粉煤灰碎石下基层摊铺完成后进行。根据施工图确定的侧石平面位置，依次量出路面边界，进行边线放样，定出边桩。钉桩直线部分桩距10～15m，弯道部分桩距5～10m，路口处桩距1～5m。按路面设计纵坡和侧石纵坡相平行的原则，计算出侧石顶面标高值，并在实地挂线测量放出侧石顶面基线。

b、侧石用2cm水泥砂浆铺底，支设钢模现浇C15混凝土做后戗，模板要挂线调直并支设牢固，确保浇筑后的侧石线型顺畅，相邻侧石接缝必须平齐，缝宽一致。

③、要求缘石安放稳固，做到线型直顺，曲线圆滑；顶面平整无错牙，勾缝饱满严密，整洁坚实，无飞刺。

四、施工安全保证措施

一）保证措施

1.强化参建人员的安全生产意识，宣传贯彻落实“安全第一，预防为主”的方针，搞好安全生产管理工作。

2.施工现场设专职安全员监督施工，各工种严格按操作规程操作。严禁违章操作，杜绝各种事故发生。

3.酒后不准进入施工现场，特种工种必须持证上岗，严禁无证作业。4.深坑作业上、下沟槽必须设置梯子，四周必须设置防护栏及警示牌，夜间必须有足够的照明及警示灯。沿沟槽两侧设置防护栏及安全警示牌，以免发生人坠槽事故。

5.工程临时用电严禁线、缆落地使用，采用三项五线制，做到三级控制，两极保护，一机一闸线路应架空。施工现场配备作用合格闸箱，各种电器必须配备有漏电保护装置。

6.各种电器设备、机械设备，要有安全防护措施，做到班前检查及定期维护。

7.挖土支撑，拆撑深度，严格按规范施工。

8.施工临时电线高度不小于3m闸箱应防雨，发现问题及时纠正，电缆施工请电业局人员监管。

9.建立每周安全大检查，发现问题，限期整改。施工现场安全员，检查，监督，安全工作。

10.为加强现场安全施工管理工作，在施工前对全体参与施工人员进行全面的安全生产教育，建立健全安全生产监督管理制度，全面进行安全施工交底，在施工过程中认真按照各项安全操作规程执行，杜绝各种安全事故的发生，以保证安全施工的顺利进行，施工负责人及各道工序承包人与经理部签订《安全生产奖罚协议书》做到责任落实到人。

11.生活区内工棚等临时建筑的搭设必须具备防火、防水的要求，工棚内电 5 器线路的规格和走向要规范化，并安装漏电保护器，机械停放要整齐有序，注意防火、防盗，材料存放要整齐、集中，夜晚机械、材料要有专人看管。

12.施工现场要合乎安全卫生的要求，做到“三通一平”，道路平坦而畅通，路口交叉处及留有沟槽地段要设明显的防护设施，设专人把守以防止交通事故的发生。能及时恢复的沟槽要及时恢复，各类检查井井盖齐备。铺油时断交的地段，摆放警示。

13.施工中全体人员要穿工作服，加强劳动保护，后勤保障系统保证供应开水、熟食，并设立工地流动医疗保健箱，配备应急药品。参加施工的人员必须熟知本工种的安全操作规程，在操作过程中严格遵守，听从指挥。

14.施工现场夜间作业要有足够的照明设施，并有电工跟班巡视，查出隐患应及时处理。

15.做到专车专人驾驶，并由专人按照有关规程指挥作业，操作中严禁打逗、酗酒、打瞌睡等现象。各种施工机械不得作为交通工具使用，严格司机安全教育，不开带病车。

16.经常组织安全检查工作，以增强施工人员的安全意识，设专职人员负责安全工作，发现问题及时纠正处理。

17.贯彻执行安全生产责任制、做到分组负责，分片负责，事事有人负责，时时有人负责，把安全工作贯彻到各个生产环节，并与民工队伍签定安全合同或协议，明确责任。

18.建立由项目经理和项目专职保卫员主管、各单位工程项目负责人及保卫员配合的保卫组织体系。将保卫工作系统化，责任化，形成由项目经理部，项目分部，施工作业队三级管理的保卫网络。

19.结合所处施工区域的实际情况及民风民俗，由项目经理部制定《保卫工作管理规定》，《防火工作管理规定》和《交通安全管理规定》三项保卫制度，将 6 整个工程的保卫管理工作制度化。同时，各项目分部要结合自己的施工范围及实际情况，制定更为详细的保卫管理制度，上报项目经理部并落实到实际工作中去。

20.对项目全体职工经常性的进行法制教育和法制宣传，增强职工的法制观念和保卫防范意识，让职工自觉遵守各项规章制度。尤其是当地政府及管理部门的有关治安保卫方面的规定。组织职工加强学习，保证与群众建立友好的关系。

21.项目经理部和分部保卫人员要定期对施工路段的消防、保卫、交通安全等项工作进行检查。对发现的各项隐患及时给予整改，当时无法整改的，要制定临时防护措施，进行专项登记研究，制定出切实可行的解决办法。

22.为保证保卫防范制度的充分落实与实施，项目经理部将制定奖惩制度，对保卫工作成绩突出的个人进行物质和精神奖励，对于违反规定的个人，将视情节轻重，给予不同程度经济或纪律处分，确保做到奖惩分明。二）危险源的辨识

1.每日开工前应对所有施工的施工机械进行检查，确保各种设备运转良好。2.每日开工前对所有现场施工人员进行安全教育，使得各项施工工序的操作均符合各项操作规程。

三）对工程中的重大危险源辨识与控制措施

针对施工作业区、施工现场临时用电、施工所用机械设备、生活区、作业区等几个方面进行调查，并根据相关公式进行危险性评价。四）安全保证体系

（一）安全保证体系

1.根据公司安全生产责任制的规定，成立以项目经理为第一责任人、项目副经理为分项安全责任人的安全保证体系，监督和指导各职能部室、施工单位的安全生产行为。

2.安全生产管理体系实行项目经理负责制，分管生产的项目副经理同时分管 7 安全工作，领导各级生产指挥人员贯彻、落实安全生产方面的各项规章制度和保证措施，确保安全生产。

3.安全生产的日常工作由安技部负责。

4.在公司安技部门的指导下，组织全体上岗人员进行岗前安全教育，特种作业人员必须经过培训合格后，持有效证件上岗，杜绝盲目指挥冒险作业。

（二）安全生产管理体系人员和各部门职责

1、项目经理：

⑴ 认真贯彻执行国家有关法律、法规和规范，遵守《公路工程施工安全技术规程》和《公路筑养路机械操作规程》的有关规定，对本工程安全生产工作负全面责任。

⑵ 定期主持召开安全生产会议，研究解决安全生产中的重大问题，注意改善劳动条件，关心职工的安全和健康，保证安全生产管理体系正常运行。

⑶ 检查并考核项目部各部门安全生产责任制落实情况。

2、副项目经理：

⑴ 在项目经理领导下，负责本工程的安全生产工作，确保安全生产管理体系正常运行。

⑵ 协助项目经理组织贯彻国家劳动保护方针、政策、法令和上级有关安全生产方面的指示。

⑶ 贯彻安全生产“五同时”的原则，即在计划、布置、检查、总结、评比生产的同时，同样要计划、布置、检查、总结、评比安全工作。

⑷ 领导编制和组织实现安技措施计划，监督劳动保护费用的使用，不断改善职工的劳动条件。

⑸ 对各级干部、工程技术人员、工人经常进行安全生产教育。⑹ 组织安全大检查，定期召开安全专会。

⑺ 组织均衡生产，注意工人的劳逸结合，对因加班加点致使工人过度疲劳造成事故负领导责任；对经理责成解决的安全工作或已决定急需解决的安全隐患，未及时采取措施解决而酿成的事故负直接责任；对虽采取措施，但由于下属人员执行不力造成的事故负领导责任。3、技术部：

⑴ 在项目经理的领导下，协助主管领导贯彻落实安全技术工作。⑵ 在进行工装设施设计及工艺方案选择时，优先考虑安全设施的设计 ⑶各工序的安全可靠性，在设计时，应重点反映在设计的图表和要求中，以引起施工人员、管理人员的高度重视，并负责技术交底和现场工艺纪律的监督检查。⑷ 在使用新工艺、新材料时，必须组织施工人员进行作业前的交底和技术指导，以保证作业人员在施工中的人身安全和产品质量。

4、工程部：

⑴ 在项目经理的领导下，协助主管领导贯彻落实安全生产工作。

⑵ 按照“五同时”的要求，在组织安排生产计划时，必须同时对安全工作进行计划、布置、检查、总结、评比工作。

⑶ 根据管生产必须管安全的原则，结合设备、场地、人员、负荷等因素在安排组织生产时，合理调配劳动力，尽量避免施工人员因疲劳作业而发生事故。

5、设备部：

机具设备人员经常检查设备的完好状况，确保工具、设备的安全保护装置完好，特别是用电设备的漏电保护装置必须灵敏可靠，外壳必须有良好的接地（零）保护。

6、安技部：

（1）在在项目经理的领导下，协助主管领导贯彻落实安全、消防管理工作。（2）安技部按现场施工人员的1%～2%配备专职安全员，在现场设置醒目的安 9 全警示牌。经常性深入现场检查，及时发现各种事故苗头，并及时组织消除各种事故隐患，监督施工人员正确穿戴防护用品，制止各种违章操作行为，并按公司有关定置管理规定指导施工人员搞好现场定置管理，切实做到文明施工、清洁作业，达到工完料清场地净。

（3）定期组织特种作业人员的学习，培训和考核，做到持证上岗。（4）保卫消防人员对各施工现场进行经常性的检查，根据各场地施工环境，合理布置防火器材，严格执行公司有关“危险作业场所的动火申报审批制度”的规定，做到“预防为主，防消结合”，以保障生产的顺利进行。

7、综合办：

⑴ 在项目经理的领导下，协助主管领导做好本项目的环境保护和职工生活工作。

⑵ 依据国家卫生和劳动条件分组管理标准的要求，加强现场作业、劳动过程和作业环境职业危害监测分析工作，新参加作业人员，按规定进行健康检查，确保人员身体健康，并做好防护用品穿戴和职业安全卫生的各项规定要求。⑶ 根据季节性劳动保护工作管理程序，做好防署降温、防寒保暖工作，防止意外事故发生，确保施工人员有健康的体魄，满足施工中高节奏、高效率的需要。⑷ 在工地和现场施工时，遵守国家和施工现场所在地方政府有关环境保护的规定。施工废水、生活污水不得污染水源、道路等，工程垃圾固体废物及时运至指定地方，采取妥善的处置方式处理，环缝焊接时，采用防护网、档板等防止装焊作业的火花伤人，焊接作业的桥上设备、设施按定置管理要求摆放整齐，固定合理，防止坠落。

8、质量检验部：

⑴ 在项目经理的领导下，协助主管领导检查产品安全工作。⑵ 严格检验产品质量，保证产品安全。

⑶ 发现安全隐患及时报告。

9、下属各施工单位：

⑴ 在项目部的领导下，落实本项目安全生产工作。⑵ 落实施工单位领导、专职安全员、班组长安全责任制。

⑶ 施工人员必须认真学习本工种安全技术操作规程和岗位安全责任制，杜绝违章作业。

⑷ 经常检查本作业区安全生产情况，对发现的安全隐患及时整改。

（三）现场安全管理规定及特殊作业安全管理规定

1、教育和培训：

⑴ 在公司安技部门的指导下，组织全体上岗人员进行岗前安全教育，特种作业人员必须经过培训合格后，持有效证件上岗,，绝盲目指挥和冒险作业。⑵ 各级行政、技术、管理干部必须经常学习国家的劳动保护方针、政策、法规和公司的安全规章制度，并经常开展安全教育。

2、现场安全管理规定：

⑴ 结合公司“职工安全卫生管理体系”程序文件，针对各阶段施工分别制定具体的施工安全保障条例，组织贯彻执行。

⑵ 落实各部门、各岗位安全职责和操作规程，公司定置管理要求，对现场人、机、料、物、环进行有效的管理和控制，确保人身、设备及产品的安全。⑶ 建立安全值日制，每天一名领导现场安全值日检查安全工作。

⑷ 遵守公司制定的现场管理规定，做到“日管理、周检查、月考核”，安全生产，文明作业。

3、本工程安全防护重点： ① 人员着装

全体施工人员、现场管理人员，统一穿戴公司发放的专用劳保用品，并挂 11 牌上岗。② 现场布置

在施工场地设置明显施工标记和确定施工场地安全责任人。并根据厂内施工场地和施工区的实际情况，合理规划场地布置，设施设备按场地布置图规定布置，工件、材料、成品、半成品摆放整齐、平稳可靠。做到有物必有区、有区必有牌，区、物、牌相符，严格按质量的要求进行。③ 道路和场地

施工区内道路通畅、平坦、整洁、不乱堆乱放，无散落物；场地平整不积水，无散落的杂物及散物；场地排水成系统，并畅通不堵。施工废料集中堆放，及时处理。

④ 班组场地清理

班组做好操作后场清理，随作随清，做到工完料尽场地清。制定考核制度，定期检查评分考核，成绩上牌公布。⑤消除施工污染

施工废水．生活污水不得污染水源、道路等，垃圾、废料经处理后及时运至指定地点，采取妥善处理。对现场进行噪声水准评估，对超出标准处，标明噪音区并采取措施改进。

4、堆放场地安全管理：

各种原材和零材的存放应由技术部门制定方案，施工时严格按工艺规定执行。

5、治安与防盗：

⑴ 对员工进行遵纪守法教育，提高守法意识。

⑵ 安全员专职负责员工的安全和治安保卫工作，预防事故和各类案件的发生，接受公安部门对治安、保卫工作的检查。

⑶ 现场和生活区设置院墙或护栏，并设置门卫，保证员工人身和财物安全。⑷ 施工现场禁止闲杂人员进入，遇有组织的参观，须经项目经理批准，由专人陪同进行。

6、紧急情况处理：

⑴ 如果发生危及人身和工程安全的紧急情况，应立即采取行动，暂时停止施工，消除安全隐患。

⑵ 若出现重大安全、质量事故，在2小时内将事故详细情况以书面形式速报监理工程师和业主。并将处置方案报监理工程师批准，批准后实施。

⑶ 在施工期或在缺陷责任期内，如果本工程发生事故，监理工程师认为急需补救以保工程安全时，项目部应立即执行监理工程师的指令，进行紧急补救。

7、检查与纠正：

⑴ 项目部每月组织一次安全检查，下属施工单位每周进行一次自查，安全员负责日常的安全生产检查。

⑵ 对检查中发现的问题，责任单位应立即进行整改，消除隐患。

⑶ 对于人身、设备事故，按照“四不放过”的原则，分析事故原因，落实责任，及时采取措施，保证安全生产。

安全检查工作程序图安全保证体系组织机构安全目标安全管理自检制度安全日常检查检查安全制度落实情况检查安全会议记录检查安全法规配备检查安全制度制定落实检查安全事故措施检查安全防护用品使用情况检查安全宣传工作检查安全工作报表上报情况安全工作总结

第五篇：土地储备和出让过程中地上建筑物的归属及处分

土地储备和出让过程中地上建筑物的归属及处分

陕西丰瑞律师事务所 罗民，杨安荣

摘 要：土地与地上建筑物在物理形态上不易分割，土地使用权和地上建筑物所有权之间的法律关系也十分密切。目前，我国对于土地使用权和地上建筑物所有权之间法律关系的规范，采用的是“房地一体”的立法原则。但是，实践中有时也会出现土地使用权主体与建筑物所有权主体不一致的情况；此时，两种权利之间的法律关系就会变得比较复杂。在土地储备和出让过程中，该问题表现得更加突出和多样。鉴于此，笔者对土地储备和出让过程中地上建筑物的归属及处分进行了探讨，期望能为实践提供有益的参考。本文首先对土地使用权与地上建筑物所有权之间的法律关系进行了必要的研究，并在此基础上对地上建筑所有权的归属进行分析；进而结合实践，就土地储备和出让过程中遇到的与地上建筑物处分相关的案例和法律问题进行探讨；最终得出结论：实践中分析和解决问题应以“房地一体”为主要原则和出发点。

土地是城市赖以存在和发展的载体与物质基础，[1]国内外在城市化和城市建设过程中都十分重视城市土地的合理利用与管理。随着城市化进程的加快，城市规模越来越大；在此过程中，土地资源越来越稀缺，对土地资源的充分利用变得日益重要。土地储备是我国政府调控土地市场、充分利用土地资源和实现城市社会公共利益的重要措施，是政府调控与管制土地市场的有效手段。但是，由于存量土地现状多样，情况复杂，在土地储备过程中会遇到不少问题，其中地上建筑物的归属和处分相关问题就比较典型。

实践中，地上建筑物的归属和处分问题比较多样，比如：在纳入储备的土地上留有的建筑物仍具有使用的价值的情形下，如何在合法且有效利用土地资源的前提下进行合理处分；在地上建筑物未随土地一同出让的情形下，如何确定与土地使用权相分离的建筑物所有权等等。遗憾的是，对该类问题的系统研究和论述较少；鉴于此，笔者就此问题进行一些探讨，以期抛砖引玉。

一、土地与地上建筑物的法律关系

建筑物是房屋与其他地上定着物的统称，是指具有覆盖墙垣、足以挡蔽风雨，供人出入而具有经济上使用价值的物。[2]在研究土地与建筑物的关系之前，需要说明一点：虽然土地与建筑物的关系不等于土地与房屋或地产与房产的关系，[3]但根据上述定义可知房屋是典型的建筑物，因此本文暂将地上建筑物与地上的房屋不作区分，视为同一概念。

要对地上建筑物进行处分，首先必须明确地上建筑物所有权的归属，即谁享有所有权和处分权。关于土地使用权与建筑物所有权的关系问题，我国学术界长期以来众说纷纭，概括起来主要存在两种观点：一种是房地一体观点，另一种是房地分离观点。

（一）房地一体观点

支持房地一体观点的学者认为，从静态表现看，土地和房屋在物质存在状态上是自然联结在一起的，房产和地产虽然从价值形态上看是两种不同的财产，但由于其自身的固有特性；房地产法律关系的客体——房产、地产是紧密相连、不可分割的不动产；房产所有权和土地使用权是始终共同存在的，不存在有此权而无彼权的情形。从动态表现看，物权设定中房地不可分；物权变更中房地不可分。[4]有学者甚至认为：土地使用权和地上建筑物、其他附着物应视为一体，即应把地上建筑物、其他附着物在本质上视为土地使用权的构成部分。

（二）房地相分离观点

支持房地相分离观点的学者认为：虽然房产与地产在物理形态上紧密联系，但是在法律形态和价值上又具有独立性和可分性。我国土地使用权制度是基于充分利用土地资源的需要而建立的，将土地使用权与建筑物所有权一体化关系予以绝对化，有时会妨碍土地资源的充分利用。[5] “房地一体”的立法模式过分考虑了房地产作为实物形态的不可分性，没有充分考虑二者在价值形态和法律形态上的可分性以及现实经济生活的需要，[6]不利于对各种权利人进行充分保护，不利于界定各种权利和利益，不能充分发挥房地产的价值。

关涛先生认为，土地使用权和建筑物所有权的分离有四种表现形式：一是建筑物作为动产转让时所产生的分离；二是划拨土地使用权和建筑物所有权的分离；三是土地使用权抵押设定后新增建筑所产生的分离；四是租地建房时所产生的分离。

（三）笔者意见

1、我国目前立法采用的是“房地一体”原则。

《城市房屋租赁管理办法》及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：土地使用权抵押、转让时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押或转让。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。

《物权法》第一百四十六条规定：建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。第一百四十七条规定：建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。第一百八十二条以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。

上述规定均体现了“房地一体”的立法本意，明确了“房地一体”模式的基本特点，即“房同地走、地同房走”，房地依法同时进行交易。

2、笔者认为，对于“房地一体”的正确理解应包括两个方面：一是土地使用权与建筑物所有权应是相互独立的权利；二是两种权利必须依法同时进入交易机制，应“同时转让、同时抵押”。将地上建筑物、其他附着物在本质上视为土地使用权的构成部分的观点有些狭隘，既不符合立法本意，也不符合社会现实和经济发展的需要。

3、为适应不断发展的现实需要，充分考虑实践活动的复杂性，在坚持“房

地同时走”的原则下，允许在一定情况下的“房地分离”，应是一种合理的补充和完善。考察世界各国近现代立法实践，包括德国、日本和台湾等地区，该立法思路和模式正在越来越普遍地适用。

土地使用权和地上建筑物所有权相分离的实际案例在我国也不鲜见。鉴于此，我国法规也有一些例外性规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条规定：土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。考察该例外性规定可知：在特定情形下，土地使用权和房屋所有权是可以分割转让的，但应依法履行批准手续。但是，该文件仅为“暂行条例”，效力不但不稳定而且层级较低，相较于复杂现实情况也显得不够全面。2007年颁布的《物权法》亦未涉及 “房地分离”的相关问题。因此“房地分离”客观存在的现实与解决规范的缺位形成较大反差，给实践中房地产的交易带来了许多问题，也给司法带来诸多不便。笔者认为，我国针对实际存在的“房地分离”现实问题的补充立法还有待进一步完善。

二、土地储备过程中地上建筑物的归属

土地储备过程中，地上存在建筑物的原因主要有两种：一是纳入储备时，土地上原来就有的；二是纳入储备后基于某种原因新建的。对于储备时地上原来就有的建筑物又分为两类，一类是不适应规划用途的，此类建筑物处置比较简单，就是政府整体收回国家所有后进行拆迁；另一类是在政府将土地纳入储备后地上建筑物不必拆建可继续保留使用的，此类建筑物其处置要复杂得多，问题也就相对要多。[7]

（一）不必拆除可继续保留使用的地上建筑物的归属

根据土地储备管理相关规定，可以纳入土地储备范围的土地主要包括依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地及其它依法取得的土地。上述能够纳入储备范围的土地归纳起来主要包括两类：第一类是给付一定对价后纳入储备的土地，包括：收购的土地和行使优先购买权取得的土地；第二类是无需给付相应对价即可纳入储备的土地，主要是指依法收回的国有土地。

1、根据《民法通则》规定的等价有偿原则，在国家收购或者行使优先权购买土地（包括地上建筑物）时，国家是以一个普通的民事主体的身份存在的，在其给付了相应对价之后，有权获得相应的利益，即地上建筑物的所有权。因此，一般情况下，国家通过收购或行使优先权购买土地（包括地上建筑物）并将其纳入储备后，其地上原来存在的建筑物所有权归属于国家。

2、对于无需给付相应对价即可纳入储备的土地，其地上建筑物的归属问题相对比较复杂。无需给付相应对价即可纳入储备的土地主要是指依法收回的国有土地。依法无偿收回的国有土地主要包括六种：一是因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨国有土地的；二是公路、矿场等经核准报废的；三是土地出让、租赁等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用权人在规定的期限内未申请续期或者虽申请续期未获批准的（住宅用地除外）；四是土地使用权人闲置土地，依据《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条规定，应当收回土地的；五是因土地使用权人未按照土地出让合同的约定支付土地使用权出让金，出让方解除土地使用权出让合同的；六是其他可以依法收回国有土地使用权的。[①]在上述第三种和第五种情形下，纳入储备的土地上存在不必拆除可继续使用的地上建筑物的可能性最大。在这两种情况下，地上建筑物所有权应如何确定呢？

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“土地使用权期满，土地使用权及地上建筑物、其它附着物所有权由国家无偿取得”，即当土地出让期满后，地上建筑物应归国家所有。对此学界持保留意见，有学者认为：地上建筑物和其他附着物是土地使用权人在土地上进行大量投资的结果，受法律保护；除因标的物灭失、取得时效、所有人抛弃及其他事由而消灭外，建筑物所有权应长期存续。因此，依合同收回土地使用权与依国家权力强制无偿取得土地建筑物和其他附着物所有权是两种性质完全不同的法律关系。土地使用权期满，国家可以无偿收回土地使用权，但不能以行政命令强制无偿取得建筑物和其他附着物的所有权。[8]当土地使用权期限届满，由国家无偿收回时，国家对地上建筑物理所当然应给予权利所有人以合理的而不是“适当”的补偿。[9]

笔者认为土地出让期满后，地上建筑物原则上应归国家所有；但是在此情形下，国家应给予建筑物所有权人合理的补偿。

（二）地上新建建筑物的归属

土地纳入储备后，基于公共利益或其他原因的需要在储备的土地上新建建筑物的，此时政府是国有土地使用权的合法权利人，政府应是在该储备土地上进行投资建设的合法主体，因此政府当然地拥有地上新建建筑物的所有权。

综合上述分析，笔者认为土地纳入储备后，地上建筑物原则上均应为国家所有，但国家应为获得建筑物所有权付出相应对价，支付对价的方式比较复杂，也比较多样。实践中代表政府进行支付对价的单位为土地管理和储备相关部门，如国土局、土地储备中心等。

三、储备土地出让过程中地上建筑物的处分

根据上文所述，土地纳入储备后原则上国家对地上建筑物拥有所有权，即享有占有、使用、收益和处分的权利。“物之使用、收益，皆以占有为必要”。[10]处分则是所有人对所有物在事实上或法律上进行处分，从而变更、消灭物的存在状态或改变物的权利归属，[11]以实现所有物的价值。在国家在拥有地上建筑物所有权期间，有权对地上建筑物进行合法的处分，避免因资源闲置带来不必要的浪费。根据相关规定并结合实际，笔者认为对地上建筑物的处分主要包括拆除、租赁、抵押和转让四种方式。

（一）储备土地出让前地上建筑物的处分

1、拆除

土地储备后，对于那些不适应规划用途或者违章的地上建筑应予拆除。所

谓违章建筑，系指未经规划土地主管部门审批、未领取《建设工程规划许可证》或《临时建设工程许可证》，擅自建筑的建筑物和构筑物，[②]主要包括违背规划类、非法用地类、不当施工类的和临建超期这四类。[12]为了保证土地出让的有效性和效益性，储备土地出让前，政府可以对以上四类建筑物予以拆除。

2、租赁

房屋租赁是房地产市场中一种重要的交易形式。房屋租赁，是指房屋所有权

人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。[③]房屋所有权人将房屋出租给承租人居住或提供给他人从事经营活动及以合作方式与他人从事经营活动的，均属于租赁行为。

根据《土地储备管理办法》，土地纳入储备后出让前地上建筑物不必拆建可继续保留使用的，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。当然，因利用取得的收益应归入政府财政收入。此种处分方式不仅有利于土地和房产资源的充分利用，而且还可以通过收取租金增加政府的财政收入。

在建筑物租赁期间，若土地使用权出让，地上存在建筑物和租赁的事实应在出让公告中充分披露；地上建筑物原则上应与土地使用权同时出让给同一主体。根据“买卖不破租赁”原则，原租赁协议仍需继续执行，只是履行出租义务和收取租金的主体将由代表政府的相关部门变更为建筑物的受让人。

3、抵押

抵押是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为，债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿。以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押；以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押；抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。

储备土地出让前，地上建筑物的抵押主要涉及两方面的问题，一是土地出让前地上建筑物能否单独抵押；二是抵押后土地使用权是否能继续出让。

实践中，土地储备和管理相关部门以未出让的土地及地上建筑物抵押，主要是为融资，方便向银行申请贷款。对于未出让的土地能否作为抵押物，理论上存在争议，实践中也出了不少问题。鉴于此，抵押权人对于接受未出让土地及地上建筑物作为抵押物，态度越来越谨慎。在抵押权人接受未出让土地及地上建筑物作为抵押物的情形下，地上建筑物原则上也不得单独抵押，应与土地使用权一并抵押。

若该块土地在抵押期内无出让计划，则抵押对出让行为影响较小。若该块土地在抵押期内有出让的计划，则抵押对出让行为影响较大。此时应采取如下处理方式，首先将抵押的实际情况在出让公告中充分披露，其次出让实现后，应办理抵押人变更登记至土地使用权受让人相关事宜。在此情形下，土地使用权和地上建筑物所有权在出让前已存在重大瑕疵，对于受让人风险较大，出让行为涉及的问题会因此较为复杂。

4、转让

房产转让是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。房产转让亦是房地产市场中一种重要的交易方式之一。储备土地出让前地上建筑物的转让，主要涉及的是建筑物能否单独转让的问题。笔者认为，土地收储后出让前，建筑物不宜单独转让。若建筑物所有权脱离土地使用权单独行使，必然会出现建筑物所有人实际上在利用土地却无使用土地的合法依据；同时，土地使用权人在拥有使用权的土地上保有或新建地上建筑物的目的就难以实现。另一方面，单独地产仅具有升值潜力和经济效益上的可期待性，而不具有现实和实在的使用价值，只有房屋建成后，地产才能以地价融于房价之中的形式来表现，并实现其真正的经济价值。若受让人无法在其拥有使用权的土地上进行投资并获取利益，那么这无疑是一块“死地”。这种情形，也与我国“房地同时走”的立法原则相冲突。

综上，为保证储备土地的顺利出让，出让前其地上建筑物若可以继续留存使用，最好的处分方式是出租，此方式一举三得，既不会过于影响日后储备土地的出让，也不会造成房屋的闲置浪费，同时还可以通过收取租金的方式在一定程度上增加政府的收入。此外，以土地和地上建筑物抵押也在一定程度上可行，但抵押期限应以出让计划日期为限。单独转让地上建筑物原则上不可行。

（二）土地出让时地上建筑物的处分

在土地出让时如何处分地上建筑物的问题上，各地采用的方式不尽一致，主要包括以下两种模式：

1、“整体收购，整体评估、整体出让”模式

土地主管部门在土地出让公告中明确写明“土地使用权与地上建筑物公开出让”。在签署《国有土地使用权出让合同》时，双方详细描述建筑物和其他地上物的实际状况。在该模式下，土地出让金及地上建筑物的价款统一视为土地出让金的组成部分，土地出让部门向土地使用权受让人统一出具土地使用权出让金发票。

2、“国有土地使用权招拍挂出让，房产自行转让”模式

该模式具体操作步骤如下：

第一，在土地储备时，明确收购标的物为国有土地使用权，规划红线范围内涉及的拟保留建筑物不列入收购范围，但以评估价为依据约定转让价格，作为土地收购的一项要约条件在土地收购合同中体现。

第二，在对土地重新招拍挂出让时，明确出让标的为国有土地使用权，同时明确告知受让人须同时按约定价格向原产权人购得该地块上的保留房产等有关事宜，并作为受让该地块国有土地使用权的公开条件对外公告。

第三，在国有土地使用权出让成交后，所涉及房产转让有关事宜由转让双方自行办理，并按规定交付相关税费，土地部门对双方的履约承担监督和协调的责任。[13]

3、两种模式评价

（1）“整体收购，整体评估、整体出让”模式

该模式可最大程度上维护交易安全，简化房地交易程序，避免出现不同主体间的权利义务冲突。实践中，采用该模式的情形比较普遍。但是，该模式也存在一些问题，主要为：从理论上讲，土地管理部门出让的标的物应仅为国有土地使用权，将地上建筑物同时作为出让标的物缺乏法律依据，涉嫌违法。有人甚至认为，土地出让部门采用该模式有越权之嫌。

（2）“国有土地使用权招拍挂出让，房产自行转让”模式

采用该模式避免了上述“违法”和“越权”之嫌。但是，该模式也存在一些问题：首先，在该模式下，建筑物原所有人需与土地使用权受让人协商建筑物所有权转让相关事宜，协商内容包括但不限于价格；若协商不顺利，该以何种程序处理，最终由哪个机关裁决，法律均无明文规定，在实践中更易形成僵局，使问题变得复杂和难以解决。其次，若建筑物原为国有资产，以协商的方式转让建筑物又与国有资产管理相关法律法规确定的“国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所以公开竞价的方式进行”的原则相违背，甚至涉嫌违法。再次，在土地收储和整理过程中，土地储备部门与地上建筑物所有人之间的关系也会变得复杂，存在出现纠纷的隐患。

（3）笔者认为，虽然“整体收购，整体评估、整体出让”的模式在理论上存在一定瑕疵，但是实践中仍宜更多采用该模式，主要理由为：首先，该模式与我国“房地一体”的大原则相一致。其次，该模式实践中会避免更多违法嫌疑和不必要的权利纠纷。再次，在实践中尚未寻找到更完善的操作模式的情形下，综合考量上述两种模式，应根据“两害取其轻”的原则进行取舍。

（三）土地出让后地上建筑物的处分

笔者曾遇到这样的案例：土地储备部门根据实际需要在储备土地上新建了建筑物，但由于某些原因仅出让了土地使用权，对建筑物未作处理。出现该类情形，应如何处理呢？

笔者认为，这种情形是土地使用权与建筑物所有权相分离的又一情形。贯彻“房地一体”的原则，将建筑物所有权转让给土地使用权受让人，是较为稳妥的处理方式。这样，不仅可以最大程度维护交易安全，而且可以避免房产与地产分别属于不同的权利主体而产生的利益冲突。

在该情形下，地上建筑物应为国有资产，而实践中交易却只能采用协商的方式进行。那么，该操作模式是否违背“国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所以公开竞价的方式进行”的原则呢？笔者认为，这确实是一个瑕疵，但是实践中尚未找到更好的解决方案，可以理解为现有法律环境下的一个缺憾。鉴于此，笔者建议，为尽量弥补瑕疵，相关主管部门（如土地储备中心）在操作过程中应注意两个问题：一是，转让前应对建筑物进行审计和评估，最终商定的转让价格不应低于评估价；二是，交易应取得国资管理部门的批准，并在转让合同中注明“合同生效以相关国资管理部门批准为前提”。

四、结论

综上所述，在土地储备和出让过程中，地上建筑物的归属及处分相关问题比较多样，也比较复杂“房地一体”与“房地分离”的处分模式各有利弊。我国关于土地使用权和地上建筑物所有权关系主要采用“房地一体”的立法原则。在我国现实情况下，房地一体模式有利于简化土地与房屋间的权利关系，有利于房地产的统一管理，也有利于减少因土地与房屋分离而引起的各种纠纷，具有现实意义。在我国目前法律环境下，综合考虑各种因素，笔者认为地上建筑物归属和处分应主要以“房地一体”模式（即“土地使用权和地上建筑物所有权一并处分”）为主要原则和出发点。对于实践中客观存在的“房地分离”案例，分析问题和解决问题也应秉承这一原则，充分利用土地储备和出让过程的每个环节，尽量将建筑物所有权与土地使用权归并于同一法律主体，实现“房地合一”。这样不但可以消除现存的潜在纠纷，而且能够有效避免产生新的不必要的权利冲突，利于社会的和谐和稳定。