当前农村基层水利工程建设和发展

第一篇：当前农村基层水利工程建设和发展

当前农村基层水利工程建设和发展

【摘要】农村小型水利是工程农业的命脉，是改善农民生活和保障农业生产的基本条件。几十年来农村小型水利工程建设取得了一系列成就，为建设社会主义新农村提供了有力的支撑和保障，但农村小型水利工程建设与发展正面临一些新的挑战。在分析农村小型水利工程现状的基础上，并提出了一系列具有针对性的建设措施，探讨了农村小型水利在规划、建设、管理与改革等方面的一些具体做法。

【关键词】水利工程；存在问题；建设；发展

0 引言

农村水利工程是农村基础设施的重要组成部分。水利工程的建设为改善农业生产条件，促进农村经济发展、为农业增效、农民增收发挥了重要作用。农村小型水利工程主要包括小型沟、渠、圩、坝、桥、涵、水库、机井、排灌站等。这些设施大都分布在偏远山区，半山区等。农村现有小型水利工程设施一部分是由乡、村（组）集体投资投劳建成的，一部分是贷款、国债资金或其他农业扶贫开发项目资金兴建的。通过发展农村渠系改造、河道整治、小流域治理、水库加固等小型水利工程建设，有力地改善了农村的村容村貌，有效保护了农村生态环境，提高了人居环境质量，为人水和谐、水与环境和谐创造了良好的条件。

一、农村小型水利工程建设与管理中存在的问题

1、农村实行家庭承包责任制以来，农村小型水利工程建设依然沿用过去的集体组织建设、集体负责管理的模式，农民没能把水利设施视为与自身利益相关而积极地参与工程的管理。现有小型水利工程管理制度己在很大程度上忽视了农民是农村水利工程建设与管理的主体，没有发挥农民的农村水利工程管理中的主人翁作用。农民的个体经济意识较强，集体观念淡薄，从而在水利工程管理上存在只知用水，不愿管水，在圩堤乱垦乱种、在行洪河道设置鱼网鱼簖现象屡禁不止，而且圩堤沿线近年又增添不少鱼塘，出现了新的“两水夹一岸”地段。农村水利工程管理粗放，有的灌区支渠以下用水混乱，“跑、冒、渗、漏”较为严重，致使水利工程老化失修，毁损严重。同时由于各领域的生产进度很难一致也很难统一，彼此间为了各自的牛产需要随意截流、堵坝、开沟、放水，把水线和明渠搞得支离破碎，干疮百孔，逐渐失去供水功能，农民们没办法只好在原灌内打井种稻。大量开采地下水，也是对水资源的极大浪费，这样下去，不光是农业生产受到影响，生存环境也会受到破坏。另外，由于近年来的过度垦荒，水体植被越来越少，水土流失严重，水库库底淤积层越来越厚，而承包者既没有清淤的意愿也没有清淤的能力，这样下去就不单是一个蓄水问题，还潜在着洪灾的危险。

2、农村小型水利工程在管理上存在工程产权不清晰、工程维修费用难以落实与水费收缴困难，管理人员能力薄弱、部门职责不明和管理职能不到位等问题。农田水利设施偷窃现象增多，打击不力。基层管理机构不完善，管理服务人员素质不高，文化层次和专业技术水平较低，管理和服务职能不到位。

3、财政投入不足

由于农村地方各级财力紧，严重制约着农村重点水利工程配套和小型水利工程补助。新农村建设以来，虽然国家大力扶持农村水利建设与管理，在规划布局、项目安排和资金补助上给予很大倾斜。但我国很多农村地处欠发达地区，难有较多资金用于农村水利重点工程的建设配套，致使部分工程无法按期启动，开工建设的也很难按计划竣工验收，加大了继续向上争取工程项目的难度。同时所有财政支持的资金与农村水利工程建设所需补助资金差距较大，主要还是靠受益群众自行解决，政府只能“以奖代补”形式，普洒细雨。

二、农村小型水利工程建设与管理发展构想

农村水利工程管理发展方向应确定为加强农民自主参与小型水利工程的建管，强化水资源管理，建设节水型社会，充分体现持续的、系统的和动态的科学发展观和建设社会主义新农村的基本要求，切实加大公共财政对小型水利工程建设和管理的支持力度，以政府安排补助资金为引导，以农民民主参与为主体，以加快小型水利工程管理体制改革为动力，逐步建立起保障农村水利可持续发展的和谐自主管理体系。农村小型水利工程的建设管理应向下面几个方向努力：

1.明确分级管理责任机制。

按工程建设的资金渠道和管理阶段对小型水利工程可实行分级管理，分级负责。可将小型水利工程的建管划分为工程管理、乡镇管理和村级管理以及农民用水户管理四级，并明确各级管理责任，明确分级管理责任机制。

2.加大投资力度，完善农村小型水利工程的建设、维护和运行管理。

除政府持续稳步加大投资以外，同时还可以采取多种投资管理方式。如“土地规模化示范区”的管理模式、“村集体承包土地+转包小型水利”管理模式、“村委会+用水小组”管理模式、“用水者协会+物业化”管理模式和民营化管理模式。这些模式既减轻了国家经济负担，又可以发展民营化水利解决水利投资严重不足的问题，并且能够落实责任主体，降低管理成本，提高服务质量和充分发挥工程效益。

3.提高农民素质，在法律上保障各种农民参与小型水利工程管理的合法地位。

建立各种形式的农村小型水利工程的用水合作组织或水利会，是目前实现农村小型水利工程管理的有效模式，它既是一种农民水利合作组织，同时也是村级集体民主自治方式的一种延伸，因此应该在法律上得到明确的承认和保护。要明确农民用水合作组织的法律地位，制定和完善农民用水者协会注册登记的有关法规，以此对这项工作进行规范化管理，保证组织的合法性和基本权力、义务。

4.在充分考虑供水成本和用水户承受能力的基础上，形成合理的小型水利工程的水费计收、使用和管理监督体系。

长期以来水价偏低，水费实收率较低，无法补偿供水成本，导致水利工程管、养经费不足、工程老化、病险加剧，一大批水利工程不能正常安全运行。因此，需要对现行水价进行改革，建立灵活的水价调节机制。对农业用水和非农业用水要区别对待、分类定价。合理确定水价，加强水费征收力度，是促进水管单位转轨变型和实现水利工程良性发展的必然选择。改进收费办法，减少收费环节，积极培育农民用水合作组织，提高水费收缴率。加强计收监督，避免水费征收过程中的截留、挪用、拖欠等，真正体现水资源的商品属性，明确供水双方的主体地位。

5.搞好工程发展规划，适应农业产业结构调整的需要

充分把握当地的农业发展趋势，与政府农业等部门密切配合，引导当地农民群众积极参与，因地制宜，合理地制定农村水利工程的长期建设规划，调整灌溉布局，以适应农业产业结构调整的需要。应该将农村小型水利工程规划纳入到新农村建设的规划体系中.6.加强工程设施安全，保障水利工程的正常运行。

提高水利工程设施的安全防范意识，健全工程设施的管理制度和落实看管责任人。开展以打击偷盗、毁坏水利设施的专项斗争，公开审判，严厉打击，并通过媒体广泛宣传、弘扬正气、威慑罪犯，以保障水利设施的安全。

参考文献：

[1]王学勇.农村小型水利工程管理的对策和建议[J].甘肃水利水电技术，2005，4：25.[2]刘伟忠.加快天津市农村水利建设的对策建议[J].水利发展研究，2005.11：33.[3]邢昱强.东阳市农村小型水利工程建设与管理[J].浙江水利水电专科学校学报，20O6，2：88-90.

第二篇：干旱山区水利工程建设与发展

干旱山区水利工程建设与发展

分析水利工程建设与发展在干旱山区农业生产，生态城市建设中的作用和潜力，关系社会各领域的用水状况和调配，以人、水、自然和谐理念，坚持以人为本，科学发展，优化水环境，改善生态条件，减少水土流失，泥沙河流实验治理，治水兴利、防洪排涝、抗旱节水中发挥水利科技强大优势。农业节水灌溉技术的推广应用和抗旱措施，极大缓解山区旱情，旱情的持续发生，农作物产量持续稳定增长，近年，国家水利建设宏观调控政策实施，进一步拓宽兴水除害，关注民生的治水方略，水利设施应用拓宽，节能环保、绿色工程、生态工程、景观工程、河湖历史文化初俱规模。生活用水和农业用水状况逐年改善，灌溉效益，生态效益，经济效益明显提高。一大批人饮工程建设、水源工程建设投入运行，极大改善了当地群众的生产生活条件，推动山区农业生产、脱贫致富发挥巨大作用。水利建设投资加大，实现管理增强、进度加快、效益提高、民生改善的水利发展治水方略，进一步解决影响水利建设发展的突出问题，建立资源节约型、环境友好型社会，提高水利服务社会的功能，正确分析水利建设与发展管理运行中各方面因素，探索水利建设与发展行之有效的措施和方法，加强学科建设，实现资源、环境可持续发展水利提供有益借鉴和推动作用。

1、水利工程建设与发展工程措施

1.1 水利工程技术

水利工程建设力求精心设计，施工质量高、工程进度快、机械化程度高，新工艺新材料广泛应用，管理运行简便，运行周期长，建设使用年限久，经久耐用，抗冲抗滑稳定性能好，施工工艺先进，技术设备更新，施工精度高，符合设计标准。

1.2 科学规划治理，整体推进

城市生态建设，河流治理，生态保护，形成河湖水上公园，景观工程在城市建设中发挥了一定作用，近年，黄河中下游水土保持生态建设面广，治河工程兴建桥、涵、护岸护缇等水工建筑物，宽顶式溢流堰等雍水建筑物，起到拦河防洪作用，保持河流生态健康。水资源、淡水资源利用，水土保持工程及天然林生态建设，防风固沙，山、水、田、林、路统一规划，库、坝、缇结合形成生态绿色长廊，水土流失减少，农田水利基本建设平整梯田，加快现代农业发展，由传统水利向现代水利迈进。水利工程建设发展规划保障有利于抗旱节水、供水水源、人饮工程，水质检测、防洪排涝。抗旱节水技术推广应用缓解山区旱情、旱情的持续发生，农作物产量持续稳定，调整产业结构，改变单一种植模式，规模经营；水利工程建设发展规划保证有利于灌溉效益、生态效益、经济效益。灌溉效益发挥不好影响水的有效利用，加强灌溉工程管理，解放大量劳动力，提高生产率。灌溉效益分析有利于提高灌溉工程建设标准：灌溉工程力求灌溉水利用系数高，灌水时间、灌水量、灌水方式、灌溉均匀度、渠系水利用系数高等灌溉工程指标科学合理。水利工程建设发展规划保证有利于推动生态环境建设、涵养水源、水有效循环系数增长，水资源环境状况更趋良好。

1.3 水利工程优选分析：

1.3.1 加强技术监管措施，节约经费。

工程经济优选，减少不合理程序，加强调查研究，做好技术监管，提高工程质量，降低成本费用，符合经济设计。减少程序，节约工程建设投资项目论证前期准备费，减少工程审批论证会。工程项目勘测、规划、设计，严控技术质量，确保第一手资料真实、准确，规划符合城市生态建设，人居环境，工程地质条件的详细论证。根据水利工程建设在社会经济发展中的作用，对水利学科范畴科学界定，分类指导。

a）性质、用途：水源工程、供水工程、灌溉工程，水土保持工程：生态工程、景观工程、流域治理，防洪工程

b）管理：水土保持预防监督工程，水资源科学调度检测工程

c）建筑材料：土石方工程：土坝、水工建筑物：管道工程：混凝土管道、钢管及PvC管；电力工程：变电设施、水泵、抽水机械。

1.3.2 水利工程建设实施项目分析：

水源工程实施水资源科学调度检测，优化水资源环境，提高水资源利用率，提供科学依据。

投资项目实施分析：大型人畜饮水工程跨区域引水解决吃水问题逐步实现科学检测，科学管理入村入户运行管理方式，水利工程投资大，均属千万元工程项目，关键做好效益调查和分析，管理运行成本核算，经济优选设计方案，山区人畜饮水工程就近充分利用山泉、河、溪、地下水可饮用水，建设规划一批小型人饮工程，节约投资，克服引水管线长，耗能耗材，降低工程造价。目前，水库除险加固工程投资较大，相当于兴建水源工程费用，主要是坝基处理费用高，移民工程费用高。与之相连的交通、道路改道工程费用较大。灌溉工程力求灌溉水利用系数高等灌溉工程指标科学合理。推广新工艺、新材料、新技术，推广应用喷、滴灌技术大棚经济作物规模种植基地，机械化程度高，解放大量劳动力，提高生产率，加快农业现代化发展。

2、水利工程建设技术监管措施分析：

2.1 水利工程监管：

从设计施工放线到料场设计，机械设备、工程地质、土方工程、道路、桥、涵、混凝土机械设备、技术操作、工艺材料、配电设施、变压器、泵、抽水机等运行管理设计产品更新换代，喷、滴灌、管灌等材料选择。田间管理渠系灌溉方式，防洪工程安全设计：水资源平衡水文分析总水量、来水量等工程概况指标。

主要存在水利工程监管程序繁杂，实质性技术监理少，监理资料缺乏真实性，监理工程指标及合同工本费用大，格式化招标程序大于设计程序，标书编制预算增加了有形的人力资源工本费，中介组织庞大，监管费用成本高，减少招标中介程序及招标会议，降低成本，减少不合理开支，水利工程监理应注重于实用技术的监督，严格审查可行性论证及设计资料审查，确保第一手外业设计资料精确，真实合理性符合实际。

2.2 加强工程施工过程监督：

料场取料、原材料进出场地选择、混凝土搅拌、振捣工艺、施工放线精准度、机械设备、土方工程碾压，按照设计标准进行施工、土石方工程监理保证混凝土养护时间，输水洞、泄洪洞、洞线放线施工精密程度高。溢流坝高安全、防浪墙、马道、平台建设与道路、公路相连的水库坝肩稳定，边坡稳定分析计算，钢筋制安按设计要求施工，保证混凝土标号安全。

3、提高抗旱节水能力，加强灌溉工程的农业综合措施

3.1 灌溉工程在山区水利建设中的作用和措施

增产增效，抗旱保苗，节水省地节电，扩大有效灌溉面积，经济效益显著。灌溉工程力求灌溉水利用系数高，灌水时间、灌水量、灌水方式，灌溉均匀度等灌溉工程指标科学合理。据实地调查，马铃署覆膜种植无水可灌，严重影响产量和品质，抗旱水源少，抗旱措施不及时，无法灌溉等现象，旱情严重时得不到有效及时灌溉。按作物需水规律，进行水的充分灌溉，非充分灌溉方式等灵活应用抗旱节水措施，有效缓解山区旱情，加快灌区节水改造，加强灌区管理，推进现代化农业发展，转变水利发展方式，水利工程建设规划，保证有利于灌区的更新改造，灌溉管理加强，解放大量劳动力，提高劳动生产率，加快现代化建设，加强灌溉工程的农业综合措施。

3.2 干旱山区农业生产状况

小农生产作业，人力不足，播种周期短，抢播抢收不及时影响种植面积，收耕颗粒归仓不及时，质量不高，播种面积增加，设施农业田间作业量大，机械化程度低。必须进一步提高农业综合生产能力，土地利用率，劳动效率，土地收益率。

3.3 干旱山区抗旱节水农业综合措施

近年，干旱山区抗旱采用移动式水车、水囊等。提前开闸放水，春、秋季两次季节灌溉，增加灌水次数，秋季补灌，测土配方，生物旱地龙，坐水点种技术，转变灌水方式，小型机泵抽水灌溉，广辟水源工程，开源节流，秋冬季补灌措施，持续干旱120天左右，采用高科技人工降雨气象措施，从根本上解决靠天吃饭被动局面，确保农业增产增收。

主要措施：

①农业节水措施：测土配方，土壤含水量测定。

②生物节水措施：旱地龙、膜上、膜下灌溉。

③节水设施配套：喷、滴灌、低压管灌。

④灌水方式、灌溉制度：轮罐、续灌要及时，发展小畦灌、沟灌。

⑤气象措施：人工降雨

⑥抗旱服务组织：移动式水车、水囊，广辟水源，计划用水，小高抽灌溉。

⑦秋、冬季补灌措施

3.4 灌溉工程发展及农业综合管理措施

干旱山区渠道灌溉工程是大部分属六、七十年代修建、渠道老化，每年夏灌进行清淤修复，混凝土己剥落，渠缇不平整，土渠运行大大降低灌溉水利用系数，大水漫灌现象突出，上游灌溉充分，末级渠道无水可灌，尽力减少泥沙冲刷，渠缇管护应分片治理和管护，渠道管理权限归属乡镇，渠道护坡植被定期维修，就近得到及时维护，实行渠道管护破坏报告制，水主管部门长期调控监管，夏灌定期疏竣的管理方式，渠道冲刷破坏不能及时就近修理。混凝土砌护以“U”混凝土干渠为主，充分利用川区梯田平整面积大的优势，发展低压管灌，小畦灌溉进入田间，渠系配套设施进一步改进和加强，改变传统工艺、技术，对大型干渠实行彻底的配套砌护，年复一年搞土渠运作灌溉方式，及时抓紧渠道衬砌工程，提高灌水收益率，采用先进的喷、滴灌技术，可大大减少灌溉工作量，节省劳力，扩大经济作物种植面积。农业产业结构调整，必须有利于当地农民种植积极性，因地制宜。小麦、玉米、豆类、油类大田作物种植，节省劳力，播种收割机械化程度高，易于深加工或贮存期长，经济收益稳定，蔬菜基地等经济大棚，种植耗时费力，适合规模种植，统一规划布置大棚间距，适于机械耕作道路，大棚搭建要提前规划留有耕作道路，由单一农户到规模种植过渡，形成种、产、销合作基地，有利于促进现代农业发展。

第三篇：“五小”水利工程建设发展的建议

“五小”水利工程建设发展的建议

梓潼县“五小”水利工程主要存在以下几个方面问题：一是管理机制、体制不健全，由于“五小”水利工程产权在基层村、社集体，管理在乡镇，而乡镇又无专门的基层水利管理站，村、社更无专人、专项经费作保障，实际上是无人管理，无经费来源，加之村、社干部对山平塘简单的承包经营模式，加剧了“五小”水利工程的有效利用甚至破坏了水资源环境。二是“五小”水利工程设施老化和年久失修，我县小<二>型及以下水利工程90%以上是上世纪60年代至80年代初建成的，至今几十年过去了，由于期间水毁、自然老化等因素，其作用、功能都在迅速减弱，且安全隐患多。经调查，全县9754口山平塘中有近60%出现隐患急需整治。三是渠系灌溉等设施不配套，难以发挥作用，全县应配套未配套小型渠道（流量在1.0m3/s以下）有340千米，山平塘及以下灌溉支渠、毛渠、斗渠基本上都没有配套或缺失。四是投入机制不健全，改革开放30多年来，国家水利投资主要是使用在大江大河上，经过对我县近10年水利投资统计分析，真正用于农村“五小”小型水利工程的资金仅占总投资的10%左右（不含农村人饮安全方面资金），加之地方配套资金无法到位，农村“五小”水利工程维护管理经费无固定来源，严重影响其作用和效益的发挥。五是认识不到位，重大轻小。由于“五小”水利工程在产权、管理机制体制上等多

方面原因而忽视其地位和作用，尽管目前中央、地方出台了很多关于农村水利工程的政策法规，但由于在认识上、贯彻上有差距，导致地方执行政策、法规不到位，甚至出现建设其它基础设施（如公路建设）损毁农村“五小”水利工程。六是水行政执法水平和执法力度也有待提高。

以上问题的存在，不仅使“五小”水利工程建设滞后，维护和管理更是问题突显，如不及时解决，不仅很难发挥 “五小”水利工程的地位和作用，进而严重影响农民增产增收以及生产生活水平提高。因此，我们应高度重视切实解决好农村“五小”水利工程的发展问题。

一、高度重视“五小”水利工程的建设和充分认识其重要性。当前，“五小”水利工程在我县农村起着举足轻重的作用，与群众生产、生活息息相关，直接影响着农民群众生产能力和生活水平，发展“五小”水利就是发展民生水利，各级各部门应充分认识到位，充分把握2011年中央1号文件出台后，未来10年中央将投入4万亿元的建设水利设施这一千载难逢的机遇，抓紧做好前期工作，承接好中央的项目投资。

二、突出重点抓好“五小”水利建设。鉴于我县“五小”水利工程存在不配套、年久失修、隐患较多等因素导致不能发挥正常效益这些问题，当前应把整治配套、维修“五小”水利工程作为一项水利重点工作来抓，确保群众生产生活需要。

三、建立健全稳定的水利投入机制。加大水利投入是水利

工程建设的关键措施和重要保障，因此建立一个稳定的投入机制必不可少。一是争取市级以上相关项目资金，要抓住小农水重点县建设这一良好机遇，迅速做好前期工作，积极申报，争取将我县列为第六批中央补助小农水重点县建设。二是加大县级公共财政投入，按照2011年中央1号文件精神和要求，每年县级财政应按一定比例的财政收入纳入预算，作为配套安排对“五小”水利建设。三是通过竞争立项，将乡镇干部和群众积极性高，群众愿意采取“一事一议”方式自筹一部分资金的地方优先纳入项目建设区。四是采取“先建后补”方式吸纳社会资金，投入水利建设。五是整合相关部门资金，集中连片整治建设“五小”水利工程，目前我县涉水资金有农业、农综、扶贫、移民、国土等部门，县里要实实在在的将这些资金整合在一起，共同建设“五小”水利工程。

四、建立健全完善的管理体制与机制。一是加快推进水利工程体制改革，特别是农业水价综合改革试点，要成立农民用水者协会，农业用水也才有组织机构去进行管理并收取一定水费，用于维护本级水利工程，形成良性循环；二是进行“五小”水利工程的产权改革，将小山塘、水池等产权进行明确，使之产权到户，责任到人，形成责、权、利统一；三是建立健全乡镇基层水利服务站，全面指导辖区内“五小”水利工程的运行管理，最终达到“五小”水利工程的健康发展并发挥其应有的效益。

第四篇：对当前发展农村基层党内民主的理论思考

对当前发展农村基层党内民主的理论思考

——基于政治发展视野下的理性分析

内容提要：党内民主是党的生命。扩大党内基层民主，是党内民主建设的基础和重要切入点。十七大报告指出，要“探索扩大党内基层民主多种实现形式”。农村基层党内民主既是党内民主的“试验田”，又是基层民主的“助推器”。从直选村党支部书记到直选乡镇党委书记，中国农村基层党内民主建设正经历着一场波澜壮阔的发展浪潮。随着我国农村经济体制改革的不断深入，农村基层民主的发展相对滞后，成为制约社会主义新农村建设的软肋。本文拟从发展农村基层党内民主的问题、原因和对策予以分析。

关键词：农村基层 党内民主 民主政治最好的神农百草膏

当前基层党内民主面临的挑战也不断凸显。村级直选对基层党组织及其领导者的权力合法性提出了挑战;村两委关系失衡对基层民主权力边界提出了挑战;民主实践创新对基层党的治理能力提出了挑战。背后原因主要在于农村基层党内民主意识相对滞后，农村基层权力关系存在结构性矛盾，农村基层党内民主制度供给缺失，传统型政治文化与民主型政治文化冲突。发展基层党内民主必须要以公推直选为重点的基层党内选举制度，以党代表任期制为重点的党代表大会制度，以党务公开为重点的基层党内参与制度，以群众评价为重点的社会监督制度，形成发展基层党内民主的合力。

一、新形势下发展农村基层党内民主面临的主要问题

(一)村级直选对基层党组织的权力合法性提出挑战。直接选举较之间接选举更为民主和公正。村级直选以其固有的民主性和自治性而成为村民自治的真实写照。村级直选对村党组织产生的直接影响是，村庄治理中的“一把手”村党支部书记以及支部成员的权力合法性受到了挑战。村级直选的内在价值在于用现代民主政治的理念赋予基层自治组织和基层政权组织的权力合法性。由此而产生的问题是，同级党组织的权力和权威究竟从何而来，这是基层党内民主不能回避的现实挑战。在村民自治和民主选举的推动下，为了扩大村级党组织及其领导者的民意基础，增强其合法性，巩固党在农村基层的领导地位，一些地方一直在探索改进党组织的选举方式和领导人的产生方式，“两票制”、两推一选、公推直选、“二票制”等新的选举方式如雨后春笋般应运而生，乡镇党员大会、代表大会常任制、民主测评等如火如茶地开始实行。

(二)两委关系失衡对基层民主权力边界提出挑战。权力运行与权力来源关系密切。在运行的向度和方式上，权力总是指向自身赖以产生的源头。权力来源一般经由自上而下和自下而上两个渠道。村一级的农村基层存在两个权力主体:村党组织和村委会，其权力来源于上述两个不同的渠道。从根本上说，这两个权力结构的存在都是为了更好地代表和维护农民的根本利益。但是在实际工作中，作为一个自上而下渠道产生的农村权力结构的村党组织，很容易与借“草根民主”而形成的自下而上的权力结构一村委会之间产生矛后和碰撞，由此产生的两个权力主体在村务决策和村务管理上互不相让、互不配合的现象，这已成为基层民主政治发展迫切需要研究和解决的课题。由于现有法律制度未能明确划分村党支部领导权和村委会村民自治权的职权范围，“两委”班子就会出现对己有利的事情争着干，无利的事情相互推。从根本上说，两委矛后源于因利益关系调整而带来的权力边界模糊以及用以调节的法律制度供给不足。

(三)民主实践对基层党组织的治理能力提出挑战。民主并不限于选举，治理也是民主的另一种基本形式。农村基层党的民主治理理念和能力、领导方式和执政方式所发生的影响。在民主治理理念上，要求基层党组织必须把实行和扩大党内民主作为自己的价值追求;在领导方式上，它要求基层党组织不仅要改变过去那种一元化的思维模式和领导方式，还要不断创造出基层党员群众喜闻乐见的民主形式;在工作作风上，真正掌握民主化治理和科学化管理的方式方法，自觉接受广大农民群众的监督，进一步密切党群干群关系，从而使基层党的影响力和号召力持续得到增强。

二、农村基层党内民主发展问题的深层原因

(一)农村基层党内民主意识相对滞后。由于中国社会传统政治文化的深刻影响，特别是“官本位”、“官文化”、“清官情结”、“裙带关系”等深层积淀，人格化权力结构以各种不同形式渗透于当代中国政治体系的各个层次和角落。1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出:“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”①在党的权力关系和权力结构中，由于事实上的一把手政治的存在，以及中国传统文化的负面影响，因而人格化权力结构有着深层的社会文化积淀和社会心理依托。以群体和社会为本位，以家庭为中心。在人际关系中，则表现出浓厚的伦理义气，并由小及大，由近及远，由亲及疏，最后延展为关系网络。

(二)农村基层权力关系存在结构性矛盾。乡政管理与村民自治的二元并存，是80年代以后中国农村基层社会管理体制变化的重要特点。由此，在管理体制中就出现了两种相对独立的权力:即党领导下的乡政府行政管理权力“乡政”和蕴含于农村最基础社区中的村民自治权力“村治”。“随着农村社会的急剧变革和村民社会的迅速发展，国家政权体系未能进行适应性变革，国家政权与乡村社会的关系趋于紧张化。”②

一是纵向上的乡村权力分割与冲突。乡镇是国家权力在农村的基础和末梢。现行的县乡体制是一种“压力型体制”，其主要特征就是将各种经济发展任务和财税利润指标从县级分解到乡镇，把国家权力触角覆盖到乡村每个角落。实行市场经济以后，国家权力开始出现部门化、地方化和分利化。这时，作为国家权力末梢和基础的“乡政”权力，是继续扩展上级行政权力在农村的基础，还是防止国家进入并扩大自己的权力?“乡政”权力与“村治”权力的博弈，凸显了二者之间关系的张力与困境，并成为基层民主发展的障碍。

二是横向上的“乡政”权力结构矛盾。“乡政”权力运行主要由乡镇党委、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府构成。“乡政”权力是一个以乡镇党委为核心，以乡镇党委书记为“一把手”的权力结构。从横向权力结构的角度看，当乡长由全体村民直选产生以后，几乎打破了“乡政”固有的权力格局，加剧了乡政权力的矛后和冲突。由于在现行体制下，乡镇党委处于领导核心地位，几乎垄断了所有实质性的决策权力。乡镇政府实际上是乡镇党委的执行机关，只拥有执行权力，而这种执行权力还经常受到党委的干预。

(三)农村基层党内民主制度供给存在缺失。

一是从法律制度供给上来看，目前国家还没有一部统一的党内选举法，除宪法中的原则性规定外，有关选举制度的规定还分散在不同的单项法律或规章之中，甚至同一种选举却由多个效力不同的法律法规来规定。迄今为止最具活力的党内民主实践主要体现在农村基层党内选举领域，公推直选、两推一选、二票制、公推公选等如火如茶。但作为党内最高法规的《党章》和党内重要规章的《中国共产党基层选举工作暂行条例》，对于以直选为主要特征的基层党内选举，却不能提供直接有效的指导和解释。

二是从权利义务供给来看，直选党代表、实行党代表任期制、探索党代表开会和闭会期间的行权途径等，成为这项改革的重点内容。总体上说，现有的改革成果有利于基层党内民主的延伸和拓展。随着党代表任期制和党代表大会常任制试点的进一步探索，党代表越来越成为一个发挥着独特作用和功能的群体。由此就会产生一些新的制度需求，以对党代表群体的结构、比例以及权利、义务等进行规范。

三是从村支两委关系的供给来看，村支“两委”关系紧张是发展农村基层民主“绕不开、剪不断、理还乱”的问题。“两委”的合法性来源、性质、基本职责、工作依据与方式都存在不同的权力主体，这决定了它们之间的内在冲突。在农村普遍实行村民自治尤其是直选村委会主任以后，党支部的权力合法性受到挑战。公推直选的制度实践，将直选机制直接注入到基层党内，从而增加了村支部以及支部书记的合法性。但支部书记主导的村级权力结构，势必对村民自治本身的自治功能施加影响。乡镇政府和村委会之间的关系，从法律上是指导与被指导关系被异化为领导与被领导的关系。在这种双重压力下，村民自治功能存在着弱化的可能性，背离了农村基层民主的初衷。

(四)传统型政治文化与民主型政治文化冲突。以村民自治为标志的农村基层民主的启动，极大地激发了农民的主体意识和参与自主性，广大农民接受了广泛的民主训练，民主意识、民主素质有了极大的提高。但传统型政治文化与民主型政治文化仍然存在以下冲突：

一是封闭思维与开放思维的冲突。传统的中国农村社会是一个控制紧密型的社会。在这种社会形态里，农村体制内的社会政治组织和制度长期保持不变，由此就形成了农村社会内向性和封闭性的特点。直到今天，历史遗留因素还保持着强大的路径依赖惯性。在过去封闭化和神秘化的管理模式下，人们容易对政治体系和政治运行产生神秘感和不信任感，容易导致非制度化和非理性化的政治参与。我们党提出实行党务公开、政务公开、村务公开，就是要倡导一种开放式思维，进一步增强党务工作透明度，提升党在基层的社会影响力。

二是权利本位与义务本位的冲突。建立在小农经济形态之上的传统政治文化本质上是一种臣民文化，从而形成了民众的自目依附性人格。从中国共产党的历史和现实来看，“组织本位”或“领导本位”的思维和路径一度主导着党内民主的进程。这种思维模式在一些地方还处于主导地位。比如，少数领导干部把发展民主当作一项政治任务布置下去，然后居高临下的指导、检查、评价，其结果是忽视了党员主体性，挫伤了党员群众的民主热情，很难说这样的民主实践能够持久下去和卓见成效。

三、新形势下农村基层党内民主发展的路径选择

(一)坚持党内民主的基本原则，确保发展农村基层党内民主不走样。

一是渐进性原则。在发展理念上，既要摒弃毕其功于一役的激进思维，又要防止“政治作秀”，以避免基层民主实践陷入“锁定”状态;在实践探索上，应该坚持一步一个脚印，既要避免片面追求民主政治的“轰动效应”，又要避免大跃进式民主的出现，以免伤害基层党员群众的民主热情;在制度设计上，必须充分考虑民主的向上性和扩散性效应，既要避免“因噎废食”，又要避免“好大喜功”。

二是协调性原则。即要与“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的总要求相协调。在村一级要处理好两委以及两委负责人的关系，使之纳入法制化规范化轨道;在乡镇一级要通过扩大民主处理好乡镇党委与政府、党委与人大、人大与政府之间的关系。要与人民政治参与积极性不断提高相协调。人民群众政治参与积极性的不断提高，给政治体系提出新的要求，甚至是施加新的压力。

三是互动性原则。即在横向结构上，促进党内民主与社会民主的互动。村民自治中的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的理念和原则，完全可以设计到村级党内民主实践中;在纵向结构上，促进基层民主与高层民主的互动。基层群众民主意识和参与意识的不断提高，是民主可持续发展的动力基础。基层民主发展的有益成果应在高层民主中得到体现;在主导力量上，促进组织与个人的互动。基层党组织行政化的倾向还在不断地强化，导致党员对组织的服从直接转化为组织对党员的绝对权力，对党员的管理教育逐渐失效。

(二)明晰党内民主的基本思路，确保发展农村基层党内民主不模糊。

一是坚持直接民主与间接民主相结合，更加重视直接民主。农村基层党内民主的最大特点就是直接性、创造性，同时它还具有规模小、成本低、风险小、不易造成动荡等特点和优势。目前发展农村基层党内民主，应该更加重视探索直接民主的实现形式。比如，大力支持和引导基层直接选举创新。尽管直接选举本身不是直接民主，但它更接近于直接民主，更有助于增强领导群体和领导者基于“公意”的权力合法性。又比如，实行乡镇党员大会制度。党代表大会制度是党内民主的重要制度形式，更有利于发挥党内民主的自身功能及其对人民民主的示范效应。

二是坚持实质民主和程序民主相结合，更加重视程序民主。实质民主论倡导宪政原则，把其视为实现个人权利的根本途径。程序民主论则主张民主是一种过程或一种程序，个人的自由、平等的权利只有在这种过程或程序中才能实现。③正如哈贝马斯所说:民主就象一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。法治的观念就是使法律的应用机制这个陀螺旋转起来。离开了这个旋转过程，民主政治这个陀螺就会倒下。没有程序的党内民主是缺少制度保证的空中楼阁。只有在程序规则的基础上，党内民主的实体性规范才能得到落实。

三是坚持选举民主与治理民主相结合，更加重视选举民主。在当前，农村基层党内民主的重点应该放在选举民主上，同时推进治理民主。这里主要有三层内涵：从逻辑上看，选举是治理的前提。没有选举，就无所谓治理;没有选举的治理，很容易导致人治。从实践上看，在村一级，直接选举村委会已经成为农村基层民主的常态，而公推直选村级党组织在一些地方还没有推行，这与党内民主的示范效应还有一定的距离。重视选举民主，有助于改进这种状况，并促进党内民主与社会民主的互动。从经验上看，选举民主有利于进一步理顺党内授权关系，强化基层党委班子和领导成员特别是一把手与党员之间的权力关系，更加牢固的树立立党为公、执政为民的执政理念。

(三)把握党内民主的发展取向，确保发展农村基层党内民主不泛滥。

一是和谐发展。即协调利益、化解矛盾和维护权利。改革开放给农村基层带来的最大变化就是农村社会发生了利益分化。这种利益分化正在不断侵蚀农村社会的凝聚力和共同文化基础，如果不加以正确引导协调，从而阻碍农村社会现代化的顺利推进。比如，村民与基层政府之间的矛盾，一方面会弱化村民对政府的信任度与合作愿望，另一方面又会降低政府在农村社会的号召力和整合力。再如，不同利益群体的村民与村民之间的矛盾，一使得原本分散的农村社会更加难以整合。同样，大批青壮年农民进城务工，农村自主创业能人影响农村党员队伍的结构改善，也冲击着农村基层党组织赖以发展的社会基础。

二是均衡发展。即维持制度需求与制度供给的动态平衡。经过多年发展，农村基层党内民主已充分展现了制度创新的能力和需求。直选党组织领导人、党务公开、民主测评、社会评价等民主形式，一方面极大地活跃了基层党内生活，改善了党内民主的微观制度环境，为基层党内民主的深入推进打下了良好的基础;另一方面，各种形式的制度创新也在急切地渴望得到上级甚至中央的认可和支持。实现均衡发展，当前最迫切的就是解决制度均衡问题。特别是优先解决自上而下的制度供给。否则，农村基层党内民主可能陷于需求大于供给的不均衡格局，使得党员和群众的民主热情受挫，从而使民主发展受到抑制。

三是可持续发展。即发掘基层民主的教育传导功能。一方面要传导制度化参与理念。如何不断加强基层民主的制度化水平，为农民群众的制度化参与提供更合理、更便利的渠道和途径。在社会转型和社会多元化条件下，如何正确引导农村党员和农民群众更加理性地选择利益表达方式和政治参与通道，以最大限度地避免容易引起社会动荡的非理性行为。另一方面要传导民主型政治文化理念，包括浓厚的民主意识、强烈的主体意识、积极的参与意识，以及由义务本位向权利本位、由臣民文化向公民文化、由组织本位向主体本位的理念转变等。

(四)创新党内民主的基本制度，确保发展农村基层党内民主不混乱。

一是创新实践以公推直选为重点的基层党内选举制度。选举都被公认是权力移交的唯一合法性手段，但不能认为选举可以解决民主政治的所有问题。毕竟，“选举不制定政策;选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决定由谁来解决争端”。④推进农村基层党内民主选举制度创新，可以从以下几方面着眼:

(1)优化选举环境。一要培养选举意识。尽管广大党员干部的民主意识显著增强，但由于农村社会不同于城市社会的独特环境，选举意识和精神还没有完全树立起来，拉票、贿选、陪选现象还屡禁不止。二要严明选举纪律。基层直选的重要意义在于为选举引入了竞争机制，但竞争在注入公平、公正、平等等民主要素的同时，也给一些别有用心的候选人提供了不正当竞争的机会。三要强化选举监督。主要是强化对选举前、中、后的过程监督，同时还要把党内监督、群众监督和舆论监督结合起来，形成一种合力，共同监督选举的全过程。

(2)改进候选人提名制度。候选人提名方式决定着选举的质量，也反映了民主的真实程度。一要实行多样化的提名方式，适当限制领导提名和上级党组织提名权。比如:限定选举大会主席团提名比例;将党的常委会对重要领导干部的提名权移交给党的全委会;改变上级党组织酝酿提名为差额预选提名;禁止领导干部尤其是“一把手”为“身边人”提名;加大对“一把手”提名的监督等。二是进一步扩大党员和群众提名的范围和质量。基层选举创造的“公推”方式就是扩大群众提名的最好体现。但目前公推的范围、参与人群、结构比例都还不尽完善，因此还需要赋予更多群众、更大范围的提名权，同时进一步提升公推的质量和实效性，这也是有序扩大公民参与、发挥党内民主对人民民主的示范效应和带动作用的重要环节。三是鼓励和尊重党员自我提名。鼓励和尊重自我提名是尊重党员主体地位的重要体现。这种提名方式要求随时公开党内职位缺任情况和相关信息，为党员自我提名提供便利;在“公推直选”基层领导干部时，降低报名“门坎”甚至是“零起点”竞争，以鼓励更多党员报名竞选。

(3)继续改进选举方式。一是扩大候选人差额比例。与等额选举相比，差额选举更能代表选举民主的发展方向。因为差额选举不仅有利于选民自由选择权的实现，还有利于公民参与意识和参与理性的提高，同时还有利于摆脱人治对选举的干扰，为候选人提供了相互竞争的最佳游戏规则。二是完善选举程序和技术。严格公正的选举应该遵循以下程序:选举委员会的产生，选民资格的确认，候选人条件的制订，选票的发放与登记，正式候选人的确定，正式选票的设计，投票箱或投票间的设计，唱票、计票的设计，对竞选中有争议问题的裁定，最后公布选举的结果。

二是完善落实以党代表任期制为重点的党代表大会制度。党代表任期制度是发展党内民主的创新举措，为发展农村基层党内民主注入了新的动力，有利于明晰权力授受关系，有利于于维护党代表的职权和权力，有利于构建县一乡一村互动的基层党内民主建设格局，有利于维护党代表大会的最高权威。

(1)建立健全党代表直选产生制度。在农村社会里，直接选举党代表既有利于党员意志的真实表达，更有利于强化党代表与党员的制度化联系。基于党代表的“代理人”身份，必须建立和制定自下而上的党员代表提名制度，一般情况下，党代会代表不应由各级领导机关提名，而应由各级党员代表大会自下而上的民主提名，未获得足够党员提名的，不能作为党代表候选人。党代表的产生要坚持公开、公平、竞争的原则，采取差额选举的办法，在党内逐步形成竞选机制。

(2)建立健全党代表职责规范。一类是党代表在代表大会期间的职责，主要包括:听取并审议同级党委、纪委的报告;选举同级党委和纪委;讨论党的重大问题并作出决议;党的全国代表大会代表还有修改党的章程的职权。一类是党代表在闭会期间的职责，主要包括:参与同级党委重大问题的讨论和决定;对同级党委、纪委及其成员的工作实行监督;对同级党委所辖区域的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设中存在的突出问题提出意见和建议等。

(3)建立健全党代表开会期间的履职制度。

1、代表言论豁免和人身安全保护制度。党代表在代表大会各种会议和其他公开场合为履行职责所发表的任何言论都不受追究。纪委、司法机关因党代表违纪违法需对其采取限制人身自由的强制措施时，必须报经同级党委全委会批准。

2、代表身份专任制度。为保证各级党代表今后能够集中精力履行好职责，应结合各级人大、政协换届，统筹安排，尽量减少党代表与人大代表、政协委员的交叉任职，除部分领导干部非交叉任职不可外，原则上应实行党代表专任。

三是稳妥推进以党务公开为重点的基层党内参与制度。民主离不开政治参与。推进农村基层党内民主制度创新，一个重要方面就是完善以推进党务公开为重点的基层党内参与制度。推进党务公开有利于保障党员知情权，有利于强化党内监督，有利于实现科学决策民主决策，有利于密切密切党群关系。

(1)关于公开范围的制度规范。对于涉及全局的重大决策、重点建设和重点工作，不仅要在党内公开，还要同步向社会公开;对于涉及加强党的建设、促进经济社会发展的一些具有探索性质的工作内容，可以先在党内公开，待时机成熟后再逐步向社会公开;对干涉及党和国家秘密的工作内容，要严格按照有关规定和要求，只在党内或党内一定范围内公开。

(2)关于公开内容的制度规范。从公开内容的性质和程度上看，对于上下关注的重大决策和焦点问题，要全面如实公开，真正让党员群众明白;对于连续性、经常性的工作内容，要实行重点公开;对于需要党内和社会监督的问题，要选择时机，严格按照政策界限公开。其次，从具体的党内信息公开的角度看，公开内容应包括:党组织的决策活动、执行决策的活动和对其监督的活动，干部选举和任免的规则、过程和结果;领导干部廉洁自律规定执行情况;党组织建设情况、群众普遍关注的涉及切身利益的事项、党组织所掌握的有关重大信息。

(3)关于公开形式的制度规范。适合在党内公开的，主要通过党内会议、党内文件、党内通报或简报、机关局域网或设立文件查阅处等形式，及时向党的各级组织和党员公开;适合对社会公开的，主要采取党务公开栏、公示牌、有线电视、触摸屏、电子屏幕、办事指南、公报、简报以及广播、电视、报纸等。

四、切实加强以群众评价为重点的社会监督制度

(1)评价内容应该由群众“点题”。http://www.xiexiebang.com从一般的经验看，由上级党委来确定，既合法理也合情理，但这显然不能充分反映群众的愿望和需求。一些地方开始探索“由群众点题”的评价方式，深受基层欢迎。但是，要真正做到“由群众点题”，一些自下而上的准备工作是必不可少的。比如，重大决策前要进行广泛的民情民意调查，重大活动要做到“在党内先发动、让党员先知道”，领导班子特别是主要负责人要摒弃惯常的听汇报、坐下表决的形式，主动走出机关大院，深入基层调研，从而为科学决策提供直接依据。

(2)评价过程应该公开透明。无论开展什么样的群众评价，在每个评价阶段都要充分利用广播、电视、党政网、各类会议等形式，定期向党内和社会公布评价工作的进展情况，使党组织工作更加直面社会、贴近群众，从而在党员群众中获得认同感和支持度。

(3)评价形式应该灵活多样。作为执政党，要主动提供多种形式的民主平台，让不同层次的群众选择自己意愿的表达方式，满足不同层次主体的利益表达。比如，既可以采用传统的书面陈述，也可以采用现代的鼠标轻击;既可以采用“文化人”的慎重“划勾勾”，也可以采用不识字农民的“直言相柬”;既可以采用面对面的提意见，也可以采用背靠背的提建议;既可以采用自上而下的领导班子自评，也可以采用自下而上的会议测评。

(4)评价结果应该得到充分运用。如何运用好评价结果，是基层民主发展中不可忽视的相关性问题。要把评价结果与干部考核挂钩，探索制定了一套体现科学发展观要求、符合乡镇领导干部考核评价办法，做到显性政绩与蔽性政绩相结合、历史基础与现实努力相结合、个人贡献与集体成果相结合;既重经济指标，又重社会发展，既看发展速度，更看发展质量，既重视上级评价，更重视群众认可。其核心就在于将领导干部及其政绩交给群众评判，以切实解决对上负责与对下负责相结合、组织信任与群众公认相统一的问题。

注释：

①《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年，第328-329页。

②徐 勇:《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年，P116

③俞可平:《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2000年，P124-125

④(美)乔.萨托利:《民主新论》，东方出版社1998版，P122

第五篇：当前影响农村基层党组织建设的主要因素(韶关)

当前影响农村基层党组织建设的主要因素

[摘要]从总体上看，现阶段我国农村政权体系的发展变化、农村经济转型和社会结构变迁以及农村党组织自身建设状况，对农村基层党组织建设形成了新的挑战。

[关键词]村民自治；

农村基层党组织；

影响因素

切实加强和改进农村基层党组织建设，需要从历史的和现实的角度，深刻分析影响农村基层党组织建设的各种因素。

一、农村社会权力结构变化

在实行村民自治制度以后，我国农村形成了“乡政村治”的基本政治格局。所谓“乡政”，是指以乡这一级作为国家基层政权单位，代表国家，负责执行国家政务；所谓“村治”，是指以村这一级作为社会自治单位，代表农民，负责治理农村内部事务。(王金洪著：《村民自治制度背景下农村党支部的角色与功能研究——以广东经验为例的探讨与分析》，载智识学术网http：//www.zisi.net，2005年4月7日)与“政社合一、高度集中”的人民公社体制相比较，村民自治后的农村权力结构发生了明显变化。第一，乡镇政府同村委会的关系不再是领导与被领导的上下级关系，而是指导与被指导的协助与合作关系。(《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条，1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次全体会议通过)第二，村党支部与村委会之间虽然还是属于领导与被领导的关系，但是农村基层权力结构已经从一元化领导向二元权力模式转变。按照宪法和法律规定，村党支部处于领导核心地位，享有对村民自治的政治领导权；村委会作为村民自治的组织机构，直接行使村务管理权。第三，在村党支部和村委会之外的其他因素，例如，大量出现的专业协会、老年人协会、红白理事会、禁赌协会等，在农村基层也扮演着相当重要角色，一定程度上影响着农村公共权力体系的运行，对村党支部领导核心地位造成影响。事实上，在村民自

治制度实行以后，党的领导在一定程度和一定范围内存在着被弱化、被排斥和被否定的现象。

二、村民自治制度安排的不周延性

由于在基层推广民主的现实条件，村民自治制度的安排应该是“于法周延，于事简单”。但是现行村民自治的相关法律和政策规定在许多关键的地方不清晰、不具体、不明确，这样就不可避免地导致村党支部和村委会之间的不和谐状态。一是没有明确村党支部领导地位的实现途径。《村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”；“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”；“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。上述条文虽然明确了村党支部享有对村民自治的领导权，村委会享有村民自治权，但对于什么是领导权、什么是自治权；领导权和自治权如何体现；发生争执相矛盾时又如何裁决等问题法律并没有明文规定。二是没有明确农村“两委”之间的职权范围。《村民委员会组织法》规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”，“管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产”。《农村基层组织工作条例》规定：“村党支部是农村各种组织的领导核心，讨论决定经济建设和社会发展中的重要问题”；“领导和支持集体经济组织管理集体资产，协调利益关系。”由此可见，上述条文存在较多重叠交叉，造成农村“两委”权力边界模糊不清。三是村委会成员候选人任职资格条件过低。对村委会成员候选人只有年龄上的要求，即年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依法被剥夺政治权利的人除外。四是村委会成员罢免程序复杂、繁琐。《村民委员会组织法》规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村委员会成员”，“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。同时又规定“村民会议由村民委员会召集”，“由村民委员会召集村

民代表会议”。这就使村委会占据了有利地位，难以形成权力制衡结构。此外，对于村党支部的领导机制、基层干部的激励机制以及村民自治的保障机制等一系列问题，缺乏明文规定。

三、农村环境深刻变化

随着农村社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，农民阶级内部开始出现社会分层，逐渐分化出农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者、私营企业主、乡镇企业管理者、农村基层组织管理者等八大社会阶层。(陆学艺主编：《当代中国社会阶层研究报告》，社会科学文献出版社2002年1月第1版，第170页至第173页)由于农村经济转型和社会结构变迁，标志着党在农村的执政环境发生了深刻变化，农村基层党组织建设面临着一系列挑战。一是对村党支部领导核心地位的影响。表现在村“两委”换届选举中，出现了拉票贿选争当村干部的现象，个别地方甚至出现了黑恶势力控制村政的问题。二是对党员队伍建设的影响。一部分年轻人不愿意入党，农村党员队伍老化、村级组织后继乏人的现象仍然比较突出；农村党员流动性增强给教育管理工作带来了实际困难；党员发挥先锋模范作用的载体和舞台也发生了变化。三是思想意识多元化对思想政治工作的影响。农民价值取向由单一趋向多元，加大了农村思想政治工作的难度。四是利益主体多元化对利益整合能力的影响。职业的不同带来利益主体的收入分化与利益诉求的不同，引发了一系列内部矛盾，社会不稳定因素增加。五是政治参与形式多样化对发展民主政治能力的影响。农民政治参与积极性不断提高，不同阶层政治参与的要求、动机和形式不尽相同，迫切需要推进农村基层民主政治建设。

四、农村党组织自身建设状况

党的地位和任务的变化，党所处环境的变化，以及党员队伍的变化，对党组织的自身建设提出了新的更高的要求。然而，现阶段农村党的建设的整个系统工程，与新形势新任务的发展要求并不完全适应。在思想建设上，表现为宣传思想

工作针对性不够，和谐文化建设力度不大，引领社会思潮能力不强。在组织建设上，表现为党组织设置形式与农业产业化、工业化和农村城镇化发展趋势不适应，村级组织贯彻执行政策能力与党的农村工作任务不适应，一些地方村党支部、农村党员自身能力与先进性、代表性要求不适应。在作风建设上，表现为少数农村党员干部作风飘浮，有些镇村干部忙于应酬应付、重形式轻实际、脱离群众高高在上的问题没有根本解决。在制度建设上，表现为村党支部与村委会工作运行机制不健全，部分村党支部领导方式和工作方式没有根本转变，有些村干部依法依规办事意识和能力不强。在反腐倡廉建设上，表现为农村基层干部贪污腐化问题时有发生，村务财务管理不规范问题没有根本解决，腐败现象有向农村基层滋生蔓延之势。

因此，如何站在巩固党的执政地位的战略高度，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，建立健全农村党组织领导的充满生机活力的村民自治制度，已经成为现阶段农村基层党组织建设亟待解决的现实课题。

现阶段，随着我国实施村民自治制度，推进基层民主成为中国特色社会主义民主政治发展的必然趋势，各级党委、政府必须切实增强责任感和使命感，正确认识和处理好农村“两委”关系问题，坚持不懈地抓好农村基层党组织建设。这既是时代赋予各级党委、政府的神圣使命和光荣任务，也是需要在实践中认真探索、不断完善的一个重大课题。

(本文作者:中共韶关市委书记、韶关市人大常委会主任)