《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》解读

第一篇：《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》解读

《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》解读

《意见》解读之一：资本市场发展重要的里程碑

对资本市场的认识不断深化

细读这一文件,让人印象最深刻的一点是,党中央、国务院对大力发展资本市场重要性的认识已上升到了一个新的高度。从党的十六大提出“推进资本市场的改革开放和稳定发展”,到十六届三中全会提出“大力发展资本和其他要素市场”,再到此次国务院的《意见》更进一步提出“大力发展资本市场是一项重要的战略任务”,表明最高决策层对发展资本市场的重视程度在不断提高。

长期以来,国人对“资本”和“资本市场”的概念有着不同的理解。从最初创立证券市场时姓“社”姓“资”的争论,到后来的怀疑“股市是制造泡沫的场所”,再到后来的担心全流通会导致国有资产流失等等,无不说明一些人对资本市场发展还存在着思想认识上的顾虑和分歧。这种顾虑和分歧,在很大程度上制约了资本市场的正常发展。

但可喜的是,我国资本市场发展的伟大实践也渐渐改变了许多人原先对资本及资本市场的看法,深化了人们对资本、资本市场的特性、规律和作用的认识。1993年党的十四届三中全会的决议中提出:“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度”,“允许属于个人的资本等生产要素参与收益分配”,这是在党的文件中第一次承认“资本”可以参与分配,是一次历史性的突破。1999年党的十五大报告明确提出:“把按劳分配与按生产要素分配结合起来”,则又比此前的论述进了一步。2002年党的十六大报告在总结以往理论和实践的基础上又进一步提出:“确立劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的原则”。对资本的认识不断深化,以及承认资本在参与财富和价值创造中的贡献,也促进了人们对资本市场有了越来越全面的认识。

发展资本市场具有重要意义

充分认识大力发展资本市场的重要意义,是推进资本市场改革开放和稳定发展的前提。《意见》提出了九条意见,头一条就是专门谈大力发展资本市场的重要意义,这种安排本身就体现了其良苦用心。

本世纪头20年,我国将全面建设小康社会,完善社会主义市场经济体制,推动经济结构战略性调整,保持国民经济持续快速健康发展,不断提高人民生活水平。资本市场的实践和我国经济发展的战略目标都表明,完善社会主义市场经济体制需要发挥资本市场优化资源配置的功能,国民经济持续、快速增长需要资本市场成为众多企业直接融资的场地；经济结构的战略性调整需要资本市场提供兼并重组的平台；不断提高人民生活水平也需要资本市场为人们提供一个分享经济发展成果、增加个人财富的机会。因此,大力发展资本市场,对我国实现本世纪头20年国民经济翻两番的战略目标的确具有重要意义。

与此同时,我们也可以预计到,经济的持续高速增长会带动企业的大量融资需求；经济结构调整过程中的企业兼并与重组会带来大量的服务需求；人民生活的进一步改善会大大提高人均收入,增加对多元化投资的需求；金融资源的优化配置,提高了对多样化风险管理工具的需求。凡此种种,都是我国资本市场未来的巨大发展空间,也说明在我国大力发展资本市场已具备良好的客观条件。

但是,正如《意见》所指出的那样,“我国资本市场是伴随着经济体制改革的进程逐步发展起来的。由于建立初期改革不配套和制度设计上的局限,资本市场还存在一些深层次问题和结构性矛盾,制约了市场功能的有效发挥。”这些问题和矛盾,也长期困扰着市场参与各方,制约了市场参与者的积极性,影响了投资者的信心,阻碍了资本市场进一步发展的步伐。因此,解决影响资本市场发展的问题和矛盾,清除影响资本市场发展的这些障碍,不仅具有现实意义,更具有长远意义。《意见》

指出,“这些问题是资本市场发展中遇到的问题,也只有在发展中逐步加以解决。”也就是说,只有发展才是解决问题的最好办法。

“六个坚持”最为关键

正是基于对新时期大力发展资本市场的必要性和可能性的正确认识,以及对资本市场存在问题的形成和解决方式的科学分析和把握,《意见》深思熟虑地提出了今后大力发展资本市场的指导思想,其中的“六个坚持”是最为关键的,即:坚持服务于国民经济全局,实现与国民经济协调发展；坚持依法治市,保护投资者特别是社会公众投资者的合法权益；坚持资本市场改革的市场化取向,充分发挥市场机制的作用；坚持改革的力度、发展的速度与市场可承受程度的统一,处理好改革、发展、稳定的关系；坚持用发展的办法解决前进中的问题,处理好加快资本市场发展与防范市场风险的关系；坚持循序渐进,不断提高对外开放水平。这“六个坚持”可以说是对过去十多年发展资本市场实践的经验和教训的经典总结。

按照《意见》的要求,今后发展资本市场的总目标为:以扩大直接融资、完善现代市场体系、更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用为目标,建设透明高效、结构合理、机制健全、功能完善、运行安全的资本市场。这一总目标的确定,着眼于资本市场各种功能的综合发挥,较以往单一地强调发挥融资功能,有了明显的改变。

《意见》是指导我国资本市场改革开放和稳定发展的纲领性文件,是新时期大力发展资本市场的强有力的引擎。可以相信,《意见》的发布,有利于全社会加深对大力发展资本市场重要性的认识,有利于监管部门尽快进行必要的政策调整,有利于投资者明确市场发展方向和增强投资信心。

《意见》解读之二——六大突破打开发展空间

通读《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》(以下简称《意见》)最大的感受是,《意见》几乎突破了原先所有的认识局限,资本市场特别是证券市场由此将海阔凭鱼跃,天高任鸟飞。

突破之一:流通股股东地位提升

笔者认为,此次《意见》在进一步完善相关政策,促进资本市场稳定发展方面提出的诸多要求中,最重要的是首次提出:要切实保护投资者特别是公众投资者的合法权益。

这句话的意思,实质是表明管理层已经认可公众投资者在资本市场的重要地位,换而言之也就是将流通股股东在所有股东中所占的地位凸现出来。

这是一个突破。长期以来有关方面一直借“同股同权”之名抹杀国内市场实际上存在的流通股股东与非流通股股东的利益区分,甚至借此侵害流通股股东利益。而由于缺乏法规依据,流通股股东利益一直难以得到有效保障。《意见》的出台,等于认同流通股股东这个利益群体的存在,这就为流通股股东提供了自卫的武器,也很大程度上提升了流通股股东参与市场的积极性。

突破之二:解决股权分置要尊重市场规律

除了保障流通股股东的利益外,影响市场最大的因素就是如何解决股权分置问题。此次《意见》提出的解决原则是尊重市场规律。

尊重市场规律,也就是说解决股权分置不能是由某一方说了算,也就是说不能因实现自身利益最大化而损害市场利益。从这个角度分析,今后如有股权分置问题的解决方案,那么必然不同于以往重筹资、轻市场的做法,解决股权分置最终的目的是为了更好地发展市场,因此有理由对未来的方案抱有乐观的预期。

突破之三:重视资本市场投资回报

在熟睹了十多年来资本市场所谓的筹资、转制功能之外,《意见》首次提出要重视资本市场的投资回报,这不能不让人眼前一亮。事实上,这样的回报现在是太少了。就以今年已公布现金分

红预案的15家公司为例,以这些公司年报公布前一个交易日收盘价为计算基准,这些先亮相的“靓女”平均分红年回报率只有约1.2%,低于1年期固定存款收益。“靓女”尚且如此,何况其他。如果《意见》出台提升了分红回报,那么整个市场的价值中枢自然会因此上移,投资人的积极性也会大幅度提高。

突破之四:保险公司将直接入市

作为重要的金融机构,保险公司出于政策制约一直无法直接入市操作,只能通过购买证券投资基金的方式间接入市。

这样的做法一方面限制了保险公司入市的积极性,另一方面也限制保险资产收益的可控性,使得保险公司难以推出更多的精算产品。《意见》首次明确提出,支持保险资金以多种方式直接投资资本市场,并且逐步提高社会保障金、企业补充养老金、商业保险资金等入市比例。这不但给保险公司更广阔的资金运作空间,更重要的是给资本市场特别是证券市场投资者更充分的信心。管理层能够允许更大范围的资金参与资本市场,这本身就是对资本市场最大的肯定。

突破之五:开展基金公司融资试点

这是《意见》中最出人意料的突破。虽然关于开展基金管理公司融资试点,市场一直有所呼吁,但是出于对银行资金的风险控制,有关方面并没有给基金管理公司满意的回答。在去年中下旬,十届全国人大常委会在通过基金法时,还删除了其中关于给开放式基金融资的条款。

但是短短3个月,《意见》就明确要稳步开展基金管理公司融资试点,对于这个现象只能有一种解释:管理层促进资本市场稳定发展的力度出乎所有人的想象。

突破之六:券商将可贷款融通资金

这个突破意义具有相当的现实性,但这也是比较具有争议的突破。

给券商贷款融通资金,在银行系统有着相当大的反对意见。毕竟有相当多的券商资产状况比较差,有关方面有比较大的顾虑。特别是在今年初南方证券被接管后,商业银行还曾经有意识地收紧对证券公司融资贷款业务。由此,直接导致1月8日、9日两天,同业拆借市场成交较以往减少100多亿元,与此同时拆借平均利率增加了6.34个基点。国债回购市场两日也出现了成交量剧减70%,而利率大幅上升50%的势态。

但是现在券商不必再为资金束手无策了,如果《意见》要求有关方面为证券公司使用贷款融通资金创造有利条件的条款落到实处。具备资信条件的券商大可借钱生钱,从而也为券商的做大做强创造良好条件。《意见》还表示要继续支持符合条件的券商公开发行股票或发行债券。

整体而言,《意见》的出台统一了全社会对市场的认识,打开了资本市场特别是证券市场的政策空间,市场将因此呈现百舸争流的兴盛场景。

《意见》解读之三：审时度势 力促市场创新

选择这样一个时点,推出引导资本市场未来改革与创新的纲领性文件,显示出新一届政府对经济、金融领域发展的审时度势和高瞻远瞩,显示出新一届政府规划资本市场未来远景时运筹帷幄的大智慧。

这一时点,中国的经济总量已突破11万亿,人均GDP超过了1000美元,中国居民的储蓄存款余额已达10.4万亿元。

这一时点,30多年的改革已使中国的经济结构发生了根本性的变化,国有经济正在进行改组改造,民营经济越来越成为推动经济增长的原动力之一。据权威部门预计,2004年我国民间投资将首次超过国有及其他投资增速,占全社会投资的比重将由去年的26.3%上升到26.7%。

这一时点,中国银行业的总资产已达21万亿,保险业总资产近万亿,而被称为“老百姓养命钱”的社保基金总资产也已达到1330亿元。

各方能量的高度聚集带来的张力往往会破坏事物原有的边界,使其在新的更广阔的边界中获得新的平衡,这是自然界的法则,也是资本市场创新的法则。来自经济、金融领域的巨变已经在悄然之中酝酿着对中国资本市场原有边界的挑战和破坏,资本市场需要一次真正意义的变革来迎合中国经济、金融改革的节拍。

建立多层次资本市场时不我待

肩负着完善社会主义经济体制重要使命的中国资本市场必须首先是个结构完善的市场,才能优化社会资源的配置,才能发挥其促进资本形成的作用。

创业板,五年里这三个字变得越来越沉重。它似乎成了一只摇晃在众多渴求在资本市场融资的中小企业面前的“金苹果”------眼看着伸手就能拿到,却总也拿不到。然而就在各种各样的顾虑之中,全国第一大旅游网站携程网在那斯达克上市,全国汽车业新锐长城汽车赴港上市。

一方面,在国民经济中占有越来越重要地位的中小企业在资本市场融资方面受到与它们地位并不相称的待遇；一方面,不少优秀的民企被境外交易所“挖角”,并吸引了部分境内资金流向海外。再看看去年A股市场IPO的情况,其资金募集规模仅为564.17亿元,同比下降17.23%。而整个股票市场的总市值与GDP的比值仍然是远远低于发达国家。

这一切表明,具有为企业融资服务功能的中国资本市场存在着严重的结构性缺陷。正因如此,国务院的《意见》指出,在统筹考虑资本市场合理布局和功能定位的基础上,逐步建立满足不同类型企业融资需求的多层次资本市场体系,研究提出相应的证券发行上市条件并建立配套的公司选择机制。

也就是说,不仅是创业板,一个适合不同类型的公司融资需求,适合不同投资者投资需求的,包括主板市场、创业板市场、代办股份转让市场、甚至是柜台交易市场在内的完整的资本市场融资体系,可能就在不远的将来呈现在我们面前。

债市革命正当其时

《意见》指出要在严格控制风险的基础上,鼓励符合条件的企业通过发行公司债券筹集资金,改变债券融资发展相对滞后的状况。

一语中的。相对发达国家占2/3交易量的债券市场,中国债券市场的失重显得尤为突出。2003年公司债发行总额408亿元,虽然比上年增长一成有余,但仅仅相当于当年企业贷款余额的0.57%。

作为中国这样一个投资拉动型经济的国家,固定资产投资对GDP的贡献率不容小视,因此国债发行规模逐步增大是肯定的事实。另外,众多处于资本饥渴的中小企业也正在多方渴求融资渠道。

另一方面,社保基金、保险公司、商业银行等机构投资者,再加上拥有10多亿储蓄存款的老百姓,需要一个大容量的低风险市场来使它们获得稳定收益。

这说明,债市发展并不缺乏发行主体,也不缺乏投资主体,然而制度上的软肋众多,品种和期限上的单一,使目前的债券交易市场无法承担起这样的重任。

债市革命正当其时。而公司债券市场则是这场革命的急先锋。根据《意见》,企业债券市场的发行主体可望大大丰富(不再仅仅是中央级企业),企业债管理条例的修订也可能即将启动(现行企业债条例是1993年的版本),而业内一直呼吁的包括银行间、交易所、柜台在内的统一互联的债市结算、监管体系也即将形成。

产品创新化解风险

创新的动力源于市场需求。尚福林同志曾经指出,一个具有投资品种选择余地和组合空间的资本市场,才能为吸引更多的投资者创造基础性条件；只有不断推出适应不同投资者需求的投资品种,市场发展才有活力。

1993年,我们曾推出过认股权证,但无疾而终；同年,我们曾推出过国债期货,造成了证券市场

严重的危机。

这些失败案例至今令有些人面对“创新”犹如伤弓之鸟,并没有认识到是由于当时市场容量的狭小和非市场化的制度,使不合时宜的创新成了风险的导火索。

在21世纪的今天,人们越来越多地提出“创新”这个命题,因为大家意识到它已转变成为化解金融市场和资本市场风险的利器。

我国过高的居民储蓄率一直是经济学界关注的话题。它不仅降低了居民平均消费的倾向,造成通货紧缩压力,而且加大了国有银行的财务风险。因此,如何加大固定收益类证券产品的开发力度,为投资者提供储蓄替代型投资品种,成为化解金融风险的重要课题。根据资料记载,今天美国的居民储蓄率只2%,然而在二战之前美国的人均储蓄也在20%以上。两个数字之间起作用的是二战之后一系列的金融和资本市场产品创新不仅使美国人的储蓄率逐年下降,而且使美国人的消费力飞速提高。

一系列的产品创新已经展开。除了已有的债券基金外,三只货币市场基金悄然下水,已为投资者带来了可观的收益。首只保本基金也即将发行。交易所基金,LOF都在紧锣密鼓地推进之中。而占全球固定收益证券交易量第二把交椅的资产支持证券也已设计完成。它不仅分散了银行集中性的信贷风险,而且为投资者寻找到了一条获得组合型投资收益的渠道。

相对于金融市场风险,资本市场的风险也在逐渐积聚。

如果一个市场只有不断上涨,投资者才能有钱赚,那这个市场的风险也就不言而喻了。由于缺乏对冲机制,带来的是股票市场的暴涨暴跌,以及由此给参与市场的各方投资者带来的重创；由于缺乏对冲机制,货币政策一个小小的变动,都会给债券市场带来“地震”。作为市场主要投资力量之一的开放式基金的赎回潮已经成为常态,这种常态带来的是这一原本是股市稳定器的长期投资者的短期心态。因此,资本市场衍生品的推出已是刻不容缓。这方面债券市场先行一步,据报道,今年开放式回购和国债远期交易都将推出,而重推国债期货也在决策层的考虑之中。今天银监会发布的《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》,更是为未来资本市场远期、期货、掉期和期权等衍生工具的开发和推出提供了制度保障。

时势逼人,此时此势已容不得我们半步犹豫,只有在一个健康发展、结构完整、产品多元化的资本市场的基础上,我国的金融体制改革、国资体制改革才可能顺利推进,社会主义市场经济体系才能日臻完善。

《意见》解读之四：提高上市公司质量再添新动力

大力发展资本市场是一项重要的战略任务,而进一步提高上市公司质量,则是证券市场发展的基础和保障。

提高上市公司质量以及与此相关的表述,自始至终贯穿在《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》的相关内容中。不仅如此,这一中国资本市场发展政策的总纲领共提出了九条意见,其中专门有一条意见就是“进一步提高上市公司质量,推进上市公司规范运作”。提高上市公司质量的必要性和重要性,已经被提升到中国证券市场成立以来前所未有的高度。

上市公司质量的提高,是市场发展的必然结果,也是市场进一步发展的必要条件

自从有了资本市场这一平台,中国出现了上市公司这一特殊的企业群体。在中国经济体制的转轨时期,这个企业群体从国有企业中脱颖而出,在分享直接融资这块“蛋糕”的同时,也被推向了改革的最前列:建立现代企业制度和法人治理结构,是企业上市的先决条件；上市之后信息披露又成为这个企业群体必须履行的义务；中国建立与国际接轨的企业会计制度,上市公司再度成为“试验田”。在这一系列先进制度的推动下,中国上市公司这一特殊企业群体的整体质量,在中国所有的企业中是处于领先地位的。

然而,正是因为脱胎于传统体制和经济转轨时期,中国上市公司身上留下了深刻的时代烙印。一些深层次问题和结构性矛盾,同样也制约了上市公司质量的提高。

国务院此次发布《意见》提出的推进资本市场改革开放和稳定发展的各项任务,其中既包括“建立有利于各类企业筹集资金、满足多种投资需求和富有效率的资本市场体系”,同时也包括“培育诚实守信、运作规范、治理机制健全的上市公司和市场中介群体,强化市场主体约束和优胜劣汰机制”。显然,对证券市场融资者而言,一方面,市场融资功能将大大增强,融资渠道拓宽了；另一方面,如何进一步提高上市公司质量,也被相应提升到新的高度。毕竟,提高上市公司质量与增强市场融资功能,两者之间是相辅相成。

《意见》确立了上市公司质量管理系统的全方位的制度架构

《意见》的第五部分,分别就提高上市公司质量、规范上市公司运作、完善市场退出机制三个方面提出了一系列要求,这些要求最终的落脚点就是进一步提高上市公司质量。在这些要求中,不乏创新之举和全新的理念。尽管其中有不少内容是证券监管部门一以贯之的要求,但以国务院发布《意见》的形式,对提高上市公司质量等问题提出全面的、系统的、明确的要求,这对于推动上市公司质量的提高将发挥重大作用。

《意见》认为,“上市公司的质量是证券市场投资价值的源泉”。这是一个全新的理念,与过去“上市公司是证券市场的基石”的提法相比,其内涵得到了丰富和发展。换句话说,上市公司的质量不好,证券市场就会丧失其投资价值。这是对上市公司质量问题认识上的新的突破,更重要的是,这一理念应尽快成为与证券市场相关各方的共识。

《意见》对上市公司董事和高级管理人员也提出了一个全新的要求,即“要把股东利益最大化和不断提高盈利水平作为工作的出发点和落脚点”。这一要求,已经与市场经济发达国家对企业高管的职业要求接轨,而且真正反映了上市公司作为股份制企业的制度先进性。

《意见》除了提出一个新理念和一个新要求外,就进一步提高上市公司质量提出了十条具体的指导意见:

第一,“要进一步完善股票发行管理体制,推行证券发行上市保荐制度,支持竞争力强、运作规范、效益良好的公司发行上市,从源头上提高上市公司质量。”

第二,“鼓励已上市公司进行以市场为主导的、有利于公司持续发展的并购重组。”

第三,“进一步完善再融资政策,支持优质上市公司利用资本市场加快发展,做优做强。”

第四,“完善上市公司法人治理结构,按照现代企业制度要求,真正形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。”

第五,“强化董事和高管人员的诚信责任,进一步完善独立董事制度。”

第六,“规范控股股东行为,对损害上市公司和中小股东利益的控股股东进行责任追究。”

第七,“强化上市公司及其他信息披露义务人的责任,切实保证信息披露的真实性、准确性、完整性和及时性。”

第八,“建立健全上市公司高管人员的激励约束机制。”

第九,“要采取有效措施,结合多层次市场体系建设,进一步完善市场退出机制。”

第十,“在实现上市公司优胜劣汰的同时,建立对退市公司高管人员失职的责任追究机制,切实保护投资者的合法权益。”

这十条具体的指导意见,形成了一套比较完整的、系统的制度架构。实践证明,提高上市公司质量,头痛治头、脚痛治脚是不能解决问题的,孤立地推行这十条意见中的任何一条,都无法达到真正提高上市公司质量的目的。从发行上市这个源头一直到退市,《意见》对提高上市公司质量提出了全方位的指导意见,这些意见的落实和细化,无疑将对上市公司整体质量的提高产生巨大的推动力。

上市公司质量管理新政已全面推行,政策效应的乐观预期开始显现

针对这十条具体的指导意见,监管部门近年来已经在积极推进相关政策措施的出台。比如,股票发行审核制度的改革,使得从源头上提高上市公司质量有了可靠的制度保障。在今年年初召开的两次发审会上,两家公司的首发申请未获通过,此举足以证明监管部门从源头上提高上市公司质量的决心是坚定的。而正在推行之中的保荐制度,也将对此产生更为积极的效应。

又如,在规范控股股东行为方面,中国证监会和国务院国资委在去年8月联合发布文件,对规范上市公司与关联方资金往来及上市公司对外担保提出了一整套规定,其中还包括依法追究违规占用资金和对外担保行为的责任。值得关注的是,这个责任追究制度不仅涉及到行政处罚、禁入措施和刑事责任,而且还包括通报资信不良记录的诚信责任和相关责任人承担赔偿责任的民事赔偿责任,这是一个重大的进步。

此外,在并购重组政策、再融资政策、法人治理结构建设、独立董事制度、信息披露制度、激励约束机制、市场退出机制等方面,目前已经初步形成了相应的制度架构。但是,《意见》对上述问题提出了更高的要求,因此,可以预见,今后有关这些方面的创新制度将会不断出台,凡是有利于提高上市公司质量的政策措施将会得到积极推行,凡是不利于提高上市公司质量的障碍也将会被坚决清除。

虽然目前还没有建立对退市公司高管人员失职的责任追究机制,但各界对此的呼声已经日渐高涨。国务院在《意见》中明确提出了这一要求,预计有关政策措施的出台已经为时不远。这一责任追究机制的建立,对上市公司高管人员的震慑力是不可低估的。

市场经济环境和法律环境的配套完善,将推动上市公司整体质量不断迈上新台阶

在一个“新兴＋转轨”的资本市场上,提高中国上市公司的质量,将是一项长期的、艰巨的工作,并不能一蹴而就。这不仅需要相关政策措施的建立和完善,而且取决于市场经济环境、法律环境的配套完善。

“一股独大”就是制约上市公司质量提高的一个瓶颈,也是目前暴露出的不少问题的根源所在。《意见》提出要“积极稳妥解决股权分置问题”,因此,对于这一需要“在发展中逐步加以解决”的问题,还存在一个解决的过程。

法律环境的完善同样也需要一个过程。《意见》提出,要“为大力发展资本市场创建良好的法制环境”,针对上市公司质量问题,《意见》也提出了两个责任追究制度。但是,除了行政处罚和追究刑事责任外,如何完善民事赔偿机制,尤其是建立集体诉讼制度、举证倒置制度等,更是关键之所在。只有加大上市公司尤其是相关责任人的违规成本,才能为提高上市公司质量提供有力的法律保障,才能真正做到“切实保护投资者特别是公众投资者的合法权益”。

可喜的是,目前对完善市场经济环境和法律环境的预期是乐观的。党的十六大确定了全面建设小康社会的战略目标；十六届三中全会通过的《决定》,对完善社会主义市场经济体制作出了部署；国务院此次发布的《意见》,也对资本市场环境建设、法制和诚信建设等提出了具体的指导意见；此外,证券法修订工作已经展开,公司法修订也以列入立法计划。可以确信,随着国务院这一纲领性文件的贯彻落实以及各种环境的不断完善,中国上市公司的整体质量将不断迈上新的台阶。

《意见》解读之五：中介机构面临重大历史转折

《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》明确提出,要把证券、期货公司建立成为具有竞争力的现代金融企业。这意味着,历经了近20年的风雨,中国资本市场的中介机构迎来了发展历程中的重大历史转折。

站在一个新起点

中介机构的命运无疑与资本市场发展前景息息相关。但是,由于资本市场自身发展的局限性,使券商的盈利模式过度依赖股市,始终局限于经纪、投行、自营三大传统业务范围之内,无法自拔。因此自2001年以来,受股市持续下跌的影响,券商的经营陷入困境。

《意见》的出台将引领中国资本市场进入一个全新的发展阶段,进而为中介机构的发展提供肥沃的土壤。《意见》中明确提出了中国资本市场的定位,即以扩大直接融资、完善现代市场体系、更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用为目标。

机遇蕴含在变化之中,丰富的市场体系、宽松的发展环境,将使券商面临全新的业务前景,不仅极大延伸了券商、期货公司的业务领域,而且营造了创新空间,鼓励中介机构自下而上地发挥创新意识,创造新的价值。

支持力度加大

中国资本市场的发展,更是需要中介机构做大做强,然而融资渠道的匮乏始终是制约中介机构发展的重要因素之一。

以券商为例,从现有的融资渠道上看,虽然目前已开辟了诸如允许券商发债、上市、股票质押贷款、增资扩股等长期融资渠道,但由于券商回报水平下降等原因,难以吸引机构投资者,使得大部分券商的资金来源主要依赖于拆借和回购等短期资金。这样一方面造成经营风险加大,另一方面使券商无法有多余的资金开拓新的业务。

针对这些问题,《意见》进一步明确了中介机构的融资渠道,其中包括继续支持符合条件的证券公司公开发行股票或发行债券筹集长期资金；完善证券公司质押贷款及进入银行间同业市场管理办法。

而最为值得关注的是,《意见》指出,将制定证券公司收购兼并和证券承销贷款的审核标准,在健全风险控制机制的前提下,为证券公司使用贷款融通资金创造有利条件。尽管《意见》所指的银行贷款资金运用范围主要局限于投行业务领域内。但是此举无疑突破了长期以来证券机构不得从银行贷款融资的禁区。

券业人士对此评价认为,这是迄今为止,政府首次清晰地界定券商拓展融资渠道的各种路径,值得进一步跟踪和研究。

规范发展得到强化

细读《意见》发现,在各种直接或间接事关中介机构发展的陈述前,均加有“在规范发展的前提下”、“符合条件的证券机构”、“严格控制风险”等限定词。毫无疑问,《意见》在为中介机构创造良好发展环境的同时,也比以往更重视中介机构发展的质量。

目前中介机构的发展状况也的确令人担忧。从1987年中国第一家专业证券公司成立以来,我国证券公司已走过了17年的历程。截至2003年6月底,我国证券公司已达131家,拥有超过5000亿元的资产规模。但是长期来,在忽视风险的粗放式管理模式下,券商盈利能力低下,去年三季度整个券业累计亏损34亿元。同时,由于内控制度建设薄弱,券业内部风险开始逐渐暴露,鞍山证券、大连证券、新华证券等一批中小证券公司相继被关闭或撤销。今年年初,作为全国性券商之一南方证券被行政接管。

中国银河证券公司总裁朱利认为,造成这些现象的一个重要原因在于,证券公司对自己定位不清,内控机制、法人治理、风险控制能力不够,资本和经营范围、经营深度不匹配,没有把自己当成真正金融企业来管理。

《意见》就中介机构的规范发展单独开辟了一章节,并且开宗明义的指出,要把证券、期货公司建立成为具有竞争力的现代金融企业,提出了包括健全证券、期货公司的市场准入、退出制度等八个方面的要求。显然,在中国资本市场即将面临的新一轮发展浪潮中,中介机构将出演极为重要的角色,而中介机构的规范发展已经事关资本市场稳定和前景。

竞争在一个新平台展开

可见,崭新的市场虽然给了中介机构一个全新的施展拳脚的舞台,但是胜出的关键却发生了变化,与拓展业务的范围、开拓融资渠道相比,规范发展所占的份量将越来越重。

就证券行业的发展历程来看,证券公司的许多危机恰恰是在牛市中埋下了隐患所致。所以,如果不能从根本上解决中介机构的体制问题,不建立起严密的内控机制,中介机构的发展最多只是昙花一现,资本市场发展的步伐也将因此而滞后。从历史教训来看,成为现代金融企业,不仅是资本市场对中介机构的期待,更是中介机构自身发展过程中所必需面临的选择。

成为现代金融企业也并非易事。中介机构要建设成为现代金融企业应达到以下五个方面的要求:一是权责分明的法人治理结构；二是完善有效的内部控制机制；三是明确的经营发展战略；四是科学的激励与约束机制；五是先进的企业文化和良好的职业操守。

与这些要求相比,目前中介机构的差距仍然较大。据深圳证管办日前公布的情况看,2003年深圳地区券商存在的主要问题是公司治理结构不完善、内控建设和落实不到位以及少数券商违法违规经营行为严重。

显然,要成为真正、具有竞争力的现代金融企业,中介机构必须跨越“千山万水”。但是,这将成为资本市场未来发展历程中所必须经历的环节。从《意见》的相关内容看,今后的政策取向将向经营规范、内控制度严密的中介机构倾斜,并且将鼓励中介机构优胜劣汰。成为现代金融企业,不仅是将成为中介机构未来发展的着力点所在,而且中介机构之间的“贫富”差距也将由此拉大。

（文章原载于上海证券报）

http://www.xiexiebang.com/public/detail.php?id=102814

第二篇：解读国务院关于加强和改进消防工作的意见

《国务院关于加强和改进消防工作的意见》解读

作者：公安部 来源：本站搜集 发布时间：2012年03月06日 点击数：

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在《国务院关于加强和改进消防工作的意见》(以下简称《意见》)颁发实施之际，公安部负责人就学习贯彻《意见》精神的有关问题进行了解读。

《意见》出台的背景和意义

“十一五”以来，我国消防工作取得了明显进步。消防安全责任制进一步落实，公共消防设施建设进一步加强，城乡消防力量体系进一步完善，特别是通过深入开展构筑社会消防安全“防火墙”工程、持续排查整治火灾隐患、全面加强应急救援工作，有效提升了全社会火灾防控水平，保持了全国火灾形势总体平稳。但是，随着我国社会经济快速发展，消防工作面临的新情况、新问题日益增多，火灾风险和防控难度不断加大，公共消防安全基础建设与经济社会发展不相适应，消防安全保障能力与人民群众的安全需求不相适应，公众消防安全意识与现代社会管理要求不相适应的问题还比较突出，我国消防安全形势依然严峻，总体上仍处于火灾易发、多发期。据统计，2006年至2010年，全国共发生火灾79.3万起，死亡7202人，受伤4501人，直接财产损失72亿元，其中一次死亡10人以上的群死群伤火灾23起，造成353人死亡。

为预防和遏制重特大尤其是群死群伤火灾事故发生，2011年5月以来，公安部在深入调研、广泛征求意见和反复修改的基础上，起草了《意见》。在“十二五”开局之年，国务院出台《意见》，有利于全面落实消防安全责任制，推动消防工作与经济社会协调发展;有利于加强和创新消防安全管理，完善社会化消防工作格局;有利于夯实消防工作基础，提高城乡消防安全水平;有利于增强全民消防安全意识，有效保障人民群众生命财产安全。

当前消防工作的薄弱环节

近年来，我国消防事业虽然取得了历史性进步，但消防安全基础建设滞后的问题仍很突出，主要表现在以下几方面。

一是消防安全责任制不落实。有的地方、部门对消防工作重视不够，投入不足，管理不到位，措施不落实;一些单位存在重效益、轻安全的倾向，日常管理混乱，制度不落实，消防设施和器材维护保养不善，火灾隐患整治不力。

二是公共消防设施“欠账”严重。一些地方消防规划落实不到位，消防站、消防供水、消防车通道等公共消防设施建设滞后。目前，全国地级以上城市消防站“欠账”30%，市政消火栓“欠账”26.5%，农村公共消防设施奇缺，难以适应灭火救援需要。

三是消防专业力量不足。全国目前仍有167个县(市、区、旗)未设公安消防监督机构，292个县(市、区、旗)没有消防专业力量，已有消防监督机构也大多未达到国家最低人员配备标准;乡镇一级没有消防机构，失控漏管的现象十分普遍。

四是公民消防安全意识不强。一些群众消防法制观念和消防安全意识不强，尤其是进城务工人员和农村留守老人、儿童等弱势群体缺乏基本的防火灭火和逃生自救常识;一些单位消防安全责任人、管理人和消防控制室人员、电(气)焊工未经培训上岗，消防安全素质较低，有的甚至违法、冒险作业，导致火灾频发。据统计，近几年我国80%的火灾都是由人为因素引起的。

五是火灾隐患大量存在。随着我国经济社会快速发展，新材料、新技术、新工艺、新产品广泛应用，公共娱乐场所、高层和地下建筑、石油化工企业不断涌现，火灾隐患明显增多，整治后反弹的问题仍很突出，致使火灾发生几率和防控难度相应增大。

《意见》的基本精神

《意见》明确了“十二五”时期消防工作的指导思想、基本原则、目标任务和主要措施，是指导消防工作发展的纲领性文件。其基本精神概括起来，就是“五大原则”和“一个目标”。

五大原则

一是坚持政府主导，不断完善社会化消防工作格局;二是坚持改革创新，努力完善消防安全管理体制机制;三是坚持综合治理，着力夯实城乡消防安全基础;四是坚持科技引领，大力提升防火和灭火应急救援能力;五是坚持以人为本，切实保障人民群众生命财产安全。

一个目标

到2015年，消防工作与经济社会发展基本适应，消防法律法规进一步健全，社会化消防工作格局基本形成，公共消防设施和消防装备建设基本达标，覆盖城乡的灭火应急救援力量体系逐步完善，公民消防安全素质普遍增强，全社会抗御火灾能力明显提升，重特大尤其是群死群伤火灾事故得到有效遏制。

全面落实消防安全责任

《意见》根据《消防法》确定的“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则，重点对政府、部门、单位全面落实消防安全责任提出了明确要求：

一是各级人民政府要认真落实消防安全“一岗双责”制度，加大消防投入，组织制定并实施城乡消防规划，切实加强公共消防设施、消防力量、消防装备建设，加大消防宣传教育培训力度，整治消除火灾隐患。制定城乡规划要充分考虑消防安全需要，留足消防安全间距，确保消防车通道等符合标准。要建立健全消防工作协调机制，定期研究解决重大消防安全问题，扎实推进社会消防安全“防火墙”工程。对热心消防公益事业、主动报告火警和扑救火灾的单位和个人要给予奖励。要按照国家有关规定，大力发展政府专职消防队、企业事业单位专职消防队和志愿消防队。省级人民政府要制定专职消防队伍管理办法。各省、自治区、直辖市人民政府每年要将本地区消防工作情况向国务院作出专题报告。直辖市、省会市、副省级市和其他大城市要制定并执行更加严格的消防安全标准。县级以上地方人民政府要依托公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍加强综合性应急救援队伍建设，建立健全灭火应急救援指挥平台和社会联动机制，完善灭火应急救援预案，强化灭火应急救援演练，提高应急处置水平。乡镇人民政府和街道办事处要建立消防安全组织，推行消防安全网格化管理，加强消防安全基础建设，全面提升城乡消防工作水平。

二是各职能部门要依法履行管理和监督职责，坚持谁主管、谁负责，在各自职责范围内依法做好消防工作，严格依法审批涉及消防安全的事项，凡不符合法定审批条件的，不得核发建设工程相关许可证照或者批准开办。建设、商务、文化、教育、卫生、民政、文物等部门要切实加强建筑工地、宾馆、饭店、商场、市场、学校、医院、公共娱乐场所、社会福利机构、烈士纪念设施、旅游景区(点)、博物馆、文物保护单位等消防安全管理，建立健全消防安全制度，严格落实各项消防安全措施。安全监管、工商、质检、交通运输、铁路、公安等部门要加强危险化学品和烟花爆竹、压力容器的安全监管，依法严厉打击违法违规生产、运输、经营、燃放烟花爆竹的行为。环境保护等部门要加强核电厂消防安全检查，落实火灾防控措施。

公安机关及其消防部门要严格履行职责，每半年对消防安全形势进行分析研判和综合评估，及时报告当地政府，采取针对性措施解决突出问题。要完善消防法规和技术标准规范，积极推动消防科学技术创新，加强消防信息化建设和应用。要建立建设工程消防设计、施工质量和消防审核验收终身负责制，规范发展消防技术服务机构，探索建立行政许可类消防专业人员职业资格制度，切实提高消防安全管理水平。要建立常态化火灾隐患排查整治机制，完善火灾隐患举报、投诉制度，依法查处消防违法行为，对严重危及公众生命安全的要依法从严查处;公安派出所和社区(农村)警务室要加强日常消防监督检查，开展消防安全宣传，及时督促整改火灾隐患。

三是社会单位要全面落实消防安全主体责任，保障必要的消防投入，切实提高检查消除火灾隐患、组织扑救初起火灾、组织人员疏散逃生和消防宣传教育培训的能力。要建立消防安全自我评估机制，消防安全重点单位每季度、其他单位每半年自行或委托有资质的机构对本单位进行一次消防安全检查评估，做到安全自查、隐患自除、责任自负。要建立建筑消防设施日常维护保养制度，每年至少进行一次全面检测，确保消防设施完好有效。要严格落实消防控制室管理和应急程序规定，消防控制室操作人员必须持证上岗。

火灾高危单位消防安全管理

《意见》在总结火灾规律和特点的基础上，将容易造成群死群伤火灾的人员密集场所、易燃易爆单位和高层、地下公共建筑等作为高危单位，提出了更加严格的消防安全措施。一是要配备急救和防护用品，落实人防、物防、技防措施，提高自防自救能力;二是建立消防安全评估制度，由具有资质的机构定期开展评估，评估结果向社会公开，作为单位信用评级的重要参考依据;三是参加火灾公众责任保险。同时，要求省级人民政府制定火灾高危单位消防安全管理规定，明确界定范围、消防安全标准和监管措施。

建筑工地、建筑材料消防安全管理

近年来，我国因建筑工地、建筑材料引发的火灾呈多发趋势。建筑节能外保温材料大部分采用易燃可燃有机材料，燃烧蔓延速度快，并产生剧毒气体，火灾危险性、危害性极大。因此，《意见》对建筑工地、建筑材料消防安全管理提出了严格要求，如依法加强对建设工程施工现场的消防安全检查，督促施工单位落实用火用电等消防安全措施，公共建筑在营业、使用期间不得进行外保温材料施工作业，居住建筑进行节能改造作业期间应撤离居住人员，并设消防安全巡逻人员，严格分离用火用焊作业与保温施工作业，严禁在施工建筑内安排人员住宿。新建、改建、扩建工程的外保温材料一律不得使用易燃材料，严格限制使用可燃材料。住房和城乡建设部要会同有关部门，抓紧修订相关标准规范，加快研发和推广具有良好防火性能的新型建筑保温材料，采取严格的管理措施和有效的技术措施，提高建筑外保温材料系统的防火性能，减少火灾隐患。建筑室内装饰装修材料必须符合国家、行业标准和消防安全要求。相关部门要尽快研究提高建筑材料性能，建立淘汰机制，将部分易燃、有毒及职业危害严重的建筑材料纳入淘汰范围。

考核和责任追究

《意见》明确提出，要建立健全消防工作考核评价体系，对各地区、各部门、各单位消防工作完成情况进行严格考核，并建立责任追究机制。地方各级人民政府和有关部门不依法履行职责，在涉及消防安全行政审批、公共消防设施建设、重大火灾隐患整改、消防力量发展等方面工作不力、失职渎职的，要依法依纪追究有关人员的责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。公安机关及其消防部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、以权谋私的，要依法依纪严肃处理。各单位因消防安全责任不落实、火灾防控措施不到位，发生人员伤亡火灾事故的，要依法依纪追究有关人员的责任;发生重大火灾事故的，要依法依纪追究单位负责人、实际控制人、上级单位主要负责人和当地政府及有关部门负责人的责任;发生特别重大火灾事故的，要根据情节轻重，追究地市级分管领导或主要领导的责任;后果特别严重、影响特别恶劣的，要按照规定追究省部级相关领导的责任。

第三篇：国务院推进三项活动的意见

关于《国务院办公厅关于进一步

推进安全生产“三项行动”的通知》解读

3月30日，国务院办公厅印发了《关于进一步推进安全生产“三项行动”的通知》（国办发〔2009〕32号）。这一通知的下发，标志着在年初国务院全国安全生产电视电视会议的整体部署的基础上，安全生产“三项行动”（安全生产执法行动、治理行动和宣传教育行动，以下简称“三项行动”）进入了全面启动、大力实施阶段，对于实现“安全生产年”的各项目标任务起将到重要的推动和保障作用。

一、为什么要进一步推进安全生产“三项行动”？

第一，进一步推进安全生产“三项行动”，是持续深入学习实践科学发展观、推动安全发展的必然要求。近年来，在深入学习实践科学发展观的背景下，党中央、国务院对安全生产工作作出了一系列重大决策部署，提出了安全发展的科学理念，“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，并把能不能实现安全发展，提到对党的执政能力的重大考验的高度来认识。深入学习实践科学发展观，是一项长期而紧迫的重大任务。安全发展是发展质量的重要标志，体现了科学发展观的本质内涵，也是落实科学发展观的重要保障。进一步推进安全生产“三项行动”，着力解决影响安全发展的一些重大制约因素，是有效推动安全发展，巩固和提升深入学习科学发展观活动成果的重要载体和必然要求。

第二，进一步推进安全生产“三项行动”，是开展“安全生产年”活动的重要内容。今年是新中国成立60周年，也是实施“十一五”规划关键的一年。积极应对国际国内的形势变化给安全生产工作带来的新挑战和新要求，创造良好的安全生产环境，是各地区、各部门和各单位的一项重要任务和重要职责。为认真贯彻落实胡锦涛总书记、温家宝总理重要讲话精神和中央经济工作会议的部署要求，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，坚持安全发展，全面落实安全生产方针，年初国务院全国安全生产电视电话会议把2009年确定全国“安全生产年”，其中，突出抓好“三项行动”，与切实加强“三项建设”（安全生产法制体制机制建设、保障能力建设和队伍建设）、实现“三个压下来”（重特大事故、事故总量、伤残人数压下来）一起，构成“安全生产年活动”的重要内容。安全生产“三项行动”的实施成效，关系着“安全生产年活动”的整体成效。

第三，进一步推进安全生产“三项行动”，是构建安全生产长效机制、实现安全生产形势持续稳定好转的有效途径。今年以来，在党中央、国务院的正确领导下，通过各地区、各部门、各单位的共同努力，全国安全生产保持了总体稳定、趋于好转的发展态势，但形势依然严峻，重特大事故时有发生，事故总量仍然较大，安全生产面临着巨大压力。特别是非法违法、违规违章生产是导致事故尤其是重特大事故的主要原因，也是当前安全生产领域的主要矛盾和突出问题；事故隐患，是引发安全事故的直接原因，是滋生事故的土壤，重点行业领域的安全整治的成果还有待于进一步深化和巩固；安全生产宣传教育的针对性和有效性，也有待于进一步增强。此外，安全生产“三项行动”目前在各地区、各部门和各单位之间发展还不平衡。进一步推进安全生产“三项行动”，对于建立规范的安全生产秩序，实施预防为主、增强安全生产工作的主动性，进一步提高全社会安全生产意识和职工安全生产技能，对于构建实现安全生产长效机制、实现安全生产形势持续稳定好转，为全国经济平稳较快发展提供安全保障，都具有重要意义。

二、安全生产“三项行动”的主要工作目标是什么？

总体目标是：通过扎实开展安全生产“三项行动”，加强安全生产全员、全过程、全方位管理，强化安全生产基层和基础管理，构建安全生产长效机制，坚决遏制重特大生产安全事故发生，推进“安全生产年”目标任务落实，促进全国安全生产形势持续稳定好转。

对应安全生产“三项行动”的主要目标有三点：

一是加大安全生产执法力度，严厉打击非法违法生产经营行为，建立规范的安全生产法治秩序；

二是深化安全生产专项治理，促进安全生产责任制落实，强化安全生产监管监察，治理纠正违规违章行为，狠抓隐患排查治理，切实加强和解决安全生产薄弱环节和突出问题； 三是加强安全教育，牢固树立安全发展理念，增强全社会安全意识，提高广大从业人员的安全生产技能素质。

三、安全生产“三项行动”的重点范围和内容是如何确定的？ 安全生产“三项行动”，着眼于防大事故、治大隐患，突出重点对象、重点内容。“三项行动”的对象，侧重于事故易发频发的重点行业领域；重点内容是经反复梳理的，在安全生产执法、隐患治理和安全生产意识技能素质等方面长期制约安全生产并且必须着力的突出问题。

（一）安全生产“三项行动”的对象范围。各地区、各行业（领域）、各生产经营单位。主要包括：煤矿、金属和非金属矿山、尾矿库、化工、烟花爆竹、建筑施工、民爆物品、冶金、有色、石油、电力等工矿企业；道路交通、水运、铁路、民航等交通运输企业和渔业船舶、农机、水利等企业单位；商（市）场、公共娱乐场所、旅游景点、学校、医院、宾馆、网吧、公园等人员密集场所；锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、厂（场）内机动车辆等特种设备；建设工程项目及设施；易受自然灾害影响的企业、单位、居民区和场所；2008年隐患排查治理不到位的企业、单位；近年来发生较大以上事故的单位。

（二）安全生产“三项行动”重点内容。

1.执法行动。对9类行为依法进行打击或查处：无证或证照不全从事生产、经营、建设的；关闭取缔后又擅自生产、经营、建设的，小煤矿应关未关或关闭计划不落实的；私采滥挖、超层越界开采、尾矿库违规排放的；违反建设项目安全设施“三同时”规定，违法违规进行项目建设的；瞒报事故的；重大隐患隐瞒不报或不按规定期限予以整治的；不按规定进行安全培训或无证上岗的；拒不执行安全监管监察指令、抗拒安全执法的；其他非法违法生产、经营、建设行为。

2.治理行动。对10类行为进行严格治理：安全生产工艺系统、技术装备、监控设施、作业环境、劳动防护用品配备不符合规定要求的；危险性较大的特种设备和危险物品的存储容器、运输工具完好率不达标及不按规定进行检测检验的；受自然灾害威胁而未落实防范措施的；隐患排查治理制度不健全、责任不明确、措施不落实、整改不到位的；应急救援队伍、装备不健全，应急预案制订修订演练不及时，以及自救装备配备不足、使用培训不够的；高危行业安全生产费用提取使用、安全生产风险抵押金交纳等经济政策落实不到位的；重大基础设施建设安全制度不完善、管理措施落实不到位的；违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的；地方各级人民政府对有关地区、行业（领域）和企业单位的安全监管责任不落实，安全管理机构不健全，有关部门监督检查不到位，安全许可制度执行不严格的；有关地区和行业主管部门确定的行业（领域）及企业、单位安全隐患治理不到位的。

3.宣传教育行动。着力开展8个方面的宣传教育活动：宣传安全生产法律法规、规章制度，增强安全法制意识；宣传安全发展的理念,推进安全文化建设；宣传推广安全生产工作的典型经验和做法，推进安全生产示范企业建设；完善安全生产信息发布制度，公布生产安全事故企业“黑名单”、事故查处情况，加强安全生产舆论监督；深入开展“安全生产月”、“安全生产万里行”、“安全生产科技周”等集中宣传教育活动；改革企业相关招用工制度，推广实行“变招工为招生”，加大委托学校定向培养工作力度；严格教育培训机构监管，加强师资力量、培训装备建设，提高培训质量；加强企业主要负责人、安全管理人员和特种作业人员培训，抓好新进人员安全教育，强化全员安全技能培训。

四、安全生产“三项行动”的重点时段是如何划分的？

“三项行动”贯穿各地区、各行业（领域）、各单位全年安全生产工作始终，同步部署、同步实施、同步检查推进。同时结合安全生产规律特点，统筹兼顾，突出重点，有计划、有步骤、有针对性地组织开展。

（一）进一步细化方案，开展自查自纠（4月底以前）。1.各地区、各有关部门根据全国安全生产电视电话会议部署和本通知要求，结合2008年“隐患治理年”发现的突出问题，进一步细化本地区、本行业（领域）“三项行动”工作方案。国务院安全生产委员会办公室制定“三项行动”实施方案。省级人民政府、国务院各有关部门的“三项行动”具体实施方案报国务院安全生产委员会办公室。

2.各地区、各有关部门、各企业和单位要按照“三项行动”内容要求，抓好组织发动，提高思想认识，认真开展自查自纠，针对存在的问题和薄弱环节，制定整改计划，落实整改措施，严防事故发生。

（二）加强督促检查，全面推进各项工作（5至9月）。1.针对煤矿、金属和非金属矿山、道路交通、烟花爆竹、化工、建筑施工、民爆物品、消防等重点行业（领域）存在的非法违法行为，落实地方政府安全监管责任，组织有关部门联合执法，严厉打击各类非法违法生产、经营、建设行为。

2.进一步强化煤矿瓦斯治理和整顿关闭、尾矿库安全整治、化工企业规范生产运营、危险化学品安全运输、道路交通超员超载超速超限治理、人员密集场所火灾隐患治理、建筑施工防坍塌坠落、砂石运输船和施工船安全管理等专项整治措施，切实防范遏制重特大事故发生。

3.落实汛期防洪、防透水、防坍塌、防泥石流、防雷电等措施，严密防范因台风、暴雨、洪水等自然灾害引发生产安全事故。

4.认真组织开展安全生产月等宣传活动，进一步抓好安全生产方针政策和各项任务措施的宣传贯彻落实；加强岗前培训，推进职业安全教育，促进提高广大从业人员安全素质。

5.各地区、各部门在9月份组织开展全国安全生产大检查，国务院安全生产委员会组织开展专项督查，为国庆60周年创造安全稳定环境。

（三）深化“三项行动”，巩固扩大成果（10至12月）。1.针对四季度工作的特点，进一步完善执法措施，提高执法效能，坚决查处和打击超能力、超强度、超定员生产，超员、超载、超速、超限运输等违法违规行为，以及非法生产、贮存、销售烟花爆竹、火工品等行为；认真落实防火、防爆、防尘、防静电、防寒风大潮、防冰雪灾害、防冻裂泄漏，以及交通运输安全防范等各项措施，切实消除事故隐患。

2.地方各级人民政府对“三项行动”开展情况进行督查，并进行全面总结。省级人民政府和国务院有关部门将“三项行动”开展情况于12月上旬报国务院安全生产委员会办公室。同时，国务院安全生产委员会组织开展综合督查，于12月底前将全国开展“三项行动”情况报国务院。

五、进一步推进“三项行动”的保障措施有哪些？ 安全生产“三项行动”的保障措施，围绕更有效落实地方各级政府、行业部门的安全生产监管主体责任、企业安全生产主体责任，着力加强安全生产全员、全过程、全方位管理，进一步增强安全生产工作的有效性，提出了六个方面的保障措施。其中，第一、三、五、六项措施，侧重于落实安全生产责任制；第二、三项措施，侧重于采取科学的工作方法。

（一）加强组织领导。地方各级人民政府统一组织实施“三项行动”，层层落实责任，对影响安全生产的重大问题要抓住不放，组织安全监管、国土资源、工业和信息化、公安、住房城乡建设、工商等部门，明确牵头单位，加强联合执法和督促检查。国务院有关部门要对本行业（领域）开展“三项行动”加强督促指导，国务院安全生产委员会办公室做好综合协调。落实企业安全生产主体责任，企业法定代表人要针对“三项行动”内容，强化各项措施，确保安全生产。

（二）抓好协调推进。着重做好“三个结合”：一是安全执法与安全治理相结合，重点打击非法违法生产、经营、建设行为，同时对安全治理过程中的重大隐患和问题，要及时组织联合执法、专项执法督促解决；二是“三项行动”与“三项建设”（安全生产法制体制机制、保障能力和监管监察队伍建设）相结合，研究把握安全生产规律，完善和落实治本之策，推进建立安全生产长效机制；三是“三项行动”与安全生产日常工作相结合，严格安全生产许可，推进安全生产标准化建设，加强安全监管监察，务求实效。

（三）突出工作重点。立足于治大隐患、防大事故，依法严厉打击非法违法行为、治理违规违章现象，对不具备安全生产条件且难以整改到位的单位，该关闭的坚决关闭、该取缔的坚决取缔；狠抓重点行业（领域）和企业的规范化建设，进一步加大安全投入，加快安全技术改造，淘汰落后生产能力，提高安全基础保障水平；组织开展职业安全健康检查，促进企业改善安全生产和劳动保障条件；加大“五一”、汛期、“十一”、第四季度等重点时段和关键节点的安全防范工作，坚决遏制重特大事故发生。

（四）严格责任追究。要协调执法行动，严格行政执法，触犯刑律的要移交司法部门，依法追究刑事责任。要健全完善和落实重大隐患公告公示、挂牌督办、跟踪治理和逐项整改销号等制度，对因隐患排查治理工作不力而引发事故的，依法严厉查处。要充分发挥生产安全事故处理协调机制的作用，严肃追究责任，坚决惩处生产安全事故涉及的瞒报事故、失职、渎职以及事故背后的腐败行为，公开查处结果，接受社会监督。

（五）强化监督检查。地方各级人民政府及负有安全监管、行业管理职责的各部门要切实加强对“三项行动”的监督检查和指导，及时研究、协调解决行动中出现的突出问题。建立“三项行动”工作督查通报制度，国务院安全生产委员会办公室和国务院有关部门要加强工作督查，及时掌握各地区、各部门和本行业（领域）工作进展情况，通报重大问题执法解决情况、重大事故隐患治理情况和安全教育培训情况，并定期发布。省级人民政府和国务院有关部门每月要将“三项行动”开展情况报送国务院安全生产委员会办公室。

（六）加强舆论引导。各地区、各有关部门要充分利用广播、电视、网络、报纸等各种媒体，大力宣传“三项行动”的目标、范围、重点和要求，广泛发动群众，增强推进“三项行动”的积极性、主动性。总结宣传安全生产的典型事例，鼓励群众举报非法违法生产、经营、建设行为和事故隐患，对“三项行动”实施不力、走过场的单位公开曝光。进一步加强安全生产法制教育，宣传普及安全生产基本知识，增强安全意识，在全社会营造安全发展的良好氛围。

第四篇：推进改革开放

推进改革开放 增强发展活力

坚定不移推进改革开放，是促进经济平稳较快发展的强大动力和体制保障。做好下半年经济工作，要继续深化改革开放，用改革的办法，突破体制机制障碍，解决前进中的矛盾和问题，为经济社会的长远发展创造良好条件。

今年以来，面对国际环境新变化和国内经济运行新情况，党中央、国务院总揽全局，精心部署，把握节奏和力度,各项重点改革继续深化，体制机制不断完善。医药卫生文化体制改革有序推进，国有企业和事业单位改革迈出新步伐，资源税改革稳步推进，个人所得税改革方案出台，汇率形成机制改革继续深化。农村等领域改革扎实推进。

当前我国经济正由政策刺激向自主增长有序转变，继续朝着宏观调控预期方向发展。同时也要清醒地看到,经济发展中不平衡、不协调、不可持续的矛盾仍然突出。这恰恰说明，制约科学发展的体制机制障碍尚未根除，深层次改革还没有到位。

改革开放是决定当代中国命运的关键抉择。过去30多年国家的沧桑巨变，靠的是改革开放；未来实现中华民族的伟大复兴，还是要靠毫不动摇地推进改革开放。目前，我国经济社会正在发生深刻的变化，新老矛盾交织，短期困难和长期问题叠加，改革进入攻坚克难的“深水区”。结构调整艰难，收入差距拉大，资源环境约束强化，一个个难题绕不开、躲不过。“逆水行舟，不进则退。”不深化改革就没有出路，不扩大开放就抓不住机遇。我们必须进一步增强推进改革开放的紧迫感和自觉性，以更大的决心和勇气，开拓创新，完善机制，扫除障碍，突破瓶颈，充分调动和发挥广大群众的积极性、创造性，进一步解放和发展社会生产力。

推进改革开放，增强发展活力，就是坚持用改革的办法破解发展难题，强化改革的统筹规划和方案设计，加强协调配合，明确深化改革开放的重点，不失时机地推进财税金融、资源环境、收入分配、社会事业等重要领域和关键环节改革。同时，深化对外开放，坚持出口和进口并重、吸引外资和对外投资并重，改善国际收支状况，促进对外经济速度、质量、效益协调发展。妥善处理好改革发展稳定的关系，立足当前，着眼长远，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，为促进科学发展、加快转变发展方式提供制度保障。

做好下半年经济工作，还面临着不少风险和挑战，各地区各部门要把思想和行动统一到中央对形势的分析判断和对工作的总体部署上来，敢于攻坚,锐意进取，为经济社会平稳较快发展注入新的活力和动力。

第五篇：《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》解读 深入推进环境信息化建设

深入推进环境信息化建设

发表时间：2012-02-24

来源：中国环境报第2版

[打印] [关闭] 魏斌

编者按

《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出，要全面推进监测、监察、宣教、信息等环境保护能力标准化建设，增强环境信息基础能力、统计能力和业务应用能力。

长期以来，我国环境信息化工作为环境管理和决策提供技术支持和服务，为推动我国环保事业做出了重要贡献，但信息化建设还存在一些问题，急需引起重视。本版今日特刊登相关理论文章，希望读者有所借鉴。

信息化是充分利用信息技术，开发应用信息资源，促进信息交流和共享，推动经济社会发展转型或改进决策管理的历史性进程。信息化在引领社会发展转型、带动经济社会变革、转变政府职能、重塑政府管理的结构和形态等方面发挥着重要的作用。

“十二五”是我国环保事业攻坚克难的时期，环保工作既有许多有利条件，也面临不少严峻挑战。为此，要坚持把科技创新和信息化作为重要支撑，充分认识当前形势下深入推进环境信息化建设的重大意义和有利条件，主动顺应环境信息化发展的潮流，进一步深入推进环境信息化建设，发挥信息化的支撑和引领作用。

为何要加强环境信息化建设？

■阅读提示

环境实时监管需要信息化作为手段，环境管理决策需要信息资源作为后盾，环境管理水平需要信息化作为引擎，环境经济政策需要信息化作为载体。

面对环境保护的新形势、新任务，新要求，仅靠行政手段控制总量排放、改善环境质量难度大且进展慢，要充分运用信息化手段规范和创新环境保护管理工作。

环境实时监管需要信息化作为手段。环境保护监管对象复杂、范围广泛、任务繁重，仅依靠有限的环境执法队伍和“靠腿跑、用眼盯”的执法手段无法有效做好监管工作。要运用科技信息化手段，利用卫星对地观测“站得高、看得远、大范围”的优势，利用地面自动监测监视“自动、实时、在线”的优势，及时、准确、全面获取各种信息，实现环境监管“看得见、反应快、抓得准、管得住”。

环境管理决策需要信息资源作为后盾。环境管理涉及的信息种类多、数量大，是国家基础性、战略性、公益性的信息资源，加强环境信息资源开发和利用具有重要意义。只有通过信息技术充分开发和利用信息资源，才能从大量繁杂的信息中发现趋势、把握重点、找准问题，使环境管理决策体现时代性、把握规律性、富于创造性，提高环境管理决策水平。

环境管理水平需要信息化作为引擎。信息化建设是转变环保部门职能、提升环保部门执行力的有效手段。通过信息化建设，可以加大环境信息公开力度，推进办事公开，搭建环境信息服务网络服务平台，方便人民群众通过互联网办事，提高环境管理水平。

环境经济政策需要信息化作为载体。我国提出了环境税、生态补偿、排污权交易等环境经济政策，要将这些政策转化为实践，需要加强环保部门与财政、银行、税务、保险等金融系统的业务衔接、信息沟通和信息共享，需要构建企业环境税收、环境行为信用评价、环境污染责任保险、排污交易数据库，建立畅通的信息沟通渠道。

信息化建设存在哪些问题？

■阅读提示

目前信息化建设存在环境信息化战略规划不长远、管理体制机制不完善、信息获取能力不强、集成共享力度不够、资源开发利用不多等问题。

经过十多年的发展，我国环境信息化提出了“信息强环保”的理念和“加强领导、统一规划；归口管理、协调一致；需求主导、突出重点；整合资源、协同共享；统一标准、安全保障”的环境信息化发展思路，在发展规划与发展思路、基础设施建设、业务应用系统建设、信息资源开发利用、信息化组织管理体系建设等方面取得一定成效。

虽然环境信息化建设取得了不少成绩，但仍存在不少困难和问题，制约着环境信息化又好又快发展。

战略规划不长远。环境信息化战略规划是实施环境信息化建设和发展的纲领性文件，我国每5年制定一次环境信息化发展规划，对指导信息化建设和发展起到到一定作用。但由于缺乏长远的战略目标和发展方向，只注重短期效应，导致重大信息化项目衔接不够，继承性不强，创新性不足，环境信息化发展缓慢。

管理体制机制不完善。我国环境信息化发展主要是以业务部门需求为牵引，各级环境信息中心具体实施和推动，缺乏统一协调和管理的机构。由于各级环境信息中心定位为事业单位运行机制，缺乏行政管理和协调能力的体制。加上缺乏环境信息化管理制度，导致信息资源不共享、应用系统不互通、环境业务不协同、信息化成效不明显。

信息获取能力不强。我国环境监管网络基本建成，环境信息获取能力进一步加强，但面对数量庞大的污染源企业、分布范围广泛的饮用水水源保护地和自然保护区、移动的危险化学品和辐射源、水网密集的河流湖泊、人口密集的大中城市，环境监测自动化程度不高，监测点位数量不多，监测数据时效性不强。

集成共享力度不够。由环境监察、监测、应急、信息和宣教组成的环境监管机构逐步健全，环境监测监控网络逐步完善，环境监管水平大幅提升。但是由于缺乏统一的信息标准和技术规范，这些系统互联互通性差、数据交换难以开展，造成大量的应用孤岛、数据孤岛，环境信息化支撑和集成力度不够，环境监管尚未形成强大的合力。

资源开发利用不多。环境信息资源的开发利用是环境信息化的核心任务，是环境信息化建设取得实效的关键。经过多年的发展，我国积累了大量的环境信息资源，但资源开发利用需求牵引不强烈，与信息化应用结合不紧密，与信息化发展地位不相称。

如何推进环境信息化建设？

■阅读提示

站在全局高度谋划环境信息化建设，加强环境信息化基础设施建设，打造国家环境信息资源中心，构建环境监管平台，建设环境信息综合服务平台。

当前和今后一个时期，推进环境信息化建设的任务还很艰巨，具体要做好5个方面的工作:

第一，站在环境保护全局高度，谋划环境信息化建设。环境信息化涉及国家、省、市和县四级环境保护管理部门，涉及建设项目管理、污染防治、总量控制等各方面的业务，必须站在环境保护全局的高度，树立全国环境信息化“一盘棋”的观念，加强战略规划和统筹规划。

加快构建环境信息化战略管理体系。许多发达国家在推进信息化建设过程中，建立由目标体系、政策体系、组织体系、建设体系、信息系统体系、信息基础体系、评估监督体系等7类体系组成的政府信息化战略管理体系框架，我国也要加快构建环境信息化战略管理体系。

建立高效的环境信息化管理体制和工作机制。建立由国家环境保护主管部门牵头、相关部门参与的联合工作机制，对环境信息化工作实施统一领导和协调，统筹开展环境信息化工作。探索建立环境信息化信息主管制度(CIO制度)，监督信息化规划和项目实施，管理和开发利用政府信息资源。

建立完善的环境信息管理制度。加强环境信息化管理制度建设，确保环境信息化建设项目能够统一规划、统一领导、统一建设，确保各类业务系统的环境信息实现统一管理、规范管理和安全管理，确保“一数一源，一源多用、多源共享”，确保应用系统互通互用、信息资源共享和业务协同。

加强环境信息化标准与规范体系建设。从总体标准、信息资源标准、应用支撑标准、管理标准、安全标准等方面入手，逐步建立和完善环境信息化标准与规范体系，将环境信息化标准规范体系纳入环保科技标准体系，按急用先行、全面推进的原则，为环境信息化建设提供支撑。

加快推进环境信息人才能力建设。按照填平补齐的原则，逐步健全国家、省、市三级环境信息化机构，扩充环境信息化队伍，扩大信息机构的业务范围，完善信息化机构的职能。以市级信息化机构为重点，推进信息化机构标准化建设，为环境信息化发展提供坚实的基础和保障。

第二，加强环境信息化基础设施建设，形成强大合力。要确保环境信息的及时性、全面性和准确性，提高环境监管水平，就必须加强环境信息化基础设施建设。

建立天、空、地一体化的环境监测和监控数据获取体系。综合利用物联网技术、地理信息系统技术、全球定位系统技术、感知技术，推进环境质量自动化监测网络建设，推进污染源自动监控体系建设，推进机动车尾气自动监测、危险移动源跟踪监控建设。

建立通畅的环境信息网络传输体系。建立覆盖国家、省、市、县以及重点污染源的网络传输系统、环境质量自动监测网络传输系统，形成“横向到边，纵向到底”的网络传输体系，为数据采集、传输和信息发布提供传输通道。

构建环境信息资源共享与服务体系。建立环境要素齐全、覆盖范围广、时间序列长、多源、多类型、多尺度的海量环境信息资源库，建立有特色的国家环境信息资源服务模式和环境信息资源服务平台，提供多层次、全方位的环境信息资源服务。

第三，打造国家环境信息资源中心，挖掘信息资源利用深度。随着环境管理业务的不断深化，环境信息共享服务、开发和利用的需求日益迫切，构建环境信息资源中心是环境信息化建设的重要内容。

建立联动更新和互为支撑的国家、省、市三级环境数据中心。加强环境保护业务数据梳理和融合，建立多层次、多角度、多尺度的环境信息资源目录。按照统一标准和规范，加强环境信息资源的有效整合，建立多个业务支撑板块组成的国家、省、市3级环境数据中心，确保各领域数据相互关联、相互弥补。确保国家、省、市3级数据库联动更新，逐步形成统一的国家环境信息资源中心。

建立环境信息综合分析平台。以改善环境质量为根本目标，以源头控制污染为主要方向，建立环境信息综合分析平台，开展区域环境质量的变化与污染源排放的关联分析，说清环境质量动态变化和污染物排放趋势。开展区域环境污染物总量与环境影响评价业务的融合分析，开展区域资源环境承载能力与污染物总量融合分析，加强环境统计数据分析工作。

第四，构建环境监管平台，打造信息化监管利器。当前，环境问题越来越复杂、环境任务越来越重、环境监管难度越来越大，必须打破传统的环境监管模式，运用现代信息手段，提高环境监管工作效能。

构建国家、省、市、县四级联动的环境监管平台。以信息化为支撑，集成污染源自动监控系统、环境质量监测系统、卫星遥感监测系统、机动车尾气检验监控系统、移动风险源(危险化学品、核材料、放射性物品生产、运输、贮存等环节的安全管理和辐射防护)自动监控系统、核设施安全运行监控系统、生态环境监控系统、饮用水水源地监管系统，构建完整的环境监管体系和环境监管平台，实现全过程实时监管。

构建国家、省、市三级联动的环境应急指挥平台。构建集突发事件相关数据采集、危机判定、决策分析、命令部署、实时沟通、联动指挥、现场支持于一体的精确迅速、灵活高效、上下联动的突发环境污染事件预警和应急指挥平台，实现在最短时间内对危机事件做出最快反应，提高预警和应急指挥水平。

第五，建设环境信息综合服务平台，提高行政管理效能。转变政府职能是深化行政管理体制改革的重要任务，也是人民群众的迫切要求。推进环境信息化建设对于转变环保部门职能、提升环保部门执行力具有重要意义。

构建环境信息服务平台，推进环境政务公开。以建设服务型政府为根本目标，推行电子政务建设，打造高效便捷的环境信息网络服务平台。完善公共服务体系，逐步实现网上办理审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等业务。将环境信息网络服务平台作为环境信息公开的主要渠道，作为接受社会监督的重要平台，作为便民服务的重要窗口。

构建环境业务管理平台，提高环境管理效能。进一步梳理环境管理业务，整合和集成现有环境业务管理系统，构建环境业务管理平台，实现覆盖“批、监、管”等业务全过程管理。通过环境业务管理平台，理顺业务管理关系，优化业务管理流程，规范业务管理行为。通过环境业务管理平台，深化电子政务应用，协调推进各部门重要业务系统建设，实现跨部门信息共享和业务协同。