我国项目稳评机制存在的问题

第一篇：我国项目稳评机制存在的问题

云南省梁河县弄另电站水资源综合利用工程社会稳定风险研讨会议论文

浅谈工程项目稳评机制存在的问题、原因及对策

杜伟（长江工程监理咨询有限公司，湖北430072）

摘要：从经济维稳、政府职责、责任追究、评估主体、评价方法等角度，剖析了我国重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制试行以来存在的问题及其原因，并从推动稳评立法和制度建设、发挥投资主管部门及工程咨询机构的作用、建立地方政府责任约束机构和完善项目稳评方法体系等角度提出对策建议。

关键词：重大固定资产投资项目；稳评机制；项目评价；优化措施

国家发展和改革委员会于2012年8月发布了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资［2012］2492号，简称《稳评办法》），标志着我国开始建立重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制。2013年2月国家发展和改革委员会又印发了《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）》（发改办投资［2013］428号，简称《编制大纲》），有效地推动了我国重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制的规范化运作。本文对2012年8月以来我国试行项目稳评制度的运行现状、存在问题及改进措施进行研究，以期促进我国项目稳评事业的健康发展。

１、构建项目稳评机制的意义

建立重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，是按照党中央和国务院的统一部署，推动我国创新社会管理的一项具有深远意义的战略举措，对于促进经济维稳、从源头上防范和化解社会群体性事件、构建和谐项目管理机制具有重大意义，具体主要体现在以下方面。

（1）有利于促进项目评价和审查理念的根本转变 长期以来，我国投资主管部门对投资项目的审查，主要聚焦于经济资源投入产出层面的各项分析。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号）发布后，虽然国家对投资项目的审批和核准从重视工程技术方案的可行性论证，转变为更加重视节能评价、环境影响评价、资源综合利用评价、经济影响和社会影响等方面的综合分析评价，但物质层面的分析评价仍居于主导地位，一些社会影响分析评价因缺乏有效的评估机制而流于形式。我国投资主管部门推动建立的重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，将预防和化解拟建项目可能引发的社会稳定风险作为项目审查必须具备的前置性条件，强调在投资项目的分析评价和风险管理中，从项目可能产生的社会影响、工程项目与当地社会环境条件的相互适应性以及社会可接受性等角度，判断拟建项目是否可能导致社会稳定风险，并研究提出协调项目与当地各种社会关系、规避社会稳定风险、促进项目顺利实施的对策建议，即强调从对“物”的分析转变为对“人”的关注，是项目评价和审查理念的重大变化，体现了贯彻落实“以人为本”的科学发展理念的客观要求。

（2）有利于发挥经济维稳的独特作用

近几年我国发生的大多数严重的群体性事件都与工程项目密切相关，如川什邡钼铜项目、江苏启东排污项目、福建厦门ＰＸ项目、大连福佳ＰＸ项目、宁波镇海炼化一体化扩建项目和云南昆明1000万吨／年炼油项目等。与其他群体性事件相比，重大固定资产投资项目建设引发的群体性事件具有参加人数众多、社会影响较大的特点。按照内在性质，可将突发性群体事件分为经济维权事件、社会泄愤事件和政治骚乱事件等。我国由工程项目引发的群体性事件主要是经济维权事件，是可以在项目建设前期，通过对工程项目可能引发的群体性事件风险进行评估论证，从而采用经济手段维护利益相关者的合法权益等予以化解和规避的。建立投资项目社会稳定风险评估机制，强调借助工程咨询机构和咨询工程师的专业咨询服务，按照可行性研究的分析逻辑思路，采用工程咨询的专业方法，对投资项目进行社会稳定风险评估、查找风险源，提前预防和化解潜在风险，是通过经济维稳来预防和化解社会稳定风险的重要体现，有利于发挥工程咨询专业人员在促进社会和谐建设方面的独特作用。

（3）有利于发挥地方政府预防群体性事件的主体作用

根据《稳评办法》的规定，我国投资项目社会稳定风险评估，强调落实项目所在地的人民政府在工程项目社会稳定风险管理中的主导作用。《稳评办法》要求项目业主单位首先要编写和报送可行性研究报告或项目申请报告，并将社会稳定风险分析作为其独立篇章。项目所在地的人民政府或其有关部门指定的评估主体，应在社会稳定风险分析篇章的基础上，组织编写拟建项目的社会稳定风险评估报告，并出具审查意见。国家投资主管部门根据地方政府或其有关部门指定的评估主体出具的评估报告，对项目予以审批、核准，或核报国务院审批、核准，并强调，评估主体不按规定的程序和要求进行评估而导致决策失误或隐瞒真实情况、弄虚作假，给公共利益造成较大或重大损失等后果的，应当依法依纪追究有关责任人的责任。这种机制的建立，明确了地方政府在工程项目社会稳定风险管理中的重要作用和地位，有利于构建责权明确、各尽其责的投资项目社会稳定风险评估及预防机制。

（4）有利于构建工程项目和谐管理的新机制 《稳评办法》规定，我国建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制的目的，是要“促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾”。我国现行的项目稳评机制要求对投资项目可能引发的社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众的意见，查找并列出风险来源、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解社会稳定风险的应对措施；对于重要的社会稳定风险因素，应制定应急预案，落实责任主体及配合单位。这种机制安排有利于构建和谐的项目管理新机制，将社会稳定风险管理纳入项目周期全过程管理的各个环节，为投资项目的顺利实施创造良好的社会环境条件。

２、我国现行项目稳评实践存在的问题

自我国建立项目稳评机制以来，特别是国家发展和改革委员会发布《编制大纲》以来，各类培训机构开展的一系列培训推广活动有力地推动了投资项目社会稳定风险分析和评估工作的顺利开展。但在实践中突出存在以下问题，应引起高度重视。

（１）存在被动稳评和流于形式

项目业主单位及地方政府开展投资项目社会稳定风险分析和评估的积极性、主动性和自觉性还有待进一步提高。项目单位和地方政府开展项目稳评工作，只是迫于申报项目的要求而不得不为之。在这种心态的影响下，项目单位和地方政府容易将项目稳评文件编写成一个应付项目审批、核准的可批性报告，不愿意投入更多的时间和精力开展系统、专业、深入、优质的项目稳评论证工作。

从目前各地方、各部门上报的拟建项目社会稳定风险分析篇章及评估报告来看，无论项目本身真实的社会稳定风险情况如何，其稳评分析及评估结论全部都是“低风险”等级。同时，报告内容缺乏对项目风险水平及预防化解措施的深入分析，研究结论缺乏说服力。这种流于形式的可批性报告对于预防和化解拟建项目可能引发的群体性事件具有十分有限的实质性作用。

（２）项目稳评操作缺乏实际依据

判断拟建项目能否满足预防和化解社会稳定风险的要求，需要按照严谨的分析思路、利用科学的分析方法、采用规范的指标体系，对拟建项目的各种潜在社会稳定风险进行分析评价，并根据合理、可靠的风险评价判别依据得出判断结论。目前国家发展和改革委员会出台的《稳评办法》和《编制大纲》针对投资项目社会稳定风险分析和评估的内容提出了一般性的原则要求，但缺乏具有操作性的工作规范或业务指南。作为国家投资主管部门，国家发展和改革委员会客观上不可能发布能够在全国层面通用的、具有可操作性的项目稳评分析框架、分析方法和评判标准，因此各地区、各部门应该根据国家发展改革委提出的原则性要求，研究并制定适合本地区、本行业特点的项目稳评操作规范标准。但是，根据笔者所掌握的情况，全国各地并没有启动此方面的工作，也没有即将启动的任何迹象。

客观上，如果仅仅将项目稳评界定为应付项目审查闯关的被动需要，那么各地根本没有结合当地的特点研究制定本地区操作规范及评判标准的内在需求。各地在开展项目稳评工作时，只能按照在有关部门举办的培训班上学到的方法或案例进行模仿操作，撰写完成在形式上符合要求的可批性报告。如果在培训班上学习到的分析思路、稳评框架或研究方法是错误的，或这些方法及案例不适合当地具体项目的实际情况，则极易导致投资项目社会稳定风险分析和评估的错误或不当结论。

（3）地方政府贯彻落实项目稳评制度缺乏力度 目前我国的项目稳评机制，实质上是要求地方政府承担应对工程项目涉稳风险的主要责任，并要求地方政府按照国家投资主管部门对评估主体、评估程序、评估内容等方面的规定，开展本地区的拟建项目社会稳定风险评估工作。这种项目稳评机制设计在行政隶属关系上存在一定缺陷，即国家投资主管部门并不是地方政府的直接上级主管部门，无法直接要求地方政府开展项目“稳评”工作，这导致目前各地方政府开展项目稳评工作的具体执行情况千差万别。

从责任主体来看，有些地方的拟建项目社会稳定风险评估工作由当地维稳办负责，有的地方由当地综治办负责，有些地方由当地发改委负责，有些地方甚至将应由地政府或其有关部门指定的评估主体开展的项目稳评工作作为一般的商业性工程咨询业务直接交给中介机构负责。项目稳评涉及复杂的信息收集和综合研判，需要地方政府相关职能部门按照各自职能分工，协调应对各类潜在的突发性事件。但是，如何将各地方信访、公安、维稳和综治等部门加入项目稳评机制框架体系中，如何确保项目稳评工作的质量，如何让地方政府认识到高质量的投资项目社会稳定风险评估工作对当地项目正常推进的重要性并按照职能分工共同做好项目稳评工作，尤其是如何制定切实可行的应急预案并确定信息共享及协调行动，还没有形成一套有效的保障机制。

从稳评内在运行机制看，国家投资主管部门对地方政府报送的项目稳评报告只履行形式把关职能，而将投资项目的社会稳定风险等级审核权实质上交给了地方政府。一方面，地方政府为了顺利报批项目，在程序上需要满足国家投资主管部门的稳评要求，按规定报送相应的稳评文件；另一方面，在稳评操作规范层面，地方政府按照自己制定的标准规范，自行解决执行层面的具体问题。这种制度安排使得地方政府没有研究拟建项目社会稳定风险状况的内在动力，国家投资主管部门与地方政府之间缺乏直接对接或协调的渠道，从而使得国家投资主管部门制定的管理规定难以在地方政府层面得到有效的贯彻落实。

（4）地方政府对项目稳评目的的认识理念不到位

由于维稳涉及众多部门、情况复杂，从事基层工作的人员普遍认为，仅靠编写一本项目社会稳定风险分析或评估报告，对当地维稳工作不会产生实际效果。一些拟建项目在实施伊始并没有出现群体性事件，但按照投资主管部门的要求开展了稳评工作，信息公开和公众参与使得拟建项目的利益相关者了解到更多的项目信息，于是产生了次生涉稳风险事件。甚至有人认为，项目稳评不但没有解决当地维稳的实际问题，而且引发了新的群体性事件。各地方政府或其有关部门指定的项目稳评主体也普遍认为，开展项目稳评的核心目的是要满足投资主管部门项目审查的需要，并不是要真正地为预防当地工程项目所引发的群体性事件而服务。由此，项目稳评无用论的错误认识开始滋生——将项目稳评咨询业务仅视为工程咨询机构或其他有关部门的一项新业务或新的利润增长点。

（5）错误评价方法误导实践工作

目前我国各地普遍使用的项目稳评分析框架是由一家地方性工程咨询机构率先提出的，其内容大体上包括：①调查工程项目的社会稳定风险；②识别单因素风险；③确定主要的风险因素；④估计主要的单风险因素，确定单因素风险程度；⑤确定项目初始整体风险等级；⑥提出风险防范和化解措施；⑦确定采取措施后的单因素风险程度；⑧确定采取措施后的项目整体风险等级；⑨提出结论和建议。

该分析框架具有以下特点：①将风险等级作为整个分析框架的核心导向；②分别估计采取措施前和采取措施后的风险等级；③分别估计单因素和项目整体的风险等级；④通过叠加单因素的风险程度来计算整体风险等级；⑤采用综合风险指数法来判断项目整体的风险等级该分析框架被国家发展和改革委员会于2012年年底印发的《固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲（征求意见稿）》（发改办投资［2012］2873号，简称《征求意见稿》）所采纳并在一定范围内传播。虽然国家发展和改革委员会于2013年年初最终发布的《编写大纲》中并没有采纳这些具体的分析办法，但是后来各地举办的大量培训班使得其在社会上广泛传播。我们认为，这种分析框架和计算方法，尤其是采用综合风险指数法判断项目整体风险等级，在方法上和逻辑上都存在严重的错误，其计算结果没有任何实际意义。这种错误方法在社会上广泛传播，严重误导和损害了我国项目稳评咨询业务的健康发展。

3我国项目稳评实践存在问题的原因剖析

（1）项目稳评不能规避社会泄愤等非维权事件

经过30多年的改革发展，我国已经进入社会矛盾凸显期，这是由社会发展的历史阶段决定的。纵观西方工业化国家的发展历程，它们都曾经历过类似的发展阶段，而且在一些国家的现代化过程中出现的群体性事件表现得更为严峻和激烈，如英国工业化过程中的圈地运动。当社会发展进入一定阶段后，社会必然进入风险社会的发展阶段，突出表现为各类社会风险不断涌现，这些社会风险与人们的生活相伴而生并呈逐步增多趋势。在我国推进工业化和现代化的进程中，群体性事件频发是社会发展难以逾越的必然现象。

如前所述，按照内在性质可将突发性群体事件分为维权事件、社会泄愤事件和政治骚乱事件。由投资项目引发的群体性事件主要是维权事件，主要是因为项目的投资建设损害了一部分人的利益，他们要求获得相应的补偿。项目稳评仅能在预防维权事件方面发挥作用，即通过评估社会稳定风险、查找风险源，按照可行性研究的思路逻辑提出预防和化解社会稳定风险的对策措施，以维护利益相关者的合法权益，从而避免维权类群体性事件的发生。

社会泄愤事件的参加者主要是借助某些导火索来发泄自己在其他方面的不满而采取的极端行为；政治骚乱事件具有明显的政治目的。这两类事件是由各类复杂的社会问题或政治问题引起的，与工程项目实施方案没有直接关系。这类事件可能以工程项目作为导火索，发泄对社会的不满情绪，往往伴随着刑事犯罪。从维稳的角度，对社会泄愤事件或政治骚乱事件应重点采用“政法维稳”的强制性手段予以处理解决。因此，项目稳评仅能在有限范围内发挥预防维权类群体性事件的作用，通过项目稳评预防或化解所有的群体性事件是不现实的。因为当地虽然开展了项目稳评工作但照样发生群体性事件，进而否定项目稳评的积极作用，也是不客观的。

（2）地方政府难以发挥前置性审查把关的“闸门”作用 根据我国现行的项目稳评机制，由项目所在地的人民政府或其有关部门指定的评估主体做出的社会稳定风险评估报告，是国家发展和改革委员会审批、核准项目或核报国务院审批、核准项目的重要依据，投资主管部门根据稳评报告提出的社会稳定风险等级来决定项目是否予以审批或核准。这表明，国家投资主管部门将拟建项目的“社会稳定风险等级”作为判断项目在社会稳定风险评价方面是否可行的重要依据，并将风险等级的决定权交给了地方政府。

我国在管理涉及社会稳定风险事件时遵循“属地管理”原则，地方政府承担了当地投资项目维稳的具体责任。从逻辑上讲，将“社会稳定风险等级”的决定权交给社会稳定风险管理的责任承担主体具有合理性，但是逻辑上具有合理性并不意味着在现实中具有有效性。在现实中，多上项目、上大项目往往是促进当地经济发展的最有效手段。在这种背景下，经由地方政府报送的拟建项目———无论实际上其社会稳定风险状况如何，其评估报告中的评估结论必定只有一个———“低风险”。只要地方政府同意报送的项目，一定都是地方政府在稳评上认可的项目，因此一定都是低风险等级的项目。投资主管部门一般不会看到《稳评办法》中提出的“高风险”和“中风险”项目情形。由于地方政府对项目稳评进行了实质性审查，因此国家投资主管部门客观上不需要另行审查项目的实际社会稳定风险等级，而仅仅需要根据地方政府上报的评估报告对拟建项目的社会稳定风险等级进行合规性审查。在这种制度安排下，缺乏对地方政府的投资饥渴行为进行有效遏制的、强有力的配套机制，则必然导致地方上报的“稳评报告”成为“可批性报告”。从建立项目审查制度体系的角度看，我国现行的项目稳评机制要求将地方政府或其有关部门指定的评估主体完成的、并经地方政府认可的投资项目社会稳定风险评估报告及其认可的项目处于“低风险等级”的评价结论作为我国投资主管部门审核项目的“前置性”条件之一。目前国家投资主管部门负责核准或审批的投资项目，其“环评”“土地”“节能”等前置性审查都是由中央政府职能部门具体负责的，如“环评”由国家环境保护部负责，“土地预审”由国土资源部负责，“节能评审”由国家发展和改革委员会负责等。这些主管部门作为独立于地方政府的中央政府所属职能管理部门，逻辑上能从国家层面对其职责所属的管理事项进行严格把关，但客观上项目环评、土地预审等前置性审查流于形式的情况仍会发生。可以设想，在地方政府存在“ＧＤＰ冲动”的客观背景下，将项目“稳评”的前置性审查权交给地方政府，一定难以实现《稳评办法》出台的初衷。虽然这种制度安排是项目审查制度建设的一项重要创新，也是项目前置性审查职能下放给地方政府的一种重要尝试，但在相关配套措施不到位的情况下，必然导致项目稳评流于形式的情况发生。

（3）咨询评估机构难以从独立第三方的角度发挥专业把关作用 按照现行的项目稳评制度规定，国家发展和改革委员会在委托工程咨询机构对拟建项目的可行性研究报告或项目申请报告进行评估时，可根据情况在咨询评估委托书中要求对社会稳定风险分析和评估报告提出咨询意见。这里强调“可以根据情况”委托咨询评估单位提出咨询意见，其言外之意是，也可以根据情况“不要求”咨询评估机构开展社会稳定风险的咨询评估。这事实上弱化了工程咨询评估机构在项目稳评咨询中的作用，即不是必须要求委托评估机构提出稳评咨询意见。这里特别强调，即使投资主管部门委托咨询评估机构针对拟建项目的社会稳定风险提出咨询意见，其提出的也只是“咨询意见”，而不是“评估结论”。地方政府出具的社会稳定风险评估报告中的“评估结论”与工程咨询机构接受投资主管部门的委托而提交的工程项目“咨询评估报告”中的关于项目稳评的“咨询意见”，具有明显不同的性质、地位和作用，即只有地方政府认可的“评估结论”才是项目审批或核准的重要依据。这种制度安排符合中央有关部门对重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作不得“重复评估”的原则性要求，即地方政府已经出具了社会稳定风险“评估报告”，工程咨询评估机构在接受国家投资主管部门的委托而开展工程项目咨询评估时，就没有必要再提出有关项目稳评的“评估结论”。如果确实有必要针对拟建项目的社会稳定风险提出咨询意见，现行管理办法并没有明确说明咨询意见的“用途”，也没有明确指出当咨询意见与地方政府认定的“评估报告”意见不一致时应采纳哪个，事实上都是采用地方政府的评估结论。

在这种制度安排下，国家投资主管部门委托工程咨询机构开展拟建项目的咨询评估，客观上根本没有必要由项目咨询评估专家对地方政府指定的评估主体报送的“社会稳定风险评估报告”再次提出咨询评估意见。这使得无法真正实现项目咨询评估专家站在第三方的立场上独立地对拟建项目的社会稳定风险进行客观评估和专业把关。

４ 完善我国项目稳评机制的对策措施

（1）加快推进项目稳评制度建设和立法工作 如前所述，虽然目前国家投资主管部门制定了项目稳评的管理办法，对项目稳评提出了明确要求，但是这些要求并不能真正得到贯彻落实，国家投资主管部门难以发挥对项目稳评质量进行实质性把关的作用，为项目稳评流于形式提供了条件。项目稳评还涉及党的维稳部门和政府行政部门双重管理的问题，政府部门制定的管理文件与党的维稳主管部门的管理规定相衔接，需要一个有效的沟通渠道。我们建议，我国应制定一个国家层次上的、具有较高权威性的项目稳评管理规定，界定项目业主单位、地方政府、行业主管部门及投资主管部门等的责权利关系，确保项目稳评制度能够切实贯彻落实。

我国投资领域的立法严重滞后，应加快推进项目稳评立法工作。目前国务院投资主管部门对项目的审批、核准和备案等行政许可行为缺乏上位法的支持。由于项目申报、审查程序及内容要求缺乏明确的法律规定，因此对于在项目推进过程中出现突发性群体事件等棘手问题，难以严格按照法律规定进行处理，不利于依法开展稳评工作或落实风险防范和化解措施。今后要加快解决我国项目决策和审批管理在执行程序上无法可依的被动局面，加快推进工程项目投资立法，并在法律条款中明确公众参与、信息公开、利益相关者维权及群体性事件如何处理等规定，将项目稳评工作纳入法治化建设轨道。

（2）发挥投资主管部门及工程咨询机构为稳评把关的有效作用 我们认为，国家投资主管部门不能因为无法承担工程项目维稳的具体责任就主动放弃对项目稳评进行实质性把关的责任。正如投资主管部门不能有效承担拟建项目在规划、环评、用地和节能等方面决策失误的具体责任，但仍然要对这些事项进行把关，并委托咨询评估机构对这些事项进行咨询评估。如果以项目审查机关无法承担评价失误的责任为由将相关事项审查的实质性责任移交或下放，那么目前报送国家投资主管部门的可行性研究报告和项目申请报告的绝大部分内容都应该去掉。如此投资主管部门对项目的审批或核准也就变得没有必要了。因此，为了确保重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制真正发挥作用，必须充分考虑当前我国的国情，使国家投资主管部门真正发挥把关作用，充分发挥对地方政府追求ＧＤＰ和投资饥渴的行为的制衡作用。

工程咨询机构作为工程项目评估论证的专业服务机构，可以在专业层面对拟建项目的社会稳定风险提供咨询服务。无论是项目业主单位报送的拟建项目社会稳定风险分析篇章，还是地方政府提交的社会稳定风险评估报告，工程咨询机构都可以从专业角度对拟建项目的社会稳定风险进行科学分析和评估论证。同时，在国家投资主管部门委托的咨询评估中，应对稳评内容提出明确的工作要求，以便咨询评估专家能够从独立的第三方角度对项目稳评申报文件发挥评估把关的实质性作用。有关部门要制定和完善相关配套政策，对工程咨询机构的行为进行约束，坚决杜绝“可批性论证”。

（3）完善遏制地方政府投资冲动的有效机制

中央政府有关部门要从政治的高度明确提出地方政府在推动项目建设过程中对社会稳定风险“零容忍”的责任要求，改变地方政府不顾一切争上项目的现象。完善地方政府考核体系，增加社会管理考核内容，加大对工程项目维稳责任的处罚力度，强调重大项目出现群体性事件时项目业主单位必须承担各种连带责任、地方政府必须承担社会维稳的政治和社会管理责任。

目前亟待在国家层面建立重大固定资产投资项目维稳责任的追溯制度，强调维稳责任终身追溯，因项目盲目上马而引发群体性事件的地方政府的主要领导和直接责任人员，无论其职位是否变动，都要追究当时的行政和法律责任，以有效遏制地方政府领导片面追求当地经济发展而不顾社会稳定风险的行为，将国家发展改革部门推动建立投资项目社会稳定风险评估机制的初衷和目的严格执行下去

（4）制定投资项目外部成本内部化的配套政策

我国经济建设取得了巨大成就对冲在资源及能源消耗、环境污染、征地拆迁、劳动者合法权益保护等方面的代价。相关配套措施不到位使得投资项目的各类利益相关者的合法权益未得到有效保护。过去30多年我国一直保持较高的经济增长水平，与有关利益各方付出的代价和做出的牺牲密不可分。从项目评价的角度看，在进行可行性研究和项目评价中，大量的外部成本并没有被认真地核算，也没有反映到企业财务报表中，虽然这些项目的可行性论证报告显示项目具有很强的可行性和盈利能力，但并不具有可持续性。

贯彻落实科学发展观，要求我们必须更新工程咨询理念，研究如何采取有效措施将外部成本内部化，以便全部核实投资项目可能需要付出的各种代价，客观评价投资项目的可行性。对于实现可持续发展不得不付出的代价，必须采取相应的配套政策，将这些外部成本内部化，以便为可持续发展构建一个合理的制度框架。具体做法是：重视工程项目建设的总体规划工作，协调项目建设与周边环境的关系，提高项目准入条件和安全标准，提高征地补偿和环保标准，提高项目占用资源的价格，加大对项目建设所引发的资源占用、环境污染、能源消耗和安全生产的补偿标准，使有关利益相关者的合法权益能够得到切实可行的维护，为预防维权类群体性事件的发生打下坚实基础。

第二篇：我国PPP项目当前存在的问题

当前存在的问题

1）制度环境不完善，管理存在混乱：当前我国有关PPP的法规多为部门和地方制定，缺乏国家层面的立法，政策法规层次较低，法律效力不高。而在立法推进方面，当前财政部和发改委各自主导的立法草案，也体现在PPP管理方面主管机构交叉重叠的现象。

2）地方政府在PPP项目实施过程中诚信欠缺问题突出：在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释。体现在：地方政府以政府换届、规划变更、财政困难等为理由，违反合同，3）PPP项目用地政策尚未明确，项目土地取得困难。项目用地政策尚未明确，包括PPP项目公司应如何获得项目土地使用权；如何确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权。

4）PPP项目收益偏低切不确定性高，社会资本财务投资的动力不足：PPP项目大多为微利项目，收益率一般为6%-8%，对社会资本而言，相对于前期巨额的资金投入，收益偏低，吸引力不足。同时，相当部分行业投资回报不确定：大部分PPP项目属于政府价格监管行业，价格调整规则性差，缺乏预见性。

5）金融工具和市场不完善，融资困难，PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验，融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素。融资方式较为单一，现存的PPP项目多以债权融资为主，股权融资相对不足。传统的商业贷款是债权融资的主要模式；商业银行因其近年来的银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增，导致其在信贷投放过程中更为谨慎，至今商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格，PPP项目却很难满足要求，致使PPP项目资金缺口巨大，难以落地。

6）PPP项目监管环节相对滞后在：地方政府的监管意识不足，重融资轻管理，导致一些社会资本方利用监管漏洞，包装存量项目，骗取财政补贴，严重偏离PPP项目初衷；绩效评价体系缺失，PPP项目的标的多为基础设施和公共服务，是为社会公众服务的，因此，在绩效评价中纳入社会公众的意见后才能更全面地反映项目效益，但在实践过程中，社会公众的监督缺失，绩效评价流于形式。

7）PPP项目牵涉市政、交通、财政、发改多个部门，出现“重复审批”的问题，导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高。且项目批准后，难以根据外部因素变化，及时调整PPP项目的实施方案，进而影响PPP项目的推进，8）退出机制不畅：发改委颁布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，在加强政府和社会资本合作项目的规范管理部分，将退出机制作为重要的一环予以规范，并提出政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”但是并未明确规定具体的操作流程。当前的PPP项目投资规模都较大，投资周期也较长，且多是非标准化和非证券化项目，这导致PPP资产转让市场很难活跃，投资者风险不易转移。9）缺乏专业人才和中介服务机构：咨询服务机构专业能力参差不齐。因为业务爆发，很多之前没有从事过PPP咨询、或者没有PPP运作经验的机构也开始介入这个市场，未能为项目提供专业性指导。

10）部分民营企业存在诚信缺失情况：部分民营企业在PPP项目以超低价格中标之后，再以种种理由提价，以延迟施工或退出相威胁。一些地方政府无法承担项目中断的后果，处于被动地位，使得这些地方政府主要依靠国有企业实施PPP项目。

11）PPP项目入库流程不规范

由于现在还没有统一的PPP入库流程规范，个别政府官员可能会为了获取更多利益，在PPP 模式的应用过程中设置繁多的名目，以获取更多利益，从而造成社会公共设施建设的低效。

12）PPP项目回报问题未能得到有效解决，社会资本对此心存疑虑。

目前形成的PPP项目回报方式有三种：政府付费、使用者付费、项目开发性收入，其中最好最科学的回报方式就是使用者付费的形式，传统的公共交通项目等已经形成了一套比较成熟的使用者付费形式，社会资本在这方面的投资顾虑较少。而诸如环境保护等一些新型的项目，一般工程巨大，难以准确测算回报且付费体系不成熟，这样的项目往往不被社会资本看好，导致项目难以落实。

13）政府和社会双方的专业能力不足。

在PPP模式向教育、医疗、水利、环境保护等领域扩张的浪潮之下，政府和社会资本专业知识不充分、缺乏项目操作经验等问题凸显出来。政府存在盲目立项，未经充分论证的问题。盲目立项导致PPP项目激增，政府没有做好相应准备。受专业知识限制，政府在多重审核标准的建立上力不从心，许多项目因此难以落实。

14）与政府政绩诉求相悖导致难以落实

PPP项目一般投资较大，运作周期长，而这些项目一般是由地方财政提供支持。根据现有规定，政府和社会资本必须成立特殊经营实体公司（SPV），这需要地方政府一定数额的资源投入。鉴于任期制等考虑，地方政府往往会选择见效快、收益高的项目，最终PPP项目就难以得到落实。

第三篇：项目存在问题

项目存在问题

1位于两省之间，征地协调相对压力较大。

2技术人员配置业务能力相对薄弱。

3项目小，各项成本均不好分摊，程序还是大项目的程序。4现场没有进场道路，相对费用较高。

措施:

2技术人员薄弱，一是注重培养，早日能独挡一面；二是适当从社会寻找有经验的人员，吸入项目。

3精打细算，合理利用现有资源，培养每个人要有成本意识观念。

4进场道路跟业主商量建议永久性的，适当业主补偿。下半年工作重点：

1除上边写的，还加上争取年底下部结束。为明年打基础。2紧盯港头后期项目，对以前施工单位的清单报价做分析，对以后投标做依据，着重市场开发。

3善培养，勤学习，善总结。在新领域要多总结。

下半年外抓协调，内抓管理。

第四篇：我国金融监管现状及存在问题

我国金融监管现状及存在问题

所谓金融监管是指金融主管机关根据法律赋予的权力，依法对金融机构及其运营情况实施监督和管理，以维护正常的金融秩序，保护存款人和投资者的利益，保障金融体系安全、健康、高效运行。在市场经济体制下，金融机构依法经营、监管当局依法监管是确保金融体系稳定的前提。金融监管的目的是防范金融风险发生，维护金融秩序稳定，保障金融体系的运行安全，保护资产所有者的利益。

我国金融监管体系的现状与存在的问题

1、严格的分业经营和多元化监管模式限制了商业银行的发展空间，在分业监管的实施中，缺乏一套合理有效的协调机制也使金融监管不能适应现代金融发展的需要。

目前，我国在实施银行业、证券业、保险业分业经营的基础上，建立了银行、证券、保险分业监管的体制框架，分别由人民银行、证监会和保监会对银行业、证券业和保险业实施监管。这种分业监管的体制在前几年对加强金融监管特别是纠正金融业的“三乱”，防范金融风险方面起到了很大作用，但其局限性也是明显的：其一，降低了监管效率，提高了监管成本。我国的存款类机构(银行、信用社)、证券机构和保险机构在资金融通、清算上都由人民银行管理，其外汇业务也由外汇管理局监管，在业务上有一定交叉，由于各监管机构之间的协作和信息交流问题未能很好解决，往往造成有的金融业务得不到有效监管，出现监管“真空”。或有的金融创新得不到监管当局的认可，阻碍了金融业的发展；其二，限制了我国银行业的发展空间。全球金融正呈一体化、综合化发展趋势，分业经营使我国银行不能开展综合业务，今后很难与国外银行平等竞争，制约了国内银行的发展步伐；其三，不符合国际金融业发展和监管趋势。目前，许多国家为适应金融一体化趋势，纷纷对过去的多元化监管体制进行改革，建立了单一的监管机构，如英国、澳大利亚、日本和韩国等。事实表明，这种做法提高了监管效率，降低了监管成本。在我国，已允许证券公司和基金管理公司进入同业拆借市场进行拆借、债券回购，以股票质押从商业银行取得贷款；允许保险公司进入银行间债券市场进行回购交易，允许保险资金通过证券投资基金进入股市等。可以预见，加入WTO后，我国金融业将进一步融合，分业经营的局面不会持续太久，分业监管将失去存在的基础，成为制约我国金融业发展的障碍。

2、金融监管内容重点不突出，监管内容不全面。金融监管内容和范围狭窄，监管乎段落后。

一是对商业银行的监管偏重于合规性监管，忽视风险性监管。二是对商业银行的监管内

容过窄，仍局限于存贷款、结算、信用卡等业务，已不能涵盖全部金融业务；对金融创新业务的监管滞后，一些新的金融业务未及时纳入监管视线。三是金融监管范围缩小，一些准金融机构和准金融业务未纳入监管范围，如将彩票市场、社会集资等监管业务逐步移交给其他部门监管；社会保障体系中涉及的准金融业，如社会养老保险、失业保险、农村养老保险等，分散于不同的部门经营和管理，未纳入统一的金融监管范畴。在部门和地方利益驱使下，这些业务开展的状况十分混乱，有的地方出现地方政府挪用养老保险金的现象。这些问题不解决，必然隐藏较大的金融风险。

3、金融监管方式过分依赖行政审批和现场监管，监管手段陈旧。金融监管的组织体系不健全。

首先，在市场准入、业务范围、日常业务监管、市场退出等方面，过分依赖行政审批和现场监管，虽然近两年开始试行非现场监管，但其方式还不完善，监管的有效性很低。其次，监管手段陈旧，科技水平低，与被监管机构未实现电脑联网，无法实现实时监控，使监管人员忙于监管资料的收集和层层上报工作，效率低，成本高。第三，对金融机构退出市场的监管经验不足，尤其对有问题的金融机构退出市场的处理缺乏成熟经验，许多法律和制度建设滞后。第四，利用社会力量对金融机构进行监管尚未起步，对外部审计师的利用几乎是空白，对如何利用外部中介机构实行金融监管缺乏相应的制度和法规。第五，金融监管的成本较高，导致金融监管的有效性下降。

4、金融监管人力资源严重稀缺，金融监管能力偏低。监管人员素质不全面，高素质人才缺乏。

尤其是基层人行，队伍结构上存在“四多四少”现象，即中低学历者多，高学历者少；了解传统金融业务的人多，掌握现代金融业务的人少；从事具体业务操作的人多，从事金融监管研究的人少；具有某项知识和技能的人多，全面掌握金融、法律、外语、计算机知识的人少。

基层央行的金融监管的现状与存在的问题

金融监管是人民银行中心支行和县支行的主要职责，对防范和化解金融风险，稳定金融秩序，促进地方经济发展意义重大。目前，基层央行的金融监管水平较之以前有了明显提高，但还存在如下不容忽视的问题和缺陷：

1、金融监管理念尚有一定的缺失性。当前，人民银行在实现由合规性监管向风险性监管转变上成效明显，风险监管已成为工作重点。但是目前仍存在一些问题：①监管目标理念

较为单一。②市场约束理念不足。经济金融市场化、一体化日渐深入的情况下，市场约束有助于加强资本管制的效果，促进商业银行稳健经营。为此，新的巴塞尔协议框架把市场纪律和约束力确立为资本监管的第三大支柱。而在实际工作中，基层人民银行金融监管对市场约束理念的引入尚付阙如，社会中介机构如会计师事务所等参与对商业银行的审计、检查也乏善可陈，从而使得监管的实际效果打了折扣。③系统、持续的监管理念有待加强。

2、金融监管责任制的制度安排留有缺陷，需要改进。基层人民银行普遍推行了金融监管责任制，有利于规范监管行为，提高金融监管的工作质量和效率。但从实践来看，监管责任制度创新的实际效果与设计预期具有一定的反差，其缺陷主要表现为：①监管责任制有些规定不明确具体，实际操作有一定困难。②监管责任制中的激励约束机制不相兼容。③监管责任制的相关配套制度滞后，影响其可操作性。

3、金融监管的机构设置和人员配备与监管需求存在一定的不适应性。当前，人民银行县支行内设机构改革后，大部分县支行的原合作金融管理股、金管股、调统股已合并为金融机构监管股，由于中心支行原对应的科室仍各司其职，故县支行原各部门人员继续履行原有职能，使得某些支行员工产生了错误认识，致使县支行金融监管合力的作用难以有效发挥。另外，基层人民银行其他部门的人力、物力基本占用了支行总体力量的大部分，而履行基层央行主要职能的金融监管部门仅占支行总体的少部分，与内设机构合并后监管任务加重的实际状况不相适应。

4、金融监管的信息沟通体系和电子化建设滞后，制约监管效率的提高。依照系统论的观点，任一系统都不是独立和封闭的，其内部子系统之间是相互联系、影响的，且与其他相对独立的系统构成一个更大的系统。建立区域性金融安全区，决定于区域内的各项因素，也与邻近区域的经济金融运行质量、风险程度等相关。故而，建立起基层央行与各商业银行和中小金融机构分支机构间、基层央行分支机构间、基层央行与证监会和保监会分支机构间的信息沟通体系，实现信息共享、联手监管，有利于构建牢固的金融风险“防火墙”。

5、金融监管人员资格管理和人员素质有待改进和提高。当前，基层人民银行金融监管人员的素质、能力要求很大程度上限于领导的评价和看法，监管人员的选配、调动主要取决于各级领导的意见，具有一定的局限性，难以全面、准确地考察选配人员的业务监管能力，缺乏一套有效的监管人员资格管理办法来实现监管人力资源的优化配置。

加入世贸组织，对我国的冲击和震荡将是全面的、深刻的、久远的。我们要抓住这一历史性机遇，直面挑战，勇于开拓，学习借鉴国际先进的监管经验，结合我国实际，迅速提高

央行金融监管水平。

1、加强对国际金融知识、国外金融法律、国际金融监管原则、国际金融组织规定等知识的学习和研究。要改变目前对国际金融发展和监管动态的研究集中在人民银行总行的现状，人行各大区分行要加强这方面的研究，增加对国际金融形势的了解；各基层人行要有计划、有组织、有步骤地学习研究国际上关于银行业监管的有关规定，特别是要根据我国金融工作的实际需要，学习、研究、借鉴国际清算银行关于银行业监管的有关规定；对巴塞尔委员会制定的《有效银行监管的核心原则》等国际通用的监管准则，要认真学习和研究，并结合我国实际制定出具体的、操作性强的监管细则，指导我国的银行监管工作。

2、修改完善现有法律框架。现行《商业银行法》和《外资金融机构管理条例》的部分条款已不适应加入WTO后我国银行业的发展和对银行业监管的需要。要根据金融市场开放的现状、加入WTO后外资银行的设立和经营情况、国际金融监管趋势的变化，进一步修改、完善现有法律框架。

3、改进和完善多元化的金融监管体制。应加强人民银行与证监会、保监会在金融监管方面的协调工作，合理划分各监管机构的监管范围和职责；同时，在保持分业的基础上加强各监管机关的沟通，避免出现监管“真空”和重复监管。针对金融业必将实行混业经营的趋势，未雨绸缪，为金融监管实现混业监管做好法律上、制度上、组织上和人才上的准备。

4、合理确定监管内容，改进监管方式，鼓励金融创新。首先，要转变监管理念，将谨慎的风险监管确定为央行监管目标，对金融机构法人以风险监管为主，实行并表监管，对其分支机构以合规监管为主。其次，要实现监管方式由行政审批和现场监管为主向非现场监管为主的转变，一方面建立健全完善的非现场监管网络，加强对金融机构法人的风险监管，及时有效地防范和化解金融风险；另一方面，减少金融管制，正确区分金融创新和金融违规，保持金融机构的竞争活力。第三，扩大金融监管范围，将金融创新业务和准金融业务纳入监管范围，加强央行对全社会金融风险的防范能力，防范金融创新和准金融业务可能导致的金融风险。第四，要尽快实现金融监管手段的现代化，加强金融监管的电子化建设，充分发挥计算机辅助管理，尤其是实时清算系统在金融监管中的作用。第五，要充分发挥外部审计师在金融监管中的作用，制定相应的法规和程序，促进非现场监管、现场监管和外部审计的有机结合。

5、加强中央银行监管队伍建设，切实提高监管水平。

6、加强金融监管的国际合作与交流。在外资银行的监管方面，要加强与在华外资银行的母国中央银行或监管当局的联系，严格审查外资银行的经营水平，经营业绩和风险状况；

严格审查其拟任分支机构高级管理人员的任职资格，防止国外金融风险在我国的扩散。同时要加强与国际性金融监管组织的合作，及时掌握国际上先进的监管准则、方式和手段，在人才培训、信息沟通、工作交流等方面提供国际合作，促进我国金融监管制度与国际通行做法接轨，大力提高监管水平。

同样根据基层人民银行金融监管中存在问题的分析，可以提出以下对策思路以供探讨：

（一）更新金融监管理念，树立和增强监管中的“效益、市场、系统、持续”意识。正确的监管理念是指导金融监管的有力指南，亦须顺应经济金融环境的变迁而作出适应性的调整。

由此，我们认为，在坚持原有合理的监管理念基础上，应结合新的形势需要，适当引入和增强新的监管理念内涵。①适当引入监管中的“效益”理念。对一些经济金融运行质量较差、金融风险积累突出的地方，人民银行应强化金融监管，查处违法违规行为，稳定金融秩序，及时防范和化解金融风险。对一些化解显性金融风险已有明显成绩、经济金融运行较为平稳的地方，人民银行在履行好风险性监管职责的同时，监管重点宜有所倾斜，适度突出对金融机构经营效益的指引，带动商业银行金融业务的创新，较好地实现金融监管宏观刚性和银行微观经营灵活度的协调统一。②树立“市场约束”的监管理念。有效的市场约束，是商业银行实行审慎经营的驱动力，也促使商业银行保持雄厚的资本基础以抵御风险，故可以作为有效银行监管的重要手段，因而受到了国际金融界的日益关注和重视。市场约束要求较高的信息披露水平，对于市场化程度较低的我国银行业而言，宜采取渐进式的逐步推进方式。同时，人民银行实施金融监管时，可以充分发挥市场力量的制约作用，引入一些社会中介机构如会计师事务所、资产评估公司等，对银行等金融机构检查、监督、资信评级等，以提升金融监管的效能。③增强“系统、持续”的监管理念。人民银行在监管时应统筹规划，注意现场监管和非现场监管的衔接和良性互动，发挥非现场监管的风险预警机制和现场监管的查误纠错机制的作用，减少监管工作的随意性、突击性；深入研究银行业务的周期性规律，把握好事前、事中、事后的监管特征，尽可能减少或杜绝无效监管，在持续监管中逐渐提高监管工作的质量。

（二）改进和完善金融监管责任制的制度安排。①完善监管责任制体系，增强责任制的可操作性。从实际工作中看，实现“授权定责、权责平衡”是确保监管责任制落实到位的关键因素。按照监管权限来划定责任，谁失误由谁承担相应的责任。同时，划分责任应明确、细致、具体，各级、各类监管责任人对哪些金融风险承担责任及责任的种类，应具体细化，使其具有较强的可操作性。②改进责任制中的激励约束机制，充分调动监管人员的积极性。实行监管责任制后，监管者责任重大，从事监管工作具有风险性，应当建立绩效挂钩式的激励机制。同时，可施行监管过错责任追究制、消极作为追究制等，实现激励与约束的有机兼容，使金融监管活力不断激发出来。③加快责任制的相关配套制度建设。及早制定统一、规范、具体的监管岗位操作规程，以明确分解和定位岗位责任；建立以内审、监察部门为主实行的监督制衡机制，以预防、纠正和处罚执法失当等行为。为减少年终考评的主观随意性，可采取以科学设定的指标考核为主、结合抽查核实、个人述职的方式，区别各级不同责任人而分类考核，并辅之以平时累积的监管过程情况材料、表格等进行综合性的监管考评。

（三）优化监管机构内部的人员配置，增强金融监管力量。目前，多数县支行的金融监管仍采取分组的方法，这不利于金融监管整体力量的有效发挥，可以将监管业务划分为现场监管、非现场监管和日常监管三个部分，以此来配备监管人员，发挥监管合力。与此同时，在人力资源上向监管部门倾斜，增加监管人员所占的比例，以强化人民银行的监管职能。

（四）加快金融监管信息沟通体系和电子化建设的步伐，切实提高金融监管效率。人民银行分支机构之间应当建立起有效的金融监管信息沟通体系和渠道，及时就区域内的金融动态、风险状况、违法违规行为等互通有无、数据共享，密切监视毗邻地区的金融风险对本区域的可能影响，防范金融风险的蔓延；人行分支机构应在现有的分业监管格局下加强与证监会、保监会分支机构的联系、磋商，逐步加以规范化、制度化，实行信息共享、资源互通，以大大提高金融监管的效率。

结合辖区和监管自身实际，尽早开发实用、有效的监管业务软件，提高工作效率，为辖内金融监管工作的顺利开展提供科技支持；尽快实现人民银行与商业银行的计算机联网，强化实时信息联系与数据集成，适时建立起商业银行监管信息系统，形成较为完整的监控网络，促进监管效能的提升。

（五）加强金融监管人员的资格管理，提高监管队伍的整体素质。实施金融监管人员的资格管理，应当朝标准化、规范化的方向迈进，以最大限度地减少人为的主观性。为此，要制定金融监管人员的任职资格管理办法，逐步形成资格考试、竞争上岗的监管人员选任机制，把好监管人员的“入口关”。在此基础上，人民银行应把加强监管队伍建设、提高监管人员素质放在工作的突出位置，采取多种方式培训员工，注意好前瞻性、应时性和基础性培训的结合，鼓励员工深造，吸收学历高、能力强的优秀人才，使得监管人员素质有较大的提高，以适应加入WTO后金融监管工作提出的新要求。

第五篇：我国电子政务存在的问题

浅谈我国电子政务存在的问题及对策

目前，我国电子政务发展还存在着一些问题和不足

1.各自为政、低水平重复建设，资源难以共享

各级、各部门的信息基础设施和信息资源，存在低水平重复建设的现象，互联互通程度低。设备和软件存在重复购置，网络设施和传输通道分配不尽合理，内网、专网和外网的隔离方式还不明确，部分单位没有自己的内部局域网和政府网站，没有开发自己的业务应用系统，部门之间网络差距和信息差距较大。缺乏区域性的政务统一基础网络信息平台。

电子政务现行建设和管理体制导致信息系统的规划、建设、运行维护各自为政，缺乏统筹规划和组织协调，部门之间相互封闭，信息化建设和信息资源拥有情况互不熟悉，资金和设备比较分散，信息沟通和管理协调难度增大，形成了网络上的“纵强横弱”和不同程度的“信息孤岛”，资源浪费严重，信息共享程度低，导致整合范围广，整合难度大。

缺乏电子政务发展总体框架和相互关联的部门规划。一些单位和部门过分夸大本部门局域网的特殊性和工作信息的保密性，提出独立建设网络平台、数据中心、容灾中心、安全认证中心等，很少考虑与相关部门的信息共享与互操作。部分单位在推进自己部门内部的信息化建设中，由于没有一个统一的规划和发展定位，也没有与其他相关业务来往部门进行沟通和交流，没有和市信息化办协调，各自为政，盲目投资，导致一些资源的重复建设。

电子政务信息网络资源的标准规范尚未统一，条块分割，整合程度差，缺乏有效的统筹规划，造成了信息资源难以共享。

2.办公自动化和应用系统建设水平有待提高

当前电子政务应用处于个别政务流程信息化阶段，流程整合和服务创新刚刚起步，政府部门之间协同办公的程度较低。对业务管理系统和网络应用有迫切的需要，但多数政务部门的信息中心独自成功开发具有较高适用性和易用性的业务应用系统的能力有限。

办公自动化、决策支撑、应急指挥、社会保障、医疗保险、行政审批和公共服务等应用系统的本地特色不足，低水平重复开发严重，缺乏结合本地实际的自主开发的软件产品。已建成的大部分应用系统的业务流程相对固化，更新缓慢，软件系统不能随着政府机构改革和业务流程的变化而变化；有些单位还在使用单机版的应用系统；应用系统的应用和服务领域窄，一体化程度低，跨部门业务协同和互动系统几乎空白。

3.信息安全保障体系不健全

电子政务安全保障体系建设处于起步阶段，各级各部门信息网络安全保障措施大不相同。个别应用系统建设和使用比较好的已经应用网络安全系统，防火墙、入侵检测设备、杀毒软件基本齐备，而有的连基本的防病毒软件都没有安装。大多数没有综合实施CA认证、数据备份、防火墙等三种以上安全保障措施，也没有制订相应的信息安全管理制度。应急处理突发事件能力不够强，多数部门的安全应急队伍尚在建设当中。还没有统一的安全管理机制，整体防护能力不高，信息安全技术与管理人才缺乏。

4.缺乏电子政务专门人才，机构职能有待强化

专业的电子政务方面的人才缺乏、分散，公务员计算机整体水平偏低。目前，普遍缺乏专业的电子政务方面的人才，尤其是缺少具有信息技术和行政管理经验的通才。由于待遇相对不高，吸引力有限，人才存量不足，流失严重，远不能满足各部门对信息技术和电子政务方面的人才的需求。以贵阳市为例，17个市政府组成部门和市直部门中有3家单位没有设立类似信息中心、信息科这样的专职部门，已经设立的信息中心（或类似机构）级别待定或者较低，仅有部分单位拥有自己的专职网络和计算机维护人员，专业的电子政务人才极其匮乏

信息化管理机构设置不健全，尤其在县（区），无专职的信息化管理部门，没有建立信

息化领导小组，有些部门甚至没有专职的信息人员，信息系统建设和运行维护困难。对信息化工作重视不够，对信息化的认识还停留在单一建网站和网络铺设上。这些落后意识和管理机制在一定程度上阻碍了电子政务进程与应用。

5.信息资源未能实现共享和共用

部门业务系统的各种数据的格式不同，平台不同，信息交换渠道不畅，信息资源无法共享，可重复利用度低。

此外，电子政务政策制定、法制建设和标准化、规范化建设等方面的工作亟待加强。电子政务运维的创新机制不足。电子政务建设所需要的多元化投资机制尚未形成，资金投入不足。

为推动电子政务的发展，近期内应该采取下列措施：

（一）加强宣传，突破误区。电子政务是近些年来随着电子信息技术的发展和互联网的出现才兴起的一种新的政府治理方式，其概念、内涵和特点尚不为大多数公务员所理解。实际上，从我国的现实情况来看，许多人对电子商务还是一知半解，对电子政务就更是一无所知了。因此，当前必须就电子政务与传统的政府治理的差异、电子政务与办公自动化的区别、电子政务对信息产业的引导作用等加强宣传工作，破除各种错误熟悉，使各级领导树立正确观念。

（二）统一规划，加强领导。可以借鉴国外先进国家的经验，在国务院建立电子政务的领导机构，统一领导、组织中心政府和地方政府的电子政务建设。为此，可以推行“总体统筹、分工负责”制。“总体统筹”就是：国务院领导机构对全国政府信息化建设进行统一规划，制定统一标准、相关政策法规及治理办法，对重大工程的资金进行统筹安排。“分工负责”就是：各部委、各地方按照统一的规划、标准，负责具体项目的实施。

（三）以发展电子政务、实现“电子政府”为目标，以政府机构改革为契机，改革政府治理模式，优化业务工作流程。这是实现政务信息化的前提和基础。实施电子政务工程不能简单地将现有业务、办公、办事程序原封不动地搬上计算机，而是要对传统的工作模式、工作 方法、工作手段进行革新。

（四）整合政务信息资源，建设和改造政务数据库。这是电子政务工程的要害和难点，必须打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，整合政务信息资源，重视对信息资源的不断开发、更新和维护；推动政府信息资源对社会的开放，使之发挥巨大的社会效益和经济效益。

（五）健全和完善政府专网，加快建设宽带高速政务网络系统。规划、引导国家骨干通信网络和社区宽带网建设，促进无线上网、数字电视与呼叫中心等技术与市场的发展，加快各地“数字城市”和政务网络系统建设，进一步改造各级政府与上级机关联通的专用通讯网络（政府专网）。

（六）吸引私人部门与非政府机构参与电子政务的建设，确保电子政务顺利发展。在确保政务安全的前提下，可以考虑通过合理方式授权企业参与筹资、建设、运营和治理。这样既可

减轻政府部门的预算压力，确保维持政府网站运行的资金来源，企业也可通过产品开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发而获得利润。实际上，有些地方已经尝试过这种方式并获得成功。建立电子政务 研究、咨询、统计和评估等方面的非政府机构，促进电子政务的改进与提高。

（七）加强电子政务的软环境建设，制定相应的政策法规，保护网络安全。发展电子政务，立法要先行。立法要从有利于信息技术发展、有利于电子政务开展的角度，解决电子政务发展中亟待解决的问题，如政务信息的公开、电子签名、电子支付的合法性等，制定电子政务信息技术规范，并及时修改现有政策法规中与信息技术发展不相适应的成份。