参与式民主和中国村民自治

第一篇：参与式民主和中国村民自治

参与式民主和中国村民自治

田飞龙*

内容提要：文章对于中国村民自治中的“代议民主论”提出了重要的理论批评，主张从直接民主原则出发，通过“参与式民主”的程序化改造，重构中国的村民自治制度体系。文章将村民自治与中国农村的现代化相联系，将村民自治的“参与式民主”方案作为农村现代化的突破口，从而与“新农村建设”的正面思维相呼应。关 键 词：村民自治 农村现代化 新农村建设 代议民主论 参与式民主

引言

村民自治是中国农村政治现代化的核心，也是“新农村建设”制度层面的首要问题[①]。然而，它还是“一个远未完成的体系”[②]。如果说改革开放以来国家层面的政治体制改革经常性地滞后于经济体制改革[③]，那么农村的政治体制改革其实几乎和经济体制改革同时酝酿，并且都明显先于城市[④]。标志着国家正式进行政治体制改革的事件是1997年前后“法治国家”进入党章和宪法，而此时村民自治已有10年的制度实践。虽然无论是农村的经济改革还是政治改革都具有为城市乃至整个国家展开改革的“试验”性质[⑤]，但规模往往可以标示本质的差异——在原理上以“直接民主”为导向的村民自治即便探索出一条真正有中国特色的“民主之路”，其对于整个国家层面的民主到底有多大的制度性贡献，值得怀疑。而且，民主的范围越大，微观民主经验的可适用性越小。因此，尽管村民自治制度也许曾经包含着城市从农村索取“民主经验”的意味，笔者仍然要指出，村民自治在本质上应该定性为一种区别于国家民主的自治民主，一种真正指向农民、为了农民利益并最终为了农民获得“合身”的制度保障以便进入现代中国不断扩展的政治体系与市场体系的民主制度。如果说，我们研究村民自治，研究“新农村建设”的制度保障，是真正地“以农民为本”[⑥]，那么我们就应对于村民自治二十年实践中占据主导性地位的代议式的国家民主思维[⑦]进行必要的反思，进而探索更加适合村民自治的民主概念。我们必须摆脱附着在村民自治上的过重期待和负担，必须首先明确村民自治是为了农民和农村自身，而不是为了城市和国家民主。

作为界定核心问题的前提，我们需要首先确认村民自治的民主方向。由于二十年来以“选举”为中心展开的村民自治并没有能够很好地起到民主训练和权利保障的作用，一些学者开始质疑民主作为村民自治基本方向的正当性[⑧]。问题的根本其实不在于民主是否可行，而在于我们指导村民自治的整个民主思维存在局限，即在村民自治领域简单地“复制”国家民主的思维，以选举为中心，却忽视了调动广大村民参与日常的村级治理，以及在村级层次上展开真正的直接民主试验。无论是直接选举还是间接选举，都是指向一种代表议事的政治体制，因而都不是直接民主。作为村民自治直接民主形式的村民会议受到长期压抑，未能有效获得实践空间。狭义的选举民主当然难以促进农民的“政治现代化”，农民的民主意识与能力，农村治理的民主化当然不可能通过简单的“选举”就大功告成。因此，面对以选举为中心的村民自治民主实践的有限效果，我们需要做的不是从民主的基本立场上后退，而是反思既有的民主思维，转换指导村民自治的民主概念。村民自治中的民主问题，不是民主太多了，而是民主形式太单调，民主参与的时空太狭窄，这直接限制和损害了村民自治的“民主前景”。一直从事村民自治选举问题研究的学者王禹即逐步认识到选举对于村民自治的不充分性[⑨]。与选举导致的村民自治的不理想前景相对照，一种“参与式民主”的理念和制度实践已经在中国的局部地区展开，如浙江的协商民主试验，以及重庆开县麻柳乡的“八步工作法”等[⑩]。仝志辉的“后选举时代”概念和高新军的“后选举治理”概念直接挑战了指导村民自治二十年的“选举民主”思维，尽管他们并非专业的公法学者。在笔者看来，村民自治研究经过二十年的实践观察和检验，需要逐步走出代议式的国家民主思维，开始一种面向治理过程的“参与转向”。于是，我们大概可以接受这样一种共识：村民自治是面向农民的微观民主体制；自治的概念以民主的概念为前提，有什么样的民主概念就有什么样的自治概念。因而，笔者界定的核心问题即为“中国村民自治需要一种什么样的民主概念？”本文将在反思村民自治的“代议民主论”模式的基础上，系统论证一种更加有效回应中国村民自治若干层次基本需求的参与式民主理论，提供思考中国村民自治体系的另样民主视角。

一、村民自治：直接民主还是间接民主？

村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。这种替代是历史性的，它将原来的人民公社体制“拦腰截断”，公社一级恢复为国家政权建制即乡政府，纳入单一制的国家行政体制内；公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权，以“自治民主”重建乡村秩序。

传统村民自治的内在逻辑是“为了国家的民主试验”和“消极目的观”，前者指村民自治背负着自治范围之外的国家民主试验的历史任务，后者指村民自治的消极功能设定——简单的秩序维持。[11]这必然在理论研究与实践上导向一种以选举为基础的“代议民主论”,其基本内容为：村民自治模仿国家民主的范型，以村委会选举及管理为中心，后期转向重视村民代表会议制度建设，从而完成对于村民自治中的管理机构（执行机构）和代议机构的制度建构；村民代表会议实际上可以“置换”村民会议[12]；司法已经完全国家化，因此没有必要在村民自治中建立司法系统，人民调解功能被村委会吸收，它更多地属于一种行政调解而非司法调解。那么，对于以村民会议为主要载体的直接民主原则，又是如何解释的呢？实践者以及立法者的解释一般为——村民会议召集难，效率低；理论家的解释有相当一部分不加反思地接受实践者及立法者的解释，也有一部分在理论上作出回应，如王禹认为“所谓民主自治原则主要是指直接民主。”“村民自治中的民主自治原则也包括间接民主原则”[13]，这种以法条为基础的文义解释实际上并没有认真对待这里的问题，即没有在原理上指明村民自治中直接民主与间接民主到底何者为原则，何者为例外以及这种原则区分在制度安排与程序保障上到底具有何种规范意义。这样的理论认识无法解释比如“并村联组”本身对于村民自治的影响评价问题——按照现有的理论认知，村子大了有何关系，反正我们可以选出村委会和村民代表会议，村民会议可开可不开。如果我们在理论上有关于村民自治中的直接民主原则的独立论证，而不是简单地迁就实践者和立法者，我们就可以提出富有价值的批评意见：“并村联组”这样的行政化管理给村民自治的直接民主原则制造时空困难，因而违背了法律规定的村民自治的直接民主原则，应当加以控制或纠正，确有联合需要的可以通过村庄独立谈判完成——这才是村民自治。

本来在原理上，直接民主是村民自治的灵魂，也是村民自治的最大特色和最有可能作出制度贡献的地方，但由于缺乏原理性的认识和论证，整个村民自治的实践在告别“直接民主”，走向“代议民主”。村民自治是我国直接民主的最后落脚点，现在来看，它已经逐渐接近日落的地平线。笔者理解立法者及理论研究者对“直接民主”的忌讳心理，“直接民主”在现代民主发展史上也确实没有留下多少好的名声，并且在民族国家层次的民主方案竞争中整体性地让位给代议民主。但事实上一个共和国并非只能有一种共和方案——代议民主，它还可以在最基层的微观民主中以自治构造直接民主的原则体系。村民自治本来可以有这样的实践机遇和前景，但现在却可能整体性地丧失。

1987年的试行法还仅仅是确认了村委会的管理机构地位，在原则上明确坚持直接民主原则，立法者也明确表达了对直接民主原则的支持。但到了1998年，村民代表会议制度正式确立，再加上村庄规划中的行政化思维，导致村民会议的直接民主形式最终被“边缘化”[14]。

“代议民主论”逻辑下，我们可以看到从实践者、立法者到理论研究者的作业重点——以选举为中心，选举对象为村委会委员和村民代表；在议事规则上重视村委会和村民代表会议；村民的直接民主权利在实际中仅剩余直接选举的权利[15]。这样，我们看到的中国村民自治的实践形态、制度形态与理论形态在“代议民主”的载体上已经高度同构，这种状况直到现在仍然维持着。[16]

二、村民自治的“代议民主论”的局限性

“新农村建设”是关于中国农村整体现代化的建设布局，在基本思维上已经超越了传统的“消极目的观”，以积极的、现代化的视野与要求重新规划农村问题[17]。但是，由于中国农村在经济和文化上的整体落后及深刻危机，以及在政治民主化方面的思路限制，中国农村的现代化进程严重滞后。中国农村的现代化实际上需要一个“加速度”，以使在未来的城乡发展中，中国农村能够逐渐发育出一种不同于城市现代化的农村现代化图景，特别是在农村社会重建和个体农民的主体性重建上能够与城市处于大致相当的水平。在“积极目的观”下，村民自治显然将带上促进农村现代化的目的，并且村民自治不可避免地被期待来为农村的整体现代化提供一个“加速度”。那么，我们来看一下，现行的村民自治的“代议民主论”思路是否能够有效地促进中国农村的整体现代化，并提供一个可欲的“加速度”。

首先，“代议民主论”背后的逻辑是精英民主论，它一般性地排斥农民个体对于集体决策的参与和决定。农村决策体制在“代议民主论”指导下必然走向某种集中模式，由少数村庄精英来决定村庄的重大事项。这不利于在城市化背景下农民保护自身的土地及其他集体权益。

其次，“代议民主论”无法起到对于农民个体的民主训练功能。代议民主强调代表议事，通过选举将农民个体的决策权“阻却”，且由于农村不成熟的政治文化，农民在选举之外根本就不可能有效地参与村庄政治过程。这样，1987年试行法确立的“自我教育”的民主功能就难以落实。

再次，“代议民主论”不利于建构村庄的公共生活与公共文化，不利于培养农民个体的平等观念与自主意识。

“代议民主论”无法为中国农村的整体现代化特别是培养平等[18]文化与参与理念提供充足空间。农民的主体性在“代议民主论”下仍然受到日常性的压抑，他们本身在国家民主层面基本上被排斥，在最有可能参与并决定自身事务的村民自治领域实际上又被“代议民主论”所隔离。如果坚持村民自治的“代议民主论”，农村也许可以保持稳定，但是作为其真实主体的农民将没有机会通过参与实现自我教育和意识上的现代化。“代议民主论”的合适空间绝不在最微观的村民自治领域，而是中观的地方民主及宏观的国家民主领域。我们需要对于“自治”原则有正确的理解，需要认真对待1987年试行法承诺的“直接民主原则”，需要在原理上认真思考如何将直接民主原则纳入一种真正适合村民自治的民主概念之中。这构成本文最为核心的理论关切。

总之，已经走向“代议民主论”的村民自治需要一个“参与民主转向”，才能给中国农村的现代化提供一个“加速度”，才能通过政治民主化方面的突破带动农民的经济组织化与民主管理，以及重建农村的公共生活与公共文化。

三、村民自治中的参与式民主需求

对村民自治中的“代议民主论”及其局限，其实从实践者、立法者以及理论家各方面都已经有一些质疑。出于对“代议民主论”模式的村民自治民主的矫正，1998新修订的《村民委员会组织法》对村民自治民主做了更加体系化的设计——提出“四大民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，并将村务公开和民主管理作为1998年以后村民自治的一个重要方面。2004年中央的第17号文件又重申了这一点。在实践上，一些发达地区的农村开始在有关官员推动及学者参与下进行“协商民主”的试验，其中以浙江的试验较为典型。此外，重庆开县麻柳乡的“八步工作法”也是参与式民主在村民自治中的重要创新，而且涉及了直接民主原则的应用。正因为麻柳乡较好地运用了包括直接民主原则的参与式民主模式，有关的决策与信任危机得到很好的解决，涉及公共利益的工程与事务得到高质量的完成。正如专门关注此事的高新军研究员的评价，这是“危机管理和后选举治理的成功范例”[19]。理论界，仝志辉教授提出“后选举时代”，高新军研究员提出“后选举治理”，何包钢教授在中国推行“协商民主”，王锡锌教授将公众参与理论引入行政过程并进行了长期持续的实践，其相关的理念和制度建构对于参与式民主在村民自治中的应用具有重要启示。当然，在“代议民主论”内部，也有一些具有实践背景的学者对于村民自治中的选举民主提出了一些修正，如熊伟的“村民会议召集人制度”、“村委会印章保管人制度”以及“二次法”的选举程序创新对于改善村民自治中的选举民主及管理民主具有重要价值。总体而言，村民自治领域已经逐渐呈现一种超越“代议民主论”的“参与民主转向”，下面即对于这种转向进行典型的介绍、评述，并指出其不足。

（一）立法者的实践转向：从以选举为中心到以管理和监督为中心

就法律文本而言，至少在逻辑上，立法者并没有明显偏离村民自治的直接民主原则。1988年的试行法就只规定了村委会和村民会议，并无村民代表会议的设置。村民代表会议是后来的实践的结果。立法者在对待实践经验的方式上存在原理性的偏离和立法技术上的疏漏，特别是没有在法律技术上认真对待直接民主原则，比如没有考虑“村民会议保留事项/禁止授权事项”[20]或者授权限度的问题。这也是造成村民自治走向“代议民主”的根本原因之一。尽管如此，立法者基于其最朴素意义上的关于村民自治的直接民主理念，还是在1998年新法律通过之后，在传统的“选举中心”模式之外，增加了村务公开和民主管理的内容，具体体现为中央[1998]9号文件以及[2004]17号文件。笔者试以中央[2004]17号文件[21]为分析对象，从中读出立法者对于村民自治基本走向的判断。

该文件出台主要基于两个基础：一是中央[1998]9号文件关于村务公开和民主管理的规定；二是十六大关于“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”的要求。该文件在村务公开部分增加了新的法定公开项目，同时确定了村民的要求公开原则；要求村务公开从结果公开向事前、事中、事后全过程公开延伸；设置村务公开监督小组及群众意见处理程序。尽管这种村务公开的设置可能包含便利群众监督之外的便利行政监督的目的，但却因此确立了村级公共信息公开的基本原则和具体形式，并且确认了村民知情权作为村务公开的法理基础。但在村务公开的基本程序建议仍存在缺陷，如最终公布方案没有村民代表参与，村务公开的责任机制没有明确。在民主管理部分，该文件实际上涉及了1998年法律确定的“四大民主”的后三项，即民主决策、民主管理和民主监督。在民主决策部分，文件确定了村民会议和村民代表会议作为村级民主决策的基本形式，并规定了民主决策的程序。但缺点仍然存在，如对于村民会议和村民代表会议仅以没有具体内容的“授权原则”相联系，无法有效保证村民会议的自主性；村民会议中仍然保留了户代表制；以及由党组织统一受理议案的妥当性等问题。民主决策部分并不一定能够保障农民直接行使民主权利。在民主管理部分，“参与权”被明确提出，但却只涉及到村民自治中的建章立制问题上的参与，没有关于具体事项的参与程序及其权利配置。民主监督部分主要是关于民主评议会的问题，但民主评议会由乡级党委、政府具体组织的规定似乎不符合村民自治的基本原理，且可能给乡镇一级干涉村民自治制造制度入口。真正的民主评议会应该由村民自治体本身组织和进行。

从该项文件来看，立法者非常关注村民自治中的民主决策和民主监督问题，村务公开在很大意义上即被设定为便于监督的功能。“参与权”被明确提出。这些都表明立法者开始体系化地思考村民自治作为治理过程的问题，而非简单地局限于民主选举。尽管民主选举永远是一个需要不断更新和操作的自治议题，但立法者对于“民主决策、民主管理和民主监督”的重视及其相关的理念与制度准备，实际上已经在“代议民主论”内部孕育了一种“参与民主转向”。只是由于实践便利和思维习惯，立法者并没有能够真正坚持直接民主的制度承诺，典型表现为没有实质区分村民会议和村民代表会议，没有为村民会议设置保留事项及创造便于村民会议运作的时空条件；在参与权上也没有真正地将参与权利化，即没有提供关于具体事项参与的程序框架和权利框架。但无论如何，1998年法律确定的“四大民主”已经大大拓宽了村民自治的法律视界，立法者也在实践上对于村民自治中的村务公开和民主管理加强重视，为村民自治从“代议民主” 转向“参与民主”预留了理论和制度空间。

与立法者思维相关的还有“新农村建设”的提出。“新农村建设”是明显的“积极目的观”，它改变了二十几年来农村改革背后隐藏的“消极目的观”。稳定虽然还具有其不容置疑的根本价值，但是立法者对于农村发展的现实焦虑已经使农村改革逻辑中的发展价值第一次真正超越了稳定价值。2007年底的十七大在规划民主时，将“参与”提到了极高的位置[22]。农村改革内在逻辑由“消极目的观”向“积极目的观”的转变，有可能使立法者在2004年文件的基础进一步推动“民主决策、民主管理和民主监督”的体系化，其基本方向即为笔者下文将要详细论证和建构的“参与式民主”。

（二）实践者的地方经验：以浙江和重庆为个案

其实，“代议民主论”导致的选举疲劳，以及在村民自治中对于村民参与权利的压抑效果，已经逐渐地表现出来。我们阅读中国村民自治史的一个最大可能的感叹就是：一部村民自治史就是一部中国农民的民主创新史。当然，这种创新也并非完全属于“自发秩序”，而是受到开明官员的权力支持和学者的知识支持——这注定是多方力量的共同结果，且基于各方对村民自治中的参与民主需求的共识判断。因此，在“代议民主论”导致村民自治的民主实践日益偏离直接民主原则时，一些地方的制度创新又朝着“代议民主”的反方向进行试验和探索，并积累了宝贵的经验。笔者在此选取代表发达地区的浙江的协商民主试验和代表落后地区的重庆开县麻柳乡的“八步工作法”的例子，这样的选择是为了说明民主不分贫富，甚至贫穷地区因危机深重反而可能迸发更强的民主想象力与创造力。

1、浙江的协商民主试验（1）一个总体的情况 协商民主在中国村民自治中的试验源于对村民自治中“代议民主论”下的选举中心主义的反思与超越。徐楠认为，20几年来，就政府的政策推动和农村的实际进展而言，村民自治的发展侧重于村委会民主选举方面，而《组织法》规定的后三项民主，即“民主决策、民主管理、民主监督”的发展仍不太协调、不太平衡，因而中国基层民主需要迈入“后选举”门槛。[23]浙江省即为率先跨越这一门槛的省份。这种跨越源于1999年浙江温岭的“民主恳谈会”。

“民主恳谈会”1999年诞生于浙江省温岭市松门镇。“农业农村现代化教育建设论坛”是其前身，该论坛的本来目的是宣传政策、普及观念，是作为政府推行其政策法规的工具。该论坛在设计上偶然性地安排了群众的发言环节，结果出现了意想不到的效果，群众感叹：“都20年没有这样说话的机会了！”这句意味深长的话也深刻揭示了传统村民自治模式的重要弊端：排斥参与。温岭方面有关领导从中受到启发，将该项活动坚持下来，并且逐渐推广到其他乡镇。据景跃迁的概括，民主恳谈会经历了三个发展阶段：第一阶段侧重于改善干群关系；第二阶段出现了“决策咨询”功能；第三阶段是从“民主恳谈会”向“民主听证会”的转型。[24]郭宇宽总结为，“民主恳谈会”是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。[25]经过政府部门的支持与制度化的努力，“民主恳谈会”逐渐发展为一个民主的“文件包”，主要包括四种形式：一是乡镇、部门以及企业的民主恳谈活动；二是镇民主听证会；三是村级民主议事制度；四是“民情恳谈”活动。“民主恳谈会”在制度上一般由相应层级的党组织主持[26]。在具体的制度化方面，“民主恳谈会确立了四项制度：民主恳谈工作例会制度、民主恳谈重要建议决策和论证制度、民主恳谈挂牌销号处理制度、民主恳谈反馈监督制度。在操作程序上，根据不同层次的民主恳谈会，程序也有不同的版本。[27] “民主恳谈会”实际上远远超越了村民自治的范围，已经涉及到更加深广的乡镇民主的领域。由于村民自治与乡镇民主之间毕竟存在原则性的差异，所以笔者只关注“民主恳谈会”中涉及村民自治范围的经验。这里选取村级民主听证会为例，即所谓的“玉环经验”。

村级民主听证制是民主恳谈制的另外一种变种，是对民主恳谈制选择和优化的结果。[28]在1999年6月浙江温岭首创“民主恳谈会”之后的一年多，玉环县开始以“两议三公开一监督”[29]为基础探索“民主听证会”的机制。根据王应有的介绍，“民主听证会”的基本做法是：在村党支部和村委会的统一领导和组织下，召集本村18周岁以上的村民参加，乡镇干部、当地有关村民代表等到会监督指导。会上，村两委报告党务、村务等工作，村民就重大问题当场质询并可进行提议，两委当场予以解答。会后，两委需对村民所提意见和建议进行研究和落实，并建立结果反馈制度。[30]“玉环经验”得到上级领导的高度重视，并在浙江其他地方大力推广[31]。各地在学习过程中又有不少的改进与创新，比如宁波将“玉环经验”纳入村级事务决策体系，发展出四种制度，即“重大村务公决制、村级事务听证制、村级财务公开制、干部工作报告制”，更加规范和制度化，并且像“重大村务公决制”很好地体现了村民自治的直接民主原则，值得特别重视。“玉环经验”在浙江的成功引起了国家的重视，并被吸收入中央[2004]17号文件，在全国推广。

村级民主听证制在程序上的要点有：（1）听证议题方面：一般由村两委根据上级或村有关规定确定，但福建的一些试点村通过公开征集或群众联名点题的方式确定，更加民主和符合参与原理；（2）听证方式方面：根据议题范围和规模的不同，采取不同的听证形式；（3）听证代表方面：根据内容不同，选择不同的听证代表；（4）听证程序方面：村两委确定议题——公告议题并征集意见——召开听证会，现场报告、接受质询和解答——会后研究听证会意见，在村两委会或村民代表会议上讨论确定听证事项的实施方案及及时向村民反馈。整个听证为村民会议或村民代表会议决策服务；（5）责任机制：违背村民意愿不听证或听证组织不力的，将受到责任追究。[32]但是民主听证会也存在一些重要的缺陷，如制度的“外在性”[33]问题，即整个听证制度体系由上级组织部门提供和具体指导实施，听证会的命运不仅依赖于组织部门的兴趣，也依赖于组织部门的能力。在村民民主听证会的“故乡”玉环县就出现过随着组织部门的淡出，听证会陷入尴尬的局面。显然，这里还必须探寻民主听证会的长效机制，而这种机制必须从培养村民自身的民主参与意识和参与能力，以及给村民参与留下更多的权利空间等角度切入。王应有总结村级民主听证会时指出下列不足：（1）民主听证中的“官方本位”，如垄断议题设置、安排听证参与人员等；（2）听证代表的代表性不足；（3）商议过程中的不平等与支配；（4）民主听证会的制度化缺乏；（5）信息披露的机制不健全。[34] 还有一些专门从事协商民主研究的学者选择性地在浙江进行协商民主试验，如何包钢等在浙江温岭泽国镇扁屿村的协商民主试验。这是学者们在浙江已有的“民主恳谈会”的基础上，将协商民主的程序和理念进一步嵌入其中，从而检验协商民主在中国农村的可行性。参与设计和观察的何包钢教授总结认为，村民通过参与协商过程，讨论和达成共识的能力都得到了明显增强，试验过程同时证明建立独立无涉的会议主持人制度、代表随机抽样制度、信息先行公开制度以及问卷调查表决的决策机制对于村民自治中引入协商民主具有重要价值。[35]笔者更加关注的是扁屿村试验中的决策机制，即“问卷调查表决的决策机制”——议题最终的处理意见取决于每个参会人员对问卷的回答，“在小组和大会的讨论过程中，每个参会人员相互讨论和影响，然后影响他们对问卷的回答，由此最终影响村庄处理重大事件的意见出台，这就是恳谈会的影响路径。”[36]这种问卷调查的决策机制颇有新意，如果引入村民会议程序，并且很好地衔接小组和大会这两个阶段的协商过程，将能很好地解决村民代表会议“驱逐”村民会议的现象。另外，由于代表是随机抽取，并且可以包含利益相关的外来人员代表，这将使参与面得到扩大，协商过程将容纳更多的利益群体，因而协商将可能更富价值和更为深入，其结果也可能将更容易被接受。

（2）对浙江经验的一个小结

浙江的协商民主经验走在了中国的前列，这是村民自治民主模式的转向与深化。以往希望靠搞好民主选举就能解决好村级治理所有问题的想法被现实证明是片面的。浙江的协商民主，从最初的“民主恳谈会”到后来较为规范的“民主听证会”，再到有学者规范指导的协商民主试验，积累了不少经验，当然也看到了协商民主中国化的诸多限制因素，比如制度的外在性问题导致内部动力不可持续、精英支持作为启动协商民主的关键以及协商过程反映的中国传统文化与社会结构的消极影响。为此，何包钢等提出“有限协商民主”的概念，试图整合协商民主的规范程序与中国农村实际情况之间的差距，使得协商民主的改进程序更有利于中国农村治理上的接受与应用。他们提出的“有限协商民主”包括以下几方面的涵义：一是要嵌入到中国的社会现实中去，不可能完全按协商民主理论设定的条件去做；二是应用于重大事件的讨论与决定上；三是渐进性，即需要一个不断完善和改进的过程。为此，他们特别推荐以下制度：主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、领导干部相对隔离制度、观察员制度以及重大事件民主协商制度。[37] 应该说浙江的协商民主试验获得了一定的成功，但也存在不少问题。有关官员的支持和学者的努力在其中发挥了重要的作用。村民自治的决策过程确实需要“协商”，但是“协商”与“参与”之间到底是一种什么样的关系？“参与”是否像在宏观政治过程的协商中一样需要让位于“协商”？协商民主如何整合村民会议程序和村民代表会议程序？进一步，协商民主所提供的民主图景是否能够完整回应村民自治的直接民主需求？也因此，在特别关键的决策程序上，村民行使民主权利的“直接性”体现在哪里？这些都需要我们在思考协商民主在中国村民自治的“参与式民主转向”时加以更深入的思考。

2、重庆开县麻柳乡的“八步工作法”

“八步工作法”是中国村民自治过程中对于农村公益事业如何决策、管理和监督的一种系统性制度创新。这一创新根源于传统农村治理体制的深刻危机。

重庆开县麻柳乡原是有名的贫困乡和“闹事乡”，1999年前后，由于多种原因，干群关系紧张，群众上访量大，甚至出现围攻政府的“99·6·14”事件。当时的麻柳，秩序不稳，环境不顺，民心不齐，干部精神不振，工作推进困难，形势异常严峻。[38]这种情形在中国农村具有相当的普遍性。由于管理方式的不民主以及对群众利益的长期忽视，麻柳乡从村到乡发生了深刻的“合法性危机”，基层组织缺乏威信，基层工作难以推行，而且遭遇到群众的直接抵抗。越级上访本身从上、下两个方向逼迫麻柳乡改革传统的乡级治理和村级治理。修建双河口大桥是“八步工作法”制度创新的突破口。修桥初期，由于涉及筹款等问题，尽管修桥本身绝对属于公共利益，但该项目仍然受到群众的普遍抵制。信任危机不解决，即使是公益项目也难以得到群众的支持。在此情况下，乡党委政府作出两项富有创新意义的决定：一是充实领导小组，每村推荐一名群众加入，并由3名群众分别作会计、出纳和保管，由群众管钱，干部只管事；二是将方案交由群众讨论全民公决，同意的签字盖章。结果95%的群众同意该方案，大桥在4个月内即修建完成，由于群众管钱，工程款结余3万多元，结果按人均9.4元退还群众。双河口大桥项目中的民主化试验获得了意想不到的政治与社会效果。类似的经验后来在其他许多农村公益项目上得到应用，效果良好。制度创新成功的一个直接证明是：从2000年到2006年，麻柳乡无一起上访事件。

麻柳乡的民主治理经验被概括为“八步工作法”，即：

（1）第一步：深入调查收集民意，征求群众意见的面要达到60%以上（弄清大多数群众需要办什么）；（2）第二步：召开会议初定方案（展开党员干部和村民代表会议，初步讨论具体怎么办）；

（3）第三步：宣传发动统一思想和认识；

（4）第四步：民主讨论确定方案（多次召开党员干部和村民代表会议，在初步方案的基础上，根据群众的意见修正完善，形成最终方案；并在会上推选工程建设领导小组人选，普通群众必须达到50%以上；为避免干部财务上拎不清，成立群众财务管理委员会，所有财务均由群众代表管理，村民干部管事不管钱）；

（5）第五步：户户签字进行公决（赞同的达到85%，才予以实施。否则暂缓）；（6）第六步：分解工程落实到户；（7）第七步：各村民小组组织实施；

（8）第八步：竣工张榜公布（由群众财务管理委员会清理财务）。[39]

领导“八步工作法”制度创新的麻柳乡党委书记李红彬总结认为“八步工作法的实质在于：民主决策，让群众自己决定自己的事情；民主管理，让群众自己管理自治的事情；民主监督；让群众自己监督自己的事情。其间处处细节体现了基层民主政治精神。”[40]笔者以为这样的总结非常精确地解释了村民自治民主体系中“民主决策、民主管理和民主监督”的本质含义。

“八步工作法”以“项目管理”的结构，将普通群众吸纳入决策和管理体系，在群众和干部之间形成项目（而非日常）上的分权，确立了真正的“人民主权”模式，这既没有冲击日常的行政管理，又将群众的参与和决策权力合理纳入。在笔者看来，作为落后地区代表的麻柳乡却创造出了甚至比浙江的协商民主更加符合基层民主原则及富有实效的民主制度。“票决制”这种被精英民主论者横加批评并避之唯恐不及的直接民主形式，由于被整合进一个设置了丰富的公共协商程序的体系之中，被假想的“暴民政治”没有出现，出现的是真正获得实现的、健康的村级和乡级民主。当然，规模本身就是对民主的一种限制，在乡一级采纳票决制对于中国的乡级治理也许并非常态（“八步工作法”的危机性起源可以佐证），那么整合了直接民主形式的“八步工作法”在村级治理中则不仅直接符合村民自治的直接民主原则，而且同时加进了协商民主的合理成分。如果说在乡一级，协商民主是作为代议民主的补充，那么在村一级，协商民主应该成为直接民主的补充。实际上，“八步工作法”已经在村级治理中得到了重要应用。更重要的是，我们发现“八步工作法”有可能很好地解决所谓的“两委矛盾”以及村民会议和村民代表会议之间的矛盾，因为在“八步工作法”中，村委会、党委会以及村民代表会议都可以被归入协商过程，而决策权仍然由全体成员占有并行使。这对于我们重新思考村民自治中的直接民主原则及其实现具有重要启示。

3、经验的地方性与需求的普遍性：一个小结

经验总是具有地方性。比如浙江的协商民主试验颇有新意和成效，其他地方却没有普遍地建立起来；麻柳乡是一个穷乡，山穷水复之际“逼”出的“八步工作法”在我看来却代表了中国基层民主的最高水平。两地的经验显然都具有一定的可移植性，但又不可能完全照搬，还必须在其他地方“本土化”。而是否移植及本土化程度如何，在相当大的程度上取决于各地自身的人文社会条件以及制度需求。也许很多地方还没有麻柳乡那样严重的社会合法性危机，也许很多地方也没有浙江那样的商业平等精神作为基础，因而也常常是“维持现状”为最好。但是，中国农村正面临整体性的“历史三峡”问题，已经没有任何一个地方只是作为“一个地方”而存在了。因此，笔者在此关心这一总体性命题下中国农村存在的普遍性需求，以及在原理上村民自治如何完成符合其本性的论证。

在笔者看来，富裕的浙江和贫困的麻柳尽管人文社会条件差异极大，制度创新的背景与压力也各不相同，但是却至少有着共同的参与民主需求。民主是合法性的来源，参与是民主的推动力。没有民主的治理是暴政，没有参与的民主是“弱民主”[41]。特别是在中国农村的政治转型过程中，由于合法性资源的奇缺，因此特别需要一种“强民主”[42]来建构中国农村新的合法性基础，并整合传统合法性资源。制度创新之前的麻柳乡，经济和政治一样的落后，甚至民主选举也出现了危机。社会危机之中没有谁会是真正的受益者，秩序混乱，公益无人问津，这是“丛林化”的前兆，是对“政治文明”的反动。麻柳就是通过“强民主”的形式，通过具体的个案实践，给群众足额的参与权和表决权，结果不仅创造出了“八步工作法”，更重要的是大大提升了麻柳乡的政治文明与经济发展。在政治与经济获得发展的同时，由于“八步工作法”对每一个人的尊重，赋予每一个人平等的参与权和表决权，因此有利于培育一种平等、理性和负责任的公共文化，这可能是麻柳乡历经近十年制度实践的最重要结果。笔者认为，“八步工作法”在总体上优于浙江的协商民主经验。因此，笔者对麻柳乡的未来持乐观的态度，因为就像资本家对原始积累的资本珍惜如命一样，普通农民对亲手创造的、真正有利于自己的村级民主制度也一定会万分珍惜。民主制度是普通民众的“政治财产”，它甚至比普通财产更加的“神圣不可侵犯”。

当然，我们也必须看到，麻柳乡是危机之后的“幸运”，浙江的协商民主则是该省商业文化的一个可能结果。对于更加普遍的中国农村村民自治，目前在理论认识上还存在一些严重的误区，改革传统思维与制度的动力还不够充分。因而，浙江经验与麻柳经验就显得特别具有冲击力。我们借鉴两地的具体做法固然重要，但更重要的是从两地的经验中读出我们时代村民自治中普遍存在的“参与式民主需求”，这种需求也不是宏观政治过程中的“弱”参与（指缺省决策权），而是整合协商民主原则和直接民主原则的“强”参与，并且公共协商需要指向直接民主的目的。我们需要站在整个农村面临的“历史三峡”的危机之前，从经验观察中拓展我们对于民主的想象力，给中国村民自治开出在原理上扎实、在实践中可行的理论与制度方案。

（三）理论状况、回应及不足

理论界对于中国村民自治的直接民主原则及其实现形式、村民在村级民主过程中的参与权利和程序等重要的议题严重缺乏理论关注和深入研究。特别是1987年试行法之后，法学界跟随“选举为中心”的实际工作任务，将大部分理论资源应用于村民自治中的民主选举研究。[43]结果，以选举为中心的村民自治研究逐渐迎合并事实上促进了村民自治偏离直接民主以及参与的本性，走向一种“代议民主论”。如同笔者在上文的认识，这至少是公法学术“不自治”与“不自觉”的体现。大部分研究者对于村民自治中民主选举的研究尽管也对于村民自治做出了重要贡献，但却不可能给村民自治提供一个符合本性的证明，以及真正使村民自治起到1987年试行法许诺的“自我教育”的目的。毕竟，选举只是片断，参与才是生活。然而，时至今日，理论界对于自1987年试行法以来，以选举为中心进而走向“代议民主论”的村民自治研究模式依然没有进行原理性反思，以致对于1987年之后理论研究与实践重点严重偏离直接民主原则的现实状况缺乏问题意识和理论化的能力。

当然，在旧的研究模式内部也已经有一些学者认识到单纯的选举存在局限并提出改进，以熊伟为典型。熊伟长期致力于推动村民自治及乡镇民主，由于选举是最热的“话题”，因而他的研究和实践重点也在选举。如熊伟主张制定一部《村民委员会选举法》，使得现行的《村民委员会组织法》中的选举程序的缺陷能够得到弥补。然而，从“组织法”到“选举法”实际上仍然是一种“代议民主论”的思维。但是，熊伟结合自己丰富的实践观察经验，提出建立村民会议召集人制度和村委会印章保管人制度，以及集中体现其选举新思维的“二次法”。“二次法”是一种方便的称呼，具体指“召开两次全体选民参加的村民会议，第一次会议选举村民选举委员会、村民代表、村民会议召集人、推荐村党支部成员候选人、确定村民委员会人数；第二次会议选举村民委员会成员、村务公开监督小组成员，并决定村委会印章保管人由村民代表会议负责推选，决定村集体财物帐簿由村民理财小组负责管理。”[44]熊伟注意到1987年试行法即建立起来的村民会议由“村委会”负责召集的制度极其不利于村民直接行使民主权利，因而提出设立专门的村民会议召集人，这是对于村民自治直接民主原则的确认。印章保管人制度则是为了解决村委会换届之后的权力交接问题。这些功能性机构的设置本身并不服务于选举及代议过程，而是指向了村民的直接民主权利及其行使。但是作为其主要贡献的“二次法”及关于《村民委员会组织法》的修改方案[45]仍然是“代议民主论”的间接民主思维。不过，由于熊伟主要是一个实践者，主要是对具体问题提出对策性建议，故不在原理上反思“代议民主论”也是可以理解的。[46]而且，关注选举和代议民主本身在村民自治中也仍然具有重要价值，独立的村民会议召集人和村委会印章保管人以及更加完善的村民自治民主选举程序，对于村民自治的发展显然是有利的。

但这显然又远远不够。因此，理论界一部分人对于村民自治的传统研究模式与实践模式均提出了较为深刻的理论反思和一定程度的建构。这体现在一系列关于“后选举”的理论论述之中。仝志辉明确提出“后选举时代”的概念，认为选举使得村级治理中的问题得以真正凸显，如村庄公共物品的提供、农村经济发展的问题、农民流动带来的村庄精英流失问题；同时，选举也没有解决村民自治中的权力制约问题，选举改善治理的效果在减弱。[47]他进而提出作为理论核心概念的“后选举时代”的三层含义：村民自治中的选举制度框架已经完成，下面应该研究选举之后的问题与制度；村民自治的首要事务不是选举，而是治理；村民自治外部的制度与社会环境。[48]笔者完全同意仝志辉的这三点判断，但对仝志辉进一步提出的从“一人一票”原则向后退的主张[49]则不敢苟同。仝志辉还进一步质疑传统的以选举为中心的村民自治研究实际上是以城市知识为中心，他对自己的研究任务设定为使“乡村知识”进入书面表达系统（当然也包括法律）。[50]这一点笔者也深为赞同，因为笔者在上文已经揭示了传统的研究模式企图将国家民主套用到村民自治之上，不仅缺乏民主的想象力，而且缺乏对农村的想象力。但是笔者对仝志辉所禀持的民主概念——选举民主，甚至对选举民主也仍然存在原则性疑问——不敢苟同。仝志辉的“后选举时代”的问题判断基于其政治社会学的知识传统是准确的，因而也给笔者很重要的启示。但是就法学而言，不应从选举民主后退，而是从选举民主前进，发挥民主的想象力，建构一种更加生动、丰富和切合村民自治的民主概念及体系。高新军提出“后选举治理”的问题，这与“后选举时代”具有问题意识上的一致性。但高新军的“后选举治理”并非从民主立场后退，而是肯定并进一步阐释其所观察到的重庆开县麻柳乡“八步工作法”中所包含的基层民主创新价值，并发现了与美国地方政府治理中共同的“公决制”。[51]何包钢教授对于村民自治也有很深的研究，而且直接深入实际指导实践，如何包钢教授直接参与了浙江的协商民主试验，并给扁屿村的协商民主试验具体提供程序设计和操作指南。[52] 王锡锌教授是一个行政法学家，其将参与民主理论引入行政过程，并以北京大学公众参与研究与支持中心为依托进行行政过程的公众参与理念传播与制度建设的支持，其所建构的行政过程公众参与的理论与制度体系对于我们思考村民自治的民主空间问题具有重要的启示。[53]但是，村民自治与行政过程又具有基本的不同，行政过程属于国家民主的一部分，因而公众参与权必然受到正式国家权力（行政权）的限制，在决策体制上不可能让渡最终决定权，因而行政过程的公众参与只能是一种有限参与、弱参与和缺省决策权的参与；而村民自治则在原则上不受无论是三权分立还是人大制度建立的国家正式权力的直接限制，以直接民主为原则建构村级民主体系，因而决策权公众化在村民自治领域就绝对不是参与不能涉足的“禁区”，而恰恰是参与的题中之义。村民自治领域的参与式民主因此具有更加开阔的想象与建构空间。

有限的学者们，并且主要是法学界之外的学者对于村民自治摆脱传统的“代议民主论”作出了重要贡献，行政法学界因为对行政过程公众参与的重视与研究，也能够对此提供问题意识和理论启发。这些研究的重要价值在于在理论上凸现了中国村民自治的“参与民主转向”。但是，他们或者基于政治社会学的传统而轻视民主的原则与制度建构；或者囿于协商民主的宏观政治背景而不能直接论证村民自治中的直接民主原则，因而也难以为村民自治提供新的整体性民主概念；或者因为研究领域设定为行政过程而不能够使已经基本成熟的公众参与理论与制度应用到村民自治领域。笔者还没有看到任何一位理论家对中国村民自治的民主概念提出整体性的反思与建构。这是村民自治的“参与民主转向”最大的遗憾与问题，也是本文最核心的问题意识。自治的概念以民主的概念为前提，有什么样的民主概念就有什么样的自治概念。更重要的是，没有独特的自治民主概念及其制度，中国农村就难以顺利跨越“历史三峡”以保持城乡协调平衡及中国整体现代化的节奏和谐。

面对中国村民自治中日益增强的“参与民主需求”及农村自治民主与现代化之间的紧密联系，笔者在下面将为村民自治引入参与民主方案，试图给中国村民自治提供“合身”的民主概念。

四、参与式民主视野下村民自治的制度重构

现在进入村民自治体系的制度性重构。需要说明的是，这里的制度性重构仍然是框架性的。

（一）为村民会议“松绑”：村民自治决策权的重排

决策权重排遵循共和民主原则与事项分权原则，兼顾权力原理与自治效率。这里以1998年的《村民委员会组织法》为基础展开讨论。

1998年的法律确立了村民会议作为村民自治最高权力机关[54]的地位，其享有村民自治领域非常“显赫”的权力：重大事项议决权（第19条）、村民自治章程的制定和修改权、对村民代表会议职权的授予控制、对村民委员会的监督权。从这些重要权力来看，村民会议是村民自治体系中真正的“主权者”，是村级共和的核心。但是1998年法律在两点上根本性地限制了村民会议的能动性：一是村民代表会议制度的“置换”作用，通过没有实质限制的授权原则将村民代表会议日常性地提高到村民会议的地位，配合“并村联组”后村民会议客观上的召集难，逐步“理直气壮”地将村民会议边缘化；二是村民会议的召集程序，法律规定由村委会负责召集，结果是村委会常常不召集村民会议而自己独立决定，至多和村民代表们一起决定村庄全部的重大事项。由于村民会议是全体会议，尽管法律赋予了至高权力，但其力量却只能通过“会议”来显示。可是，1998年法律的设计使得村民代表会议“以假乱真”，村委会垄断召集权“扼”住村民会议的喉咙——于是，村民会议便常常沉默，其直接结果是村民们集体沉默，没有合法的途径理直气壮地发言和决定事项，只能在个体实际受害时或单独、或联络，三五成群，因各种事件，越级上访，进入“彼此陌生”的国家体制环境。

因此，我们在村民自治的体系上急需为村民会议“松绑”。这显然涉及到修改1998年法律，要点即针对上述两点。

首先是村民代表会议的问题。村民代表会议是村民自治在不成熟的发展历史阶段，继村委会之后探索出的一种实践制度，并体现了一定的效果，因而被写入1998年法律之中。笔者以为这种制度对于村民自治是必要的，因为即使满足直接参与的时空条件，村民也难以经常性地举行会议讨论重要性参差不齐的“村务”，故除重大事项之外的一般性事项，甚至对于村委会的日常监督事项，可以授权给村民代表会议。但是，村民会议和村民代表会议之间的权力界限必须划清。故针对村民代表会议的修改重点应为：由法律明确规定村民会议的保留事项，这些事项以实践经验及理论原则为基础产生，由法律明确列举，作为村民会议最基本的权力和责任，并禁止将这些事项授权给村民代表会议；法律同时可以规定村民会议在这些列举事项之外具有广泛的权力讨论村庄一切事务，但需以村民自治章程的规定为准，即村民会议可以通过村民自治章程在法定事项之外添附议决事项，但不得减少或变相减少法定议决事项；法定议决事项和村民自治章程添附事项之外的事项议决权即在原则上由村民会议“一次性”授权给村民代表会议，但村民会议保留通过村民自治章程进行回收和调整的权力；村民会议一般不能干预已经授权给村民代表会议的事项议决权，只能通过修改村民自治章程加以制约；村民代表会议可以授权村委会决定自身决策权范围内的部分事务；村委会主要作为村民自治的日常执行与管理机构；村党支部不掌握具体事项的决定权，但可以指导和监督村民自治决策体系的运行，并可作为一种特殊的力量参与到各个层次的决策程序中去。这样的权力设计可以兼顾共和民主原理与自治效率，使得村民会议既能掌握重要事项的判断权与决定权，较为灵活地调整自身决策事项范围，追求高质量的讨论和决策，并超脱村庄一般性事务的干扰；同时，村民代表会议和村委会能够各司其职，稳定村民自治的日常秩序。

其次是关于村民会议的召集程序问题。为彻底解决村民会议“召集难”的问题，笔者注意到一些从事实践工作的研究者已经提出了“村民会议召集人制度”[55]，主张由村民会议选举村民会议召集人，由村民会议召集人负责召集村民会议、村民代表会议和村务公开监督小组会议。笔者以为这种设想非常好，但基于这里“参与式民主”的要求，以及兼顾权力原理和自治效率，需要做些改造：村民会议召集人只负责召集村民会议，村民代表会议和村务公开监督小组会议由其自主决定召集程序及召集人安排（但不能由村委会召集）；村民会议召集人不得兼任该村任何其他公共职务；村民会议召集人兼任村民会议主持人；村民会议召集人怠于行使职责[56]时，半数以上村民可以联名推举村民会议临时召集人；临时召集人可以在村民会议上提议罢免原召集人，经出席村民会议人数的半数以上通过，罢免之后，临时召集人自动成为村民会议召集人。村民会议召集人制度的完善是村民会议作为村民自治决策权核心的直接保障。

在通过法律及村民自治章程明确了村民会议的权限范围之后，村民代表会议和村委会等自治机构的权限也相应明确。明确的实体决策权配置体系既是村民自治体系的基本内容，也是村民自治体系得以有序运行和村民进行有序参与的基础。

（二）村民自治的程序制度

如果说村民自治的实体决策权是其“灵魂”，那么程序制度则是其“手脚”——通过便利的“手脚”，村民自治“灵魂”的高贵与创造性才能够得到充分展示和实现。在“参与式民主理论”看来，村民自治的程序设计必须要便利于村民的有效参与、表达、沟通和决定。这里需要区分村民自治中的强形式参与和弱形式参与：强形式参与指村民拥有投票表决权的参与，以村民会议为载体；弱形式参与指村民缺省投票表决权的参与，以村民代表会议和村委会为载体。

在强形式参与的村民会议部分，最后的全体平等投票决定权是重点，必须保障。但为促进理性与高质量的决策，并通过村民的实质性参与实现“参与式民主”期待的教育功能和社区重建功能，协商民主的程序可以引入。为此，我们可以借鉴前面提及的麻柳乡的“八步工作法”经验，因为“八步工作法”即为强形式参与的试验，包含了公决制。在“八步工作法”中，党员干部和村民代表会议程序成为最后的村民公决之前的“协商过程”的重要组成部分。这启示我们，尽管在决策权体系上按事项分权将村民会议、村民代表会议、村委会甚至党支部会议严格分开，但在村民会议的具体程序中，其他自治机构及其议事程序都可以被整合进村民会议的“协商程序”中——即其他会议只协商，不决策，有关方案经协商完善后由村民会议投票表决。这样做的好处在于充分调动村民会议之外的自治机构的积极性，同时也可利用后者的协商程序扩大村民会议程序中村民参与的层次、形式和深度，这些过程都带有村民自我教育和重建社区的丰富价值和意义。除了利用村民会议之外的常设自治机构展开协商程序之外，村民会议还可决定举行村民听证会。如何包钢等在浙江试验的协商民主经验就可以借鉴。他们于2006年先后四次围绕四个重要的公共议题（村庄重建计划；外来人口、社会治安和环境卫生；垃圾处理和公共厕所建设；村庄经济发展），通过随机抽样选出一定的代表，进行讨论，并通过问卷调查的方式探询村民意见，结果所选议题得到了很好的协商，最后的决策也因此被引向理性与高质量的方向。[57]何包钢等人的协商民主试验中，通过吸收外来务工人员参与，以及讨论“新民之家”等问题，已经涉及到未来开放环境下村民自治如何与外部交流以及处理外部人权利的问题，具有积极的意义。虽然就村民会议最后的决策而言，只有村民有投票权，但在投票之前丰富的协商民主过程中，参与却可以不限于村民，只要利益相关就可以。由于明确了村民会议的实体决策权，协商民主理论内部的协商原则与参与原则的紧张实际上已经不存在，协商民主可以更好地为村民会议的高质量参与和决策服务。

在弱形式参与的村民代表会议和村委会部分，由于决策权主体的变化，相应的参与程序可以也会发生一些变化。不过，由于协商民主具有“重协商，轻决策”的形式特征，因此反而具有普适性，可以广泛地应用在不同决策权体制的议事程序之中。上述协商民主的程序在这里仍然可以得到应用。笔者这里关心的是村民在弱形式参与中的权利问题。随着城市化及农村发展，村庄的公共事务会越来越多，而且很多事务虽然属于一般性甚至个别性事务（因而不处于村民会议的议事范围之内），但却可能对个别村民或部分村民的实际利益产生重要影响。在这种情况下，村民获得最基本的参与权显然是必要的。这些程序中并不要求如同村民会议那样高强度的参与，甚至可以没有人参与，但在程序制度设计上必须赋予利益受影响的村民以参与的权利和平台。

（三）村民自治中“参与式民主”的基础性制度

在村民自治中，参与区分为强弱不同的形式。强形式的参与需要村民具有高度责任感和对实际事务的判断能力，因为最后需要他们投票表决。为最终产生有利于自己利益和判断的决定，村民们显然需要事先获得充分的与决策事项有关的信息。村民会议本身是强度很高的政治过程，其中必然涉及复杂利益的博弈，而政治活动显然需要一定的组织中介和机制，所以村级社会组织便显得必要。甚至由于兴趣或职业利益的关系，跨村的村民也可以成立独立的社会组织，在相应的村庄决策中可以通过组织动员的方式进行参与，这样将会使参与更加富有效率和意义。即使是弱形式的参与，及时获得信息及以组织化的方式参与都是使参与富有意义的基础性条件。这里就很自然地涉及到村民自治中“参与式民主”的两项基础性制度，即村务公开和农民的组织化问题。[58] 关于村务公开，以往主要定位在监督功能上，因此仅仅要求事后公开。中办发[2004]17号文件尽管仍然主要是从监督角度着眼，但已经要求村务公开向事中和事前扩展。在“参与式民主”理论看来，村务公开具有丰富的“参与式民主”意义。应该将决策事项及其相关信息的事前公开作为村民自治中参与民主的基础性制度和环节进行建设。“信息”是参与的眼睛，对信息的垄断就是对理性与权力的垄断，因此我们需要保障村民知情权，将村务公开与村民参与紧密联系起来。独立的村务公开小组是必要的，其由村民会议选举产生，直接对村民会议负责，有权要求村委会提供与村民会议决策事项相关的一切信息。

关于农民的利益组织化，以往关注最多的是农会问题。在革命时代，我们曾经实现过“一切权力归农会”，那时的农会具有特殊历史条件下的政权组织或自治组织性质。学者们往往从宪法上结社权的角度支持中国农民建立农会，而政府可能担心农会的普遍建立会影响农村稳定和政治控制。其实这样的困局是完全可以化解的。现在要建立的农会，其内涵显然已经很不相同了，不可能再作为基层的政权组织或社会组织（已经存在受控于国家宪法与法律的村民自治系统），而应该是分散的、以兴趣和分化的农业职业为基础的各种协会或组织，类似大型公民社会中的非政府组织。因此，这些村级社会组织的出现不仅不会破坏农村稳定，而且有利于活跃农村生活与文化，为村民自治中的参与民主提供组织化的社会基础。农民的利益组织化应该面向农民具体利益的诉求来讨论，所以，这本不应该再成为一个敏感问题。实证的调查与研究也证实了农民的组织化对于村民自治及农村发展的重要性。[59]

五、结语：中国村民自治走向“参与式民主”时代

村民自治应该是一种共和民主，应该从直接民主原则出发推演整套体系——这既是民主原理的要求，也是立法者一以贯之的政治承诺。但是，由于实践的便利和缺乏对民主的丰富理解，理论研究和制度实践在村民自治20年间逐步偏离直接民主原则，走向了一种“代议民主论”。这种代议民主论在国家层面是优越的，但在微观的村民自治层面却可能与村民自治的直接民主原则发生冲突。更重要的是，“代议民主论”有可能根本性地限缩村民自治作为共和型自治民主模式的正当空间，并导致在理论上无法正确评价对村级建制的行政规划。由于种种历史与文化的限制，如果没有真正的共和型自治民主，中国农村的现代化将不可能获得自主性，只能永远成为城市的附庸。中国农村现代化的突破口因而历史性地落在了政治民主化之上。

我们期待着中国村民自治的“参与式民主”时代！

*作者系北京大学法学院宪法与行政法专业2008级博士研究生，北京大学公众参与研究与支持中心助理研究员，本文系作者硕士学位论文的一部分，感谢导师王锡锌教授的理论启发与悉心指导，但文责自负。

[①] 张千帆教授在其新近主编的《新农村建设的制度保障》一书的“前言”中明确提出农村土地制度“可能是新农村制度建设的首要问题”，参见张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，“前言”第3—4页。笔者理解农村土地制度的重要性，但不认为其构成“新农村建设”制度层面的首要问题——一则作为西方产权理论规范前提的土地私有制在中国目前体制下是不可欲的，二则现行土地公有制更加丰富的政治与经济价值还没有被充分地重视和挖掘。真正的首要问题应该是村民自治，它关系到农村的社区整合与农民的组织化，以及整个农村如何在“权力下乡”和“资本下乡”的双重压力下被安全地整合入现代国家体系和现代市场体系的根本性问题。对农村来说，保障交易安全的重要性并不低于一般理解的交易自由，村民自治具有保障农民交易安全的重要功能。

[②] 参见田飞龙：“公法与新农村建设：一个历史性的起点”，载法制网http://。

[18] 孟德斯鸠提出“在民主政治下，爱共和国就是爱民主政治；爱民主政治就是爱平等”，参见孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1976年版，2006年7月北京第1次印刷，第27页。以笔者的理解，平等显然需要生活化的参与来提供。[19] 金鹏：“后选举治理的成功范例——就麻柳乡„八步工作法‟制度创新专访高新军先生”，载《中国改革》2007年第2期。[20] 村民会议就相当于“村级共和”范围内的“主权者”，因而需要保持必不可少的根本权力以维持“主权者存在”，授权过多违背主权的基本原理，也违背共和的一般假定。关于主权的基本特性，参见卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版，第二卷第一、二章。

[21] 该文件的官方版本及其阅读指南，参见全国村务公开协调小组编著：《健全和完善村务公开和民主管理制度学习读本》，中国青年出版社2004年版。

[22] 田飞龙：《权力的公共性与“参与式”民主社会的形成》，载《公众参与观察》（北京大学公众参与研究与支持中心主办）2007年第4期。

[23] 徐楠：“中国基层民主迈入„后选举‟门槛”，《南方周末》2004年8月12日。[24] 景跃迁：《行政民主：意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示》，载《浙江社会科学》2003年第1期。

[25] 郭宇宽：“聚焦浙江县级市温岭的„民主恳谈会‟”，载《南风窗》2004年2月18日。

[26] 这是基于党组织的传统权威而进行的设计，具有现实意义。但是，这也可能同时是一个缺点，因为这将导致“民主恳谈会”的启动、运行及其结果在很大程度上并非“民主”而是“党主”。因此，“民主恳谈会”的长效机制应该是实现主持人由党组织向村民代表转移。

[27] 关于浙江“民主恳谈会”的一般情况及其经验总结，参见台州市委宣传部编：《基层民主政治建设：浙江省台州市民主恳谈创新研究》，中国社会科学出版社2003年版。关于浙江“民主恳谈会”的一个协商民主角度的理论分析，参见郎友兴：《商议民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的“民主恳谈会”》，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第204—216页。

[28] 萧楼：《载体：通向制度抑或回归事件——“民主恳谈”个案与东南沿海的有限政治市场研究》，载《开放时代》第6期。

[29] 所谓“两议三公开一监督”即村民代表议事会、党员议事会、财务公开、政务公开、党务公开和民主监督小组。

[30] 王应有：“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第243页。[31] 如2000年7月，浙江省委组织部和省民政厅联合发出《关于印发玉环县推行村级民主听证会经验的通知》。

[32]王应有：“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第245——246页。

[33] 即制度并非内部需求的有效表达，而是外部的权力建构，制度经济学认为“外在制度的有效性在很大程度上取决于它们是否与内在演变出来的制度互补。”，参见[德]柯武钢、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆2004年版，第36页。

[34]王应有：“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第251—252页。

[35] 关于扁屿村的经验及其分析，参见何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。

[36]何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。

[37]何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。

[38] 关于麻柳乡制度创新之前更加详细的情况，参见高新军：《危机管理和后选举治理的成功范例》，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第428—431页。

[39] 转引自高新军：“危机管理和后选举治理的成功范例”，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第433—434页。

[40] 转引自高新军：“危机管理和后选举治理的成功范例”，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第441页。

[41] 这是美国学者巴伯对精英民主排斥大众参与的批评，参见卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，“推荐序言”，第10页。[42] 同上注。

[43] 关于法学界对村民自治的研究状况，王禹博士有过细致的考察与整理，参见王禹：《我国村民自治研究》，北京大学出版社2004年版，第10—17页。但王禹博士本身对于这种以选举为中心进而导向“代议民主论”的村民自治研究模式缺乏原理性反思，只是就其中的具体制度与问题进一步深入研究，[44] 熊伟：《制定〈村民委员会选举法〉，改革和完善我国村民自治组织制度》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第458页。

[45] 关于熊伟的《村民委员会选举法》的基本内容，参见熊伟：《制定〈村民委员会选举法〉，改革和完善我国村民自治组织制度》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第458—461页。[46] 笔者曾与熊伟就村民自治问题单独讨论过，作为法学研究者的“原理性敏感”与作为实践推动者的“问题化倾向”得到凸显，这或许可以算作一种分工。但笔者与熊伟的基本共识在于，现行的村民自治理论研究和制度实践都还远远不够，不能够使法律规定的民主权利真正得到落实。

[47] 仝志辉：《后选举时代的村民自治和乡村政治研究》，载于中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第225页。[48] 同上注，第225页。[49] 同上注，第226页。[50] 同上注，第226页。

[51] 有关介绍及研究参见金鹏：“后选举治理的成功范例——就麻柳乡„八步工作法‟制度创新专访高新军先生”，载《中国改革》2007年第2期；高新军：“危机管理和后选举治理的成功范例”，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第425—446页；高新军：《美国地方政府治理：案例调查与制度研究》，西北大学出版社2005年版。

[52] 何包钢曾与陈剩勇一起主编过协商民主的论文集，其中所收集的文章较为全面地体现了研究者对中国农村基层协商民主的研究状况与水平，参见陈剩勇、何包钢：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版；何包钢参与的扁屿村试验及其分析，参见何包钢、王春光：“中国乡村协商民主：个案研究”，载《社会学研究》2007年第3期。[53] 王锡锌教授关于行政过程公众参与的理论与制度体系在其专著中有详尽的论述，参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版。[54] 注意，这里的机关与村委会、村民代表会议之类的机关具有根本的不同，它是成员直接参与议事和决定的一种组织形式。

[55] 熊伟：《村民自治的制度创新——村委会选举与“二次法”》，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，“附录”，第490页。[56] 这种情况的出现有很多原因，比如村委会控制等。

[57] 何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。

[58] 笔者这里的判断受到王锡锌教授的启发，他在研究行政过程的公众参与时明确地将信息公开和利益组织化作为两项基础性制度，参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第二、三章。

[59] 王习明：《中国农村的NGO与乡村治理——基于湖北洪湖渔场老年协会实验的研究》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第430—437页。

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（本文原载姜明安主编：《行政法论丛》（第11卷），法律出版社2008年12月出版

第二篇：村民自治推荐材料

龙角镇村民自治推荐材料

“为群众提供最优质的服务，让群众满意，才是我们工作的宗旨和根本。”龙角镇龙堰村计划生育协会会长蒲东培这样说。

2011年龙角镇龙堰村成为重庆市首批“计划生育村民自治示范村”之一，代表着该村计划生育村民自治工作得到上级计生部门的肯定。计划生育村民自治一直是稳定农村低生育水平、统筹解决人口问题的一项重要的基础性工作。龙堰村计生协会成立以来，坚持以“为群众服务”为宗旨，做到了事事为群众着想。

“多亏了我们村里的计生协会，我今年才可以纳入农村计划生育家庭部分奖励扶助对象呀”，龙堰村5组的村民谢长中这样说到。原来谢长中在2010年按照龙角镇移民政策后靠移民，户口由原来的农业户口转成了非农业户口，但是一直却没有办理城镇居民养老保险，按照最新的重庆市农村计划生育家庭部分奖励扶助政策，由于政策原因户口转非，并一直没有享受城镇居民社保的独生子女户或双女户家庭，可以界定为农业户口，继续享受农村计划生育奖励扶助政策。龙堰村计生协会了解到这件事情后，及时向镇计生办说明此事，并提交了申请，跑前跑后为谢长中完善了申报材料，并在截止日期之前通过了审批，成为2012年龙角镇农村计划生育家庭部分奖励扶助对象之一。

为群众服务的同时也严格按照制度办事。根据龙堰村村民自治规范，凡村内涉及违法生育的家庭一律必须先到相关部门接受处理，主动缴纳违法生育社会抚养费。龙堰村自成立计生协会以来一直坚持

宣传国家计划生育政策，并对出现的违法生育现象严格如实上报。龙堰村1组村民余洋，2006高中毕业以后就随家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的时候，已经生育小孩，但二人还没有达到结婚年龄，属于非婚生育，按照相关规定应该缴纳一定的社会抚养费。余洋却以不打算给小孩上户口为由一直不到镇计生办接受处理。村计生协会知道这件事情以后，派出协会会员对他们进行了半个月的宣传教育，终于说服这家人办理了相关手续。龙堰村一直都是龙角镇违法生育案例较少的村居，村民主动缴纳违法生育社会抚养费的比例也居全镇之首。

龙角镇龙堰村人口与计划生育工作一直以关注民生、维护民利，让群众满意为宗旨，以共享阳光、共建和谐为主题，经过镇、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“阳光计生”管理服务新机制，使广大群众充分享有知情权，参与权和监督权，大大提高了群众对人口计划生育工作的满意程度。2012年龙堰村计划生育村民自治目标任务就是，组织和带领村民制定并落实本村的人口与计划生育发展规划、工作计划，完成镇下达的人口与计划生育责任目标。不断地促进村民婚育观念的转变，教育推动群众自觉履行计划生育的义务。

第三篇：党内民主和党内监督制度

党内民主和党内监督制度

为了加强新时期党的自身建设，进一步健全和完善我工业园区党内监督制度，搞好党内民主监督，特制定如下制度：

一、党内民主监督的任务和内容

党内民主监督的任务是保证党的组织、党员，尤其是党的领导干部执行《党章》和《关于党内政治生活的若干准则》的规定，揭露和纠正一切损害党的利益、违反党纪国法的行为，防止党内各种不良倾向的发生，保持和发扬党的优良传统和作风。党内民主监督的重点是党员干部，特别是党员领导干部。

党内民主监督的主要内容，是《党章》第三条党员必须履行的义务、第三十五条党的各级干部必须具备的基本条件、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》规定的8个禁止和52个不准，《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定的有关内容。当前应特别强调以下七个方面的内容：

1、必须严格党的政治纪律，认真贯彻执行党的路线、方针、政策和决议，坚持四项基本原则，坚持改革开放。

2、必须认真贯彻党的民主集中制原则，充分发扬民主，坚持集体决定重大问题。不搞家长制、一言堂，把个人权利凌驾于党组织之上。

3、必须全心全意为人民服务，密切联系群众，关心群众疾苦，忠于职守，不谋求任何私利和特权，反对官僚主义。

4、必须任人唯贤，严格执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》

5、必须坚持职业准则，具有高尚的职业道德，在职业道德中发挥先锋模范作用。

6、必须艰苦奋斗，廉洁奉公，树立正确的人生观、价值观和世界观，自觉抵制资产阶级腐朽思想和封建残余思想的侵蚀，永保共产党人的本色。

7、必须时时处处以维护党的利益为已任，勇于同各种违法行为和错误倾向作斗争。

二、党内民主监督的主要途径

实行党内民主监督，主要是通过党组织对党员、党员之间以及广大群众进行监督。任何一级党组织和每个党员，既是监督者又是被监督者，其主要途径是：

1、党员特别是党员领导干部要严格党内组织生活，按时参加所在支部和党小组的生活会，认真开展批评和自我批评，自觉接受支部、党小组的监督。

2、按时开好一年两次的班子民主生活会，每次领导干部必须参加，也可吸收部分党员、干部参加，要确保党内民主生活会的思想性、政治性、原则性。

3、坚持对党员领导干部任期内工作考核鉴定制度。党员领导干部任期届满或调离工作前，有关部门要按德、能、勤、绩、廉的标准，对其进行考评，全面作出鉴定，并以此为依据决定干部的使用、任免、升降和奖惩。

4、党的基层组织、领导干部都要十分重视党内外群众的来信来访，认真听取党内外意见，并要认真解决处理来信来访反映的问题。防止出现越级上访和突发性事件。

三、党内民主监督应遵循的原则

1、人人平等的原则。任何党员不论职务高低，功劳大小，都必须自觉接受党内监督，不允许有不接受监督的特殊党员。要严禁对批评、检举、控告进行岐视、刁难和打击报复，违者要严肃处理。

2、民主公开的原则。要尊重和保护党员的民主权利，使广大党员积极参与监督，自觉接受监督。要克服只有组织监督党员，领导监督党员和上级组织监督下级组织的单向监督做法，实行公开民主的全方位的监督。

3、实事求是的原则。党内监督要以事实为依据，以理服人，做到监督批评要准确。对以监督为名，在党内搞派性活动或泄私愤、图报复以及有意诬陷、诽谤他人的，必须进行追究和处分。

4、统筹安排的原则。要把党内民主监督与党的自身建设、民主与法制建设、深入细致的思想政治工作等各项工作结合起来，以保证各项工作的顺利开展。

第四篇：论中国村民自治制度与

论中国村民自治制度与《村民委员会组织法》的重构

一、村民自治——中国社会转型的出发点。认为不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”。分析了20世纪初和80年代两次引入村民自治的特点和区别。提出村民自治是团体自治的一种形式，是国家和社会分离的必然结果。建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富，并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。

二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷。一是“小马拉大车”。用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是“小马拉大车”不堪重负。

二是所谓农村“两委”问题。认为这是一个伪命题，是一个由制度安排造成的根本无解的命题。村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款。

三、重构《村民委员会组织法》——制定《中华人民共和国村民自治法》。不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度，落实宪法111条的规定，制定《中华人民共和国村民自治法》，这是一部规范村民自治的基本法，通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。

世界近代历史发展表明，个人自治和团体自治是宪政制度和民主政治的基础，它的学理基础就是人民主权的思想。村民自治是团体自治的一种形式，是国家和社会分离的必然结果。建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富，并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。自人民公社体制解体后，村民自治（村民委员会）由农民自发的行为逐步成为我国农村社区法定的组织形式，1982年写入宪法，到1987年《村委会组织法（试行）》出台，以及1998年《村委会组织法》正式颁布实施，村民自治成为我国农村社区的基本制度。

经过一百余年的社会转型，中国已经积累了一定的物质资源、体制资源、素质储备和文化准备，在广大的农村实行的村民自治在世纪末的全面活跃，为中国民主政治在新世纪的发展提供了重要的逻辑起点和现实基点。

但是，随着农村民主改革的深化，村民自治与现有的政治体制的制度性矛盾日益突出，村民自治发展进程中出现的问题远远超出人们的预料。九十年代后期开始，三农问题日益突出，村民自治作为农民最广泛的自我管理形式也引起理论界的质疑和否定。人们不禁疑问：实行村民自治对我国而言究竟有何裨益？应当以何种方式促进村民的自治才能在最大程度上发挥其效能？

一、村民自治——中国社会转型的出发点

（一）村民自治的第一次引入

自治作为政治概念与专制集权相对应，是指一定的主体有权自主地处理自身范围内的事务，该权力受法律保障。村民自治就是村落居民有权自主地决定本区域的事务，上级机关非因法定事由不得干涉。村民自治从某种意义上讲是地方自治的延伸，在我国不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”，从源流上追溯是发轫于中世纪欧洲的城市自治。事实上，在一般政治学文献中，自治也多用来描述中世纪欧洲城市的政治特征。自治权作为一个法律概念，最早出现在这些欧洲城市的宪章和特许状里。城市宪章是一种具有宪法性质的法律文献，它一般由封建国王或一个有立法特权的大主教颁发给取得一定自治权的城市，用以从法律上确认城市的自治特权。特许状同样由国王或城市所属的封建主颁发。城市宪章和特许状是城市获得自治权、城市市民获得自由权和财产权的法律凭证，这在当时被归纳成为一个原则，即“城市之空气使人自由”（the air makes free）。[1]

罗马帝国时期，欧洲的一些城市通过城市宪章或特许权取得自治特权而成为自治市。自治市是一个社会，是一个具有法人资格，并拥有自己特殊的法律和制度的自治共同体。按照享有自治权程度的不同，自治城市可分为不同类型，主要有：城市共和国，这种城市不仅有自治权，还控制着郊区农业区域，类似古代城邦国家；城市公社，享有完全自治权，但不控制郊区，只拥有城区；只有不完全自治权的城市，由国王或所属区域的大贵族派代表和城市代表共同管理。获得完全自治权的城市，只向国王或领主交纳定额赋税。市民选举产生的市议会成为最高权力机构，有权制定政策、法令和铸造货币。城市有自己的法庭和武装，有权宣战、媾和。城市通过选举产生市长、法官等管理人员，行使行政、司法、财政大权。这种城市组织形式，是由原来的马尔克脱胎而来的。[2]自治市是由市民单独组成的，“根据单个无权的但是平等的人自愿联合的愿望而获得权力和政治自主权的城市，形成一个聚合体并持续地运转”。[3]这样，城市要求拥有事实上的共同的权力，也就是说，附属的单个个人只是借助其他成员的力量，才能够在一个组成的集体中作为统一体来行动。“事实上，在所有的城市中市民组成一个团体——全城公会（universities）、共同体（communities）、公社，其全体成员相互依赖，构成一个整体中不可分离的各个部分。”[4]市民能运用选举权，选举市议会与市长及官员，管理本地方事务，和自然人一样，能成为权利义务的主体，能凭借自己的意思，处理本市公共事务。这种自主处理公共事务的权力，就是城市宪章或特许状给予的自治权。

地方自治的概念是19世纪初清政府“预备立宪”时，为了推行“新政”从西方国家引入的。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。在考察期间，对英国的地方自治尤为关注，载泽当时深为感触的认为：“夫伦敦地方自治，为英国宪法之起点，英之立宪，先于各国。其地方自治，又为各国所推崇取法者”。[5]回国后他们建言朝廷，“宜取各国地方自治制度，择其尤便者，酌订专书，著为令典，克日颂行，各省督抚分别照行，限期蒇事”。[6]光绪三十四年十二月二十七日颁布了《城镇乡地方自治章程》（共9章112条），同时颁布的还有《城镇乡地方自治选举章程》（共6章81条）。这是中国法制史上第一个有关地方自治的法律，也是有文献记载的“地方自治”概念正式引入的肇始。

民国时期，南京国民政府根据自身政治需要，将乡村自治纳入地方自治制度，从而贯彻了孙中山三民主义理论。按照孙中山的构想，县为中国传统的国家行政管理单位，地方自治也当以县为单位，以实行民权、民生两主义为目的。只有实行县自治才能实现直接民权。他认为：“无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民政治，必无由实现，无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联，以成一国，如此，则建设之基础，在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺”[7]。在其思想的影响以及当局的推动和宣传下，一些省份纷纷进行乡村自治实践。

山西省推行乡村自治最早，各地视其村制为乡村自治制度的范例，纷纷效仿。南京国民政府成立之前，阎锡山就将山西村制（村政）与三民主义联系起来。随后，为扩大山西村制的政治影响，捞取政治资本，他进一步修订了村制法规，完善了关于村民会议、村公所、息讼会、监察委员会等的制度规定，[8]这是村民自治在中国的第一次引入。

（二）村民自治的第一次引入的特点

第一，村民自治的第一次引入体现了现代民主思想，是乡村民主自治的开端。与中国传统治理模式相比，三民主义本身就体现了西方近现代民主思想。在其影响下，各省关于村民自治的立法一般都规定了自治机关，包括权力机关、执行机关、监察机关，自治职员的资格和产生，地方财政以及自治范围等内容。尽管不甚完善，但是，这些规定及其所体现的精神，显然已经摒弃了封建传统统治格局下非“民主自治”的“无为而治”。尤其是关于权力、权力的来源和对其监督的规定，更是体现了以权力制衡为核心的现代民主思想。它所蕴含的直接民权思想也可资借鉴。

第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干预的结果。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是当局对“总理遗教”三民主义的演绎。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于当地行政首脑极力推广。为促进乡村自治等内政工作的全面展开，1928年12月，南京国民政府内政部专门召开民政会议，检讨了乡村自治的意义和运作方式，审议通过了《限期实行乡村自治案》，指出：“地方自治，为训政实施之基础，而乡村自治，又为地方自治之造端，乡村自治不良，则县自治无由美备，而训政设施，亦感困难。我国对于乡村自治，除晋省外，向无一定之成规，际此建设伊始，关于村里闾邻各长之任用标准，以及一切制度之改革厘订各项，亟应颁布施行，以期实现，苏皖闽浙赣五省处交通便利之区，接近畿辅，尤宜树之风声，模范全国，事关训政基本工作，认为无可缓行。”[9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全国的普遍实行过程中扮演了重要的角色，从而使村民自治的第一次引入演化为政府主导型的政治改革。

第三，村民自治在中国的第一次实行并不彻底。有些地方如江西、江苏两省的自治立法，均未规定村民会议的内容，村长副等公职人员皆非由全体村民选举。江苏的村长副系由市乡行政局长保举，因此，这种自治制度下的村制组织就成为政府的行政末梢机关，演化为间接民主方式，而背离了基层直接民主的本意。另外，在政府主导下推行的村民自治，包含着行政力量和行政权威的作用，必然不是彻底的村民自我管理，即自治。

（三）村民自治的第二次引入

新中国建立后，国家通过政社合一的公社制管理农村社会，但公社成员并不是国家单位的成员，也不能享受国家单位成员的待遇与保障。他们的生活更多地是依靠自己的生产条件和生产状况，并有一定的社会自主性，即“三级所有，队为基础”的体制。[10]随着社会经济的发展和农民自身的探索，公社制越来越难以满足农民日益增长的需求，公社制随即被以各种方式突破。尤其是改革开放以后，农村广泛开展家庭联产承包责任制的改革，不仅最终造成了公社制的废除，而且使农民有了更多的自主权，农村社会的培育和发展开始重视农民的人身自由和自主经营。

为了保护改革成果和维持稳定公平的乡村秩序，在广西的宜山、罗城县，农民自发地组织建立村民委员会之类的自治组织，共同维持公共秩序，创造公共福利。这种农民自己管理自己的组织和方式很快得到肯定和推广。并在1982年宪法第111条被明确规定为群众自治性组织。1987年全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1998年《村委会组织法》正式颁布实施，在这个过程中，一些省份也相应制定了配套法规，为村民自治制度的推行和确立提供了法律保障。

（四）村民自治的第二次引入的特点

与第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特点在于，它是真正意义上的基层民主自治。按照余英时教授观点，传统封建乡村治理结构中，“皇权只能下伸到县一级而至，县以下皇权便鞭长莫及，基本上是民间自治。”农村中，权威来自于宗族。费孝通先生在《乡土中国》里描述中国农村的权力结构为“长老统治”（Rathermalism）。[11]老年人丰富的经验是他们获得权力和地位的条件，而对长老的服从是长老权威推行的保障。作为“长老统治的核心”和地方精英，“乡绅”行使着“长老”的权威。而要成为“乡绅”，必须同时具备“知识”和财富。也正是由于这两个要素，使得乡绅成为集传统权威（家族势力的代表），感知权威（自己的知识和财富）和法定权威（地方行政首长）于一身的地方精英，在乡土社会中延伸和捍卫着国家权力，完成了地方权威从“血缘”到“地缘”的转化。这种以习惯法为背景的自治，在国家权力只能到达县级政权的封建时代广泛存在着，从某种程度而言，可以称之为“自治”，但只是也只能是“乡绅自治”，而绝对不是现代意义上的基层民主自治。相反，第二次引入的村民自治却是实质上的基层民主，是真正意义上的基层民主自治。根据现行《村民委员会组织法》所确立的原则及其立法精神，村民自治有三层基本含义，其一，村民委员会是农村的基层组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，它是对基层权力形式的制度性安排，是国家正式制度的延伸。其基层性决定了它是构成我国农村社会的基本单元，承担着协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，带领广大村民群众依法开展自治活动的任务。其二，村民委员会是群众性自治组织，是农民依法管理本村的权力性机构，故而，村民的意见才是村委会权力的真正来源，即称之为农村现代化内生性要求。农民们通过村委会表达意见，对国家正式制度进行监督，提建议。[12]其三，村民委员会是自治组织，这是其最重要的特征。所谓村民自治，就是全体村民组织起来，在本居住地区依照国家的宪法、法律和政策进行自我管理、自我教育、自我服务，真正行使当家作主的民主权利；村民委员会按照自己的事情自己定，大家的事情大家办的原则，办理本村的公共事务和公益事业，为全体村民服务。

这样看来，与传统“乡绅自治”不同，村民自治的第二次引入体现了更为广泛的民主，贯彻了现代民主思想中直接民主理念，而且，由于对自治机关、人员的权力来源和监督机制做出了较为全面的安排，因而也是更彻底的基层民主形式。

二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷

《中华人民共和国村民委员会组织法》是规范村民委员会建设的基本法律。我国现行的村民委员会组织法，是在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上于1998年11月4日完善后正式公布实施的。与（试行）组织法相比，更全面、具体，符合中国农村的实际，具有明显的进步性，对中国农村村民实行自治，发展农村基层民主，建设农村三个文明，都发挥了一定的积极促进作用。通过多年的努力，村民自治取得了实质性的效果，广大农村逐步实现自我教育、自我管理、自我服务，基层民主法制建设得到进一步加强。

但是，由于历史和自然条件的原因，当前村民自治还存在许多突出问题，距离真正的实施还有很长的路要走。而且，随着中国农村经济社会的快速发展，农村的形势已发生了深刻的变化，特别是通过近几年来依法实行村民自治的实践证明，该法的有些规定已经与当代中国新时代新任务的客观要求很不适应，有些条款在具体实践中渐露弊端和缺陷，难以适应实践的需要。行政村是我国广大乡村社会最基本的聚落单元，村民委员会，是以行政村为基础的自治组织形式，村民自治组织建设得如何，直接影响到农村的改革、发展。因此，有必要从制度安排层面上探讨现行立法缺陷，完善村民自治制度，推动新农村建设与农村社会的进步。关于现行《村民委员会组织法》的立法缺陷已有许多学者从不同的角度进行了论证与分析，在这里只就二个问题论证它的立法缺陷，我们认为这是造成《村民委会组织法》缺陷的关键所在。

一是“小马拉大车”。现行立法从性质上讲，它是一部组织法，决定了它不能从制度的层面去规范村民自治制度，结果必然是规定调整范围过于狭窄。从内容上来看，我国现行《村民委员会组织法》主要是围绕村民委员会的建设和权力行使、制约进行规定的。虽然村民委员会的建设是村民行使自治权的重要途径，但是，毋庸置疑，这并不能成为基层民主自治的全部内容，村民自治权的行使也不仅仅局限在村民委员会的运作上。所以，用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是“小马拉大车”不堪重负。另外，我国村民自治制度尚未立法保障，却先提出组织法，并将之并入制度的构建之中，有违立法逻辑。就村民自治制度而言，组织法是其下位概念，是村民自治制度所应当包含的内容，建立了村民自治制度，才存在围绕如何建立自治机关、行使自治权而产生的组织法方面的问题。我国立法机关试图以组织法为中心构建村民自治制度，这一解决问题的路径选择是错误的。

二是所谓农村“两委”问题。这已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”问题了，也是目前许多学者研究《村民委员会组织法》都必须面对和回答的问题，稍做检索就会知晓，凡是研究村民自治的论文或著作都有关于调整“两委”内容而且篇幅都不小，有的学者也提出了解决这一问题的措施或方法，如“两票制”、“二选票联动制”等等，一些机构也把如何调整“两委”关系作为研究的命题。但是，到目前为止，我们还没有看哪一项研究的论文或著作中，提出了起码在逻辑上能够很好地解决这一难题方法或措施。为什么会这样呢？我们认为这是一个伪命题，是一个由制度安排造成的根本无解的命题。首先，村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款，这是我们下步如何提高执政党执政能力的问题。党支部与村民委员会是性质不同的组织，在规范自治组织的国家法律中出现有关政党活动和行为的规范在法理上讲不通的，两种组织的权力来源、行使程序、性质都是不同的。村民自治的本质是自治权，而自治权的实质是自主地行使职权，自主就是不受外部力量的干涉，而村委会上面临驾着具有“领导核心作用”的党支部，与《村民委员会组织法》规定的“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”本身就是矛盾的，这是制度安排的悖论，怎么能求解呢？其次，在制度安排就是两个中心，《村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事物和公益事业，调解纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等主要职责。而第三条又规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这样，“自我管理”和“领导核心”孰是孰非？制度安排就是两个中心，每个中心必然是围绕各自的圆点来运行，怎么可能通过“调整”来使两个中心在同一轨道上运行呢？即使可以那也是暂时的状态，绝不可能成为一种常态，这是由于任何调整都是柔性的，而制度安排则是刚性的决定的。因此，实践中出现的情况：或者是党支部包揽、干预过多，或者是有的村委会把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至与党组织比高低。

1999年3月中共中央下发的 《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二款规定:村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，“需由村民委员会村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。”和《村民委员会组织法》第二条相比，在条文上明显地存在矛盾：一是重要问题与涉及村民利益问题交叉；二是由于农村的现状导致农村的事务错综复杂难以区分重要与非重要问题，导致党支部与村委会在许多问题上拥有同样的决定权，权责不分明。而在实践层面则表现为村主任与村支书的矛盾。在许多重大问题上两者都有发言权，且两者的权力都有合法的来源。村主任的权力来源于村民选举，具有很强的合法性，而村支书的权力来源主要是由于中国共产党的执政党的法律地位决定的，长期以来村支书都是唯一的权力中心。因此，其合法性也不容质疑，并得到了民众的认可。村主任和村支书分庭抗衡现象是制度安排的结果，真正解决就是在法律条款中剔除关于党支部的规定，回归真正意义上的村民自治，具体政党的作用如何发挥那是另外的一种法律关系，这是需要我们探索的课题。

上述两点是我国现行村民委员会组织法实施过程中存在的较为明显和亟待解决的问题，关系到我们思考问题的方式和角度，是解决其他可能存在的问题的关键。

三、重构《村民委员会组织法》——制定《中华人民共和国村民自治法》

这里使用的概念是“重构”而不是“修改”，表明我们不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度，落实宪法111条的规定，制定《中华人民共和国村民自治法》，这是一部规范村民自治的基本法，通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。

正如英国学者戴维·赫尔德所言，“民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的。”[13]现行立法在实践中固然存在种种问题，但这些不应成为我们大刀阔斧改革的阻碍。应当明确，不仅仅是民主政治的运作, 而且民主制度本身的形成也都是一个历史的过 程。对中国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且长期受封建专制影响的国家来说，民主建设不可能一蹴而就，期望在短短的十多年时间就使占人口绝大多数的农村完成民主建设的目标是不现实的。另外，民主不是万能的，它不能解决一切社会政治和经济问题，在任何国家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的。以村民自治现存的种种问题来否定村民自治制度，那是草率之举，也违背历史发展的潮流。因此，我们应当在更加清醒认识民主本质的基础上，摆脱传统农村治理模式和西方既有经验的束缚，结合我国实际情况，大胆创新，形成有中国特色的村民自治制度。

（一）制定《中华人民共和国村民自治法》，全面规范村民自治制度。

我们建议制定《中华人民共和国村民自治法》（以下简称《村民自治法》），构建起基层民主自治的基本框架。从位阶上来说它是一部基本法，不仅应当成为组织法，还应当是行为法。组织法应当成为其中的一章或单独成为《村民自治法》的特别法。

首先，现行《村民委员会组织法》与自治实践不符。在农村基层行政村一级内部，能够用来使村民实现自治的组织，不仅只有村委会这一组织，而且还有包括其它类型的多个组织。从目前中国农村现实政治状况来看，村委会在村民自治组织体系中，是行使自治权能的自治机关。所以，作为国家的基本社会制度应由一部基本法去规范，单纯制定《村委会组织法》不仅不严谨，而且不利于具体操作。

其次，从国内外的立法模式和逻辑本身而言，使组织法成为自治法中的一章，便于理解和操作，更为立法者接受。如南京国民政府时期的《限期实行乡村自治案》、《乡镇自治施行法》等均对组织法的相关内容加以规定，使之成为这些自治法的一部分。

（二）《村民自治法》主体框架的构想

我们认为《村民自治法》的主体框架应当包括：第一章：总则；第二章：村民自治的设立；第三章：村民的权利义务与村民自治章程；第四章：村民代表大会与村民委员会；第五章：村民自治事务；第六章：监督委员会；第七章：乡、镇人民政府的义务；第八章：附则。

《村民自治法》制定的法源是宪法和国际人权法，是一部具体实施宪法关于村民自治规定的基本法，使村民自治成为我国一项基本的社会制度。

（三）《村民自治法》的主要内容

1、关于总则

《村民自治法》总则部分应明确村民自治的基本原则：自治原则、民主原则和制约原则三个方面。

一是自治原则。所谓“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程（而且不管它是如何进行的）”。[14]“因为自治的概念，为了不致失去任何明确性，是与一个根据其特征以某方式可以划定界限的人员圈子的存在相关联的，哪怕是特征会有所变化，这个人员圈子依据默契或者章程，服从一项原则上可由它独立自主制定的特别法”。“依据默契或者制定成章程的制度，赋予一个人员圈子的自治，在本质上也不同于纯粹的缔约自由”。[15]由此可见，自治是一种在一定的社会团体中，由其成员独立自主地制定章程，并由章程支配其成员行为的能力。它的核心是独立自主，也就是不受外力的干涉和影响，否则就是他治了。[16]自治作为政治概念是与集权专制相对应的，是指一定的主体有权处理自身范围内的事务，该权力受法律保障。村民自治就是村民有权自主地决定本区域内部的事务，上级机关非因法定事由不得干涉。[17]而现代意义上的自治建立在人民主权基础上，是国家与社会分离，以法定的分权方式治理社会的产物。人民通过自治组织直接参与一定区域的公共事务管理，行使民主权利。[18]自治权是一种在社会团体内，经过团体内多数人认可或默示的，合法地、独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力。自治权是通过“章程”规定而行使的。简言之，是一种权力的体现，它的本质属性是团体内的合法自主的权力。[19]

相应地，村民自治中的自治原则主要应体现在：村民通过村民委员会、村民大会等方式自我管理、自我教育、自我服务。所谓自我管理，是指在国家法律和政策规定的范围内，按照自己的事情自己定，大家的事情大家办的原则，组织村民群众依法管理本居住区的各项自治事务。自我教育的内容主要包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；在多民族村民居住的村庄，教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助；教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；通过召集村民大会讨论制定村民自治章程、村规民约进行自我约束等。自我服务意指为本村的生产和村民的生活做好服务。

这里需要注意几个问题。其一是自治权行使的范围，也就是说村民自治究竟可以在多大范围内行使自我管理、自我教育和自我服务的权力。我们认为，自治权的范围应当是广泛的，这里的广泛是指自治的对象或事务，但效力的空间是有限的，即只限于聚落的空间，在不违反国家法律法规的前提下，村委会有权根据本村实际情况和村民的意愿，拒绝执行乡以上各级政府机关的指示和命令。其二是自治权的内容。虽然各国对自治权内容的规定各不相同，但在警察事务、教育事务、工程建设事务、公共卫生事务、社会事业和商业事务等方面还是比较一致的。这些方面涉及农村的稳定和繁荣，与广大农民的生存发展息息相关，自治权在这些内容上的扩大，也意味着农村基本人权水准的提高，我国村民自治的内容应该是法定的，对此《村民自治法》应采取列举的方式明示。

二是民主原则。不少学者以我国农村尚不具备实施民主制度的条件为由反对基层民主自治。同时，一些学者对乡村社会及农民的实证研究也表明，乡村社会不仅拥有民主存在和发展的可供利用的资源和条件，农民自身也有着发展民主的强烈需求和实践民主的能力。[20]人类文明史已证明，人是制度的人，有什么样的制度，就有什么样的人，并不是人具备了什么条件，才能建立什么制度。难道索马里、柬埔寨的农民素质就比中国农民的素质高？他们能进行直选为什么我们的农民就不行？这是从任何方面都说不通的。任何事物的产生和发展都是由多方面原因决定的，民主的发育的成长亦是如此。强调乡村社区民主发育的内在基础和条件并不是否定外在因素的作用和影响。一方面，从我国村民自治制度的成长来看，外在的示范效应及国家部门的推动发挥了极为重要的作用。亨廷顿在分析90年代一些国家的民主化进程时就发现，“在某些环境中民主化是相互传染”，示范效应、感染、播散、仿效是推动民主发展的重要原因。[21]另一方面，实证调查表明，我国农民对民主自治的需求和热情也是非常高涨的。我们没有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治权的实现和基本人权得以尊重。

三是制约原则。绝对的权力导致腐败，权力不加以制约和监督，必然导致滥用和无序。自治权的行使不是绝对的，也需要监督和制约。一般而言，可以从立法、司法、行政这三个方面对自治权的行使加以制约。立法方面，要求国家立法机关用法律规定自治权的范围及其行使的方式，行使自治权的主体必须遵循，自治权的行使只能在此范围内进行，超出此范围者，法律不予保护。司法和行政发面是指国家通过司法机关和行政机关来对自治权进行制约。例如，我国现行立法中关于村务监督委员会的规定就是行政制约的一种方式。但是，这种方式远远不能满足实践的需要，而且，此类组织的监督在不同自治权主体间的效力如何等问题也有待澄清。我们主张在《村民自治法》中按照权力制衡的要求设置自治权的运作模式，同时也设立专门的监督机构对其予以监督。

2、关于村民自治的设立 主要是明确村民自治为法人团体，设立村民自治的基本要件，如最低要求的户数、村落区域的确定、集体土地和山林、草原以及湖泊水面的财产的权属、分散村落合并实行自治的条件等问题。关于是否在人口较少的村落设立村民小组的问题，我们的主张是不设立村民小组，居住分散的村落，村民可以根据居住条件、生活习惯在自愿、便利的基础上联合设立自治单元，建立村民委员会。当然，也应规定村民自治撤销的条款。

3、关于村民的权利义务与村民自治章程

用列举的方式，明确村民在自治事务中有哪些权利和义务。村民自治章程在村民自治过程中有着举足轻重的作用，可以说是村民实行自治的“小宪法”，是日常行为的基本规范。村民自治章程由必备条款和任意条款构成，对村民行为有拘束力。

这里有一个问题需要讨论，就是村民意志的表达即权利的行使与义务的承担主体是自然人还是家庭？根据我国农村的社会形态以及主要的农业生产方式来看，我们主张是以家庭即户为主体。因为在农村家庭的传统社会功能保存完整，而且在短时期内不会有质的变化，家庭联产承包责任制是农业生产的基本方式，家庭是农业社会的基本细胞。从我国目前农业生产力水平而言绝不能估计过高，大多数农村、尤其是广大的西部地区农业生产力仍然停留在锄耕农业阶段，即使是中东部的一些山区也是如些，所谓现代化农业只是集中在发达地区与自然条件良好的平原地区。家庭仍然是农业的基本生产单位，以户为主体的方式符合我国现阶段农村社会的实际情况，二元结构的社会将是我国未来相当长时间内的社会结构状况。

实践中，我国农村现在一般都以自然人为主体，这样会造成几方面的问题。对于大户家庭来说，家族势力庞大，人员众多，个人意见可能受到家族内其他成员的影响，从而无法真正表达自己的自由意志，使自治权的行使仍不能摆脱宗族势力的影响。此外，随着经济发展，农村外出务工人员增多，留守乡村的多为老幼及妇女，劳动力的外流，加之我国现行户籍制度的制约，使得这部分外出打工人员的自治权实际上无法行使。另一方面，以自然人为单位行使自治权尤其是选举权，会造成管理成本的大幅增加，对于我国农村社会资源本来就不富足的实际而言，无疑是一种资源的无形损耗。

因此，我们主张村民行使自治权的主体应当以户为单位。这不仅能够解决上述现实问题，而且与我国实行家庭联产承包责任制是一致的。因为后者本身就是以户为单位进行，与个人作为主体相比更乐于关心其生产生存的大环境，更容易调动起农民自我管理、自我教育、自我服务的积极性。

4、关于村民代表大会与村民委员会

村民代表大会是村民自治的最高权力机关，要规定村民代表大会的组成、代表的资格、职权、权力行使程序、表决方式、活动规则等内容。

村民委员会是村民自治的执行机关，是村民自治的法人代表，对外代表全体村民承担责任。要规定村民委员会的组成、候选人的资格、村委会的职责和义务、村民委员会的选举和任期、村民委员会职权行使的程序、村民委员会的罢免等内容。另外，村民代表大会和村民委员会的选择应实行一户一票制。

5、关于村民自治事项

用列举的方式明确村民自治的事项，也就是具体明确社会生活中哪一些公共事务和公益事业是村民自治的事项，民间什么性质的纠纷可由村民委员会来调解，调解结果的效力等等，其实就明确是村民自治管理的范围。法律明示村民自治的事项，从某种意义上说是为村民自治筑起一道防护墙来防止公权力的侵入，这对于真正实现村民自治有着十分重要的作用，在我国现阶段尤其必要。因为，我们长期行成的自上而下的行政运作方式，在没有真正转变政府职能的情况下，行政干预村民自治事务的行为随时都在发生。村民自治发展的本质要求是逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预，只有国家权力对社会直接控制和干预有所减弱，村民自治才有自主发展的基础与空间。

6、关于监督委员会

主要是明确监督委员会的设立、性质、与村民代表大会和村民委员会的关系、职权和义务、议事规则、任期和工作程序等，监督村民委员会工作、村财务开支和罢免村民委员会成员等方面的民主监督权，这是保障民主决策权、防止滥用职权的行为和解决权力制约与监督的问题。

7、关于乡、镇人民政府的义务 这一章主要是规范村民委员会与乡、镇人民政府的关系，要明确尊重、指导、协助、保障村民自治的实现、保障和维护村民的权益，是乡、镇人民政府的义务。

村民委员会与乡、镇人民政府的关系是指导与协助而不是命令与服从的关系。但是，在目前的体制下，乡镇政府对村委会仍有一定的控制权。在我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡、镇人民政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了现阶段农村社会“乡政村治”的格局。虽然两种权力的运作法律作了清楚、明确的规定，但在实际工作中，二者又经常发生矛盾。大多数乡、镇人民政府仍把村民委员会当作自己直接的下属行政组织，以各种方式影响和控制村民委员会的活动，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村民委员会的人事权；或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令；从而压缩村民自治的空间，使村民自治在一定程度上名存实亡。

为此，村民自治的成长必须依赖于政府的行政放权，而政府是否放权又取决于整个国家治理体制和政策选择。村民委员会与乡、镇人民政府之间是一种相互依赖的关系，或者说是一种交换关系，双方在交换过程中的地位是应该平等的：村民委员会需要乡、镇人民政府的资源，乡、镇人民政府也需要村民委员会所提供的服务。因此，用法律来约束乡、镇人民政府的行为、减弱其对村民自治的束缚是极其重要的。

8、关于附则

主要是规定有关修改和实施生效的条款。

总之，我们在对现行《村民委员会组织法》进行重新梳理、研究的基础上，提出《村民自治法》的基本理论框架。当然，最广泛基层民主的实现不能也不可能一蹴而就，理性化社会的建构和自治组织发育是一个长期的过程。这也决定了村民自治的成长必然会经历一个漫长的成长过程。对此，我们应当有充分的心理准备和勇气。惟有如此，村民自治的改革才能迈开最为艰难的一步。

注释：

[1] 张文山等，《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第37页 [2] 同上，第39页

[3] [美]贾恩兰科·波齐著：《近代国家的发展》，商务印书馆1997年版，第42页

[4] [比利时]亨利·皮纳著：《中世纪的城市》，商务印书馆1985年，第111页

[5] 《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第11页

[6] 同上，第112页

[7] 陈旭麓等.孙中山集外集[M].上海：上海人民出版社，1992.第35-36页

[8]《阎锡山与山西村制变革》，《晋阳学刊》2001年第5期

[9] 内政部第一期民政会议纪要[Z].南京：内政部第一期民政会议秘书处，1929.第 77页

[10]“绿色崛起”与“都市突破”：中国城市社区自治与农村村民自治比较，时间：2005-12-2，来源：强国论坛 作者：徐勇

[11] 费孝通《乡土中国》三联出版，1985年版

[12] 转型期乡村关系的嬗变与国家法的调适，田成有，http://www.xiexiebang.com/readnews.asp?newsid={93556B7F-6C93-4067-9F23-852C3C163C1D} [13] 戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社1998年2月，第1页

[14] 马克斯·韦伯，《经济与社会》（上卷），商务印书馆1997年版，第79页

[15] 马克斯·韦伯，《经济与社会》（下卷），商务印书馆1997年版，第56页

[16] 张文山等，《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4页

[17] 宋甫涛：“简论乡村自治”，见中国人民大学刊印《宪法理论与问题研究》（第一辑）。[18] “绿色崛起”与“都市突破”：中国城市社区自治与农村村民自治比较，时间：2005-12-2 13:05:51 来源：强国论坛 作者：徐勇

[19] 张文山等，《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4页

[20] 参见：辛秋水：“村民自治：第三次农村包围城市”，《荆门职业技术学院学报》1999年第5期；肖唐镖：“国家、乡村社会与村民自治”1999年；仝志辉：“程序的凸现及其背后：民主选举与乡村社会的遭遇”“农村基层组织建设与农村社会可持续发展国际讨论会”论文，（1999年7月8－10日，北京）

[21] 参见亨廷顿：《第三波――20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年10月版，第113页

第五篇：中国村民自治选举制度经验性研究

中国村民自治选举制度经验性研究--村委会“组合竞选制”试验报告

一、引言

村民自治是社会主义民主在中国农村最广泛的实践。

无疑，民主选举村委会是村民自治的关键环节，它是实现村民民主管理、民主决策和民主监督的基础和前提。村民自治自实施以来，全国农村的民主氛围大为高涨。仅有3.6亿农村人口参与了村委会选举，50%左右的村委会实行了民主选举。但尽管如此，仍还有少数一些村委会的选举仍停留在“上边定调调，下边画圈圈”，个别乡镇干脆指选、派选，或在选举以后随意更换、调整村委会干部。

《村委会组织法》规定，村委会主任、副主任和委员必须由村民直接选举产生。但却没有具体规定应采取何种途径、方式、进行直接选举。因此，全国各地在推行村民自治过程中，除了上述的的指选、派选以外，还出现以下几种选举模式：

在提名方式上，主要有海选、自荐、联名、户代表、村民代表会议、村民小组、选举领导小组、村党支部等几种提名方式。由于海选具有公平、平等、民主和透明的特点，深受人们的欢迎，已在一些地方推广。

在投票选举程序上，主要有平行式、职次式、叠加式和累计式四种投票选举方式。

1、平行选举，就是分别提名村委会主任、副主任和委员候选人，同时投票选举村委会主任、副主任和委员（与基层人大选举方式相同）。目前，各地大多采取这种选举方式。由于一位候选人只能竞选一次职位，这种选举方式对于高职位落选者不公平，没有机会参加较低职位的竞争，容易导致“能者下、庸者上”的不正常现象。

2、职次选举，就是依次选举村委会主任、副主任和委员，或是先选委员，再从委员中推选村委会主任和副主任（与各级党委选举相似）。这种方式的优点是高职位落选者有机会参加较低职位的选举，缺点是操作复杂，社会成本太高。

3、叠加选举，就是三项职位一次投票，高职位候选人同时也是低职位候选人。这种方式保证了高职位候选人的入选机会，但选举缺乏竞争性，由于高职位候选人挤占低职位候选人的选票，容易导致一次性选举失败，复选机率较大。

4、累计选举（倒叠加式），就是每位候选人可以同时竞选三种职位，一位候选人可能有主任、副主任和委员三种职位的选票。这种方式虽然简单易行，缺点是职位竞争意识模糊，民意不清，不同的统计方法可能得出不同的选举结果，容易发生争议。

以上四种选举方式，从选举制度本身来看，均重视了个体素质的选择，是从传统“选贤举能”政治理念中产生出来的。其最大的缺点是忽视了整体的优化组合，并形成如下民主的悖论：在提名上越是充分发扬民主，越是难以形成协调合作的班子。在实践层面上分析，容易产生班子不团结，聚合力差，工作效率低等现象。据一项权威调查表明，全国农村处于“松散、瘫痪”状态的村委会占了1/3以上。我们认为，之所以产生这种现象与选举制度本身深层次的不合理性不无关系。

事实上，选举方式和选举程序是否科学合理，是民主选举成败的决定性环节。为此，我们对村民自治选举制度进行了长达13年的探索和试验，积累和创造了村委会“组合竞选制”的经验。

二、村委会“组合竞选制”试验基本情况

早在十三年前，我们遵照中共安徽省委负责同志的指示，在岳西县莲云乡腾云村开始了村委会“组合竞选制”试验。所谓“组合竞选制”，指首先由村民自由民主推选村委会主任候选人，按得票多少确定3—4名正式候选人，各候选人提出自己村委会其他组成人员的名单并在竞选大会上发表演说时公布于众，接受村民审查，然后投票选举村委会主任，最后对当选人提出的“组合”名单中的村委会其他委员候选人进行差额选举。村委会“组合竞选制”在历次试验的基础上不断的和总结完善。

第一次试验是在1989年元月17日。在岳西县莲云乡腾云村进行的这次选举的特点是打破过去上级提名、村民举手通过的老框框，采取选区推荐、联名推荐和本人自荐的办法，不限额地产生村委会主任候选人并张榜公布，让选民们评头论足加以比较，经过各村民小组会议民主投票，最后确定4名正式村委会主任候选人，竞选村委会主任。然后召开全村选举大会，4个村委会主任候选人在会上一一发表竞选演说，讲自己为村民服务的诚意和施政宏图，同时把自己的“组合”名单公布于众，一一介绍他们每人的优缺点，并接受选民们的质询，让全体村民鉴别审查。经过两轮无记名投票，一名农民技术员击败了原村长和另外3名候选人，当选为腾云村首任民选村委会主任。选举大会从上午8时开始到下午4时结束，外面下着雪，室内却是暖洋洋的，285名选民忍着饥饿，一直坚持到底，唱票一结束，村民们纷纷议论：“这样选举才是真选举，上面不定框框，我们自由选择，硬抵硬选出的干部，我们信服！”选举取得完全成功。

腾云村民主选举出来的村委会没有辜负村民的信托，1989年元月，这个民选的村委会上任伊始，就建立了一个专门监督村委会的机构（监事会），还聘请了本村离退体干部

担任顾问，指导村委会工作。继而又成立了财务清理小组，对该村“学大寨”以来的从未公开过的村财务账目进行了清理，通报全村，实现了财务公开。他们还收回了前任村干部占用的一笔茶叶款，用这笔钱使多年架不起电线的西岭组当年腊月通了电。随后，村委会又带领村民大搞杂交稻制种，修复了4处年久失修的河岸田坎，加强了山林管理，当年全村粮食产量比前3年平均产量翻了一番，经济收入是常年收入的2倍。民主选举村委会，既调动了广大人民群众的积极性，又增强了干部为人民服务的意识。腾云村这次选举是在《村委会组织法（试行）》刚公布不久仅半年就进行的，这在全国来说应该是最早的。

腾云村第二次试验是在1995年4月25日、第三次试验是1998年5月。这两次腾云村选举比第一次有了较大的改进，即村委会主任候选人在竞选大会上提出的“组合”成员也必须经过村民差额投票选举，从而完全吻合了村委会所有成员都由村民直接选举产生的《村组法》规定。值得一提的是，地处贫困山区的腾云村前后三次选举出来的村委会主任都不是本村大族，而是单门独户，这就充分说明了即使如腾云村这般封闭落后的山村，也并不是某些人担心的那样：宗族宗派势力如何严重干扰民主选举。

后来《组合竞选》试验扩大到一个乡的范围。1998年3月，我们应原滁洲市委书记张春生同志之邀，在安徽省来安县邵集乡进行村委会“组合竞选制”试点，对全乡8个村同时进行了换届选举。从宣传发动到最终竞选投票，一共10天时间，顺利完成了试点任务。邵集乡通过“组合竞选”村委会，重新选出的村委会班子年龄、文化结构都有了较大改善，新班子中党员干部占总数的86.6%，文化程度全部为初中以上，其中高中以上18名，8名女同志当选，班子平均年龄降至34.9岁。

《组合竞选》对于鼓于群众的选举热情十分有效。从这几次选举来看，广大村民不但十分珍视自己手中的民主权利，而且还表现出极大选举积极性。在邵集乡选举过程中，北涧村赵学东等9名在外打工的农民，在选举前夕连夜赶回家参加投票选举。在3月2日选举日那天，全乡3165户农民的参选率达99%。广大村民“组合竞选”不但能正确行使自己的民主权利，还能选举出比较得力的村委会班子，这表明当今中国农民不仅具有成熟的民主意识，而且有成熟的民主参政能力。

三、村委会民主选举为什么要采用“组合竞选制”？

众所周知，城市社区和农村社区的明显区别之一是城市社区居民的人口流动率比农村高的多。在中国农村，农民大都是世代相居一地，由于这一基本特点，村民之间遍布血亲网，存在着错综复杂的宗族和血缘关系；也是由于这种世代相居一地，某些邻里、门户之间往往世代冤仇，见面就眼红，说话就顶撞。如果采用“海选”模式或其他选举方法选举村委会，选民选择的个人，而无法顾及其班子组合情况，一些血亲很近的人，如父子、兄弟、郎舅等很可能同时选到一个村委会班子里，这固然不妥，违反了近亲回避的原则；而把世代冤家对头选到一个村委会班子里，也无法工作。由此可见，如果采取传统的选举办法，是无法克服上述些弊端的。

而采取“组合竞选制”，就能避免这种弊端。首先由村民推选村委会主任候选人3—4人，每位村委会主任候选人提出自己的“组合”名单，在竞选大会上，他们在发表“竞选演说”的同时，公布自己“组合”的村委会其他委员候选人的名单。为了争取村民的信任，谁也不敢把自己“九亲六族”拉进来，更不会把名望不好、明显带有某种集团利益和经济利益关系的人，作为自己的竞选伙伴，否则他就会丢失选票。当然，为了他当选后能做好工作，取得成绩，他们也不会把同自己谈不拢的人和不会把缺才少德的人“组合”到自己的班子中来，这样，当选后的村委会不会是“软”班子、“散”班子；而将是深受众望的，优化的，能干事的团结班子。

需要特别指出的是这里组合的村委会其他成员，最终都必须经过投票选举来决定。当某一村委会主任候选人“竞选”成功后，在同一大会上，我们将这一当选村委会主任的“组合”名单位作为村委会其它成员候选人，进行差额选举。这等于是把村委会主任同他提名的“组合”班子进行“联选”，得票过半数者当选，否则落选。由此可见，“竞选”充分发扬了民主，“组合”体现了民主基础上的集中，而“组合竞选制”则是民主与集中完美的结合，达到了优化组合班子的目标。

四、“组合竞选制”试验引起党政领导高度重视和国内外反响

安徽省村委会“组合竞选制”试验，经过广播、电视和报刊等传媒的宣传报道，已在社会上产生巨大反响，引起理论界的高度重视。

1998年7月中旬，上海社会科学院派出了以副院长左学金博士为首的专家考察组，专程来安徽省考察文化扶贫与村委会“组合竞选制”。7月17日，安徽省社会科学院与上海社会科学院联合举办了“文化扶贫与村民自治研讨会”。经过为期一周的实地考察，上海市专家们认为，“组合竞选制”所设计的程序十分科学，由此选举出来的村委会工作效率好。它是理论结合实际、是对传统村委会选举制度的创新。与会专家、学者还建议安徽省委、省政府进一步加大推广力度，并希望把安徽省首创的这一经验及时报告给全国人大常委会，以利于新的《村委会组织法》的修订和完善。1999年9月，日本著名研究中国问题专家早稻田大学毛里和子教授、日本静冈县立大学菱田雅睛教授、日本东京女子大学茂木敏夫副教授在上海市社科院吴书松研究员陪同下到安徽省岳西县、来安县考察文化扶贫和村民自治，他们认为辛秋水教授的这种社区实验在社会学学科建设上很有价值。对村民自治中的民主选举采取“组合竞选制”方式表示充分肯定，认为“组合竞选制”对于优化班子，加强团结，提高工作效率有很大的推动作用。

2001年4月，国务院发展研究中心杨希雨所长、岳颂东副部长、周戎研究员、卞晓春副主任一行四人专程到安徽省岳西县莲云乡，对文化扶贫与村民自治进行了为期两天的实地考察。他们走村串户，访问了许多因受益于文化扶贫与“组合竞选制”选举村委会而脱贫致富的农民，大量生动的事实证明了“组合竞选制”对于调动广大干部群众的积极性、主动性，对于贫困封闭的山乡从根本上摆脱贫困具有重要意义。考察组的专家们对此做了充分的肯定。我们相信，新的《村委会组织法》在广泛充分吸收各地经验的基础上，必将进一步推进中国乡村民主化进程，中国式“草根民主”终会在广袤的中国大地上生根，开花，结果。

最后，建议在《中华人民共和国村民委员会组织法》修订时，务必将村委会选举制度作出具体规定。我们在安徽省若干地方试验村委会“组合竞选制”十三年的实践经验证明，村委会选举采用“组合竞选制”是既适合中国农村民情又与现代民主制度操作规范接轨，因而，希望能将其吸收到《村委会组织法》中去，以统一全国村委会选举制度。