当前我国中小学教师专业伦理存在的问题及对策分析

第一篇：当前我国中小学教师专业伦理存在的问题及对策分析

当前我国中小学教师专业伦理存在的问题及对策分析

摘要：我国是有悠久历史的文明古国，历来有尊师重教的传统。在长期的教育实践中，积累了有关“师德”要求的宝贵遗产，“为人师表”、“诲人不倦”等至今仍然是专业化时代需要弘扬的教师伦理精神，也逐渐意识到教师专业伦理建设的重要性。然而，长期以来由于对教师工作的专业性认识不足，对教师专业伦理的专业特征缺乏深入的理论性、实践性研究，以及教师专业伦理过于抽象、一般，致使教师专业伦理建设中存在一定的问题。而有效地“对症下药”，采取相应的解决措施才是问题解决的关键，以此才能有效地推动当前我国教师队伍的专业化建设。

关键词：教师专业伦理；问题；对策

一、概念界定

（一）伦理、道德的区别

在西方，伦理(ethic)一词源于古希腊文“ethos "，含有性格与品性以及风俗、习惯等意思。在我国，“伦理”一词最早出现在《札记·乐记》:“乐者，通伦理者也。”古人把“伦”解释为人际关系，把“理”解成万物运行的成法。《说文解字》中解释到:“伦，从人，悲也，明道也;理，从玉，治玉也。”这里面，伦即人伦，指人的血缘辈分关系;伦理，即调整人伦关系的调理、道理、原则，也即“伦类的道理”。

在西方，“道德”(morality)一词来源于拉丁语“moress”原为德行、论断、习俗之意。英语中的morality又有特点、本性、规律、性格、品质等意义。在我国古代也早己有道德这一术语，只不过是把道与德分开。“道”、“德”作为一个词连用最早见于春秋战国时期的《管子》、《庄子》、《荀子》诸书。荀匡不仅将“道”、“德”连用，而且赋予了它更新更明确的内涵，即指人们在处理各种伦常关系时表现出来的道德品质、道德境界以及协调人与人之间关系所应遵循的道德原则、道德规范。

现代社会中，“伦理”与“道德”经常被大家通用，这是一般意义上的运用。而从哲学上来讲，“伦理”和“道德”却有明显不同之处。在哲学家黑格尔看来，“伦理”一词侧重于社会，强调客观方面，“道德”则侧重于个体，强调主观内 1 在操守方面。德国哲学家谢林则更为明确地指出，“道德”只是针对个人之规范要求，而且只要求个人达到人格的完美;“伦理”则是针对社会规范的要求，并且要求全体社会遵行规范，藉以保障每一个人之人格。在我国，“道德”通常针对人伦关系，且以道德主体本身为核心;“伦理”一词则强调社会关系和群体规范的意味较浓。

简而言之，“伦理”主要强调的是客观方面，侧重整个社会群体，而“道德”强调的是个体行为规范准则，侧重主观方面。

（二）教师专业伦理的内涵

近些年，教师专业伦理在我国也有了一定的发展。从不同的研究学者的论断中，易可归纳总结出在我国教师专业伦理的内涵。刘婕认为教师专业伦理是指“职业群体为更好地履行职业责任，满足社会需要，维护职业声誉而制定的自我约束的行为规范——一套一致认可的伦理标准。”学者博道春认为“教师的专业伦理，是指教师在从事教育教学活动中应该遵循的道德规范和准则的总和。”徐廷福则主张所谓教师专业伦理，是指教师在从事教育教学这一专业工作时应该遵守的基本伦理规范和行为准则。

综上可见，教师专业伦理就是教师在自己的专业活动中，所应该遵守的关乎各种伦理关系的准则或是规范。它不同于教师职业道德，教师职业道德倾向于一般层面的职业道德，而教师专业伦理更专注于专业性方面，更加得专业化，很好地体现出教师专业的特点。

二、我国中小学教师专业伦理问题产生的原因

任何事物的产生、发展都有其相应的存在原因，无论是外部的还是内部的、主观的或者客观的原因。反观我国中小学教师专业伦理问题的原因，无外乎以下几个方面相互作用的结果。

（一）专业伦理知识的匮乏

从本质来讲，伦理知识对于教师在教学过程中做伦理决策有着重要的价值。伦理意识强的教师在教育教学实践中能够妥善处理好师生和同事之间各个方面的道德责任。有研究证明，现在的教师对专业集体的责任履行不是很充分。伦理知识包括不同的价值观范畴，比如诚实、奉献、尊重、正义等。可以这样说，在多数情况下，自主性越强的教师拥有的伦理知识越完善越系统。他们可以处理好学校中各种人文关系或是教学技能中的伦理责任。当然，我们也不是说没有这种完备伦理知识的教师就是不伦理的，只能说明其他教师没有从伦理角度来思考他 2 们的目的和方法。从中小学教师个人伦理能力上来看，目前还处在缺失状态，大多数的中小学教师的头脑中还没有形成完备的教师专业伦理知识系统。

（二）中小学教师专业伦理规范欠完善

我国传统师德的形成是受着中国几千年文化沉淀的影响。传统师德提倡的“师者如父”的伦理规范体现着一种由上而下拥有绝对的权力，绝对的服从。“师者如父”这样的伦理身份定位，可见是由其他伦理关系移植到师生伦理关系上的，表现出了一定的“附魅”，显示出了教师伦理的身份带有一定的外在性。

教师职业是一种源远流长的职业，从古至今，涌现出了无数的优秀教师代表。例如，孔丘就是典型的一大代表。大家就以这些优秀的教师个体为榜样，总结出了教师应有的普遍伦理规范。可见，就其产生过程来说，我国传统师德应属于“经验范畴”。盲目崇拜至高圣人，使师德的界定缺乏广泛性。时至今日，一些人对教师的伦理态度还保持这种观点，认为教师就应该无私奉献，完全不顾个人的身心，就要全部的投入到教育事业中。这样的提倡是好的，可是，教师也是有血有肉的生活在社会中的人，不能不考虑教师个体的感受。这样的话就容易形成社会大众对教师形成过高的标准，对师德的建设氛围和风气其实是有一些阻碍作用的。

（三）管理主义思想的盛行

在任何一种学校中，都有管理主义身影的存在。管理主义强调的一种从上至下的强制，其根源在于唯理主义。在中小学的教育教学中，管理主义的横行是指把教师认为是教学环境中的管理者，主宰着一切，一切也由管理者说了算。他们不会顾忌每个学生的不同点或是长处，只是“一刀切”式的管理着全体的学生，并认为这样的评价模式适合所有人。有时为了这样的同一性，还会表现出伦理缺失的一面。

在中小学的教育教学中，学生是一群特殊的群体，他们处于机体尚末成熟且最重要的形成时期，对他们进行管理式的教育容易漠视他们的个别差异，不易于他们的创造力的形成。管理大师彼得•德鲁克说过:做恰当的事比恰当地做事更重要。借用到教育教学中，做恰当的事意味着要符合教育伦理价值，教师不仅要成为一个高效的教师，还要成为一个“好”的老师，即关注教师专业伦理建设的教师，追求做正确而恰当的事。告诉我们广大的教师们不仅仅要重视教学成绩，更要考虑教师的伦理性，真正的关注学生的发展，注重学生生命价值的提升。

三、我国中小学教师专业伦理存在的问题

（一）相关法律法规专业化程度不高

这些法律法规专业化程度不高，停留于一般的职业道德层面，政治意义涵盖其中。我国的教师道德规范仍习惯使用“教师职业道德”这一概念，内容上只是要求教师自身具有良好的品德修养，并对学生进行品德教育。例如，教师道德规范中要求教师要“爱岗敬业”、“爱国守法”等等的规定，这些类似的规定，看似是对教师的专门规定，然而这些规定也是对其他行业从业者的一个统一规范，所以这些相关的条文规定无法真正体现教师行业的专业化。缺乏教师工作专业特征和不可替代性的体现;教师道德规范中还将教师的职业道德建设赋予了较多的政治意义与责任。

（二）法律底线与道德高标共存，操作性不强

规范中法律底线与道德高标共存，既降低了教师伦理标准，又扩大了教师专业伦理的边界，唯独忽视了中间层面的常规伦理，导致这些规范内容过于抽象宏观，操作性不强，教师在面对具体的教学情境时，不能方便地获取相关的规定信息，使得道德规范很难引起教师的重视。对于教师专业伦理教育，这些道德规范也就缺乏对具体教育教学实践的指导性。教师专业伦理中应该真正体现伦理性，伦理中的明晰性应该强调对教师工作职位直接相关的关键理念，如程序正义、公平、尊重隐私、理智的诚实、言论自由、正当权威等，不应该过分强调规则的制定和遵守”。

（三）伦理规范多为经验之谈，缺乏理论支撑

作为一种古老的职业，在教师这一行业的从业者中，出现了有如孔子、荀子、朱熹等堪称“万世师表”的优秀教师。于是，人们从这些优秀的个体身上，提炼概括出教师行为的基本伦理规范，进而上升为教师普遍的伦理规范。也就是说，我国传统师德就其产生过程来说，应属于“经验”范畴。从认识论的角度看，这是从感性认识到理性认识的过渡，符合人类认识的基本规律。但是，由于师德来源缺乏更为广泛的代表性，使得我国传统师德存在着过分崇高化的倾向，简而言之，我国的传统师德是少数教师的师德，而不是整个行业领域的道德标准，更不是对整个教师行业的伦理规范。同时，由于个体经验的零散性、异质性，使我国传统师德规范缺乏自身的完整性和系统性，因而也就无法保障教师行为的道德性和对学生发展的有效促进。

四、我国中小学教师专业伦理的对策分析

（一）伦理规范中突出教师的专业性

教师专业伦理与一般的职业道德不同，有其专业性特征。美国1975年颁布的专业伦理规范中，明确指出要保障学和教的自由，并且确保所有人享有平等的教育机会。具体的条文中强调“不得无故阻止学生接触各种不同的观点”及“不得出具不符事实的专业资格证明”等。可见美国的伦理规范中对教师的要求针对性比较强，而不是将一般的职业道德泛化到教育领域。因此，我国的教师专业伦理建设应该从经验范式向理论范式转换，按照教师的专业属性和要求，借助理论的指导，建立相应的教师专业伦理规范。

在我国传统师德已经具有良好基础，教师专业化运动开展较早的欧美国家又为我们提供了很好启迪，职业伦理学、专业学等的研究已较为成熟的情况下，我国当前的教师专业伦理建构应当在专业学、伦理学、政治学、法律学等相关理论的指导下，主要采取演绎的方法去形成。这样做的优点在于，充分发挥了“理论先行”的指导作用，可以避免盲目的实践，加快我国教师队伍专业化的进程。

（二）坚持底线伦理要求与最高伦理准则的统一

我国素有尊师重教的优良传统，孔子以自身的模范教育实践行为昭示后世教师一一自身道德修养应达到“德高”、“身正”、“止于至善”的崇高境界。这一思想深深地影响了一代又一代的教师，也成为了今天我国教师专业伦理的核心要求。由于我国的传统师德建立在对教师职业的神圣化(天地君亲师)和教师形象的伦理“附魅”(师者如父)基础上，师德要求存在过分崇高化的倾向。以1997年我国颁发的教师职业道德规范为例，其基本要求(依法执教、爱岗敬业、热爱学生、严谨治学、团结协作、尊重家长、廉洁从教、为人师表)仍然过于笼统、抽象，在实践中的操作性不够。师德规范固然需要崇高的理想作指导，但仅有“理想”是远远不够的。因为在现代社会，教师工作还是一个平凡的职业，教师本人也是一个公民，也要生存，因此，不能因为教师职业的特殊重要而无视教师作为一个“人”的基本需求，过高的道德期待往往适得其反。所以，专业化时代我国教师伦理的建设，既要坚持传统教师崇高化伦理的激励作用，又要结合现实的教育环境，为教师制定切实可行的底线伦理，才能真正起到调控教师行为的作用。

（三）立足教育实践建设教师伦理规范标准

我国的教师伦理虽然关注人际关系的内在和谐，但缺少伦理规范的现实基础，有过分崇高化、理想化的倾向。而美国的《教育专业伦理规范》没有崇高的道德理念和法律底线，而是面向教师的教育实践中所需的道德品质和行为。例如，其中规定，教育工作者“不得无故压制学生求学中的独立行动”“不得泄露专业 5 服务过程中获得的关于学生的信息”“不得造谣中伤或诽谤同事”，这些内容都是为解决教师专业生活中可能面临的具体问题，对教师应具备的专业伦理作出的行为规约。

高尚的教师伦理固然需要崇高的理想来引导，但仅有“理想”是不够的。教师专业伦理规范的制定应现实一些，建立在“现实”生活的基础上，使教师首先从一个人、一个公民、一个公职人员的角色上去履行自己的职责，尽自己的道德义务。此外，还应借鉴移植国外重视“朴素”道德的做法，要求教师遵守那些维护教育教学秩序所必需的最起码的最简单的教育劳动行为准则，如坚持公道、保护学生隐私、不把学生作为“获利”的工具等等。如果我们的师德规范能从“高尚”回归“朴素”，更加符合人性，更加符合生活发展的实际，那么教师就更容易践行专业道德规范，师德行为就具有更强的感染力。参考文献：

[1]安方琪.国外教师专业伦理规范建设及启示——基于教师专业伦理教育的视角[J].北京教育,2014(10).[2]博道春.教师的成长与发展[M].北京:教育科出版社,2001.[3]孔美美.当前我国小学教师专业伦理建设的问题与对策研究[D].辽宁:渤海大学,2013.[4]刘捷.专业化挑战21世纪的教师[M].北京:教育科学出版社,2002.[5]National Education Association of the United States.Code of Ethics of the Education Profession[R].NEA Handbook,1977—1978,Washington,DC:National Education Association,1975.[6]Strike K.A.Teaching ethics to teachers: What the curriculum should be about[J].Teaching and Teacher Education 1990 6(1).[7]谭传宝.教师伦理学专题[M].北京:北京师范大学出版社,2004.[8]唐凯麟.伦理学[M].北京:高等教育出版社,2003.[9]王颖.国外教师职业道德规范建设概况及启示[J].教学与管理,2009(5).[10]徐廷福.美国教师专业伦理建设及启示[J]比较教育研究,2005(5).[11]徐廷福.论我国教师专业伦理的建构[[J].教育研究,2006,(7).

第二篇：当前我国农家乐存在的问题及对策分析

当前我国农家乐存在的问题及对策分析

曹广明 崔 翔 赵廷阳

(农业部农村社会事业发展中心 北京 邮编: 100125)

摘 要: 我国的“农家乐”经过多年的发展，取得了很大的成绩，已经成为当前我国农村经济新的增长点。

但在成绩的背后，一些问题也日渐暴露出来。这些问题如果不能得到妥善解决，势必影响我国农家乐的健康发

展。为此本文首先梳理了农家乐的概念，进而分析了当前我国农家乐发展中出现的问题，最后提出了相应的对策。

关 键 词: 农家乐;问题;对策

四川省郫县的农科村是我国农家乐旅游的发源地。当地农民利用农村的美丽风光，吸引城市居民来此参观，中午和晚上再为游客提供一餐充满当地特色的农家饭。游客不仅可以感受到自然生态的优美，而且可以体会到当地浓郁的风土文化，使其流连忘返。有条件的旅客，为了进一步体验美妙的乡村生活便寄宿于农户之中，这便是早期农家乐的表现形式。当前我国的农家乐作为农业与旅游业的结合体，作为旅游经济新的增长点已经成为我国旅游业中一道亮丽的风景，但随着其不断的发展，一些地区的农家乐项目，由于缺乏正确的认识和定位，缺乏合理科学的规划，所以在建设和运营中出现了很多问题，并对农村生态环境造成了很大的负面影响。为此，深入研究我国农家乐出现的突出问题，并提出相应的对策具有十分重要的意义［1］。

一、农家乐概念的提出及发展

甄先尧先生在 1993 年，第一次在我国提出农家乐的概念。在今后的 17 年里，在学术界的共同努力下，农家乐的概念不断修正，不断完善。目前，对于农家乐概念的界定，在国内比较认同的是由王兵、杜江、舒象连和张家恩提出的。他们认为“农家乐是以乡野农村的风光、生活和活动为基础的、可以满足旅游者娱乐、求知和回归自然等需求的一种旅游活动，它是众多旅游形式中的一种，是隶属于生态旅游的一种专项旅游形式［2］”。

二、我国农家乐旅游发展中存在的问题

虽然当前我国的农家乐发展形式很好，但由于认识的欠缺和措施的错位，目前农家乐发展中尚存一些问题和不足。

1.生态环境恶化

农家乐旅游从一定意义上来说属于生态旅游的一种，而就生态旅游而言，生态环境的好坏决定着旅游效益的高低。但是，在一些农村部分农家乐的投资者为了提高经济效益，盲目扩大经营规模，并且在建设和运营过程中，对当地的生态环境保护不够重视，个别地区甚至出现了为了取得足够的建设用材，进行大面积的乱砍滥伐，导致水土流失严重，从而使当地的生态环境快速恶化的现象［3］。

2.基础设施滞后

在一些地区由于农家乐的经营主体绝大多数是农民，开发的地点多处于近郊和农村，与城市相比，基础设施相对薄弱，配套设施不完善。在交通通信等基础设施方面，在住宿餐饮等接待设施方面，都存

在着很大的问题和不足。即使在一些基础设施原本较好的地区，由于近年农家乐发展很快，游客数量激增，加快了基础设施的折旧老化速度。同时还有少数经营者认为，农村旅游越土越好，越是环境脏的地方越是返璞归真，这些问题如得不到很好解决，就会在很大程度上制约当地农家乐的发展［4］。

3.人员素质不高

在一些地区，农家乐的投资少、规模小、门槛低，农家乐的从业人员，包括一些管理人员，对于农家乐的经营管理普遍缺乏深刻的认识和理解。这种情况导致了农家乐的管理者在经营过程中往往不能把握全局和谋求长远的发展，各个区域的农家乐在管理上主要是凭管理者的主观意志和感觉在进行自我运作，没有建立起科学的管理方法与管理制度。与此同时，农家乐的从业人员大多缺乏系统有效的培训，这就导致一些地区农家乐的服务水平一直上不去。总之，人员素质不高的问题严重制约着农家乐的长远发展。

4.产品竞争力不强

一些地区由于盲目跟风，一哄而上，缺乏认真的分析与科学的规划。农家乐出现了严重雷同现象，很多经营者对农家乐理解简单，只是将现有的农田果园或养殖场加以美化和修饰，没有挖掘出当地的乡土文化、民俗风情和名胜古迹的内涵。致使旅游产品的内容和形式基本雷同，这种雷同又必然导致农家乐的同质竞争，并最终导致削价竞争现象严重，农家乐的利润空间被迫压缩。

三、我国农家乐旅游发展的对策分析

1.坚持生态文化的理念

所谓生态文化是指人类在经济社会发展的进程中，必须认真处理好整体利益和局部利益，长远利益和当前利益，当代人的利益和后代人的利益的关系，把物质增长与资源持续利用，把技术手段与道德资源的开发都统一起来;把追求人口资源与环境的协调发展作为发展现代农业生产的指导思想。应当说，生态文化是一种先进的文化，他符合新时代的要求，也符合我国当前经济社会发展的需要。把这种思想具体运用到与农业生产密切相关的“农家乐”旅游发展中，可以起到重要的指导作用。顺应当前“绿色旅游”的发展趋势，以生态文化的先进思想指导“农家乐”民俗旅游的发展，注重经济，社会，生态三大效益的有机结合，保持并优化农村的生态环境和人文环境，最终促使农业旅游资源的再生循环，使农业旅游走上可持续发展之路。

2.提高知识性和参与性世纪，休闲度假必将取代观光成为旅游的主题。而让游客能够亲自参与和体验是休闲度假受欢迎的直接原因。“农家乐”作为一种特殊的休闲度假产品，应该高度重视参与性和知识性。让游客参与农事活动，了解农村生活，享受农村乐趣，尤其是家庭的共同劳动，不管是在田间劳动，还是在果园采摘，这些都能使人们在劳动中增长见识，更能促进家人之间的沟通与交流，增进感情。

3.深入挖掘“农家乐”的文化

文化才是“农家乐”的活力源泉。没有文化的内在支撑，再好的“农家乐”也只会是昙花一现。“农家乐”的文化内涵其实很丰富，中华民族几千年来形成的农耕文化、饮食文化和乡土文化，农家的春种秋收、田园野牧、婚嫁习俗等等，都是“农家乐”文化所涵盖的内容。因此，为了保持“农家乐”长期繁荣兴盛，就应该大力加强乡村文化建设，尤其是加强富有地方特色的传统民俗文化的发掘、整理、保护与发展，不断推出更多的文化产品，使之成为“农家乐”的灵魂与品位所在，从而使农家乐真正成为人们尤其是“城里人”心向往之、乐意去之的乡村乐园［5］。

4.组织培训，提高素质

我们知道农家乐扎根于农村，很多地区的农家乐是由农民自身经营和管理的，大多数就业人员也来自于农村，由于自身素质的原因和服务水平有限，容易出现管理水平低下，服务不到位的现象。针对这种现实情况。采取培训的方式提高农家乐管理人员及从业人员的管理水平和服务能力是很有必要的。可以适当利用农闲季节举办培训班，以提高他们的服务技能。通过形式多样的学习，从农家乐行业经营管理的经济规律，到待人接物、迎来送往等方面的实践操作，使服务更加规范，使管理更上水平。

5.统筹规划，形成规模经营和品牌效应

从总体上讲，“农家乐”旅游在我国还处于初级发展阶段，在很多地区呈现出一种小而散的自由发展状态。为此有必要进行科学的统筹规划，使其走上规模经营，有序发展的道路。在这一过程中当地政府应当承担起相应的责任，政府可以制定本地“农家乐”发展的总体规划，积极引导，政策上给予扶持，如优惠贷款，专业培训，并且综

合考虑当地农业、经济、文化、社会、生态、环境等因素，最终形成具有地方特色的“农家乐”品牌。采取切实有力的措施，帮助农户改变分散经营，单打独斗的形式，采取现代化的运作方式，促进“农家 乐”的规模经营，提高当地“农家乐”的综合竞争力，最终形成品牌效应。

参考文献

［1］ 廖军华． 浅析当前我国农家乐旅游的发展［J］． 湖北农业科

学，2009．

［2］ 曹瑞琴． 农家乐的发展及其现状［J］． 甘肃科技，2008，(2)［3］ 朱万． 青海“农家乐”发展及问题探讨［J］． 青海统计，2008． ［4］ 光理丽． 合肥市“农家乐”的调查与思考［J］． 安徽农学通

报，2008，(14)．

［5］ 邓清南，许虹． 四川郫县“农家乐”旅游深度开发的构想［J］． ［6］ 成都电子机械高等专科学校学报，2009．

第三篇：当前中小学教师队伍建设存在的问题及对策

中小学教师队伍建设存在的问题及对策

一、认识模糊，领导缺位。

各级党委和政府，对教育工作不仅要抓，并且要抓紧、抓好，严格要求，少讲空话，多干实事”，“要研究如何提高教师的水平”，“要加强师资培训工作”。从一系列论述中可以看出，邓小平不但非常重视教育事业，而且十分强调教师的队伍建设。可现实状况却是，一些地方政府领导一手硬，一手软，只抓经济的突飞猛进，不管教育的持续发展，更不用说奢谈关注教师队伍的建设。一些教育行政主管部门和学校领导也漠视甚至无视教师队伍建设和发展，只重日常监管和督查，忽视对教师业务水平和职业素养的培养，只向结果要效益、要成绩，或者仅看重学生的分数和成绩，学校的升学和排名，不重视教师自身的发展和教师队伍整体素质的提升，没有从制度上、经费上和评价上给广大教师提供一条生血造血的自我修炼与完善的绿色通道。

教师乃教育之魂，教学之本，教育质量的提高，教学水平的改善，教师首当其责。因此，只有各级领导重新定位教师的地位和作用，深刻认识到教师队伍建设的重要意义和影响，在舆论上广泛宣传引导，思想上高度重视，行动上精心组织实施，体制和经费方面充分保障，方能真正使教师队伍建设融于师心，深入官心，并落到实处，收到实效。

二、外因诱导，师资流失。

由于历史和现实的原因，不同地域之间、城乡之间和校际之间的学校在办学条件、工作坏境和福利待遇等方面存在着难以抹杀的明显差异，这种事实上的差异客观上导致或加速了农村学校的老师趋之若鹜地涌向城镇，经济落后地区的教师义无反顾冲向发达地区，甚至同地同类学校之间也有不少教师因为物质待遇的厚薄而蠢蠢欲动，见异思迁。教师如此肆意无序流动，不但造成个别学校庙在僧去，有岗无人的尴尬境况，影响了教育教学工作的正常运行，也使一些学校的学科优秀教师不断流失，使某些学科后继乏人，势单刀薄。更为严重的是，由教师迁移而导致的人才资源的分布不均，势必由此而产生教育资源中占主导地位和起关键作用的教师资源的分布失衡，从而影响教育的均衡发展，违背教育的公平原则。目前越刮越猛的择校风便是教育发展失衡的典型表现。不仅如此，教师的无节制、无指导的随意流动，也造成了人才的闲置和浪费，因为一些满怀期待的教师流动后并非个个都能人尽其才，人尽其用，有的甚至大材小用或所学非所用。与此同时，一些部门和行业的公招考试也使得相当数量的优秀教师脱离了教师岗位而另起炉灶，这无疑又加剧了优秀人才的流失和优质教育资源的缺失。

以上事实表明，老师的物质条件和自我认同感还有待改善和提高，教师的职业幸福指数和事业归属感还不够强烈。邓小平指出，“我们要提高人民教师的政治地位和社会地位。要采取适当的措施，鼓励人们终身从事教育事业。

三、评价单一，急功近利。

教育教学评价既是教育管理者了解、掌握教师教育教学水平和业绩的重要途径和手 1

段，也是教师主动汇报业务水平、展示为师风采的极佳时机和舞台。毫无疑问，积极有效的评价能充分发挥诊断教学问题，提供反馈信息、调控教学方向和检验教学效果的功能和作用。可目前对教师评价的主要问题表现为：评价主体单一，评价者多为教育行政部门和学校相关科室，没有广泛引入学生的评价，家长的评价以及社会的评价，信息来源狭隘，内容残缺不全；评价方式简单，多以僵死的数据或模糊的等级来折算灵活复杂的教育教学工作，没有把分数评价、等级评价、语言评价、媒体评价和网络评价有机结合起来，以求全面地、准确地接近客观实际；评价内容功利倾向严重，多以分数成绩、中高考情况等为主要指标和参照，来进行评优晋级、奖惩褒贬，无视教师的育人水平、科研创新和师德师风的表现和考评。在如此偏废而畸形的评价制度下，教师唯教是重，视分为命，重复劳动有余，研究创新不足，心理倦怠弥重，职业幸福愈弱，为考试而教书，为职称而奋斗已成为当下不少教师的职业终极目标和教育的全部意义。

四、知足即乐，不思进取。

或者工作受阻，成就感低下，或者对教育的本质和目的的理解不深不透，对教师角色和职责缺乏清醒而严肃的认识，致使部分教师麻木从教、知足即乐，不思进取、胸无大志。具体表现在：首先，一部分教师仅仅把教书育人作为养家糊口、管吃管穿的一门普通的谋生职业，没有认识到其“利在当代，功在千秋”非凡的意义和价值，没有把千古基业的教育作为自己毕生追求和奉献的事业来敬畏，工作得过且过，水波不兴，不过无功，但求无过，此为典型的知足常乐型教师。其二，一些教师虽工作兢兢业业，勤勤恳恳，但所务仅为自己所教学科和专业知识，而对如何培育学生的人格，训练其意志，陶冶其情感等孕育人话题则不感兴趣或不以为意，教学精深有余，而教育素养匮乏，手中有书，而心中无人，没有把教学上升到教育，把教育抬升到人格的塑造、精神的引领、文化的熏染这一视野来全面完整地解读教育，履行职责，此为一枝独秀型教师。第三，有的教师或迫于应试压力，忙于题海之中，或不爱学习，理论欠缺，他们已习惯于做一名简单劳动、周而复始的熟练技师，而不去总结反思自己平时教育教学工作的不足与问题，不去关注与探讨本学科发展的前沿动态与最新成果，不去参加各种培训和继续教育，以此来充实和提高自己。这些教师匠气十足，学术不浓，复制有余，创新不足，一旦踏入师门，终生不愿修行，此为正宗的坐吃山空型教师。这既是目前为数不少的教师的群体写真，是教师的悲哀，是教育质量和教学水平提升的羁绊和隐患，也是目前教师队伍建设中最大的软肋和缺漏。

我们既要大力创造各种条件和机会，给知足常乐型教师提供自我展示的空间和场所，满足其成功与发展的需要动机，激发其不断进取的热情，又要及时了解他们的思想动态，化解其各种烦恼和实际困难，使之爱岗敬业，不断超越。对一枝独秀型教师的培养既要适时更新其教育观念和思想，树立全新的人才质量观和人材标准观，“使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的、有文化的劳动者”。而对于坐吃山空型教师，则首先“要保证科研时间，使科研工作者能把最大的精力放到科研上去”，“要把师资培训列入规划，列入任务。只有老师教得好，学生才能学得好”。

五、行为越规，师德堪忧。

教师既承担着传授知识、培育能力的重任，同时也应当成为学生人格的示范者和道德修养的助推者。既要做一名技压群芳的“经师”，也要做一名有口皆碑的“人师”；既要努力攀登“学为人师”的知识高峰，又要倾心践行“行为世范”的育人准则。因为铸魂方可雕龙，树人必先正己。在教师队伍建设过程中，一些教师的个人行为亵渎师道，有违师规，令人担忧。君不见，以美丽动听的理由和极富创新色彩的手法摧残学生肉体或折磨学生精神者有之；以教书育人为辅，开办实体为主者有之；校内教学拈轻怕重，装腔作势，校外兼课呕心沥血、鞠躬尽瘁者有之。君不闻，以爱为名，以严为词，接受学生家长吃喝玩乐、钱财礼物者有之；课内少讲不讲，课外大讲特讲，随意办班有偿补习者有之；为图蝇头微利，瞒天过海，滥订教辅报刊者有之。如此不良行为和风气，既损害了教师在学生、家长和社会中的崇高职业形象，玷污了教师群体声誉，同时无形中也加重了家长的经济负担和学生的课业负担。

邓小平指出，“我国国力的强弱，经济发展的后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量”，“要提高教师的水平，包括政治思想水平、业务工作能力以及改进作风等”。邓小平把抓好教育看成是实现现代化，赶上世界先进水平的重要条件和根据。他指出，我国的经济，到建国一百周年时，可能接近发达国家的水平。“一个十亿人口的大国，教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的。有了人才优势，再加上先进的社会主义制度，我们的目标就有把握达到。如果不以极大的努力抓教育，就会误大事，就要负历史的责任”。目标倍受鼓舞，责任不敢懈怠，问题催人深思。如果我们各级政府和领导都来关心支持教育，以满腔热忱和实际行动来解决教师队伍建设中的各种问题，我们广大教师都能认清自己肩负的神圣职责和光荣使命，时时处处都能理性冷静地解剖反思自己教书育人工作和言行规范，不断学习，加强修炼，内化自我建设意识，不遗余力地完善和提高个人职业素养和专业能力，我坚信，教师队伍建设中扎实有效、生机勃发的崭新局面一定会形成，教育园地中春光明媚、万紫千红的喜人景象一定会如期而至。

第四篇：当前我国社会保障存在的问题及对策

当前我国社会保障存在的问题及对策

内容摘要 党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会，其中要务之一就是建立健全社会主义保障体系，当前我国的社会保障体系还不很健全，社会保障制度还不够完善，许多重要问题未取得共识，改革任务仍十分艰巨。最突出的问题主要表现在覆盖面窄，缴费率高；收不抵支，资金缺口大；多头管理、政出多门；责任不清、财政支持不够;城乡差别较大等方面。如何切实建立一个符合中国国情的社会保障体系，是需要我们认真探讨的问题。

关键词 当前 社会保障 问题 对策

我国社会保障实践是一种转型过程中的实践，承担了许多本不应该由其制度本身承担的功能。因此，在现阶段对我国社会保障制度的设计理论进行反思和调整，笔者认为尤显必要。本文将提出我国社会保障实践存在的主要问题，分析社会保障改革面临的新困境，最后对用和谐社会理论指导我国社会保障制度设计给出对策建议，以期对变化中的我国社会保障改革实践有所裨益。

一、我国社会保障实践存在的主要问题

社会保障制度是一国经济社会发展的‚稳压器‛，社会保障制度已经成为我国建设和谐社会的重要内容。我国从1949年着手建立新型社会保障制度以来，经历了创建、发展、瘫痪和改革四个阶段的曲折前进，目前已初步建立以‚三条保障线‛和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保障体系；农村社会保障事业也已取得较大进展，救灾救济制度、农村五保供养、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农村医疗救助制度等初步展开，我国社会保障体制改革已经取得了显著的成绩。但是，在社会保障事业发展的同时，我国社会保障实践还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在以下六个方面：

1、覆盖面小、存在‚绿岛效应‛

社会保障本质上要求能够覆盖到社会全体人员，如果社会上只有一部分人得到某个方面的保障，就会产生在社会保障理论上称为‚绿岛效应‛的社会现象。而事实上我国社会保障不仅覆盖面窄，而且覆盖方式不合理。据统计，2003年年底，全国参加养老保险的社会成员约1.5亿人；全国领取失业保险金的只有440万人，仅占登记失业人员(770万人)的57%；医疗保险的参保职工不到7000万人，参保退休人员不到2500万人，都大大低于实际应参保人数(刘湘毅，2005)；而农村养老保险的覆盖范围甚至还由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈现逐年降低的趋势。被征地农民和农民工是个庞大的群体，不仅绝对数很大，而且每年的增量也很大；据估计，目前被征地农民有4000万人，每年的增量约为200万人左右，农民工已超过1亿人，每年增量保守估计也有400万人左右。面对规模庞大的这一特殊 群体，社保改革和发展凸现制度创新与储备严重不足(高书生，2005)。因此，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。与覆盖率偏低并存的是覆盖方式的不合理，以养老保险为例，享有养老保障的那部分职工领取的实际养老金占了工资水平的80%-90%，因此其总体处于低覆盖、高替代的状况(魏杰等，2006)。

2、有效性不足、保障水平低

社会保障体系的基本目标在于实现对需求者的有效保障，而我国社会保障水平过低制约了这一目标的实现。我国对远期的社会保障力度进行了限制，按计划养老金目标替代率将从80%左右最终降至58.8%，医疗保险待遇从90%左右降至60%左右。失业保险等也存在着有效性不足的问题。在最低生活保障方面，虽然2002年底城镇居民受助人口由1999年的266万人增加到2065万人，但因保障水平低，部分相对贫困的城镇居民实际上需要帮助而得不到充分的帮助；而在农村养老保险方面，对于1995年40岁的人来说，按人均每年150元的交费水平，且按当时复利12%累计计息，至60岁退休后每月只能领取养老金额15元，这一保障力度显然过低，不利于达到社会保障体系的有效性要求。

3、多头管理、政出多门

目前，我国社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。如养老保障问题，国企 职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观协调、缺少综合平衡，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程。同时，社会保障的社会化程度偏低，社会保障事项一直由政府部门承管，社会保障基金的筹集、支付、运营由政府部门经办，还谈不上按经济规律办事，也还未实行真正的社会化管理。另外，社会保障基础管理水平落后，统计数据虚假，容易导致决策失误。

4、责任不清、财政支持不够

鉴于社会保障的公共或半公共性质，加大财政对社会保障的资金投入成为建立公共财政体制的重要内容。但是我国财政对社会保障事业的投入力度显然不够。目前我国社会保障收支的缺口也越来越大，特别是养老保险空账运行情况严重，根据财政部公布的相关数据，到2004年底，全国养老保险空账达到7000亿元以上。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。个人账户的做实，取决于‚老人‛和‚中人‛账户的资金来源。由于‚老人‛和‚中人‛在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。社会保障改革中所遇到的资金不足问题，并非是真正的资金不足，是责任不清、财政并未真正到位等造成的。

5、立法滞后、体系不健全

社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。我国社会保障法律体系不健全，缺少依法行政和有效监督机制。虽然我国的《社会保障法》已经出炉，但与之配套的实施细则至今仍未出台，这样就影响了社会保障体系的进一步完善和实施。缺乏法律的依据和基础，人们无法准确把握国家在这种制度中所承担的责任和个人可以期望的安全值，政府和民间也无从进行合理分工并充分发挥各自的积极性。

6、基金监管不到位、运用低效

与财政投入不足并存的是社会保险基金高缴费率与低收缴率并存、各级政府社会保障财政责任模糊、社会保障资金预算软约束、社会保险基金保值增值不理想四大突出难题。而且，目前我国参与社会保障基金管理的部门有多个，如财政、民政、劳动、人事部门等等，各部门对基金的管理渠道衔接不够紧密，对基金的管理不够专业、对基金使用的监管不到位，造成了社会保障基金集中和使用过程中管理混乱的局面。同时，由于社会保障基金的管理过于分散，造成社会保障基金的增值速度极为缓慢，增值率很低，有的地方甚至发生社保资金被贪污、挪用或盲目投资放贷，致使资金无法收回，造成社会保障基金的 极大损失，社保基金的安全性得不到保证，也阻碍了我国社会保障事业的健康发展。2006年9月，审计署对29个省区市和5个计划单列市2005年三项保险基金的管理使用情况进行了审计，结果发现违规问题金额达到了71.35亿元(其中1999年以前发生的有23.47亿元，2000年以来发生的有47.88亿元)。

二、我国社会保障改革面临的新形势

我国社会保障体系建设是典型的‚旧城改造‛工程，虽然我国总体上还处在前工业化发展阶段，却面临着比西方后工业化国家还要优厚的保险福利制度的改革任务；而且，社会保障改革还面临如下严峻的新形势：

1、就业问题

就业问题是长期困扰我国经济和社会发展的基本问题，无论对个人还是家庭，就业是避免贫困和清除依赖的可靠途径，就业是社会保障的基础。近几年中国就业格局变化明显，非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，大量劳动者以灵活方式就业，传统的以单位为对象的社保制度显然不能适应这种分散化、流动性强的就业格局。

2、社会问题

尽管有人认为‚在人口老龄化问题上所出现的‘一边倒’和过分夸大的倾向，继而对社保改革产生误导，不得不引起重视和反思‛、‚中国人口老龄化并不可怕‛(高中生，2005)，但老龄化是基金财务危机的主要因素，我国的老龄化速度比西 方国家更为严重却是不争的事实。我国60岁以上人口占总人口比重已超过10%，按国际通行标准已进入老龄化社会。我国还是一个发展中国家，老龄化提前到来，即是人们常说的‚未富先老‛。预计到本世纪30年代，我国老龄化将达到高峰，城镇养老负担系数将大幅增加，医疗费用也会随之加重。

3、迁移人口问题

有资料显示，由农业向非农业转化的人口已达7000万。未来十几年，我国城镇化率将以每年1个百分点的速度提高，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧完善农民工和被征地农民的社会保障办法，建立城乡衔接的社会保障制度。

4、区域差别问题

我国先后经历沿海经济发展战略、西部大开发、东北老工业基地改造和中部崛起战略，实际上反映的是我国社会经济发展的地区差异，而这种区域差别是决定社会保障管理方式的主要客观因素。在地区发展不平衡的情形下，国家出台统一的社会保障政策更会遭遇地区发展不平衡的挑战，从而对社会保障制度一体化构成重大阻碍。

5、经济全球化进程问题

在加入世贸组织和参与全球化进程的条件下，社会保障制度自身的稳定性与采用社会保障措施来维系这个社会的稳定性面临着重大的挑战。我国养老保险基金制的选择和个人账户实账制的推行，有可能因资本市场的全球化而受到影响。

三、用和谐社会理论指导我国社会保障制度设计

在我国大力建设社会主义和谐社会的今天，社会保障制度设计更应该以和谐社会理论做指导，系统、规范、周到地设计我国社会保障制度的保障目标，认真结合我国的社会保障国情，努力扩大保障范围，丰富社会保障的结构内容，动态设计社会保障的推动进程，切实保障基金安全并提高运用效率。

1、设定多元化、兼顾社会与经济的保障目标

多元化目标，是指在设计社会保障制度时，既不能仅把其当作一种经济制度来对待，又不能过分强调社保改革为国企改革服务，把社保改革搞成‚闭环系统‛。从人类社会的发展进程及社会保障的产生与发展进程出发，这种制度从非正式制度安排的各种慈善事业到各国的正式制度安排，其发展变迁在很大程度上是起于慈悲、止于正义，也是为了维护社会稳定、矫正‚市场失灵‛、实现经济社会的协调发展。我国已经进入一个非常复杂的、不确定因素甚多且不太稳定的时代。社会保障的发展目标，应当是成为全体国民走向共同富裕的重要路径，并在维护经济社会的持续发展中实现自身的持续发展。其发挥作用主要表现在：社会目标，促进社会风尚、伦理道德水平的提高，‚仓禀实，而知礼仪；衣食足，而知荣辱。‛适度的社会保障水平，使社会成员都能生存无忧、衣食无虞，应成为一个重要的设计指标。经济目标，表现在既使经济增长保持一定的速度，又能促进各种结构的协调发展，充分发挥其调节杠杆 的作用。政治目标，主要是保持社会的稳定，平衡各个阶层的利益。

总之，我国社会保障设计理论的目标定位应是兼顾社会性目标与经济性目标；以社会安全稳定为主，以经济效率为辅；公平优先，兼顾效率。

2、体现社会保障制度设计的中国特色主要应考虑：(1)国有企业因素。国有企业的关键问题在于失业人员的安臵与处理，必须考虑到国有企业职工的积累性贡献与社会保障的欠账问题，这是体现社会公平、保持社会稳定的关键。

(2)城乡差别因素。城乡差别的核心是‚三农‛问题。农业的发展、农村的兴旺、农民的富裕是衡量我国现代化的关键指标，社会保障制度可以在这方面发挥其应有的作用。

(3)迁移人口因素。根据目前我国人口流动加快的趋势，预计今后20年，农村向城镇转移的人口量将可能达到3.3亿人，另外高层次人才的流动将进一步增多和加快，解决好这一群体的社会保障问题，将有利于促进劳动力特别是人才在全国的流动，有利于我国现代化建设及和谐社会的形成。

(4)计划生育因素。我国的计划生育政策为社会保障制度的推行出了一个大难题：养老问题。不远的将来，老人社会的沉重负担是每一个社会保障理论工作者、政府管理者都必须面对的问题。

(5)传统保障因素。传统保障是一种以家庭保障为核心与重 点，辅之以邻里(社区)互助与亲友接济。其特色是在向人们提供一定物质保障的同时，往往还起着精神慰藉、情感保障的功能。后者对人们顺利地度过生命波折期(年老、患病和伤残等)，起着不可忽视的作用。应当根据经济社会发展水平的变化，探索传统保障与现代保障的具体灵活结合模式，通过有效舆论措施强化对民族优势保障传统的宣传，使之成为现代社会保障的有效补充。

(6)地域差异因素。应该充分考虑到沿海与内地、东部与西部、老工业基地与新兴产业区的经济差异，从而设计出合理的社会保障体制，促进地区结构的协调发展。

3、坚持一元化标准，努力扩大保障范围和覆盖面

所谓一元标准，即在全国各个地域、各种经济成分、各类经济差别地区、各个权力范围内，实行统一的社会保障标准。标准的统一表现在：

(1)城市与农村统一。对全体公民实行平等的‚国民待遇‛，有步骤、有计划地打破城乡藩篱，不再对占全国人中2/3的农民进行歧视性的制度安排，否则我们永远只是‚城市社会保障‛，而不是真正意义上的‚全国社会保障‛。就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。在经济欠发达地 区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。

(2)居民与迁移人口统一。要分批分步骤地将流动人口吸纳进城镇社会保障体系，参与养老、医疗、失业、工伤、生育、低保等社会保障体系。同时，也要考虑到这一群体流动性相对较强的特点，要保证已进入城镇社保系统的流动人员账户的全国可转移性，使他们始终处于社会保障体系之中。

(3)沿海与内地统一。沿海与内地在改革和发展过程中形成的经济差距，既有政策的原因，也有天然资源的原因，如果因此而拉开二者的社会保障水平差距，将无法促进国民经济的协调发展，进一步拉大二者之间的结构性差距。

(4)中央与地方统一。中央与地方的保障水平差距，当中央水平比地方高时，客观上损害了中央政府的形象；而当中央水平低于地方时，又会弱化中央的调控能力。

(5)公有与非公经济主体统一。一方面，公有制企业的社会保障费用缴纳率低下，另一方面在支出时又以高于非公经济退休人员的水平发放。这一经济成分歧视政策给社会稳定留下了隐患。

4、丰富社会保障结构和资金筹集、实现方式

为弥补社会保障资金的不足，政府不仅应当充分调动民间的资源以供社会保障之用，而且应将非政府组织尤其是民间社 会公益组织看成是政府在社会保障领域中的合作伙伴。政府主管部门应主动寻求资金来源多元化，发挥社会资金的力量，以填补各项社保基金中空账运行形成的空洞，逐步降低社保基金运行中的巨大风险。相对于我国的社会保障发展水平，商业保险更是十分滞后，已经从某种程度上延缓了社会保障事业的发展。因此，今后体系的设计应考虑到社会保障与商业保险的协调和相互促进，将商业保险的功能还给商业保险，通过商业保险补充社会保障功能的不足。也可以争取联合国或其他国际组织的贷款和援助建立教育、医疗卫生、就业培训等社会保障项目，甚至可以吸引国际保险基金进入国内市场，通过多渠道融资来建设我国社会保障体系。同时，政府可积极倡导社会捐助，设立各种公益性机构推动社会捐助事业的发展，对于企业的社会捐助活动给予政策优惠，以进一步充实社会保障基金，改善目前单位负担过重的状况，实现社会保障资金负担比例的合理分配。

社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金。政府要将社会保障作为一项长久的制度安排，国家财政就要由现在的半到位发展为真正全面到位，包括中央财政要将社会保障投入增长机制固定比例化，地方财政要由不承担或少承担社会保障责任发展到财权与事权及社会保障责任的统一。应当采取多种方式充实社会保障基金，例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国 有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，可以考虑开征财产税、遗产税等；发行用于社会保障的专项国债等。通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施；对于不具备实行养老金计划条件的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。

5、动态设计社会保障推动进程

所谓动态设计，是指整个体系的设计应具有相当的前瞻性与适应度，针对不同的经济发展时期制定不同的社会保障措施。我国在经济发展水平不高、管理能力和技术支持手段薄弱的条件下，建设一个完善的社会保障体系需要一个艰苦的长期过程，这个过程大概需要30--50年，必须由近及远，由点到面，先易后难，逐步推进。在不同经济体制的过渡期，为保持社会的稳定，可以考虑采取混合制的社会保障体制、推行半积累半现收现付制支付。在经济的发展期，可以提倡效率优先、兼顾公平，采用供款基准制的社会保障体制、推行现收现付制支付。在经济的平衡期，考虑到收入差距的拉大，为促进社会公平，可设计受益基准制的社会保障体制、推行完全基金制，充分发挥社 会保障的再分配功能。

6、加强基金监管，提高运用效率

社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下，应当尽可能地使社会保障基金增值。要实现安全和效率的目标，需要加强对社会保障基金的预、决算管理，每年的社保收支预算和决算须报同级人民代表大会批准。各级各部门之间社保资金管理渠道要保持紧密衔接和通畅，对资金的管理应选择专业水平强、政治思想素质高的人员，同时必须要有严密健全的资金监管机制，对资金的收入应一律上缴当地财政部门，设立专账，每一项支出要有逐级审批，对于通过各级社保经办机构在银行设立的社会保障基金专户，由经办机构负责专门发放与管理，确保专款专用和基金的保值增值，提高资金使用效益；通过规范的制度来监督社会保障资金的管理和使用，严格实行‚收支两条线‛管理，防止挤占挪用，确保资金的安全。同时需要对社会保障基金进行投资运作，可以采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产。此外，应当采取组合投资的模式进行投资，降低风险，确保社会保障基金的安全和效率。

当前我国社会保障存在的问题及对策

指导教师: 姓 名:魏宇雨 专 业: 日 期:2009年12月15

第五篇：我国当前依法行政中存在的问题及对策。

依法治国已经成为党领导人民治理国家的基本方略，而依法行政是依法治国的重要组成部分，我国当前依法行政中存在着若干亟待解决的问题，对这些问题的研究以及寻求解决这些问题的对策是当前学术界和实践工作者面临的共同课题。本文力图通过对我国依法行政中存在的问题从理论与实践的视角进行分析和研究，提出了几项对策。

众所周知，实现法治国家是我们当前的目标，依法行政是依法治国的关键，然而，依法行政的实现不是一蹴而就的。为了贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，2004年3月22日，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。然而要使我国真正走向法治，实现依法行政，就要充分重视目前我国依法行政理论与实践中存在的问题。本文拟就当前我国依法行政中存在的某些突出问题进行分析，并对此做些探索性思考。

一、依法行政的内涵

什么是依法行政？概括起来讲，依法行政是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之“法”不仅包括法律规范，还包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。依法行政最早是由资产阶级提出并在资产阶级国家付诸实践的。由于各国的社会历史条件和法治传统的区别，各国在称谓上 1

有所差别，英国称为“法治”或“依法行政”，美国将依法行政包含在“法治原则”之内。

依法行政的内容在各国也存在较大差异。英国的依法行政包括越权无效原则和自然公正原则。前者是指实体上越权的行为一律无效，但程序上的越权行为其效力不能一概而论，应对照具体成文法规定。后者是指任何政府或个人在行使权力可能使别人受不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利，也可以避免偏私，“不能自己做自己的法官”。美国的依法行政的基本内容包括基本权利原则和正当程序原则。基本权利原则是指政府和个人都必须服从法律，但这种法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利。正当权力原则是指法律的实施必须通过正当的法律程序进行。

在我国，依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国在20世纪80年末提出依法行政的原则决不是偶然的，这是政治经济发展的结果。依法行政作为一种治理国家的方式，是政府运作方式的伟大变革。中国共产党十五大文件及其他有关文件明确提出了“依法行政”的概念，在党的十五大报告中郑重提出：“一切政府机关都必须依法行政”，党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。在我国社会主义初级阶段，依法行政就是各级行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内对国家的政治、经济、文化、教育、科学等各项社会事务，依法进行有效管理。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准，而法律必须是人民 2

通过人民代表大会制定的，行政机关必须本着宪法、法律和现行政策的精神，勤政、廉政，为人民多办实事，为建设有中国特色社会主义充分发挥行政机关的职能作用，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。

二、我国依法行政中存在的问题

在我国法治已经不是一个“要不要”实现的问题了，而应是强调如何实现的问题。20世纪80年代以来，我国依法行政从总体上来看取得了巨大的成绩和进步，在肯定成绩的同时，我们也必须清醒的看到目前中国社会正处于一个从人治走向法治的转折点，依法行政也还是处于起步阶段，行政的法治化还面临十分艰巨的任务，就现实情况而言，无论在立法层面上、执行层面上，还是在人们的思想观念上都存在不少问题，都需要进一步的改进、提高、创新。

（一）立法层面上的问题

第一，现行行政立法中立法无序、缺位以及所立之法缺陷较大。从总体上来说，我国的行政法规和政府规章是比较完备的，但是由于我国行政立法的指导思想不够明确，立法的价值取向有偏差，行政立法偏向于行政权，把立法当作谋求有效管理的手段，行政机关所立之法规，有的相互矛盾、相互冲突、相互重叠，甚至出现了行政机关超越自己的立法权限进行立法的现象，造成我国行政立法中政府管理公民的法过多，而监督政府权力的法过少，容易造成少数行政执法人员毫无顾及的行使行政权，促使行政权力的滥用。如《行政许可法》实施之前，各种各样的行政许可散见于 3

相关的法律、法规、规章中，一些地方，甚至乡镇都立出各种名目的“行政许可”，设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理就是行政审批。

第二，行政立法质量不高，稳定性和可操作性差。行政立法行为不规范，授权主体和对象、授权法名称和效力混乱不清，法律、法规、规章之间缺乏协调统一，使行政执法难以适从。有些规定过于原则、过于粗糙，缺乏可操作性，不能解决实际问题。如环保局提出《大气污染防治法》第17条的立法空间过大，国务院又没有相应的实施细则，执法难度较大。这种片面追求立法数量的做法，表面上似乎成绩可观，实则乃立法之大忌。第三，行政立法的民主化、科学化、规范化程度不高。行政立法缺乏民主性和公开性，没有很好的建立立法民主的参与机制，没有在法律出台之前走草案公布、广泛征询意见和听取意见等一系列民主程序，行政立法规范不能够及时、准确、经济地为公众所了解，没有真正做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

第四，行政立法中存在“部门利益”倾向。某些行政部门利用其掌握的国家立法资源，在协助国家制定有关法规草案时，在法规中不适当地强调本部门的权力和利益，力图通过立法来维护、巩固和扩大本部门的各种职权。同时尽可能地减轻和弱化本部门应当承担的责任和义务，概括起来就是权力部门化、部门利益化、利益法规化。这不仅破坏了社会主义法制的统一，使得所立之法与社会主义法治之“良法”要求相背离，而且损伤人民对建立“法治政府”的信心，最终变为侵犯人民利益的手段。

（二）执行层面上的问题

第一，行政执法体制不顺，职权交叉、职责不明、职能分散、越权行政。江泽民同志在党的十五大报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系”，这段话切中时弊，抓住了传统的行政管理体制存在的突出问题。我国正处于经济体制转轨时期，体制还很不完善。（1）一套人马两块牌子，政事不分、政企不分现象还存在。如城市建设部门既管理城市建设，又自己搞城市建设，并进行自我质量监督。（2）职权划分存在不合理现象。如社会噪声依据现行法律规定应由公安机关处理，但是公安机关由于管辖的事务繁多，有许多涉及社会治安重要问题需要处理，对尚未构成威胁社会安全的社会噪声无暇控制，群众投诉到环保局，环保局却因为缺少法律授权而无法管理。（3）行政机关的设臵、职能配臵不科学，多头管理，责任不清。如在省一级区域，负责食品安全的部门有工商部门、质监部门、卫生部门、农业部门、林业部门等。各地最近相继成立了食品药品监督管理局，是各级政府专门从事食品安全的“抓手”组织协调和依法对重大食品安全调查处理。细细算来有近10个部门可以管理食品安全，因此，一些执法部门画地为牢的做法得到了默许，以为可以简化执法，有利于监管，但事实证明，这是一个隐患重重的选择，长此以往势必会损害政府机关在人民群众心中的威望。

第二，行政执法队伍整体素质不高，对严格执法带来不利影响。部分执法人员法律意识淡薄，在观念和习惯上依然深深地打着“人治”、“权大于一切”的烙印，这些旧意识、旧观念成了一些行政执法人员滥用职权的思想渊源。少数行政执法人员没有经过严格的岗位培训，不熟悉机关的法律法规，对本职工作一知半解，缺乏责任心，在执法中常常出现错裁错 5

判的现象，有的执法人员政治素质较差，个人主义、拜金主义思想泛滥，出现了执法不公甚至徇私枉法、贪赃枉法等问题。

（三）思想观念层面上的问题

第一，人治观念。一些地方的少数领导干部由于受封建特权思想和计划经济思维方式的影响，长官意志比较严重，依法行政的自觉性还不高，甚至还存在“权大于法、权重于法”的错误观念，从而无视法律的规定，处理或解决问题往往忽视法律的严肃性，以言代法、以权压法，滥用职权。如在征用土地的问题上，臵法律、法规于不顾，随便批条子，动辄开口子，结果出现了乱占滥用土地现象，破坏法律的严肃性、权威性。更有习惯于按个人的意志行事，忽视依照法律规定行使权力。行使行政权力的主要特点是命令和服从，无论这些行政行为是否合法，都按个人的意志去执行，如某一行政执法部门依据已过时的红头文件进行处罚，当事人不服提出行政诉讼，结果执法机关败诉，给国家造成了损失。

第二，法律工具主义观念。“传统的法律治民不治官”的观念仍在现行法律规范中有所体现，扭曲了法律的公正性，将法律视为一种人治的工具。如在执法实践中，一些行政执法部门对凡能带来部门利益的条款都能积极地宣传、积极地执行，反之就消极，执行迟缓或根本不执行，这种以自己利益决定对法律法规的实惠主义态度，严重破坏了执法机关公正、廉明的形象，使依法治国方略难以落到实处，甚至在一定程度上受到扭曲。

（四）国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较落后

第一，立法上重实体轻程序，重事后程序轻事前、事中程序。我国行政立法多只注重解决行政前的实体问题，如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应程序上的规范，如对行政的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，在有关立法中很少规定。在现有行政程序规范中，多只是涉及监督和救济，如行政监察、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等；而很少规定事前、事中的程序，如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行政行为过程中举行听证等。

第二，程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依照实体法办事，甚至片面认为行政执法只是依照法定职权，对法定程序无关紧要；违反法定职权才是违法，违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响依法行政，阻碍国家法治进程。造成有法难依，有法不依。党的十一届三中全会以来，我国制定了不少法律。可以说，一个以宪法为核心的社会主义法律体系框架已基本形成，在社会政治、经济、文化和其他领域已基本做到了有法可依。但我国的法律执行得不是很好，人民群众对一些地区和部门存在的有法不依，执法不严、违法不究的现象反映强烈，不依法行政的现象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程序法，可操作性差。以至有法难依，有法不依，法律虚臵。有碍公民行使正当权利。依法行政不仅是对行政机关的要求，也是对公民的要求。然而程序规范的不完善使得公民在行使权利时受到不同程度的限制；对行政机关答复时间没明确规定，使公民不知何时实现其权利；对办理条件不作界定，使公民不知怎样实现其权利。由此可见，公民只有在实体上和程序上的权利才是全面的，才能更好依法行政。影响对行政行为的有效监督，难以实现法律正义。依法行政是法律正义、社会正义的表现，由于在行政管理活动中行政机关是管理者，相对一 7

方是被管理者，行政机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质。在这种强弱不平衡的情况下，保护的重点只能是公民个人，这是正义观念的起码要求。

三、解决依法行政中存在问题的对策

当前，全面推进依法行政已经提上了党和国家重要的议事日程。依法行政中现实存在的问题不仅严重损害法律的严肃性和权威性，而且阻碍了改革开放和社会主义市场经济体制的建立和发展，长此下去将会使改革开放的成果付诸东流，这是一个普遍性的严重问题。要忠实实践“三个代表”重要思想，坚持党的领导，坚持执政为民，必须推进依法行政。为了全面推进依法行政，需从根本上解决现实中依法行政普遍存在的问题，笔者认为，应着重从以下几个方面加以完善。

（一）加强行政立法工作，完善行政法律体系，为依法行政奠定坚实基础。依法行政，只有有法可依，且所依之法是合法的，才能保证依此法实施的行政行为是公正、合法的；只有所依之法是健全的，才能保证对社会各方面的事务进行有效的管理。为此，要抓好以下方面的工作：

第一，依法立法。政府立法要以宪法为依据，切实维护社会主义法制的统一。立法本身也应按一定有序的规则进行，立法者自身也必须受到法律的拘束，而不能随意立法、滥立法。必须依据法定权限，遵循法定程序立法，不得超越法定权限，违反法定程序立法。总之一定要从源头上、制度上解决立法中存在的问题。

第二，加快立法步伐，提高立法质量。我国当前在某些领域仍然存在无法可依或者有法难依的状况。对行政立法上存在的空白之处，要在追求 8

质量和效益的基础上，尽快地加以制定，成熟一部制定一部，以填补其空白。首先要提高立法者素质，其次要防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响到法律的普遍性、公正性、全局性，最后在制定新法的同时及时废止、修改或补充旧法。

第三，提高立法的民主化、科学化、规范化，加强法律的可操作性。行政立法民主化的标志是行政立法参与的普遍性，人民利益是最高的法律，法律应该是人民意志的体现，是人民利益的保护工具。立法为了人民，必须依靠人民，坚持群众路线，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三者结合，建立健全专家咨询论证制度、立法征求意见制度，广泛听取意见，特别是要重视人民群众意见，集思广益，多谋善断。法律应该和社会现实生活相适应，要具有科学性，才能提高法律的稳定性和可操作性。

第四，健全各种制度，防止和克服行政立法中“部门利益”倾向。首先，建立“立法回避”制度。行政立法“部门利益”倾向与行政部门直接参与涉及该部门利益的法律草案的起草与制定有关，这种既做“裁判员”又做“运动员”的角色，使得一些法律法规带有部门利益色彩。其次，建立立法公开制度。如果媒体可以公开报道立法机关讨论法规的情况，举行面对公众的听证会，公民通过传媒，发表对正在讨论的法案的各种意见等。最后，建立采纳意见情况的说明制度。

（二）立法不易，执法更难。法律不只是起象征和观赏作用，它必须对社会关系起到调整作用，法律贵在执行。有法不依，等于无法，甚至比无法的影响还要坏，因为它破坏了社会主义法治的尊严和权威。在执法方面主要应做到：

第一，理顺行政执法体制，规范行政执法行为，积极探索新机制。首先，要加快政府职能的转变，将行政执法部门直接经营管理的企业从政府分离出去，按照经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能定位，深化机构改革，划清部门之间的职能权限。其次，要调整行政执法机构及其职能，逐步解决执法职责不清，职能交叉等问题。

第二，提高执法者素质，建设高素质的执法队伍，努力提高执法水平。两千多年前，法家集大成者韩非子有句明言：“国无常强，无常弱，奉法者强，则国强，奉法者弱，则国弱”。各级行政执法部门，要狠抓执法队伍思想建设、组织建设、作风建设，统一思想认识，进行执法人员的思想、法律政策和职业道德教育，开展业务技术轮训，任职前要进行法律知识考试，对考试不合格，不具备执法资格的人员作待岗、转岗处理；政治业务素质差，有严重违法乱纪行为的执法人员，一律调离原岗位。通过上述几方面努力，将增加行政执法人员的危机感、责任感，提高执法队伍整体素质，为提高执法能力奠定坚实的基础。

第三，完善行政监督制度和机制，强化行政行为监督。依法行政的关键是监督，要注意解决行政监督工作中存在的“失之于软、失之于宽、流于形式”问题。要大力推进依法行政，必须建立完善的法律监督体系，对行政执法行为进行有效的监督。要进一步提高对法律监督制度的认识，充分认识没有严格的法律监督的权力，最终将导致权力滥用和腐败。要进行体制改革，完善监督程序。

（三）实行依法行政必须大力培养和增强全民的法治观念，重点是抓好各级领导干部和执法人员的法制观念建设。

第一，摒弃人治思想，树立法治观念。法治和人治是相对立的。人治的观念是法治观念最大的障碍。当前要树立法治观念，必须向党政机关公务员灌输区别于人治的法治观念，确立宪法、法律至上观念。宪法和法律至上是依法治国的关键，是法治的最高体现，离开宪法和法律这一基础，任何的依法行政只是一句空话。培养从官到民都自觉遵守宪法和法律、捍卫宪法和法律、自觉抵制各种违法行为的良好风尚，才是根本性的工作。

第二，不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。领导干部特别是省部级干部居于重要岗位，严格依法行政是全面贯彻执行党的方针、政策和国家法律法规的有力保证，做出决策、处理问题都必须依法进行，不能只是监管他人，更重要的是依法约束自己，依法履行义务。要将依法行政观念切实付诸行动。

在目前的情况下，依法行政、依法治体工作的道路还很漫长，需要长期的坚持和努力，不断地改进方式方法，加强教育，更新观念，完善机制体制，才能更好地提高依法行政效果，从而推动体育事业全面健康地发展。